АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административное принуждение, применяемое в отношении несовершеннолетних»
На правах руКТптсп
БУТОРИНА
Любовь Сергеевна
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ, ПРИМЕНЯЕМОЕ В ОТНОШЕНИИ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ
Специальность 12.00.14 - административное право, административный процесс
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
005544906
Москва-2013
УЧЕНЫЙ СЕКРЕТАРЬ
Академии управления
! УЧЕНЫЙ СЕКРЕТАРЬ
Академия управления
005544906
Работа выполнена в ФГКОУ ВПО «Санкт-Петербургский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации»
доктор юридических наук, профессор Каплунов Андрей Иванович
Шергин Анатолий Павлович,
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ, ФГКУ «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации», главный научный сотрудник
Попов Владимир Иванович,
кандидат юридических наук, доцент, НОУ ВПО "Московский институт государственного управления и права". Филиал в Пермском крае, заведующий кафедрой административного права
Ведущая организация: ФГКОУ ВПО «Казанский юридический
институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Научный руководитель: Официальные оппоненты:
Защита состоится «12» декабря 2013 г. в 14 часов 30 мин. на заседании диссертационного совета Д 203.002.06, созданного на базе Академии управления МВД России, по адресу: 125171, Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, дом 8, ауд. 404. •
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.
Автореферат разослан «11» ноября 2013 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 203.002.06 // ■} / / кандидат юридических наук, доцент // {^¿¿-/(у /К.Л. Яковлев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Защита детей как подрастающего поколения, их нравственности, обеспечение достаточных условий для их полноценного развития - одна из центральных, приоритетных задач, стоящих перед любым демократическим государством, которое должно обеспечивать максимально возможную степень выживания и здорового развития ребёнка. В последнее десятилетие обеспечение благополучного и защищённого детства стало одним из основных национальных приоритетов России.
В Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы к числу основных проблем в сфере детства отнесены, в частности: распространённость семейного неблагополучия, жестокого обращения с детьми и всех форм насилия в отношении детей; нарастание новых рисков, связанных с распространением информации, представляющей опасность для детей1. Детей, чаще всего сирот, детей из неблагополучных семей, вовлекают в наркоманию, проституцию, в другие криминальные сферы2. В связи с этим одним из направлений Национальной стратегии является создание в Российской Федерации системы защиты и обеспечения прав и интересов детей и дружественного к ребенку правосудия. Кроме того, тенденция последних двух десятилетий: утрата нравственных ориентиров, стремление к быстрому обогащению, культ грубой силы и жестокости - все это, на наш взгляд, способствует возникновению девиантного поведения несовершеннолетних, формированию наиболее опасных его проявлений.
Можно констатировать, что противодействие правонарушениям среди несовершеннолетних становится задачей первостепенной государственной важности. Угроза подрастающему поколению - это угроза будущему нашего общества.
'Указ Президента РФ от 1 нюня 2012 года № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы» //Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 23. Ст. 2994.
2 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30 ноября 2010 г. «Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации».
Правонарушения и антиобщественное поведение несовершеннолетних характеризует высокая степень активности подростков и разнообразие их девиантного поведения. Человек, вставший на путь совершения правонарушений в юном возрасте, трудно поддаётся исправлению и перевоспитанию и, как правило, представляет собой потенциальный резерв для взрослой преступности.
Несмотря на некоторое в целом снижение абсолютного числа преступлений и административных правонарушений, совершаемых несовершеннолетними, с учётом уменьшения числа самих несовершеннолетних (ввиду демографических проблем), количество таких правонарушений в отдельных регионах остаётся достаточно высоким, а динамика тревожной. Так, по официальным данным Росстата количество правонарушений несовершеннолетних в Российской Федерации с 2008 года по 2012 года сократилось в 2,2 раза. В то же время численность граждан Российской Федерации в возрасте от 10 до 19 лет с 2008 года по 2012 год сократилось в 1,2 раза.3 Вместе с тем в Северо-Кавказском федеральном округе с 2011 года количество правонарушений несовершеннолетних возросло в 5 раз (в 2011 году несовершеннолетними совершено 3 776 административных правонарушений, а в 2012 году их число достигло 15 781). Социологические исследования свидетельствуют об увеличении количества преступлений и правонарушений, совершенных несовершеннолетними в состоянии опьянения, о совершении чаще всего правонарушений, посягающих на общественный порядок и собственность.
Сложившаяся ситуация требует от государства принятия решительных правовых, организационных и иных мер.
В этой связи значительная роль в преодолении негативных тенденций может принадлежать административно правовым средствам, а именно мерам административного принуждения. С одной стороны, необходима дальнейшая гуманизация и минимизация административного принуждения, применяемого к несовершеннолетним. С другой стороны, следует обеспечить его достаточность
3 См.: официальный сайт Федеральной службы государственной статистики ИкрУАуцлу.Kks.ru/wps/wcm/connect/rosstat таш/к^а^ги^а^^/рорЫав'оп/детоегарЬу/; http://www.fedstat.ru/indicators/start.do. (дата обращения 17 сентября 2013 года).
и эффективность для предупреждения и пресечения правонарушений несовершеннолетних. Отличаясь оперативностью, разнообразием и непосредственностью, меры административного принуждения при правомерном и своевременном их применении позволяют гибко воздействовать на противоправное поведение несовершеннолетних, пресекать наиболее опасные его проявления и способствуют профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Вышеизложенные обстоятельства определяют научную и практическую актуальность данного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Административное принуждение как научная проблема постоянно привлекает внимание отечественных ученых и достаточно глубоко изучено. Данной проблеме были посвящены фундаментальные исследования Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, А.Г.Елагина, М.И. Еропкина, А.И. Каплунова, А.П. Клюшниченко, А.П. Коренева, JI.J1. Попова, A.B. Серегина, Ю.П. Соловья, А.П. Шергина и др.
Объектом исследований неоднократно становилось как административное принуждение в целом (Д.Н. Бахрах), так и административное принуждение в отдельных сферах государственного управления, к примеру применяемого в деятельности милиции (JI.JI. Попов), органов внутренних дел (А.И. Каплунов), в деятельности ГИБДД (М.И. Жумагулов, Ф.З. Эльбердова), применяемого органами внутренних дел на транспорте (В.К. Гижевский), так и отдельные виды и группы мер административного принуждения, а именно меры административного предупреждения (Ю.С. Рябов), меры административного пресечения (В.Д. Ардашкин, A.B. Мингес, К.А. Кареева-Попелковская, В.Н. Опарин), меры административно-процессуального обеспечения (А.И. Дворяк В.Р. Кисин, Ю.А. Попугаев) и даже конкретные меры административного принуждения, например, административное задержание (В.П. Кудрявцев, М.И. Рябов), применение огнестрельного оружия (Г.И. Калмыков, А.И. Каплунов, A.C. Князьков, B.C. Новиков). Наиболее часто административное принуждение исследовалось применительно к деятельности органов внутренних дел. Однако ученым-административистам так и не удалось
прийти к единому мнению по ряду ключевых проблем теорий административного принуждения.
Объектом монографических исследований неоднократно становились также те или иные аспекты, связанные с профилактикой правонарушений несовершеннолетних, в частности: проблемы предупреждения (профилактики) различными органами правонарушений, совершаемыми несовершеннолетними (Л.И.Беляева, В.И. Головкин, А.Н. Кривоносое, Т.В. Палехова, В.И. Попов); административно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних (В.И. Закопырин), подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (И.П. Черникова); ответственность несовершеннолетних по административному праву (Е.В. Зыкина, Л.А. Стеблецова).
