АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-территориальной устройство и организация местного самоуправления Республики Польша»
МОСКОВСКИЙ ОРДЕНА ЛЕНИНА , ОКТЯБРЬСКОЙ РЕВОЛЮЦИИ
и трудового красного знамени ГОСУДАРСТВЕННОЙ УНИВЕРСИТЕТ имени Г. в. ломоносова
юридический факультет
на правах рукописи 'УДК 342.21-138)
картин сергей валерьевич
ЙДЧРШТРПТаВНа - ТЕРГИТСРЯЯДЬНОЕ .устройство 11 организация иестисп) сакоодфамешм • рьспушки польза
Специальность: 12.00.02 - государственное право и управление; созетское строительство: административное право; финансовое право.
' АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 1992
1'оСота шшилпена в Московской государственном университете имени И.В.Ломоносова ' •
Научипй руководитель: доктор юридических наук, _
профессор Л.Л.Воеводин
Официэлыше опнонеити: доктор юридических наук.
профессор Д.П.Ковпев
заседании специализированного совета К.053.05.31 в Носко скок государственном университете имени О. Ломоносова /1(98 Москва, Ленинские гори,МГУ. 1-Й корпус гуманитарных Факультет
С диссертацией «окно ознакомиться в библиотеке чрнднческо Факультета МГУ
кандидат юридических наук, Ю.Л.Иулькенко
Ведуцая организация: Университет Друхбн народов
им. II. Лумумбу
Зацита состоится ____1392 г. в 14.30 на
юридический факультет /.
специализированного согсега
ОБШ ШШТ.РИША ДНССЬРТЛЦИИ
Актуальность тени мсслздоеаиия.В" современном мире нроизоа-суцествениие перемени. Они имели косто не только 1) сфпрп аимоотномений между государствами, принадленаншшп о прошлом" различным социально-экономическим системам, но и оиитрн шю-х стран. Зто прежде всего относится к госу^рстоан Централь-й и йго-Восточной Евроин, а токае другим регионам илшюти. Еершилась "холодная пойна" иеаду двумя иротн'.'ойорствуи-щши герями. Окончилось воешш-политическоо прогизостояшш между ни:'активно осуществляется процесс разоружении; иа.чокивлстсй рное сотрудничество этих государств. Все ото «целой блзгот-рно сказывается на политической климате' современного мира, протяжении последних десятилетий в Ьтраках бнеи-пго синна-сткчсского содружества накапливались внутренние противоречия конфликт«: зто и события а Венгрии в 1-350 году, и '¡ехослопа-: 1308 года,и Польза в 1900 году. Внутренняя социальная ман-аешметь вылилась во второй половине 1380-х гг в дгмократи-екке револыцни и преобразования. В различных странах они . оисходили неодинаково. В Рушнши - в видо Оурпнх и трагичсс- .' х собитнй.^ в Венгрии - путем посте!,синих изменений,в Чехос-ваг.ии - в форме так называемой "бархатной" революции. В льве - наиболее слабом звене биваего "сощцлисгичег.коге епд-нества" - процесс социально-политических изменений протекал ителышн и мучительниц образом. Он стал заметнее после Веи-рских собнтий 1050 года. Однако особенно,активно проявился с [•уста 1380 гъ,ча. Локомотивом указанного процесса явилось не-висимое профобъединение "Солидарность", во главе которой оял нш'сеннй президент республики Лох Валеиса. К 1.389 году
кризис в оОнг-тве достигает апогея. Попытки исключить "Солидарность" ни политической лизни страни путем введения военного подикешш оказались безуспешш.' После ого отмени тогдаэшш политическим и государственник руководителем В.Яруэельскин начались псиски нэаиыних реюеннй вставши перед страной проблей. Они наели сбой оиход в компромиссши соглашениях "круглого стола" (апрель 1SU9), в работа которого участвовали представители протнвоОорствуздх политических сил.
и результата зтчх соглавсни.'! били обозначены контуры новой политической и ; оноиической систем. Била осуществлена избирательная реформа, на основе которой сформировался нпвнй двухпа-латний парламент - Пацпоиольное СобранИе (СеГш и Сенат), про-веденн другие преобразования п сфсря политической чнзни." Многие из ш;х назли закрепление в Конституции и законах, ири-нятнх в последние 2-3 года.