Вопрос же применения всего комплекса мер административного принуждения к несовершеннолетним для предупреждения и пресечения их девиантного поведения в рамках отдельного диссертационного исследования не рассматривался, несмотря на достаточную проработанность как проблем административного принуждения, так и административно-правового статуса несовершеннолетних.
Таким образом, в науке административного права уже накоплен достаточный материал по теории административного принуждения, подробно рассмотрены проблемы административного принуждения в отдельных сферах, имеется богатый материал по проблемам профилактики правонарушений среди несовершеннолетних. Все это позволяет применить накопленные знания для глубокого и всестороннего исследования роли административного принуждения в предупреждении и пресечении правонарушений несовершеннолетних.
Указанные обстоятельства дают основание рассматривать данную проблематику как актуальную с точки зрения практики и юридической теории и предопределяют её выбор в качестве темы диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие при применении уполномоченными органами и должностными лицами мер административно-правового принуждения к несовершеннолетним.
Предметом исследования являются правовые нормы, регламентирующие основания и порядок применения мер административного принуждения к несовершеннолетним, и практика применения этих норм уполномоченными на то органами и должностными лицами.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является выработка научно обоснованных предложений по совершенствованию правовых основ применения административного принуждения к несовершеннолетним.
Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие научно-исследовательские задачи:
- дать характеристику противоправных форм девиантного поведения несовершеннолетних и иных обстоятельств, ставших следствием безнадзорности или беспризорности несовершеннолетних, являющихся основанием применения к ним мер административного принуждения;
- определить виды и перечень мер административного принуждения, применяемых к несовершеннолетним, их роль в предупреждении и пресечении правонарушений несовершеннолетних;
—раскрыть полномочия органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, иных государственных органов по применению мер административного принуждения к несовершеннолетним;
- рассмотреть правовые основы применения к несовершеннолетним принудительных мер административного предупреждения, основания и порядок применения мер административного пресечения;
- раскрыть основания и порядок применения к несовершеннолетним, совершившим административные правонарушения, мер административно-процессуального обеспечения, особенности реализации административной ответственности;
- сформулировать предложения по совершенствованию законодательства об административном принуждении, применяемом в отношении несовершеннолетних, и практики его применения уполномоченными органами и должностными лицами.
Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные и специальные научные методы познания. В качестве
фундаментального метода . научного анализа социально-правовой действительности использовалась диалектико-материалистическая теория познания. Как частные методы использовались: анализ, синтез, системный, социологический, формально-юридический, индукции, дедукции, аналогии, метод сравнительного правоведения, анализа документов, толкования, классификации.
Нормативную основу исследования составили: международные правовые акты, регламентирующие правовой статус несовершеннолетних; Конституция Российской Федерации; нормативные правовые акты, регламентирующие полномочия органов (должностных лиц) по применению административного принуждения к несовершеннолетним; административное законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предусматривающее административную ответственность несовершеннолетних; ведомственные нормативные акты, регламентирующие правоприменительную деятельность в данной сфере.
Эмпирическая база исследования включает результаты социологического опроса по разработанной анкете 396 сотрудников органов внутренних дел из пяти субъектов Российской Федерации (Архангельской, Курской, Новосибирской областей, республики Мордовия, Удмуртской республики), свободного (неформализованного) интервьюирования по теме исследования судей, должностных лиц государственных и муниципальных органов, результаты изучения 3036 дел об административных правонарушениях в отношении несовершеннолетних, анализа официальных статистических данных о правонарушениях и безнадзорности несовершеннолетних по Российской Федерации и отдельным субъектам Российской Федерации за период с 2008 по 2012 годы, изучения отдельных материалов судебной, прокурорской и полицейской правоприменительной практики, административно-юрисдикционной деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Теоретическую базу исследования составили труды перечисленных выше ученых административистов по проблемам административного принуждения, профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также мнения ученых по теории государства и права о
государственном принуждении. Важное место занял анализ мнений специалистов-социологов и криминологов, исследовавших проблемы причин и условий девиантного поведения несовершеннолетних.
Научная новизна исследования определяется тем, что диссертация является первой монографической работой теоретико-прикладного характера, посвященной комплексному анализу правовой природы административного принуждения, применяемого к несовершеннолетним, а также написана на основе нового нормативного и эмпирического материала. В результате проведённого исследования:
- в научный оборот вводится авторский вариант видов девиантного поведения несовершеннолетних, являющихся основанием для применения к ним административного принуждения;
- обосновывается целесообразность использования для характеристики оснований применения к несовершеннолетним мер административного принуждения, выраженных как противоправными видами их девиантного поведения, так и иными обстоятельствами, ставшими следствием безнадзорности или беспризорности несовершеннолетним, термина «правовая аномалия»;
предлагается вариант классификации мер административного принуждения, применяемых к несовершеннолетним, который может быть использован в качестве базового (основного);
установлен перечень мер административного принуждения, применяемых только в отношении несовершеннолетних, определяется место каждой из них в системе административного принуждения и роль в предупреждении и пресечении правонарушений несовершеннолетних;
- обосновывается целесообразность сохранения за комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав административно-юрисдикционных полномочий и централизованного закрепления в федеральном законе видов мер воспитательного воздействия, которые могут применяться в случае освобождения несовершеннолетнего от административной ответственности;
- приводятся авторские доводы, свидетельствующие об административно-правовой природе и административно-процессуальном порядке применения такой меры принуждения, как помещение несовершеннолетних, не подлежащих
уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа (СУВУЗТ);
- на основе авторской аргументации формулируются предложения:
- по совершенствованию норм федеральных законов, устанавливающих основания и порядок применения к несовершеннолетним таких мер административного принуждения, как «доставление несовершеннолетних в подразделение органов внутренних дел», «направление несовершеннолетнего на медицинское освидетельствование на состояние опьянения», «обязательные работы»;
- по внесению изменений в подзаконные нормативные акты, устанавливающих порядок реализации таких мер административного принуждения, как «помещение несовершеннолетнего в центр временного содержания несовершеннолетних правонарушителей» (ЦВСНП), «привод».
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Вывод о том, что основание применения в отношении несовершеннолетних мер административного принуждения может быть выражено следующими противоправными формами:
противоправным и уголовно или административно наказуемым девиантным поведением несовершеннолетнего;
объективно противоправным деянием, подпадающим под признаки административного правонарушения или преступления либо антиобщественными действиями несовершеннолетнего;
обстановкой, представляющей опасность для жизни или здоровья несовершеннолетнего либо не отвечающей требованиям к его воспитанию или содержанию, ставшей следствием его безнадзорности или беспризорности, либо противоправного поведения родителей несовершеннолетних, лиц, их замещающих, и иных лиц.
2. Авторская классификация и перечень специальных мер административного принуждения, применяемых к несовершеннолетним. По мнению соискателя, к мерам административного принуждения, применяемым только к несовершеннолетним, относятся следующие:
а) принудительные меры административного предупреждения:
- доставление должностными лицами подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел в подразделения органов внутренних дел несовершеннолетних, совершивших антиобщественные действия, а также безнадзорных и беспризорных;
- помещение несовершеннолетних с девиантным (общественно опасным) поведением в возрасте от одиннадцати до восемнадцати лет в СУВУЗТ;
б) меры административно-процессуального обеспечения:
- доставление должностными лицами подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел в подразделения органов внутренних дел несовершеннолетних, совершивших правонарушение;
- помещение несовершеннолетнего в ЦВСНП.
3. Вывод о необходимости разработки и принятия Федерального закона «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав», устанавливающего единые для Российской Федерации основы порядка их образования и деятельности, исчерпывающий перечень полномочий, в том числе по применению мер воспитательного воздействия, применяемых в случае освобождения несовершеннолетнего от административной ответственности, и его авторская концепция в виде примерной структуры проекта данного закона.
4. Обоснование целесообразности расширения круга должностных лиц органов внутренних дел, которые в соответствии с подпунктом 1 пункта 2 статьи 21 и пунктом 2 статьи 23 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» уполномочены «доставлять в подразделения органов внутренних дел несовершеннолетних, совершивших правонарушение или антиобщественные действия, а также безнадзорных и беспризорных». Право применять данную меру административного принуждения должно быть предоставлено всем сотрудникам полиции, осуществляющим охрану правопорядка и оперативно-розыскную деятельность.
5. Авторская аргументация предложений о необходимости внесения в федеральное законодательство следующих изменений и дополнений:
- в Федеральном законе «О полиции» п. 15 ст. 13 дополнить нормой, предоставляющей полиции право «требовать от несовершеннолетнего покинуть объект (территорию, помещение) и иное место, нахождение в которых может
причинить вред здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию, обязывать покинуть такие места, если в соответствии со ст. 14.1 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации» законом субъекта Российской Федерации предусмотрены меры по недопущению нахождения детей в таких местах»;
- в главе 27 КоАП РФ должностным лицам органов внутренних дел, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 6.8, 20.21, 20.22 КоАП РФ, при выявлении признаков совершения несовершеннолетним одного из указанных административных правонарушений предоставить право в случае необходимости направлять несовершеннолетнего на «медицинское освидетельствование на состояние опьянения»;
- в Федеральном законе от 21 ноября 2011 года № 323-ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» в ч. 9 ст. 20 закрепить возможность медицинского вмешательства без согласия гражданина, одного из родителей или иного законного представителя «при проведении медицинского освидетельствования на состояние опьянения несовершеннолетнего, в том числе не достигшего возраста административной ответственности, совершившего действие, подпадающее под признаки административного правонарушения, в случае совершения которого предусмотрена возможность применения к несовершеннолетнему данной меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении».
6. Вывод о целесообразности включения в санкции отдельных статей КоАП РФ, устанавливающих ответственность за совершение административных правонарушений, посягающих на общественный порядок (ст. 20.1, 20.20, 20.21 КоАП РФ), установленный порядок управления (ст. 19.3 КоАП РФ), здоровье населения (ст. 6.8, 6.9 КоАП РФ), административного наказания - «обязательные работы», для возможности применения его к несовершеннолетним на общих основаниях.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что разработанные соискателем положения вносят определенный вклад в правовую науку, в частности, сформулированные автором выводы и предложения
дополняют и углубляют научные знания о системе мер административного принуждения, перечне и целевом назначении принудительных мер административного предупреждения, мер административно-процессуального обеспечения, которые применяются в отношении несовершеннолетних, о месте и роли мер административного принуждения в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Практическая значимость диссертации определяется её направленностью на решение актуальных проблем правоприменения в сфере борьбы с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних. Результаты проведённого исследования могут иметь значение для повышения качества практической деятельности по применению административного принуждения в отношении несовершеннолетних, они могут быть использованы в нормотворчестве для устранения пробелов в федеральном законодательстве, регламентирующем меры административного принуждения.
Результаты исследования могут быть востребованы при разработке законодательных и иных нормативных актов органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, посвященных вопросам профилактики правонарушений среди несовершеннолетних.
Результаты данного исследования могут также быть использованы в учебном процессе образовательных учреждений МВД России при проведении занятий по дисциплинам «Административное право», «Административно-процессуальное право», «Административная деятельность органов внутренних дел».
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведённого исследования:
обсуждены на кафедре административного права Санкт-Петербургского университета МВД России;
отражены в 10-ти научных публикациях автора, четыре из которых в журналах, рекомендованных ВАК;
докладывались на научно-практических конференциях, в частности: ежегодных всероссийских научно-практических конференциях, посвящённых памяти профессора В.Д. Сорокина, «Актуальные проблемы административного
и административно-процессуального права» (5 марта 2010 г., 15 марта 2013 г., Санкт-Петербург); международной научно-практической конференции «Инновационное развитие России» (8-9 апреля 2010 г. Архангельск); международной научно-практической конференции «Инновационное развитие России» (21-22 апреля 2011 г. Архангельск);
получили апробацию в обзоре материалов конференции от 15 марта 2013 г. в журнале «Государство и право» (2013, № 9).
Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Санкт-Петербургского университета МВД России при преподавании дисциплин «Административное право» и «Административно-процессуальное право», в практическую деятельность УМВД России по городу Архангельску.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографии и приложения.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность избранной темы исследования, анализируется состояние её разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, раскрываются его теоретические, методологические и информационные основы, характеризуются научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов проведённого исследования.
В первой главе «Административное принуждение как метод предупреждения и пресечения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», состоящей из трёх параграфов, раскрываются основания применения административного принуждения к несовершеннолетним, определяются виды и перечень мер административного принуждения, применяемых в отношении несовершеннолетних, рассматриваются полномочия органов системы профилактики и предупреждения правонарушений несовершеннолетних, иных государственных органов по применению мер административного принуждения к несовершеннолетним.
В первом параграфе - «Девиантное поведение несовершеннолетних и иные обстоятельства как основание применения административного принуждения к несовершеннолетним» - на основе анализа мнения психологов, социологов, криминологов, юристов и статистических данных о видах девиантного, в том числе противоправного поведения несовершеннолетних, а также действующего законодательства определяются виды правовой аномалии, которые выступают в качестве оснований для применения в отношении несовершеннолетних мер административного принуждения.
Диссертант исходит из того, что в литературе девиантное поведение несовершеннолетнего подразделяется на: асоциальное (противоречащее нормам морали), делинквентное (нарушающее нормы права, кроме уголовного) и преступное (или криминальное, нарушающее нормы уголовного законодательства). Однако не любое девиантное поведение несовершеннолетнего, а только нарушающее действующие правовые предписания и запреты, может стать основанием для применения к нему административного принуждения. Поведение несовершеннолетних, нарушающее нормы морали, нравственности, обычаи, традиции, по общему правилу, не является основанием для применения к ним мер административного принуждения.
С юридической точки зрения, девиантное поведение как основание для применения мер административного принуждения выражается, в первую очередь, в противоправном и уголовно или административно наказуемом девиантном поведении (действии, бездействии), совершенном несовершеннолетним, достигшим возраста административной или уголовной ответственности. Данные формы девиантного поведения закреплены в действующем законодательстве как административные правонарушения или преступления, за совершение которых предусмотрено соответственно административное или уголовное наказание.
Уголовно или административно наказуемые деяния несовершеннолетних рассматриваются как объективно противоправные, если лица, их совершившие, не достигли возраста уголовной или административной ответственности. К указанным лицам применяются меры административного принуждения, за исключением мер уголовной и административной ответственности.
Согласно ч. 2 ст. 21 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», основанием применения к несовершеннолетнему такой меры административного принуждения, как «доставление в подразделения органов внутренних дел», является не только поведение (поступок, действие) самого несовершеннолетнего, но и жизненная ситуация (обстановка), в которой находится несовершеннолетний (его безнадзорность или беспризорность).