Коренные изменения коснулись не только высшего зиелонз госу дарственной власти, но и органов власти ад местах. Закол о тер рнториальним самоьлравлении от 8.03,30 г. сделал реинтплышй про рыв в данной области. Он , в частности, означал возврат к традг'иошшн сиси-мам местного самоуправления, \ так« отказ о культиьнровавшеЯся долгие годи советской модели. Основной едини цей строительства территориального самоуправлении стало гыина, рамках которой реализуется инояеетво форм жизнедеятельности ли Лей, что явилось отракениен развития рассматриваемых процессо "снизу".В ходе происходящих перемен наметилась необходиност проведения реформи административно-территориального деления дальнейших тагов в области строительства местного самоуправле
I. Анализа этих вопросов ,,ь .частности, адыинистративно-терри-шальному устройству и территориальному саноуправленив и поедена предлагаемая работа.
Избранная для диссертации тема ваяна . к^к в^ теоретическом, »ив политико-практическом плане.; ..
Известно, что стран«-'ЦентралышйГи Вго-Иисточнои Ьириии '.ш-вно осуцествлавт реформы органов пласт»} н.самоуправления настах. Они чротекаат в отдельных странах 8 специфических усло-ях и отличаются бояьгиа или неньвим свосоГфазием.Тен не менее этой преобразовательной процессе есть то общее,что характерно я всех у..зээчьнх стран:
1
- стход от советской модели ■устройства власти из местах:
- обраисние к собственному истрр,. ¡ескоиу опыту и трлдини-игнорировзовинея о послевоетшй период , и институтам
пмого;
- поиск в измепивиЬйса ситуации наиболее оптимальной модели' ¡гаиизации территории.
Обобаенис накопленного опита и поиск на его основе наиболее ^екватных фори территориального устройства является дело« чених, занимавшихся наукой государственного (конституционно-о) права.Обсуждаемые р Полыге проблемы по исследуемой теие и нскаэывазаые польскими ученики предлозения р области иреобра-ования местных органов власти и управления и становления тер-иториалыюго самоуправления имеиг, несомненно, ваяное значе-ие для осуцес чтения реформ местных органоа Российской Феде-ации и стран Содруаества независимых государств (СНГ).
/
Отечественный учение, проводящие анализ государственного строительства ч странах Центральной и Юго-Восточной Европы, весьма заинтересованно следят за развернувшейся в Польше дискуссией по дальнейшему развитию местного самоуправления и на-метииисйся реформе верхних звеньев административно-территориального деления - воеводств- и восстановлению новятового уровня. 6 ходе научных дискуссий и эмпиричерких исследований специалистами различных отраслей знания било выявлено несколько возмогших направлений развития событий* По вопросу о темпах реализации реформы верхнего зеена - регионализации Польши..-одна группа учены' и (тактиков выступает за .'ускоронпг "сверху" данного процесса, -не всегда опирающегося на социсльну« базу, другие - за его эволюционный характер, идущий снизу. Спорят не о тем , нуина ли регионализация или i|st, nyseii л» носят? D цело«, польские специалисты отвечают утвердительно на указанные вопросы. Разногласия еце енлыш по внутренней организации и устройству как региона, так н повята.
' Сурчс'ь разработанности теин. Пробломаи административно-территориального устройства в отечественной литературе било посвящено немало раОот государствоведов. Однако большинстве своем они касались отдельных аспектов территориальной организации Советского государства, конкретных республик бившего СССР. Теоретическими вопросами административно-территориальной организации занимались Ь.А.Ржевский, Б.П,Немцев, М.Юафир, Р. С.Пав-
у
ловский, П.П.Лужнн. Территориальная организация развитых капиталистических стран была целью специального исследования. у й.fi.Tpamma,а такке у Н.С.Тимофеева.
Административно-территориальное устройство стран Центральной и Юго-Восточкой Еврогш и,в частности. Полыни рассматривались такяе в учебнах пособиях по курсу государственного права зарубежных стран профессоров Л.Д.Воеводина, Д.Л.Златопольског го, Б.Й.Страиука и И.П.Ильинского,В.И.Ястребова.Здесь заслуживает благодарного упоминания имя профессора А.Х.йахнонко,который в своих трудах иного внимания посвятил исследования полы-кой государственно-правовой действительности /см.хотя он его работу "Представительные органы государственной власти Польской Народной Республики" И.. 1962 /. Однако кохплсксиоо изучение "ооблины административно-территориальной организации конкретной восточпо-европсйсяой страна; в тоя числе и Польки, никогда не выдвигалось в качестве самостоятельного иредязта исследования.В комплексе не рассматривались названии? вппрпси и в отдельных работах польских ученых,Хотя различные сторон« административно-территориального устройство находили свое внра-жение в трудах М. Зльаановского. М. Кулеви, З.Лентовского и других.Обращение к указанной проблематике у польских специалистов связывалось либо с тенатикой местннх органов власти, либо с конкретными специфическнни вопросами, как например, специальное территориальное деление в работе В.Хрузчелевсксго.