В связи с этим для характеристики оснований применения к несовершеннолетним мер административного принуждения, выраженных как противоправными видами их девиантного поведения, так и иными обстоятельствами, ставшими следствием безнадзорности или беспризорности несовершеннолетних, по мнению соискателя, в большей степени подходит используемый в юридической литературе термин «правовая аномалия».
Анализ законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, об административной и уголовной ответственности, данных правоприменительной практики позволил диссертанту сделать вывод о том, что вид правовой аномалии, которая обусловлена не девиантным поведением самого несовершеннолетнего, но является основанием применения к нему отдельных мер административного принуждения, закон связывает с обстановкой, представляющей опасность для жизни или здоровья несовершеннолетнего либо не отвечающей требованиям к его воспитанию или содержанию, ставшей следствием его безнадзорности или беспризорности, либо противоправного поведения родителей несовершеннолетних, лиц, их замещающих, и иных лиц.
Во втором параграфе — «Меры административного принуждения и их роль в предупреждении и пресечении правонарушений несовершеннолетних» -соискатель на основе анализа мнений ученых-административистов об общих признаках и классификации мер административного принуждения, действующего законодательства предлагает вариант классификации мер административного принуждения, применяемых в отношении несовершеннолетних, который может быть использован в качестве базового (основного). Затем на основе признаков, характеризующих отдельную группу мер административного принуждения, определяет перечень мер данной
группы, в том числе применяемых только в отношении несовершеннолетних, после чего определяет их роль в предупреждении и пресечении правонарушений несовершеннолетних.
В зависимости от целей и способа обеспечения правопорядка меры административного принуждения, применяемые в отношении несовершеннолетних, автор объединяет в четыре группы:
- принудительные меры административного предупреждения;
- меры административного пресечения;
- меры административно-процессуального обеспечения;
- меры административной ответственности.
Данный вариант классификации мер административного принуждения, который поддерживает большинство ученых административистов, взят в качестве базового (основного). В нем отсутствует только правовосстановление как правовая форма принуждения, поскольку основная цель принудительного воздействия в отношении несовершеннолетних с девиантным поведением это корректировка такового, формирование общественно полезных ориентиров и установок, извлечение из среды, способствующей противоправному поведению, недопущение повторного совершения проступков и т.п. То есть при первоначальном отсутствии сформировавшейся личности и ответственного поведения нечего восстанавливать, задача - не допустить более опасного отклоняющегося поведения. Ни о какой восстановительной направленности воздействия не может идти речи, оно в основном носит предупредительный и пресекательный характер.
Кроме того, в зависимости от возможности и особенностей применения к несовершеннолетним все меры административного принуждения автор разграничивает на специальные (применяемые только к несовершеннолетним) и общие (применяемые к различным лицам, в том числе и к несовершеннолетним).
Соискатель разделяет точку зрения, что принудительные меры административного предупреждения в зависимости от цели применения подразделяются на две подгруппы: 1) применяемые при возникновении угрозы общественной безопасности и безопасности личности для предотвращения возможного вреда, 2) применяемые в отношении лиц, совершивших
противоправное деяние, с целью предупредить совершение ими новых правонарушений.
К первой подгруппе мер предупреждения следует отнести предусмотренное п. 1 ч. 2 ст. 21 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» полномочие должностных лиц подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел «доставлять в подразделения органов внутренних дел несовершеннолетних, совершивших ... антиобщественные действия, а также безнадзорных и беспризорных». Применение данной специальной меры принуждения необходимо для того, чтобы: выяснить обстоятельства, являющиеся основанием для проведения индивидуальной профилактической работы в отношении несовершеннолетнего; вести учет правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, лиц, их совершивших, родителей или иных законных представителей несовершеннолетних, не исполняющих своих обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию детей и (или) отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними. Данные цели свидетельствуют о превентивном, а не юрисдикционном характере такого доставления.
Ко второй подгруппе мер административного предупреждения диссертант относит «помещение несовершеннолетних с девиантным (общественно опасным) поведением в возрасте от одиннадцати до восемнадцати лет в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа». Несмотря на то что эта мера применяется в связи с девиантным поведением, содержащим признаки уголовно наказуемого деяния, она предусмотрена административно-правовым нормативным актом, определяющим основы системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Главное назначение данной меры -обеспечить воспитательное воздействие на несовершеннолетнего, исключить нахождение его в обстановке, представляющей опасность для жизни или здоровья несовершеннолетнего либо не отвечающей требованиям к его воспитанию или содержанию.
К числу общих мер административно-процессуального обеспечения, которые могут применяться к несовершеннолетним, достигшим возраста
административной ответственности (16-ти лет), в рамках производства по делу об административном правонарушении, относятся: 1) меры, обеспечивающие участие обязанных лиц в производстве по делу об административном правонарушении (доставление, административное задержание, привод); 2) меры, обеспечивающие получение доказательств (все виды досмотров, изъятие, освидетельствование).
По мнению соискателя, ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» предусматривает такие специальные меры административно-процессуального обеспечения, как «доставление ... в подразделения органов внутренних дел несовершеннолетних, совершивших правонарушение» (п. 1 ч. 2 ст. 21); «помещение несовершеннолетнего в центр временного содержания несовершеннолетних правонарушителей» (ст. 22). В частности, анализ категорий несовершеннолетних, которые помещаются в ЦВИНП, позволяет сделать вывод, что данная принудительная мера обеспечивает решение вопроса о помещении несовершеннолетнего в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа (т.е. производство о применении к несовершеннолетнему данной меры административного предупреждения), а также производство по делу об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним либо с его участием, в том числе не достигшего возраста административной ответственности.
В третьем параграфе - «Полномочия органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, иных государственных органов по применению мер административного принуждения к несовершеннолетним» - рассматриваются соответствующие полномочия комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и органов внутренних дел, входящих в систему органов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также полномочия судей.
Анализ полномочий комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав позволяет утверждать, что они среди субъектов административной юрисдикции наделены самыми широкими полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, совершённых несовершеннолетними.
Автор также указывает на то, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав отличаются от иных юрисдикционных органов своей превентивной социальной ориентированностью, возможностью использовать меры воспитательного воздействия, возможностью максимальной индивидуализации наказания.
На основе анализа зарубежных и существовавших в истории России моделей ювенальной юстиции автор приходит к выводу, что в современных условиях уместно говорить не о создании в Российской Федерации ювенальной юстиции, а о сохранении и совершенствовании правовой основы деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Препятствием к полноценной реализации КДН юрисдикционных полномочий является отсутствие федерального закона о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, устанавливающего единые для Российской Федерации основы порядка их образования и деятельности, в том числе с учётом реализации этими Комиссиями административно-юрисдикционных полномочий. В данном законе, концепция которого представлена в приложении к диссертации, на федеральном уровне необходимо закрепить исчерпывающий перечень полномочий КНД, в том числе по применению мер воспитательного воздействия, применяемых в случае освобождения несовершеннолетнего от административной ответственности.
Несмотря на то что судьи не входят в систему органов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, к их компетенции относится принятие решений по применению к несовершеннолетним мер административного принуждения, влекущих наиболее серьёзные правоограничения, а именно: о помещении несовершеннолетнего в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа или в центры временного содержания несовершеннолетних правонарушителей, о назначении административных наказаний (лишение специального права, обязательных работ). Суд при применении данных мер административного принуждения выступает гарантом принятия справедливого, обоснованного и законною решения в отношении несовершеннолетнего.
Органы внутренних дел и прежде всего подразделения по делам несовершеннолетних ОВД являются ключевым звеном в системе органов
профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, наделённых полномочиями по применению мер административного принуждения в отношении несовершеннолетних.
Должностные лица ОВД наделены полномочиями по самостоятельному применению к несовершеннолетним значительного числа мер административного принуждения (предупредительных, пресечения, процессуального обеспечения, ответственности) прежде всего в момент выявления признаков правовой аномалии и в ходе дальнейшего разбирательства по данному факту, а также по инициированию и информационно-процессуальному обеспечению применения Комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав и судьями отдельных мер административного предупреждения, процессуального обеспечения и административных наказаний. В связи с этим нормативная основа, закрепляющая полномочия должностных лиц ОВД по применению и обеспечению реализации административного принуждения в отношении несовершеннолетних, требует особого внимания и дальнейшего совершенствования.
Во второй главе - «Материально-правовые и процедурно-процессуальные основы применения мер административного принуждения к несовершеннолетним», состоящей из четырёх параграфов, -рассматриваются конкретные меры административного предупреждения, пресечения, административно-процессуального обеспечения, применяемые в отношении несовершеннолетних, особенности применения к несовершеннолетним мер административной ответственности, наиболее подробно раскрываются основания и порядок применяемых только к несовершеннолетним мер административного принуждения.
Первый параграф - «Меры административного предупреждения, применяемые к несовершеннолетним» - посвящен анализу специальных принудительных мер административного предупреждения, т.е. применяемых только в отношении несовершеннолетних, к числу которых относятся: доставление несовершеннолетних, совершивших антиобщественные действия, а также безнадзорных и беспризорных в подразделения органов внутренних дел; помещение несовершеннолетних с девиантным (общественно опасным)
поведением в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа. Применением данных мер принуждения обеспечивается нейтрализация или минимизация причин и условий возникновения девиантного поведения несовершеннолетних, ресоциализация таких лиц, совершивших антиобщественные действия или правонарушения, защита общества от их предполагаемого противоправного поведения.
Доставление несовершеннолетних в подразделения органов внутренних дел в качестве принудительной меры предупреждения применяется, как правило, при отсутствии в действиях несовершеннолетнего признаков правонарушения. Правом такого доставления несовершеннолетних в подразделения органов внутренних дел закон наделяет не все категории сотрудников ОВД, а только должностных лиц подразделений по делам несовершеннолетних и должностных лиц подразделений органов внутренних дел, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность по предупреждению и раскрытию преступлений несовершеннолетних. Учитывая потребности практики, предлагается предоставить право доставлять в подразделения органов внутренних дел несовершеннолетних, указанных в подпункте 1 пункта 2 статьи 21 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», всем сотрудникам полиции, осуществляющим охрану правопорядка и оперативно-розыскную деятельность.
Особое место среди принудительных мер административного предупреждения занимает «помещение несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа», которое применяется как административно-правовое средство воздействия в отношении несовершеннолетних, совершивших общественно опасные деяния. Вместе с тем, по мнению соискателя, это не альтернативная уголовному наказанию «кара» за совершение общественно опасного деяния, а профилактическая мера, позволяющая оказать воспитательное воздействие на несовершеннолетнего, с целью «предупредить» совершение в дальнейшем новых общественно опасных деяний. Принятие и реализация решения о применении данной меры административного принуждения должно осуществляется в административно-процессуальном порядке в рамках
производства о применении отдельных мер административного принуждения, которое входит в структуру административного процесса и включает следующие стадии: 1) возбуждение дела о помещении несовершеннолетнего, не подлежащего уголовной ответственности, в СУВУЗТ; 2) рассмотрение дела и принятие решения; 3) обжалование постановления по делу; 4) исполнение постановления.
В целях совершенствования законодательства, регламентирующего реализацию указанной меры, предлагается инструкцию о порядке осуществления привода, утверждённую Приказом МВД России от 21 июня 2003 № 438, дополнить положением о применении привода как меры, обеспечивающей явку в суд несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в отношении которых рассматриваются материалы о помещении их в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, а также явку в суд их родителей или иных законных представителей.
Во втором параграфе — «Основания и порядок применения мер административного пресечения к несовершеннолетним» - соискатель на основе общей характеристики и классификации мер административного пресечения рассматривает те обычные и специальные меры административного пресечения, применение которых в отношении несовершеннолетних имеет особенности.
Меры административного пресечения являются эффективным средством прекращения объективно противоправного деяния несовершеннолетнего, подпадающего под признаки административного правонарушения или преступления, независимо от того, достигло лицо возраста административной или уголовной ответственности либо нет.
Обычные меры административного пресечения, как правило, применяются к несовершеннолетним на общих основаниях. Вместе с тем законодательством могут быть установлены дополнительные ограничения в отношении несовершеннолетних. Так, в соответствии со ст. 14.1 ФЗ «Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации» субъектам Российской Федерации в целях предупреждения причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию предоставлено право устанавливать меры по
недопущению нахождения детей (лиц, не достигших возраста 18 лет) на определенных объектах (на территориях, в помещениях). В связи с этим соискатель обосновывает необходимость п. 15 ст. 13 ФЗ «О полиции» дополнить нормой, предоставляющей полиции право «требовать от несовершеннолетнего покинуть объект (территорию, помещение) и иное место, нахождение в которых может причинить вред здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию, обязывать покинуть такие места».
Применение к несовершеннолетним специальных мер административного пресечения имеет ряд специфичных черт, проявляющихся в закреплении дополнительных гарантий, обеспечивающих повышенную защиту данного субъекта правоотношений, что выражается, например, в установлении (за исключением указанных в законе случаев) запретов на применение к малолетним лицам (до 14 лет) специальных средств, к лицам, не достигшим восемнадцати лет, огнестрельного оружия.
В работе особое внимание обращается на то, что применять в отношении несовершеннолетних физическую силу вправе не только уполномоченные на то законом должностные лица государственных правоохранительных органов, прежде всего сотрудники полиции. Право применения к несовершеннолетним, содержащимся в СУВУЗТ, мер физического сдерживания (физической силы) в соответствии с п. 10 ст. 15 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» предоставлено также должностным лицам специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа.
В третьем параграфе - «Основания и порядок применения мер административно-процессуального обеспечения» - автором исследуются материально-правовые основы и процедурный порядок применения специальных мер административно-процессуального принуждения, т.е. применяемых только в отношении несовершеннолетних, и отдельных мер административно-процессуального обеспечения, применяемых к несовершеннолетним в ходе производства по делу об административном правонарушении.
«Доставление в подразделения органов внутренних дел несовершеннолетних, совершивших правонарушение», по мнению соискателя, является мерой административно-процессуального обеспечения, если применяется в случае совершения несовершеннолетним действий, подпадающих под признаки административного правонарушения, к административной ответственности за которое привлекаются его родители либо лица, их заменяющие (например, по ст. 20.22 КоАП РФ), либо совершения административного правонарушения лицом, не достигшим возраста административной ответственности; либо в случае совершения общественно опасного деяния до достижения возраста, с которого наступает уголовная ответственность за это деяние. Круг лиц, уполномоченных применять данную меру и порядок её применения, должен быть аналогичен применению доставления как меры административного предупреждения.