Предмет и цель исселедования. Предметом настоящего исследования являются общественные отношения в области организации территории Польши и их правовое регулирование, так как оно слояилось к концу 80-х - началу 90-х годов, взаимоотношения территориалышх органов и их непосредственная связь с системой
местного самоуправления, эволюция этих процессов.
8 соответствии с предметом исследования цель диссертации состоит в комплексном анализе теоретических положений и принципов, закрепленных о законодательстве в сфере территориальной организации и местного самоуправления, практике его применения, оценке эффективности организации работы местных ' органов сласти и самоуправления, а также критический обзор прогностических идеГ представленных в польской литературе.
Отсюда задачи исследования;
- основываясь на полояелиях. сфоркулировашшх в общественных наукахи.прегде всего, государствоведении как отечественном, так и, заруОеаирн, определить критерии и условия штшадытй организации.территории и выявить роль территориальных единиц, территориальных коллективов (ебкшостей) в систеие административно-территориального деления вообще и,в частности, в И^льое;
- проследить эволюция развития административно-территориального устройства и местных органов власти,в. послевоенной Пальме;
- выявить тенденции и особенности перехода, самруправлен-чесьой модели организации территории, и, проанализировать правовое закрепление этих преобразодарй;.
- исследовать критический анализ еденки прогностических идей* высказанных в научных дискус^ях и цервих практических. вагах не их реализации.
Методологические основы: базой, предлагаемого исследования служит диалектический метод,превд$ всего диалектика общего
г?.-
и особенного в социально-политической и правовой жизни.В качестве специальных бУли использовани системник, структур-" но-функционалыши.историчеекии.а такке сравнительни-нравчвии, социологический и политологический методы научного пизплння.
Теоретической базой диссертационной работы являются положения и выводи, содервациеся в трудах отечественных и зарубежных ученых и практиков в области государствоведення. социологии,. политологии, демографии, экономической и социальной' географии. Среди русских и польских исследователей дореволион-IIого и меаооенного периода нукно ответить такие ииснл как П.Я. . Градевский, И.И.Коркцкав, Е.С.Лакгрод, Орашшьски, научные подходу вторых использовались в диссертации, и другие.
На различных этапах развития отечественного государство-ведения теоретическими проблемами адтншетратшшо-террт ори-алышга деления и местного самоуправления как мазей ртранн, так и-зарубежных занимались:С.П. Гшакьян., Г.В.Варабаапв, И.II.Ильинский. Е.И.Кореиевская. П.В. Лужин, II.И.Нихалева, В.П.Немцев, Р.С.Павловский, 15.Л.Раевский, С.И.Рцсшюва.М.Оафир. К.Перемет. Б.Й.Страиун.Я.В.Якинооич и т.д. В иностранной, прежде всего польской конституционно-правовой и административно-правовой наукй как теоретические, так и практические аспекта ад-" иинистративпо-территориального деления и самоуправления разрабатывались Б.Завадской. М.Эльяановскин, М.Кулеиой.З.Пеоньским, З.Лентовским, З.Рончкой, 3.Моравским, й.Некара. Е.Староцчаком, Е.Слуаевским, а такие представителями экононическон и социологической диск'ншш - Й.Куклиньским, Е.Рсгцльским, Оискозу-бом. С.Яловецкми и другими ученики.
- 8 -Ч
Нормативную основу исследования составили: Конституций Руспублики Польша 1952 года в редакции 1376 с последующими изменениями и дополнениями; проект Конституция Российской Федерации, предлоиенный Конституционной комиссией Съезда иародиИх депутатов РСФСР (по состоянию иа 24.10.91), а также как действовавшее в проело», так и современное законодательство. При этом приоритет отдавался новой нормативной базе, которая имеет > сцзественьие отличия от проалого регулирования - в числе которой: Закон о «сстиои самоуправлении РСФСР 1931. а такяе принятие в 1990 г. Закон о территориальном санруяравлвшш Республик Польша,Закон о местных органах обвей правительственной администрации . Закон об устройстве самоуправления столичного города Варшавы и другие.
Новизна исследования состоит в том, что автор предлагаемо? работы: .