Анализ оснований помещения несовершеннолетнего в ЦВСНП позволил сделать вывод, что данная мера относится к числу мер административно-процессуального обеспечения, поскольку обеспечивает разбирательство с несовершеннолетним правонарушителем в рамках соответствующего производства или процедуры, в ходе которых принимается решение о помещении несовершеннолетнего в СУВУЗТ, обеспечивается направление (возвращение) несовершеннолетнего в СУВУЗТ, оформление материалов о совершении несовершеннолетним общественно опасного деяния до достижения возраста, с которого наступает уголовная ответственность за это деяние, оформление материалов дела об административном правонарушении (установление личности несовершеннолетнего), своевременное их рассмотрение, установление места жительства несовершеннолетнего и передача его родителям (законным представителям).
В период нахождения несовершеннолетнего в ЦВСНП наряду с процессуальными вопросами решаются также воспитательно-профилактические задачи, что свидетельствует о комплексном характере данной меры административного принуждения. Должностные лица, уполномоченные производить процессуальные действия по делам (материалам) в отношении несовершеннолетних, перечисленных в пп. 1-6 п. 2 ст. 22 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних», решают соответствующие процессуальные вопросы, а должностные лица ЦВСНП, обеспечивающие содержание несовершеннолетнего, решают воспитательно-профилактические задачи.
В диссертации на основе анализа правоприменительной практики раскрывается процедурный порядок принятия решения о помещении несовершеннолетних в ЦВСНП.
К несовершеннолетним, совершившим административное правонарушение и достигшим возраста административной ответственности, применяются меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Анализ законодательства и правоприменительной практики по применению к несовершеннолетним медицинского освидетельствования позволил соискателю сделать вывод, что препятствием для привлечения родителей (законных представителей) к ответственности за распитие спиртосодержащей продукции несовершеннолетним (появление в общественном месте в состоянии опьянения) является отсутствие законодательно закрепленного права должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, направлять на обязательное (принудительное) освидетельствование несовершеннолетнего лица на состояние опьянения.
В связи с этим предлагается должностным лицам органов внутренних дел, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 6.8, 20.21, 20.22 КоАП РФ, при выявлении признаков совершения несовершеннолетним одного из указанных административных правонарушений, в главе 27 КоАП РФ предоставить право в случае необходимости направлять несовершеннолетнего на «медицинское освидетельствование на состояние опьянения». Наряду с этим в Федеральном законе от 21 ноября 2011 года№ 323-ФЭ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» в ч. 9 ст. 20 закрепить возможность медицинского вмешательства без согласия гражданина, одного из родителей или иного законного представителя «при проведении медицинского освидетельствования на состояние опьянения несовершеннолетнего, в том числе не достигшего возраста административной ответственности, совершившего действие, подпадающее под признаки административного правонарушения, в случае
совершения которого предусмотрена возможность применения к несовершеннолетнему данной меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении».
В четвертом параграфе — «Особенности применения к несовершеннолетним мер административной ответственности» - автор приходит к выводу, что применение к несовершеннолетним правонарушителям мер административной ответственности (административных наказаний) является исключительной мерой государственного реагирования на правонарушение и должно применяться в совокупности с мерами, направленными прежде всего на оказание социальной помощи и воспитательного воздействия. При этом следует учитывать, что несовершеннолетний является специальным субъектом административного правонарушения и к моменту совершения правонарушения должен достигнуть 16 лет.
Анализ норм об административной ответственности позволил соискателю сделать вывод о том, что её особенности, учитывая ограниченную правосубъектность несовершеннолетнего, состоят в ряде нормативных гарантий, а именно: в нормативном установлении преимущественного права рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенным несовершеннолетним, коллегиальным специализированным органом -комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав; в нормативном закреплении места рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенным несовершеннолетним - место жительства несовершеннолетнего; наделении КДН правом с учетом конкретных обстоятельств дела и данных о несовершеннолетнем, совершившем административное • правонарушение, освободить его от административной ответственности с применением к нему мер воспитательного воздействия, предусмотренных федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних; исключение из числа административных наказаний, применяемых к несовершеннолетним, административного ареста; предоставление КДН права при рассмотрении дела об административном правонарушении, совершенным несовершеннолетним, признать обязательным присутствие его законного представителя; возложение обязанности уплаты административного штрафа, назначенного
несовершеннолетнему, при отсутствии у него самостоятельного заработка на его родителей или иных законных представителей.
В заключении подводятся итоги проведенного исследования, сформулированы основные теоретические выводы, дополняющие и углубляющие научные знания о системе мер административного принуждения с учетом специфики их применения или применяемых только в отношении несовершеннолетних и предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего основания и порядок применения к несовершеннолетним отдельных мер административного принуждения.
Акцентируется внимание на том, что в современных условиях уместно говорить не о создании в Российской Федерации ювенальной юстиции, а о сохранении и совершенствовании правовой основы деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Особого внимания и дальнейшего совершенствования требует нормативная основа, закрепляющая полномочия должностных лиц ОВД по применению и обеспечению реализации административного принуждения в отношении несовершеннолетних как ключевого звена в системе органов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
В приложениях представлены материалы и результаты проведённого социологического опроса (таблицы, графики, диаграммы), авторская концепция федерального закона «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав».
Основные положения диссертационного исследования отражены в десяти научных статьях, общим объемом 3,36 пл. Из них четыре статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных перечнем ВАК, объемом 1,9 п.л.
Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации результатов диссертационных исследований:
1. Буторина Л.С. Некоторые проблемы административно-правового регулирования помещения несовершеннолетних правонарушителей в центры временного содержания и пути его совершенствования /Л.С. Буторина // Евразийский юридический журнал. 2012. № 12 (55). С. 166-169 (0,5 п.л.).
2. Буторина Л.С. Противоправные формы девиантного поведения несовершеннолетних / Л.С. Буторина // Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 2. С. 161-165 (0,6 пл.).
3. Буторина Л.С. Принудительные меры административного предупреждения, применяемые к несовершеннолетним: их виды и место в системе административного принуждения. /Л.С. Буторина //Административное право и административный процесс. 2013. № 9. С. 54-56 (0,6 п.л.).
4. Буторина Л.С. Судебная практика по помещению несовершеннолетних в центры временного содержания несовершеннолетних /Л.С. Буторина // Евразийский юридический журнал. 2013. № 9 (64). С. 138-144 (0,2 пл.).
Статьи, тезисы докладов и сообщений на научных конференциях, опубликованные в иных изданиях:
5. Буторина Л.С. Некоторые проблемы профилактики девиантного поведения несовершеннолетних / Л.С. Буторина // Правоохранительная деятельность ОВД России зарубежных государств в контексте современных научных исследований. - СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2010. С. 8-10 (0,15 пл.).
6. Буторина Л.С. Основные аспекты административного принуждения / Л.С. Буторина // Инновационное развитие России сборник материалов международной научно-практической конференции. 21-22 апреля 2011 г., г. Архангельск, в 3-х частях. Часть 2. Секции 4-6 / науч. ред. А.Н. Ежов - М. -Архангельск: Институт управления, 2011. С.78-85 (0,28 пл.).
7. Буторина Л.С. Девиантное поведение несовершеннолетних и иные обстоятельства как основание применения административного принуждения к несовершеннолетним / Л.С. Буторина // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодн. всерос. науч.-практ. конф., посвящ. памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации
B. Д. Сорокина (15 марта 2013 г.). В 2 ч.: Ч. 1. СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2013. - С. 70-75 (0,25 пл.).
8. Буторина Л.С. Полномочия органов системы профилактики и предупреждения правонарушений несовершеннолетних, иных государственных органов по применению мер государственного принуждения к несовершеннолетним / Л.С. Буторина // Вестник управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Архангельской области № 2 (70) (21 мая 2013 г.). Архангельск.: Изд-во УМВД РФ по Архангельской области, 2013.
C. 68-82 (1,8 пл.).
9. Буторина Л. С. Правовое регулирование применения к несовершеннолетним правонарушителям мер административного принуждения
/ JI.C. Буторина // Актуальные вопросы образования и науки. 2013. № 5-6. С. 5467 (0,6 пл.).
10. Буторина JI. С. Особенности применения к несовершеннолетним мер административной ответственности / JI.C. Буторина // Инновационное государство и инновационный человек: сб. материалов междунар. науч.-практ. конференции 18-19 апреля 2013 г., г. Архангельск. В 2-х ч. Ч. 1. Секции 1-4 / науч.ред. проф. А. Н. Ежов. М.; Архангельск: Институт управления, 2013. С. 264-275 (0,3 пл.).
Буторина Любовь Сергеевна Подписано в печати 08.11.2013 г. Объем: 1,5 усл.п.л. Тираж 100 экз. Заказ № 1016 Опечатано в типографии «Реглет» г.Москва, Лениградский проспект, д. 74 8(495)790-47-77 www.reglet.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Административное принуждение, применяемое в отношении несовершеннолетних»
Министерство внутренних дел Российской Федерации Санкт-Петербургский университет
04201365438
Б укописи
БУТОРИНА
Любовь Сергеевна
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ, ПРИМЕНЯЕМОЕ В ОТНОШЕНИИ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ
Специальность 12.00.14 - административное право, административный процесс
Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор,
Каплунов Андрей Иванович
Санкт-Петербург - 2013
Оглавление
ВВЕДЕНИЕ............................................................................................................3
ГЛАВА I. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ КАК МЕТОД ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ПРЕСЕЧЕНИЯ БЕЗНАДЗОРНОСТИ И
ПРАВОНАРУШЕНИЙ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ...............................................16
§ 1. Девиантное поведение несовершеннолетних и иные обстоятельства как основание применения административного принуждения
к несовершеннолетним................................................................................................16
§ 2. Меры административного принуждения и их роль в предупреждении
и пресечении правонарушений несовершеннолетних...............................................43
§ 3. Полномочия органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, иных государственных органов по
применению мер административного принуждения к несовершеннолетним........66
ГЛАВА II. МАТЕРИАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ И ПРОЦЕДУРНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ПРИМЕНЕНИЯ МЕР
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ К НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИМ...97 § 1. Меры административного предупреждения, применяемые
к несовершеннолетним..................................................................................................97
§ 2. Основания и порядок применения мер административного пресечения
к несовершеннолетним................................................................................................121
§ 3. Основания и порядок применения мер административно-
процессуального обеспечения....................................................................................140
§ 4 Особенности применения к несовершеннолетним мер
административной ответственности..........................................................................165
ЗАКЛЮЧЕНИЕ..................................................................................................187
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ.................................................................................196
ПРИЛОЖЕНИЯ.................................................................................................223
А '
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность диссертационного исследования. Защита детей как подрастающего поколения, их нравственности, обеспечение достаточных условий для их полноценного развития - одна из центральных, приоритетных задач, стоящих перед любым демократическим государством, которое должно обеспечивать максимально возможную степень выживания и здорового развития ребёнка. В последнее десятилетие обеспечение благополучного и защищенного детства стало одним из основных национальных приоритетов России.
В Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы к числу основных проблем в сфере детства отнесены, в частности: распространённость семейного неблагополучия, жестокого обращения с детьми и всех форм насилия в отношении детей; нарастание новых рисков, связанных с распространением информации, представляющей опасность для детей1. Детей, чаще всего сирот, детей из неблагополучных семей, вовлекают в наркоманию, проституцию, в другие криминальные сферы2. В связи с этим одним из направлений Национальной стратегии является создание в Российской Федерации системы защиты и обеспечения прав и интересов детей и дружественного к ребенку правосудия. Кроме того, тенденция последних двух десятилетий: утрата нравственных ориентиров, стремление к быстрому обогащению, культ грубой силы и жестокости - все это, на наш взгляд, способствует возникновению девиантного поведения несовершеннолетних, формированию наиболее опасных его проявлений.
Можно констатировать, что противодействие правонарушениям среди несовершеннолетних становится задачей первостепенной государственной
'Указ Президента РФ от 1 июня 2012 года № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. №23. Ст. 2994.
Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30 ноября 2010 г. «Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации».
' ' '' * '""а* »
важности. Угрозы подрастающему поколению - это угроза будущему нашего общества.
Правонарушения и антиобщественное поведение несовершеннолетних характеризует высокая степень активности подростков и разнообразие их девиантного поведения. Человек, вставший на путь совершения правонарушений в юном возрасте, трудно поддаётся исправлению и перевоспитанию и, как правило, представляет собой потенциальный резерв для взрослой преступности.
Несмотря на некоторое в целом снижение абсолютного числа преступлений и административных правонарушений, совершаемых несовершеннолетними, с учётом уменьшения числа самих несовершеннолетних (ввиду демографических проблем), количество таких правонарушений в отдельных регионах остаётся достаточно высоким, а динамика тревожной. Так по официальным данным Росстата количество правонарушений несовершеннолетних в Российской Федерации с 2008 года по 2012 года сократилось в 2,2 раза. В то же время численность граждан Российской Федерации в возрасте от 10 до 19 лет с 2008 года по 2012 год сократилось в 1,2 раза.1 Вместе с тем в Северо-Кавказском федеральном округе с 2011 года количество правонарушений несовершеннолетних возросло в 5 раз (в 2011 году несовершеннолетними совершено 3 776 административных правонарушений, а в 2012 году их число достигло 15 781. Социологические исследования свидетельствуют об увеличении количества преступлений и правонарушений, совершенных несовершеннолетними в состоянии опьянения, о совершении чаще всего
<у
правонарушений, посягающих на общественный порядок и собственность .
Сложившаяся ситуация требует от государства принятия решительных правовых, организационных и иных мер.
См.: официальный сайт Федеральной службы государственной статистики
http://www.gks.ru/wps/wcrrL/connect/гosstat^m
http://www.fedstat.ru/indicators/start.do. (дата обращения 17 сентября 2013 года).
2 См.: Санкт-Петербургское государственное учреждение социальной помощи семьям и детям «Региональный центр «Семья». Аналитические материалы о положении детей в Санкт-
Петербурге (2011 год). // Электронный ресурс http://www.homekid.ru/kidinspb2011 /index.htm.
(дата обращения 17 сентября 2013 года).
1 • 11 ' I j > ,;•<, tt
hvmW^V,.-* V< И4 w. • i ; 1 * "ii'i^ ;
В этой связи значительная роль в преодолении негативных тенденций может принадлежать административно правовым средствам, а именно, мерам административного принуждения. С одной стороны, необходима дальнейшая гуманизация и минимизация административного принуждения, применяемого к несовершеннолетним. С другой стороны, следует обеспечить его достаточность и эффективность для предупреждения и пресечения правонарушений несовершеннолетних. Отличаясь оперативностью, разнообразием и непосредственностью, меры административного принуждения при правомерном и своевременном их применении позволяют гибко воздействовать на противоправное поведение несовершеннолетних, пресекать наиболее опасные его проявления и способствуют профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Вышеизложенные обстоятельства определяют научную и практическую актуальность данного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Административное принуждение как научная проблема постоянно привлекает внимание отечественных ученых и достаточно глубоко изучено. Данной проблеме были посвящены фундаментальные исследования Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, А.Г.Елагина, М.И. Еропкина, А.И. Каплунова, А.П. Клюшниченко, А.П. Коренева, JI.JI. Попова, A.B. Серегина, Ю.П. Соловья, А.П. Шергина и др.