- впервые и отечественной науке государственного нрава нсследс взл » комплексе вопроси об особенности организации территории Ноль»)! на ее основных этапах послевоенного развития;
- проанализировал формы и связи территориальной организации ( • систеной местного самоуправления и обобцил законодательный I
социологический материал, относящийся к предмету исследования;
- раскрыл факторы, определяющие оптимальную организацию территории с учетом изменившихся условий привлек вниман"е к новому содержанию этих требований;
- на, основе анализа полемики и дискуссий, проходящих в Польше, Обозначил возмояные модели будущее территориального устройства страны и организации местного самоуправления;
- обобщил первую имеющуюся практику по претворении в яизнь . идеи регионализации в Польше.
Практическая значимость работы. Содержаиийся в диссертации критический анализ опыта по подготовке и проведении реформ местного самоуправления и административно-территориального деления Польии ноает быть использован при выборе одного из возможных вариантов в процессе реорганизации административно-территориального устройства и местного самоуправления как в России, так и в других странах Содружества." Кстати, польский опит по создании администрации на местах - президентов городов, начальников гмин частично используется в Российской Федерации при избрании мэров в Москве и Петербурге, а также при предстоящих выборах глав местной ачинистрации-в других частях республики. С позиций этого опита нояно оценить и.провидимые ' реформы на местах в других странах быввего СССР, например Молдовы, Грузии.
Материалы, содержащиеся э диссертации могут быть использованы в курсе но конституционному /государственному/ праву •стран Восточной Европы и Юго-Восточной Азии, по курсу общее -конституционное /государственонное/ право, а также по спецкурсу представительные органы и местное самоуправление.
Апробация результатов исследования..
Работа выполнена и обсуядена на кафедре государственного права 'юридического Факультета МГУ им. М.В.Ломоносова.
Основные положения диссертации изложены в четырех публикациях в Российской Федерации и трех в Польше, докладывались на международной ' конференции в Лодзи " None koncepcje
из(.го}оао-ргаипе и ргасасЬ па(1 Копг^и^апи С5КР, ."
13 -15 кая 1991 года, а такяе в ходе участия в Иедународном конгрессе ученых-конституционалистов в " Варшаве 3-5 сентября 1991 года. .
Структура работы обусловлена целью и конкретными задачам! исследования и состоит из введения, трех глав. 8 параграфов, приложения и списка использованной литературы.
СОДЕРШШЕ РЛБОТи Вс;введении обосновывается актуальность теми, определяются цели к задачи диссертационного исследования, его теоретическая и методологическая основы, научная новизна, и практическая ценность.
В -первой главе диссертации " Организация территоршш Республики Нольва". состояпей из дзух параграфов, рассматриваются во-перпых, критерии и условия оптимального устройства территории! и «о зторнх, территориальной коллектив в качестве эле. коита содержания адншшетративно-территориалышго устройства и как социальная основа нестрого самоуправления.
Учитывая, что организации территории иоент емкое понятие и является предметом изучения многих отраслей знания, автор заранее указывает на свою приверженность традиционному подходу, в соответствии с которым считается, что организация территории с наибольшей полнотой раскрывается в вопросах административно-территориального устройства.
Характер организации территории государств, закономерности -ее развития связаны-с господствующим в данном обществе спо-
сооом социального производства и. достигнутым качественным» уровнем производительных сил. Появление административно-территориального деления в его современном виде связано с развитием капитализма и его общественных и государственных институтов. В диссертации отмечается, что бурнуазная демократия дала две классические Форми местного управления - англосаксонский тип и Французский.1/ Они. естественно, отражались в соответствующих • вариантах административно-территориального деления. Влияние Французского типа наиболее* ояуяМЬсь в Европе, в той числе и в Полые.
Автор критически относится к тому? как исследовалась до недавнего времени в научной литературе'тема .являющаяся предметом диссертационной работа.Здесь чмело аесто излишнее излечение как у советских .так и зарубеяных специалистов анализом принципов административно-территориального деления. Один из недостатков прллых исследований данной проблематики заключался в абстрактной постановке вопросов: принципы рассматривались сами по себе. Целые рассуядения разворачивались вокруг, этого. Основное же упускалось - чтобы они были.залояена в действительность I. находили срое естественное выражение в выборе од- " ной из моделей организации территории. Диссертант выступает за разграничение принципов н критериев административно-территори- ' альной организации. Такое разграничение слупит более топким инструментарием для изучзния глубинных процессов оптимизации
1. Иногда в качество самостоятельной системы выделяют так-ле германскую.См. Л'имофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ.- М. 1931. С.5
организации территории.
Модель административно-территориального устройства,обосновывается в' диссертационном исследовании, не мокет быть абстрактной. Она всегда привязана к действительности конкретной страны. Наряду с национальной и политической спецификой государств, общественная практика выработала группу критериев оптимальной организации территории, которые трансформируясь в той или иной мере, не теряют своей ценности, Это прежде всего максимальный учет факторов объективного характера: рельефа местности, национального состава населения, экономических связей регионов, системы расселения и других. Большинство из них носит универсальный характер, так как применимо к различным звеньям административно-территориальной системы и используется в прлктике государственного строительства различных ст^н, И хотя нет соверыениого образца для всех государств, путь к наиболее приемлемому варианту, делается вывод, лежит через многофакторньй подход - то есть максимальный учет наиболее ванных критериев и условий, выработанных практикой государственного строительства ряда стран/
Общие критерии и условия оптимальной организации территории - это »¡е готовое средство, конкретные методы, обеспечивающие идеальное решение. Они - преаде всего путь к достижении желаемого варианта территориального устройства, механизм , умелое использование которого позволяет принести администра-. тиьио-территориальное ' деление грамотным и естественным образом.
Создание идеальной модели административно-территориально!
- 13 -
I
организации - задача практически невыполнимая. Изменения в пей происходят гораздо медленнее социально-экономических процессов, но как заключает автор, административно-территориальная организация долвна идти вслед за ними, сверяться с переменами, происходящими в данной области.
Организация территории не ыохет не учитывать социальный аспект, социальное управление, и его главный элемент - человека с его потребностями, запросами. Сегодня эти проблемы приобретают особое звучание.Практика свидетельствует,как в Польше, так и в других странах Восточной Европы актуализировалась идея возроадения аутентичного территориального самоуправления, Цо мнению автора, только местное самоуправление в его традиционном понимании, с наделением местного, коллектива правами юридического лица в гражданско-правовом обороте и признанней его в качестве субъекта публичного права придают понятна территориальный коллектив (общность) логическую завершенность.
Вопрос о территориальном коллективе (сбцности)»- поднимаемый в диссертаиионоП работе, не является данью модо, а вира-нается в желании утвердить инструментарий, позволяющий всесторонне оценить явления и процессы, происходящие при формировании административно-территориального устройства. ■
В ходе анализа позиций учзных в подходах № определению понятия "территориальный коллектив", включая самые последние из них, выявляются различия в позициях отечественных и польских специалистов, занимающихся данной тематикой.
Если советские государствоведы раскрывают понятие территориального коллектива с макроуровня / либо через самоуправле-
ний всего народа, либо через политическую систему общества/,то в польской государственно-правовой литературе преобладает "социологический подход" к территориальным коллективам,что объясняется оогатыми традициями - и опитом, накопленным в изучении рассматриваемой проблематики учеными-социологами. Специфическое понимание территориального коллектива как социологической категории абедительно показано в трудах й.Пекари,творческого коллектива, возглавляемого А.Турской. Положения, высказанные упомянутыми учеными, оказали ревавцее влияние на позиции диссертанта.
Ло мысли :.?тор4. понятие территориального коллектива дает возможность отойти от традиционной внешней, формальной стороны рассмотрения административно-территориальной организации как некоего механического явления, к содержательному аспекту - наиболее важному,- якличаяцему такой социальный феномен как население, рассредоточенное по территории 'определенным образом, обнаруживаюце«. различную степень социально-психологической •евязи. Последний фактор имеет заметное структурирующее влияние на админпстратиг ^-территориальное устройство. Отсюда территориальный коллектив является стержневым, цементирующим началом орг чизацни территории. На его базе происходит интеграция Граждан и создание неформальных структур- среди жителем. Формирование местного интереса..
критерии оптимально» организации территории оиуишвливаюг и помогают идентифицировать херритооиальные коллективы (общности), они оказывают также значительное формирующее влияние . на последние. Оптимальная и стабильная организация территории
возможна только при условии. когда ее социальный содержание* становятся территориальные ' коллективы (общности)-. Таким образом, территориальная ячейка предстает в. единстве ее внутреннего и-внеанего аспектов. •
Развитие правового регулирования административно-территориального устройства послевоенной Иольаи, переход ксааецмрав-лец/ческой аодели организации территории н ее правовое закрепление, - весь слозпыЛ- процесс зволвцяи адшншетрапга? но-территориальной организации вплоть до изменений последних лет составляет предает анализа итороА глапн диссертационной работа. Пр Иольз.ч. изкепноагй бегатай опит в дел к геррито*-
I
риаяышх преобразований. ниеет посоннешшд интерес ада.нссяег. дсвателейа практиков.Заслуживает гшмаииз и та, что Нольва среди других стран Восточной Европа оставалась верной .своей • правовой" доктрине, согласна которой территориальное. деление относилось к проблсиатике административного права.
Применительно к истории развития территориального устройства своей страны польские учение чадо нользуятся поиа-г тием эволюции." Эволюция" предполагает определенный элемент,, традиции,'преемственности. Считая использование данного термина вполне оправданным, автор, вместе с теы, занимает собственную позицию относительно "радикальных" преобразований, к которым, по его мнению, следует отнести, создание нового территориального деления на Воссоединенных Землях, реформ» низового звена в деревне 1954 и 1972 годов, а так« реформу 19?5 года.
Нрооодя анализ специальной литературы и законодательства
того времени, автор симпатизирует периодизации, предложенной 3. .Леоньским, киторая^ие ставит в зависимость с политическими событиями в стране виделеиие отдельных этапов.
На основе значительного фактологического материала в диссертации раскрываются тенденции, преобладавшие в тот или иной период, задачи, ставившиеся перед законодателем, варианты возможного их решения и практическое осуществление выдвигавшихся идей.
Подвергается критике проведение в ннзнь ошибочных теорий, а такхе высказываются сомнения относительно некритического заимствования практики государственного^ строительства бившего СССР (создание в 1303 году поселков как самостоятельных административно-территориальных единиц).
Так реформа 1354 года была "обречена" на провал с самого начала ее осуществления, поскольку подготавливалась без полно-14 и дейститсльного анализа условий и факторов, каким должна была отвечать низовая территориальная единица. Концепция "новой грокады" разрабатывалась сверху и опиралась на слишком иб-цие формулировки: местные органы власти должны яе Онли провести изм1!нения .в организации территории в рамлах уже заранее установленных размеров громад, численности населения, удаленности от административного центра. Здесь проявила свои недостатки и методика априори установленных количе твенных критериев.Негативные последствия реформы показали также, к чему может привести одностороннее отношение к проблемам территориального деления.
Автор не пытается оставить в стороне и проблему полити-
.:" - 17 - . . 1 '
1еских целей, преследовавиихся тогдашшм польским руководством ) каядом из рассматриваемых периодов развития адышшстративно-герриториальиого устройства республики. г
Наиболее суцествениые изиенения о организации территории 1ольии, последствия которых сказываются и по настоящее вреня, :вязаш; с реформами 1372-1975 гг.,поэтому именно ии в дис-;ертации уделено, особое внимание. Автор склонен рассматривать IX как две самостоятельные: первая - 19/2 года -"ншшая" и ¡торая -"воеводская" - 1975 года. Политическая подоплека пос-1едней заключалась в том. что возрастание роли воеводских ко-шгетов 110' "I начало угрокать центральной«.} руководству. Стремление раздробить их, и тем самим ослабить тенденции децентрализации - било одной из гла )ых политических причин «Формы административно-территориального деления Иолыз» в юриод руководства 3. Герека./1 Главшши негатившыг. иояента-<и этих рефори явились
- развитие и закрепление шюаества специальных делений, те совпадающих с основным административно-террнториальшш уст-юйством. Во второй половине 70-х гг. их создание стало фиобретать характер эпидемии 1до 19/5 г. числи их но щимлппл-ю ¿0, а к 13В<! г. достигло у.че порядка 200,»;
- усиление централизации управления страной, несмотря на ¡збнгий лозунг" приближении органов власти к населению" и 'улучшения административного обслуживания граждан":
1. См.: РоЫае ио]сУос1ь'Ьио. Сози1ас1сгеп1а 1 регзрекСуиу. / геи. П. КикПпзЫ, Р. 5и1ал1 ем1с2 / К-на 1340. 3. б
-некоторые региональные коллективы оказались разделены административными границами. В отдельных случаях это приводило к возникновению конфликтных ситуаций мекду городами одинакового производственного и демографического потенциала, Функций, но различного адшшстратнвного статуса. :
- нарушение зон влияния крупнейиих агломераций, на периферии которых возникли довольно слабые в экономическом отношении воеводсупа.
Анализ современного состояния административно-территориального устройства вынесен о отдельный параграф этой главы. Дело в том. что с введением в Нолыае в 1990 году института •местнло самоугравлепия « его традиционной понимании открывается е«е одна страница в организации территории страны.
'Правовую основу деятельности -территориального самоуправления состатиш новелла в Конституции, а тике нормативная база, включающая восемь законов.
'Изменилась-философия подхода к самой сущности территориальной единицы. Она вытекает, в свою очередь.из принципиальной юридической разницы мекду системой единых органов государственной власти и снстеиой скептичного тещшторнзльногэ само-«управления.
Несмотря на то, что Национальные Советы по закону от 20.07.83 г о системе Национальных Советов и территориальном самоуправлении формально определялись в качестве основных органов самоуправления, они Фактически били проводниками решений центра на местах. Структура административно-территориального устройства представлялась как некая пирамида, иерархия, где
одни звенья располагаются ни*е,. другие - виие. Характеристика Национальных Советов как органов местного самоуправления не имела правового содерЕания, а была привнесена из области политических категорий, и трактовали ее. следовательно, в социоло-гическо - политическом аспекте. В системе организации территории, опирающейся на Национальные Советы чзк органы государственной власти, понзтиз территориальной единица »шело в своей основе сферу деятельности и компетенции органов, а не составляющую ее общность людей. Отсода ее рассматривали как подсистему политической или административной организации государства.
/
В модели Формирования традиционного аестнсго самоуправления обычно вклачагт как мнтшуи -три осношшх отличи голыша элемента -„местный коллектив (общность), специфический локлль-нил интерес, а такзе признание территориальной общности в качестве субъекта публичного права и еридического лица в гражданско-правовых отношениях. Лвтор анализирует, как »авлк свое . отражение злекенти традиционного местного самоуправления в . польской ВРПСИИ. '
Базовой единицей строительства территориального самоуправления стала гмина, охватывавшая сооиы понятием как сельские в уко слояиввекся традиционном представлении, так и единицы расселения с городским статусом.
Икая ситуация о столица Вариаве, где организация территориального самоуправления основывается на отдельном законе и имеет своя специфику.
В диссертации отмечаются недостатки правового регулирова-
ния данных вопросов, поскольку польский законодатель дал только схему организации местного самоуправления,"втискивая" в нее всю многообразную и противоречивую действительность.Здесь иод робпо анализируются взаимоотношения местного самоуправления и правительственной администрации, разграничение компетенции между ними, сложная практика применения законодательства в данной области.
Заключительная,третья глаза диссертации" Регионализация и проблема будущего адкшшетратлвно-территорналытго устройства Полти" посвящена преимущественно исследованию современных теоретических вопросов соверыенстрования адмнннстратпвнс-тер-риторкальной организации республики , а такне нерпах практических иагов в данной области, В ней на основе обоцення происходящих з Иольие дискуссиий ставятся такие попроси кок
- система регионов в качестве варианта территориальной организации страны:
- проблема регионализации так кок она отражается в зеркале научных дискуссий и претворяется е повседневной практике;
- определение путей и выявление возмокностей строительства среднего звеца административно-территориального устройства и второго уровня местного самоуправления.
Хотя несоответствие и нерациональность существующего ло настоящее время административно-территориального деления Поль-гаи стали очевидны уне в начале 80-х годов,что подтверждалось научными экспертизами,отсутствовала объективная возможность ее реализации - экономический кризис и военное положение и его последствия.
- 21 - .
К идее изменения территориального устройства страны на официальном уровне вернулись только вп время заседаний "круглого стола". 17 мая 1990 г создается Комисссия по вопросам концепции изменений территориальной структуры государства при правительстве Т.Н&зосецкого,так и не давшая оцупшнх результатов.
Ситуация изменилась дюсле побед«1 на президентских выборах в декабре 1990 п.Л.Валенсы и формирования правительства премьер -министром Я.К.Белецким, предлоаившш незамедлительно начать практическуи работу по подготовке изменений а территориальном устройство страпя.Главш'!« элементом такого рида изменений, должна б1..ет стать, по официальной аизь'цки, регионализация Полыни, ктордч нз'.пея дальнейэим паг.ом и сторону децентрализации и демократизации республики. .
Для придания импульса работа« а подготовки ¡гприведения общественных консультаций Я.К.Белецнин бкла назначена группа по разработке концепций изменений в территориальной организации страны в новом составе во главе с проф. Е.Сулииер'скш!. Опит 'деятельности. указанной группы ученых и практиков,течение дискуссий в научной литературе и периодическим печати.кинкрепше предложения, аргументы сторонников и противников создания системы регионов б Польше автор подвергает тчателышму анализу и собственной оценке. : • ;
В диссертации показана словная картина борьбы различных идей,проектов правовых моделей, предлоаерий из пересмотру административно территориальной организации Республики Польша. Измененная организация территориям страны призвана сыграть роль своеобразного катализатора политических и экономических
реформ в республике,Сторонники регионализации выступают за образование !0-12 единиц верхнего звена, способных выполнять Функции региональных центров,принимающих решения. По величине они::ориентированы на регионы,"суцествуюане в некоторых западноевропейских странах.При это« процесс регионализации должен, эстрокуть не ¡олино вопросы определения границ,а в первую очередь. устройство и компетенции будущей структуры,а также опосредуемого звена кекду гишшЛ и .човыи регионом.
Здесь Персии могут быть различны, в зависимости от характера и возможностей регионов.Сило цндвинуто три иоэиоиных варианта России! проблемы:
I.Модель Функционального региона. Территориальная единица данного тина не обладает общей компетенцией ,а только специальной - па ее центр по принятию решения возлагается одна.или несколько задач .Исполнительным органов является местный орган правителиственной администрации .
З.Иодель сикоу'правленческого региона. Региональный центр , нршкшаюций ревгнчя.в данном случае обладал бы общей компетенцией и собственном исполнительным аппаратом .
3.Модель автономного региона.Включала бы наряду с обладанием общей компетенцией и собственннн исполнительным ¿ишаратои законодательные полномочия, пределы которых определяла конституция , а не обычные законы, как это имеет место в случае с регионами ссниунравленческого типа.
Такая многовариантность была предлокеца коллективом специалистов под руководством проф.Е.Сулимерского для обсуждения научной общественности и практикам. Анализу богатого социо-
логического материала, полученного на основе анкетирования работников местного самоуправления и правительственной администрации, в. третьей главе диссертации отводится такке знпи-тельное место,здесь для наглядности автор предлагает графики и схенн, ' У ■ ' . • ■
Какой регион нуяеи Пользе? Функциональный, саноунрапдеи-ческий или автономный? Некоторне ученые, как например Л.Наасв-скн.П.Пвыбша, Н.Пдамоэич, обосновывав?, что автононннй. Другие, допускавт существование различных Форм, третьи выступаот ..за Функциональный. регион. Практика показала, что теоретические спора о регионе без восстановления опосредуемого звена - новя- . та и продвижения к следившему этапу реформе местного самоуправления теряпт спой снасл. От того, каьии будет поинтовий уровень, зависит и Форма верхней территориальной единицы. Профессор М.Кулема выступает за самоуправление на уровне посята, Л.Нажевски - за смеаашшй характер пооата, чтоб» Ь данной единице Функционировал! и органы самоуправления, и органы правительственной администрации.Взвеиивая прсннупества п недостатки в подходах какдой из сторон, автор дает собственное видение проблемы, предостерегает от поспегных решений н указанной оола-сти.Восстановление новятового уровня в Польше, заключается в работе,-дело оликайиего будуцегэ,которое явится нагом но практическому осуществлению регионализации и одновременно новым этапом реформь' честного самоуправления; польский опыт ноает оказаться полезным в решении сложных вопросов государственного строительства Российской Федерации.
В приложении диссертантом даны собственные переводы с
- 24 -
нильского языка закона от 22 марта 1390 г " 0 местных органах общей проьительствешюЛ администрации".замша от 18 мая 1990 г "Об устрой, гпс самоуправления столичного города Варшавы", а также Статута " Союза малых городов Польши" и типового образца статую по созданию коммунальных союзов.
По теме диссертации опубликованы следующие работы :
1. Перестройка и проблемы адшшистгатинио-тсрриторнального устройства СССР. - Вестпник Московского университета. Серия U Право.- 1990.-Н 5 .- C.1G-2C /в соавторе rise/ ?.. Пдмшшстрлтивно-территориалыюя •'организация как условие развитие ретина .--Правовая реформа и совериснстиопанне управления регионами.Musnya.сб.науч.тр.- Саранск :Изд.Норд.Унта --19S1.- c.6G-?5
3. Гесударстиенноиравовце попроси организации территории /на опыте СССР и стран Восточной Есропи/.- Вестник Московского уштерситеТа .Серия 11. Право,- I39I.-N 4 .-С. 12-23 /в соавторстве/
4. Projekt konstytncji Federacji Rosyjskiоj .-4zei:zpospoli-ta.- z 30.12.91 r.-S.3
b. Hybrane ргоЫешу sanorzeylu terytorialneyo u ZSRR Konuriikal.-/u/ Hone koncepcje ustrojouo-praune u pracach nad konstylucjaiii RP.CSRF.ZSRR. Materialy niqdzynarodnu j kunfe-rencji 13-15 даja 1391.-Lodz. / в печати/ 6. Projekt konstylucji Federacji Rur>yjskicj /text i portstawoue zaloienia projektu Kowisji Konstytucyinej na stai 24.10.91/.- Biuro Studio« i finali2 Senatu KP.- H-ua ¡992 3ö S /в соавторстве/ '