Объектом исследований неоднократно становилось как административное принуждение в целом (Д.Н. Бахрах), так и административное принуждение в отдельных сферах государственного управления, к примеру, применяемого в сфере налоговых отношений (К.В. Хомич), в деятельности милиции (JI.JI. Попов), органов внутренних дел (А.И. Каплунов), в деятельности ГИБДД (М.И. Жумагулов, Ф.З. Эльбердова), применяемого органами внутренних дел на транспорте (В .К. Гижевский), так и отдельные виды и группы мер административного принуждения, а именно - меры административного предупреждения (Ю.С. Рябов), меры административного пресечения (В.Д. Ардашкин, A.B. Мингес, К.А. Кареева-Попелковская, В.Н. Опарин), меры
«vjiv vy •
1 л ',1 » ч •
административно-процессуального обеспечения (А.И. Дворяк, В.Р. Кисин, Ю.А. Попугаев) и даже конкретные меры административного принуждения, например, административное задержание (В .П. Кудрявцев. М.И. Рябов), применение огнестрельного оружия (Г.И. Калмыков, А.И. Каплунов, A.C. Князьков, B.C. Новиков). Наиболее часто административное принуждение исследовалось применительно к деятельности органов внутренних дел. Однако ученым-административистам так и не удалось прийти к единому мнению по ряду ключевых вопросов теории административного принуждения.
Объектом монографических исследований неоднократно становились так -же те или иные аспекты, связанные с профилактикой правонарушений несовершеннолетних, в частности: проблемы предупреждения (профилактики) различными органами правонарушений, совершаемых несовершеннолетними (Л.И. Беляева, В.И. Головкин, А.Н. Кривоносов, Т.В. Палехова, В.И. Попов); административно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних (В .И. Закопырин), подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (И.П. Черникова); ответственность несовершеннолетних по административному праву (Е.В. Зыкина, JI.A. Стеблецова).
Вопрос же применения всего комплекса мер административного принуждения к несовершеннолетним для предупреждения и пресечения их девиантного поведения, профилактики безнадзорности и беспризорности в рамках отдельного диссертационного исследования не рассматривался, несмотря на достаточную проработанность как проблем административного принуждения, так и административно-правового статуса несовершеннолетних.
Таким образом, в науке административного права уже накоплен достаточный материал по теории административного принуждения, подробно рассмотрены проблемы административного принуждения в отдельных сферах, имеется богатый материал по проблемам профилактики правонарушений среди несовершеннолетних. Все это позволяет применить накопленные знания для глубокого и всестороннего исследования роли административного принуждения в
предупреждении и пресечении правонарушений несовершеннолетних.
fr '
»г» ' I (
■ \yi
¡•Лй",'
« н
,W I
»' у ,4
Указанные обстоятельства дают основание рассматривать данную проблематику как актуальную с точки зрения практики и юридической теории и предопределяют её выбор в качестве темы диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие при применении уполномоченными органами и должностными лицами мер административно-правового принуждения к несовершеннолетним.
Предметом исследования являются правовые нормы, регламентирующие основания и порядок применение мер административного принуждения к несовершеннолетним, и практика применения этих норм уполномоченными на то органами и должностными лицами.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является выработка научно обоснованных предложений по совершенствованию правовых основ применения административного принуждения к несовершеннолетним.
Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие научно-исследовательские задачи:
- дать характеристику противоправных форм девиантного поведения несовершеннолетних и иных обстоятельств, ставших следствием их безнадзорности или беспризорности несовершеннолетних, являющихся основанием применения к ним мер административного принуждения;
- определить виды и перечень мер административного принуждения, применяемых к несовершеннолетним, их роль в предупреждении и пресечении правонарушений несовершеннолетних;
- раскрыть полномочия органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, иных государственных органов по применению мер административного принуждения к несовершеннолетним;
- рассмотреть правовые основы применения к несовершеннолетним принудительных мер административного предупреждения, основания и порядок применения мер административного пресечения;
*
> *'
4 Г
- раскрыть основания и порядок применения к несовершеннолетним, совершившим административные правонарушения, мер административно-процессуального обеспечения, особенности реализации административной ответственности;
- сформулировать предложения по совершенствованию законодательства об административном принуждении, применяемом в отношении несовершеннолетних, и практики его применения уполномоченными органами и должностными лицами.
Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные и специальные научные методы познания. В качестве фундаментального метода научного анализа социально-правовой действительности использовалась диалектико-материалистическая теория познания. Как частные методы использовались: анализ, синтез, системный, социологический, формально-юридический, индукции, дедукции, аналогии, метод сравнительного правоведения, анализа документов, толкования, классификации.
Нормативную основу исследования составили: международные правовые акты, регламентирующие правовой статус несовершеннолетних; Конституция Российской Федерации; нормативные правовые акты, регламентирующие полномочия органов (должностных лиц) по применению административного принуждения к несовершеннолетним; административное законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предусматривающее административную ответственность несовершеннолетних; ведомственные нормативные акты, регламентирующие правоприменительную деятельность в данной сфере.
Эмпирическая база исследования включает результаты социологического опроса по разработанной анкете 396 сотрудников органов внутренних дел из пяти субъектов Российской Федерации (Архангельской, Курской, Новосибирской областей, республики Мордовия, Удмуртской республики), свободного (неформализованного) интервьюирования по теме исследования судей, должностных лиц государственных и муниципальных органов, результаты
V
*
ГА
) I
' IV1
<4,4
I
.ч' V*
изучения 3036 дел об административных правонарушениях в отношении несовершеннолетних, анализа официальных статистических данных о правонарушениях и безнадзорности несовершеннолетних по Российской Федерации и отдельным субъектам Российской Федерации за период с 2008 по 2012 годы, изучения отдельных материалов судебной, прокурорской и полицейской правоприменительной практики, административно-юрисдикционной деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Теоретическую базу исследования составили труды перечисленных выше ученых административистов по проблемам административного принуждения, профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также мнения ученых по теории государства и права о государственном принуждении (С.С.Алексеева, В.В. Серегиной, Е. С. Попковой). Важное место занял анализ мнений специалистов-социологов (В.В. Ковалева) и криминологов (Я.И.Гилинского, B.C. Афанасьева), исследовавших проблемы причин и условий девиантного поведения несовершеннолетних.
Научная новизна исследования определяется тем, что диссертация является первой монографической работой теоретико-прикладного характера, посвященной комплексному анализу административного принуждения, применяемого к несовершеннолетним, а также написана на основе нового нормативного и эмпирического материала. В результате проведённого исследования:
- в научный оборот вводится авторский вариант видов девиантного поведения несовершеннолетних, являющихся основанием для применения к ним административного принуждения;
- обосновывается целесообразность использования для характеристики оснований применения к несовершеннолетним мер административного принуждения, выраженных как противоправными видами их девиантного поведения, так и иными обстоятельствам, ставшими следствием их безнадзорности или беспризорности, используемый в юридической литературе термин «правовая аномалия»;
предлагается вариант классификации мер административного принуждения, применяемых к несовершеннолетним, который может быть взят в качестве базового (основного);
- установлен перечень мер административного принуждения, применяемых только в отношении несовершеннолетних, определяется место каждо�
