АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административное усмотрение в деятельности государственных служащих»
На правах рукописи
Слюсарева Татьяна Геннадьевна
АДМИНИСТРАТИВНОЕ УСМОТРЕНИЕ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
Специальность 12.00.14 - административное право; административный процесс
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2013
005539521
Работа выполнена в федеральном государственном казенном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Попова Наталия Федоровна
Официальные оппоненты: Денисенко Виктор Васильевич
доктор юридических наук, профессор, ФГКОУ ВПО «Краснодарский университет МВД России», профессор кафедры конституционного и административного права
Купреев Сергей Сергеевич
кандидат юридических наук,
НОУ ВПО «Институт международного
права и экономики имени
А. С. Грибоедова», доцент кафедры
административного и международного
права
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная
юридическая академия»
Защита состоится «22» октлс)^ 2013 года в -I1/ часов ОО минут на заседании диссертационного совета Д 203.005.02, созданного на базе федерального государственного казенного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» по адресу (123995, г. Москва, ул. Поварская, д. 25, стр. 1).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГКУ «ВНИИ МВД России».
¿9 » а Іт-ует*) 2013 года.
Уче&й^екретарь дисг"^-——
КЙ
....... _ ^ЛМ
ЖОДНОГО СОВеТФ^-"^
... Лх»
Р.В. Кулешов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
Актуальность темы исследования. В Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации четко прослеживается тенденция на устранение излишних и дублирующих функций органов исполнительной власти и их должностных лиц, установление им конкретных полномочий, направленных, прежде всего, на оптимальную реализацию государственными служащими своих обязанностей при соблюдении публичных интересов.
Современное законодательство охватывает значительное количество нормативных правовых актов, содержащих возможность применения государственными служащими административного усмотрения. Государственные служащие в процессе осуществления властных полномочий не могут полностью исключить применение ими административного усмотрения, поскольку реализация нормативных правовых актов, система назначения административных наказаний и иные направления деятельности государственных служащих показывают необходимость индивидуализации, адресности их применения, что подтверждает важность сохранения административного усмотрения.
Вместе с тем административное усмотрение должно быть ограничено рамками действующего законодательства, так как усмотрение вообще может быть только в пределах законодательства. Неоправданное расширение административного усмотрения способствует процветанию различных негативных явлений, включая коррупцию и злоупотребление властными полномочиями в среде государственных служащих. Именно наличие необоснованной широты административного усмотрения в деятельности государственных служащих породило определенные сомнения в необходимости его существования.
Проводимая в настоящее время административная реформа в основном сосредоточена на устранении излишних и избыточных функций административных органов, детализации административных процедур в административных регламентах, конкретизации должностных обязанностей. Она в немалой степени содействует определенному сужению
административного усмотрения государственных служащих и тем самым искоренению его необъективного применения.
Безусловно, результаты административной реформы направлены на соблюдение и защиту прав и свобод граждан и организаций. Тем более, что при осуществлении усмотрения государственный служащий должен опираться на публичный интерес*. Все негативные проявления применения усмотрения (злоупотребление должностными полномочиями, коррупция и т. д.) происходят не только в силу законодательно установленной широты усмотрения, но и в случае несоблюдения государственным служащим этого публичного интереса, подчеркивающего целесообразность осуществления властных полномочий и направленного на поддержание в государстве законности и правопорядка.
Необходимость правового обоснования сохранения возможности применения государственными служащими административного усмотрения, выявление критериев объективности его применения в целом и определили актуальность темы исследования.
Степень разработанности темы исследования. В научной литературе проблема административного усмотрения государственных служащих является темой, в рассмотрении которой трудно поставить точку. Общетеоретическую основу исследования составляют труды таких ученых как С. С. Алексеев, Д. Н. Бахрах, А. И. Елистратов, A. A. Березин, А. А. Гловко, Е. А. Глухов, В. Н. Дубовицкий, Е, С. Иванов, А. П. Коренев, А. А. Малиновский, В. М. Манохин, О. Р. Михайлова, В. Д. Симухин, Ю. П. Соловей, Ю. Н. Старилов, Ю. В. Старых, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, Д. Н. Чечот, А. П. Шергин и др.
Различным аспектам проблемы присутствия усмотрения в правоприменительной деятельности органов исполнительной власти уделялось внимание в работах Р. Ф. Васильева, В. В. Денисенко, М. Б. Добробаба, В. Д. Симухина, М. Е. Труфанова, М. К. Маликова, О. В. Хусаиновой и др.
Отдельно особенности и способы применения усмотрения в судебной правоприменительной деятельности (судебное усмотрение) нашли свое отражение в трудах А. Барака, Л. Н. Берг, А. Т. Боннера, К. И. Комиссарова, О. А. Папковой, Н. С. Погореловой, П. М. Сергейко, Н. В. Хахалевой.
* т.е. признанный государством и обеспеченный правом законный интерес социальной общности.
Теоретические разработки усмотрения в контексте правоприменительной деятельности налоговых органов отражены в работах О. Р. Михайловой, Ю. В. Старых, Н. К. Фрейтак, В. А. Щербаковой.
Проблема правового регулирования усмотрения в деятельности правоохранительных органов исследовались А. М. Артемьевым, В. Б. Гончаровым, В. В. Кожевниковым, П. Г. Марфициным, Н. В. Румянцевым.
Развитие действующего законодательства в направлении сужения административного усмотрения, сместило центр научных исследований к оценке выявленных в нормативных правовых актах и их проектах факторов, способных породить коррупцию. Значительный вклад в разработку предложений по оптимизации административного усмотрения и, как следствие, искоренению коррупции нашли свое отражение в трудах В. В. Евтифеева, С. С. Купреева, А. В. Куракина, Н. Ф. Поповой и др.
Высоко оценивая труды ученых, необходимо признать, что вопросы административного усмотрения государственных служащих требуют дальнейшего глубокого исследования с позиций постоянно меняющегося современного законодательства. Нынешнее состояние правоприменительной практики определяет и важность поиска новых направлений совершенствования административного законодательства в контексте оптимизации усмотрения в деятельности государственных служащих.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с возникновением и применением административного усмотрения государственными служащими.
Предметом исследования стали нормативные правовые акты, содержащие административное усмотрение в деятельности государственных служащих и имеющие проблемы их применения, а также научные труды, посвященные указанной проблематике, собранные эмпирические материалы.
Цель исследования состоит в разрешении проблем применения административного усмотрения государственными служащими.
Для достижения обозначенной цели диссертант ставит задачи, к которым относятся:
исследование административного усмотрения как правовой категории и его применения в деятельности государственных служащих;
- анализ современного состояния административно-правового регулирования усмотрения государственных служащих;
- выявление причин и способов применения административного усмотрения государственными служащими;
- определение роли административного усмотрения в реализации функций государственных служащих;
- рассмотрение проблем определения пределов административного усмотрения государственных служащих;
- определение направлений совершенствования административного законодательства в контексте оптимизации административного усмотрения государственных служащих.
Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания и специальные методы (комплексный, целевой, системный, анализ практики применения административного усмотрения государственными служащими).
Теоретическую базу исследования составили положения, общей теории права, административного права, научные идеи об административном усмотрении государственных служащих (А. А. Березин, А. А. Головко, Е. А. Глухов, В. Н. Дубовицкий, Е. С. Иванов, А. П. Коренев, С. С. Купреев, В. М. Манохин, О."Р. Михайлова, В. Д. Симухин, Ю. П. Соловей, Ю. Н. Старилов, Ю. В. Старых, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, А.П. Шергин и др.).
В ходе подготовки диссертации автор опирался на нормативно-правовую базу, включающую Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты, составляющие основу рассматриваемой сферы общественных отношений.
Эмпирическую базу исследования составили результаты анализа практики применения административного законодательства в области административного усмотрения государственных служащих. Использовались материалы, опубликованные в средствах массовой информации. Диссертантом проведено анкетирование государственных служащих, непосредственно применяющих административное усмотрение. Проанализированы ответы (в общем количестве 300) государственных служащих ГИБДД Ставропольского края, Управления Федеральной налоговой службы Ставропольского края,
Министерства энергетики, промышленности и связи Ставропольского края, Министерства экономического развития и торговли Ставропольского края, на основе которых выработаны практические рекомендации по совершенствованию административного законодательства в целях оптимизации административного усмотрения.
Научная новизна проведенного исследования состоит в том, что данная диссертация содержит ранее не представленное в науке административное право исследование теоретических и правовых проблем применения административного усмотрения государственными служащими. Диссертантом впервые на основе комплексного подхода с применением фундаментальных положений теории права и административного права, используя нормативный, научный и практический материал, раскрыто понятие и признаки административного усмотрения государственных служащих, выявлены причины и способы его применения, предложены рекомендации по совершенствованию административного законодательства в контексте оптимизации административного усмотрения государственных служащих. Диссертантом четко определяются роль и пределы административного усмотрения государственных служащих с целью противодействия коррупции в сфере защиты государственными органами прав и свобод граждан и организаций.
Диссертантом сформулированы положения, выносимые на защиту, которые несут в себе элементы научной новизны:
1. Авторское определение административного усмотрения. Оно рассматривается как определенная нормативными правовыми актами свобода выбора варианта поведения полномочного субъекта (государственного служащего) на основе его мыслительной деятельности с учетом реализации им публичного интереса с целью принять оптимальное управленческое решение, совершить действие или воздержаться от его совершения (бездействие) для целесообразной реализации своих полномочий.
2. Вывод о наличии таких признаков административного усмотрения, как законность усмотрения; соблюдение при реализации усмотрения публичного интереса; наличие установленных нормативными правыми актами пределов усмотрения; возможность выбора субъектом при принятии оптимального управленческого решения, совершении действия или воздержании от его
совершения (бездействия); наличие специфического уполномоченного субъекта - государственного служащего, занимающего государственную должность в органах государственной власти.
3. Усмотрение - это определенная степень свободы, имеющая очень тонкую грань с произволом. Причины, лежащие в основе административного усмотрения государственных служащих, позволяют сделать вывод о том, что, с одной стороны, данное явление весьма закономерно и даже необходимо (качественный управленческий процесс невозможен без оперативного и индивидуального регулирования, чему усмотрение, в определенной мере, способствует), с другой стороны, чрезмерное, с размытыми границами усмотрение является свидетельством неэффективной работы законодательной власти, несоответствия буквы закона потребностям общества, необходимости соблюдения и защиты прав граждан и организаций и непосредственно отражается на уровне коррумпированности чиновников.
4. Установлено, что пределы административного усмотрения закрепляются непосредственно в нормах права, регламентирующих действия (бездействие) государственного служащего. Свобода выбора его поведения состоит только в выборе варианта действия (бездействия) в зависимости от конкретной ситуации, но в пределах конкретной нормы права.
Публичный интерес должен определять выбор варианта действия (бездействия) государственного служащего в пределах, установленных нормой права, регламентирующей данный выбор.
5. Сформулированы основные направления совершенствования административного законодательства в контексте оптимизации административного усмотрения. К ним относятся:
- развитие взаимодействия государства и общества. Формирование этого направления и его дальнейшее совершенствование позволит применять государственными служащими административное усмотрение под контролем общества. Диссертантом предлагается внести в административные регламенты федеральных органов исполнительной власти дополнения, выражающиеся в обязательности, например, публичных слушаний, встреч государственных служащих с общественностью (интервью руководителей и специалистов органов исполнительной власти на страницах газет, журналов, а также на телевидении, пресс-конференции, телекафе), электронных опросов,
анкетирования граждан и организаций; внести в Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации изменения, обязывающие органы исполнительной власти проводить общественную экспертизы тех нормативных правовых актов (их проектов), которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус организаций, имеют межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе актов, содержащих сведения, составляющих государственную тайну, или сведения конфиденциального характера;
- передача отдельных полномочий органов исполнительной власти многофункциональным центрам. Современная передача полномочий многофункциональным центрам показывает, что деятельность данных учреждений позволила сконцентрировать реализацию функций государства, в том числе и для сужения (исключения) административного усмотрения в целях соблюдения прав и свобод граждан и организаций. В этих же целях разумно аналогично использовать и возможности, заложенные в деятельности саморегулируемых организаций;
- дальнейшее устранение коррупции, бюрократизма, злоупотреблений полномочиями при реализации государственными служащими административного усмотрения. Этому будет способствовать, во-первых, наличие и дальнейшая разработка административных регламентов как первый шаг на пути детализации деятельности государственных служащих, способствующих объективизации административного усмотрения. Во-вторых, четкое разграничение в КоАП РФ составов административных правонарушений, рассматриваемых в административном и судебном порядке (ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ), исключив применение государственными служащими необоснованного усмотрения. В-третьих, сужение «вилок» штрафов. Если штраф составляет от тридцати до пятидесяти тысяч рублей, то целесообразно его установить в интервале, к примеру, от сорока пяти до пятидесяти тысяч рублей;
- мотивация к повышению качества осуществления государственными служащими полномочий. Применение административного усмотрения находится в прямой зависимости от качества реализации государственными служащими своих полномочий. В свою очередь, качество зависит от
профессионализма государственных служащих, от их образования и регулярного повышения дополнительного профессионального образования. Необходимо, во-первых, включить в число оснований для получения государственным служащим дополнительного профессионального образования проявление им инициативы. В частности, если государственный служащий изъявляет желание, например, повысить свою квалификацию, то ему должна быть предоставлена такая возможность. Во-вторых, заинтересованность государственного служащего в получении дополнительного профессионального образования должна проявиться, если наличие данного вида образования поставить в зависимость от его карьерного роста, закрепляя это одним из условий назначения государственного служащего на вышестоящую должность. В-третьих, предусмотреть обязательность прохождения государственным служащим повышения квалификации один раз в два года, а не один раз в три года;
- выработка критериев объективизации применения государственными служащими административного усмотрения. Такими критериями являются публичный интерес, экономическая заинтересованность государственных служащих в объективном применении административного усмотрения и справедливость применения административного усмотрения. Первые два критерия следует отнести к правовым'критериям, а последний - справедливость - считать моральным критерием.
Теоретическая значимость диссертации состоит в развитии теории административного права, в части административного усмотрения государственных служащих. Впервые административное усмотрение государственных служащих детально исследовано и представлено как свобода выбора варианта его поведения в целях реализации им публичного интереса, выявлены причины и признаки административного усмотрения, обозначены пределы данного вида усмотрения, а также обоснованы основные направления совершенствования административного законодательства в контексте оптимизации административного усмотрения. При этом в диссертации подчеркивается, что именно публичный интерес должен определять выбор варианта действия (бездействия) государственного служащего в пределах, установленных нормой права, регламентирующей данный выбор.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в правоприменительной практике государственными служащими, органами законодательной и исполнительной власти при разработке проектов нормативных правовых актов по исследуемым в диссертации вопросам, при повышении квалификации государственными служащими в целях эффективного формирования правосознания, правовой культуры, уважения прав и свобод граждан и организаций при осуществлении властных полномочий.
Материалы диссертации также могут быть использованы при чтении курса «Административное право» студе'нтам высших образовательных учреждений, при проведении дальнейших исследований по выбранной теме, подготовке учебных пособий, содержание которых связано с проблемами административного усмотрения.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена в ФГКУ «ВНИИ МВД Российской Федерации» Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в семнадцати научных публикациях, включая издания, указанные в перечне Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ.
Результаты проведенного диссертационного исследования получили апробацию в выступлениях диссертанта на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях и семинарах, наиболее значимыми из которых являются: Международная научно-практическая конференция «Современные проблемы реализации норм права в свете гармоничного развития национальных правовых систем» (г. Ставрополь, 2007 г.); Межрегиональная научно-практическая конференция «Россия в поисках эффективных моделей демократии, правовой системы и гражданского общества: политические, правовые и социальные проблемы современности» (г. Ставрополь, 2008 г.); IV Всероссийская научно-практическая конференция «Теория и практика административного права и процесса» (пос. Небуг, 2009 г.); Всероссийская научно-практическая конференция «Проблемы гражданской поддержки полиции и защиты прав человека в деятельности полиции» (г. Ставрополь^ 2011 г.); Международная молодежная научная конференция «Научный потенциал XXI века» (г.Ставрополь, 2012г.); Международная
научно-практическая конференция «Правовая политика и модернизация государственности» (г. Ставрополь, 2012 г.); Всероссийская конференция «Актуальные проблемы административного, финансового, информационного права» (г. Ставрополь, 2013 г.).
Основные теоретические положения и выводы диссертации использовались диссертантом при чтении лекций и проведении практических занятий по курсам «Административное право», «Административная ответственность и процесс» в юридическом институте ФГАОУ ВПО «Северо-Кавказский федеральный университет»:
Структура и объем диссертации обусловлены объектом, предметом, целями и задачами. Работа состоит из введения, двух глав (с делением на параграфы), заключения, списка использованных источников и литературы.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ Во введении обоснована актуальность темы, раскрыты степень разработанности, объект, предмет, цель и задачи исследования, отмечается новизна исследования, сформулированы положения, выносимые на защиту, определены теоретическая и практическая значимость работы, апробация результатов исследования.
В первой главе «Теоретические основы административного усмотрения в деятельности государственных служащих» в первом параграфе рассмотрено понятие усмотрения как правовой категории и его проявление в деятельности государственных служащих.
Усмотрение как правовая категория означает свободу субъекта права, основанную на его мыслительной деятельности по выбору вариантов поведения и ограниченную рамками действующего законодательства. Усмотрение проявляется в деятельности властных и невластных субъектов. В деятельности властных субъектов усмотрение реализуется при осуществлении ими полномочий (усмотрение в деятельности законодательных (представительных) органов, судебное (судейское) усмотрение и административное усмотрение).
Административное усмотрение - это определенная нормативными правовыми актами свобода выбора варианта поведения полномочного субъекта (государственного служащего) на основе его мыслительной деятельности в целях реализации им публичного интереса принять оптимальное
управленческое решение, совершить действие или воздержаться от его совершения (бездействие) для целесообразного осуществления своих полномочий.
Признаками административного усмотрения являются: законность усмотрения; наличие установленных нормативными правыми актами пределов усмотрения; возможность выбора субъектом при принятии оптимального управленческого решения, совершении действия или1 воздержании от его совершения (бездействия); наличие специфического уполномоченного субъекта - государственного служащего, занимающего должность в органах государственной власти; соблюдение при реализации усмотрения публичного интереса.
Административное усмотрение проявляется в деятельности государственных служащих, занимающих должности в органах государственной власти, при реализации ими властных полномочий. Одним из самых главных составляющих признаков административного усмотрения, как нам представляется, является соблюдение государственным служащим публичного интереса.
Подчеркнем, что при осуществлении административного усмотрения государственный служащий должен опираться на публичный, а не частный интерес. Все негативные проявления применения усмотрения (злоупотребление должностными полномочиями, коррупция и т. д.) происходят в случае нарушения должностным лицом публичного интереса. Должностным лицом при применении усмотрения должен быть реализован публичный интерес, подчеркивающий целесообразность осуществления властных полномочий, направленный, прежде всего, на поддержание в государстве законности и правопорядка.
Если у государственного служащего при реализации административного усмотрения будет иметь первостепенное значение публичный интерес, то именно такое применение усмотрения должно иметь место в деятельности органов исполнительной власти. Если же при осуществлении в конкретном случае государственным служащим усмотрения проявится его частный интерес, то это самым отрицательным образом повлияет на соблюдение органами исполнительной власти прав и свобод граждан, поскольку такое усмотрение
граничит со злоупотреблением должностными полномочиями, коррупцией и другими негативными явлениями.
Во втором параграфе раскрывается современное состояние административно-правового регулирования усмотрения государственных служащих.
Современное административное законодательство не является совершенным. Однако возможность присутствия административного усмотрения в деятельности государственных служащих не объясняется только этим. Если бы это явление было возможно только в силу слабости закона, тогда оно могло бы полностью отсутствовать в системе управления многих развитых европейских стран. Усмотрение на сегодняшний день - это признанный и необходимый элемент административно-правового регулирования практически любого государства. Несовершенство закона влияет, прежде всего, на уровень и объем усмотрения, возможность использования его в частных интересах.
Административное законодательство, безусловно, в силу своего динамизма и многогранности объективно не исключает из процесса административно-правового регулирования элемент усмотрения. В основе этого находятся следующие обстоятельства. Во-первых, наша страна вступила в процесс значительных по своему объему и характеру изменений. Уже более двадцати лет мы идем по пути строительства новой государственности. Переход от командно-административной системы к новому способу управления требует не просто перевода существовавших форм и методов к нынешним условиям, он связан с качественно новыми подходами ко всем областям сферы публичного управления. Это чрезмерно сложный и долгий путь проб и ошибок, который в итоге должен привести к модели государственного управления, полностью отвечающей потребностям современного общества. Переходный период очень явно сказался на устаревании значительного объема административно-правовых норм. Во-вторых, административное законодательство невероятно объемно по своему содержанию, процесс реализации его норм осложняется рассредоточением их во многах нормативно-правовых актах, изданных в разное время и нередко противоречащих друг другу, наряду с этим существует и объективная проблема в их систематизации. В-третьих, возникает большое количество новых отношений в сфере государственного управления, характерных для современного периода времени, на которые законодатель не
всегда успевает, реагировать посредством их регламентации, что порой приводит к пробелам, коллизиям и т.д. В-четвертых, не все нормы материального права имеют процессуальное опосредование. В-пятых, для административного законодательства также характерно наличие противоречий между административно-правовыми нормами федерального и регионального уровня.
Отмечая наиболее существенные проблемные моменты административного законодательства, представляется возможным сделать вывод о том, что в определенных ситуациях усмотрение напрямую зависит от них. Более того, оно иногда выступает в качестве положительной возможности преодоления всех этих недостатков. Динамизм и сложность объектов административно-правового регулирования, равно как и громоздкость административного законодательства, делают административное усмотрение в деятельности государственных служащих объективным и неизбежным.
Оценивая качество результатов проведения данной реформы, подчеркнем, что проделана огромная по своим масштабам работа в направлении оптимизации функций органов исполнительной власти, повышения качества и эффективности системы государственной службы. Особо отметим, что в последнее время активно внедряются в деятельность органов государственной власти административные регламенты, детализирующие действия государственных служащих, минимизируя их административное усмотрение. Одна из целей административных регламентов - ограничение административного усмотрения - эффективно достигается путем их разработки и утверждения. С помощью административных регламентов проявляется обоснованность усмотрения государственных служащих. Нам представляется, что именно наличие административных регламентов - это первый шаг на пути детализации деятельности государственных служащих, способствующих объективизации административного усмотрения.
Разработка административных регламентов как один из элементов, обуславливающих оптимизацию взаимодействия государственных служащих, реализующих функции государства, и субъектов, в отношении которых реализуются данные функции, с целью их наилучшего осуществления административного усмотрения, тесно связана с порядком рассмотрения обращений граждан.
Государственный служащий привлекается к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ, например, в случае нарушения срока рассмотрения обращения гражданина, либо незаконно отказа гражданину в восстановлении нарушенных прав. Практически ст. 5.59 КоАП РФ реализуется в отношении государственных служащих по инициативе прокурора, который возбуждает производство по делу об административном правонарушении. Введение административной ответственности государственных служащих за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан является значительным шагом по направлению к повышению их ответственности за качество реализации своих полномочий, а также повышению уровня защиты прав и свобод граждан.'
Усмотрение - это определенная степень свободы, имеющая очень тонкую грань с произволом. Причины, лежащие в основе усмотрения государственных служащих, позволяют сделать вывод о том, что, с одной стороны, данное явление весьма закономерно и даже необходимо (качественный .управленческий процесс невозможен без оперативного и индивидуального регулирования, чему усмотрение, в определенной мере, способствует), с другой стороны, чрезмерное, с размытыми границами усмотрение является свидетельством неэффективной работы законодательной власти, несоответствия буквы закона потребностям общества, непосредственно отражается на уровне коррумпированности чиновников.
В современном правовом государстве возможность служащего принимать решение по своему усмотрению должна быть рационально минимизирована, причем еще на законодательном уровне. Прежде, чем закрепить данную возможность в законе, необходим тщательный и основательный анализ ее возможных правовых последствий.
Присутствие административного усмотрения в профессиональной деятельности государственных служащих искоренить едва ли возможно. К сожалению, «там, где есть право и закон, там существует и пренебрежение к ним, различаемое лишь по формам, частоте проявления и наступающим негативным последствиям»'*. Сложившуюся ситуацию необходимо менять посредством совершенствования законодательства, оптимизации механизмов
t Старилов Ю. Н. Административное право как средство разрушения «синдрома бесправия» в современном правовом государстве // Журнал российского права. 2005. № 4.
юридической ответственности публичной власти, укрепления правовой государственности, правовой культуры государственных служащих.
В третьем параграфе выявляются причины и способы проявления административного усмотрения.
В диссертации автор выделяет несколько причин административного усмотрения. Во-первых, усмотрение государственных служащих, впрочем, как и других субъектов управления, обусловлено сложностью, многогранностью и динамизмом объектов административно-правового регулирования. Именно динамизм и многогранность объектов административно-правового регулирования находится в основе административного усмотрения, что оказывает прямое воздействие на невозможность детальной регламентации тех или иных управленческих процедур.
Во-вторых, законодатель отчасти осознанно предоставляет государственным служащим возможность в своей профессиональной деятельности прибегать к административному усмотрению, а отчасти это происходит непреднамеренно в силу различных упущений, недоурегулированности и т. д. Несовершенство системы законодательства в нашей стране, при которой указы противоречат законам, законы - Конституции РФ, инструкции - и указам, и законам, и Конституции РФ. Все это является причиной дискреции, т. е. вольного толкования административно-правовых норм: как, когда, в какой мере, какими средствами они должны реализовываться.
В-третьих, государственные служащие являются субъектами правоприменительного процесса, который неизбежно сопряжен с усмотрением, соответственно, участие в нем априори предполагает некоторую свободу при принятии властных решений и совершении действий (бездействия).
И наконец, четвертой и, пожалуй, одной из наиболее важных причин, обуславливающих возможность существования усмотрения, является предоставление государственным служащим возможности реализации ими своих функций в процессе правоприменительной деятельности. Исключив правоприменение из функций государственных служащих, управленческая деятельность приобретет статический характер безотносительно к субъекту управления, без учета его особенностей. Именно правоприменение, пронизывающее всю управленческую деятельность, позволяет рассматривать ее
в динамике, определять направление в функционировании всей системы исполнительных органов власти применительно к конкретному адресату, принимая оптимальное управленческое решение, совершая действие или воздержание от его совершения (бездействие) в целях целесообразной реализации своих полномочий.
Зависимость способов проявления административного усмотрения от форм деятельности органов государства показывает многообразие данных способов. Нами выделяются правовые способы (составление протокола об административном правонарушении, выдача разрешений совершать определенный вид деятельности, разработка и принятие индивидуального правового акта' управления и т. д.) и неправовые способы (решение о необходимости проведения, например, пресс-конференции, совещания, аналитическая обработка материала и т. п.).
Во второй главе «Проблемы применения административного усмотрения в деятельности государственных служащих» в первом параграфе раскрывается роль административного усмотрения в реализации функций государственных служащих.
Усмотрение играет особенную, значительную роль в деятельности всех органов государства. Самостоятельность государственных служащих при принятии тех или иных решений (совершении действий) напрямую связана с качеством и эффективностью выполнения ими своих государственно-служебных функций. Данная самостоятельность проявляется в реализации ими административного усмотрения в процессе правоприменения.
Во втором параграфе выявляются проблемы определения пределов административного усмотрения государственных служащих.
Пределы административного усмотрения закрепляются непосредственно в нормах права, регламентирующих действия (бездействие) государственного служащего. Свобода выбора его поведения состоит только в выборе варианта действия (бездействия) в зависимости от конкретной ситуации, но в пределах конкретной нормы права.
Публичный интерес должен определять выбор варианта действия (бездействия) государственного служащего в пределах, установленных нормой права, регламентирующей данный выбор. И если государственный служащий реализует административное усмотрение в пределах соответствующей нормы
права, определяя выбор административного наказания при привлечении к административной ответственности виновного лица, то он должен руководствоваться публичным интересом, проявляющимся в целях административного наказания.
Отсутствие конкретизации в нормах права, а также наличие необоснованной широты в этих нормах порождает со стороны государственных служащих злоупотребления и коррупцию и как следствие нарушение прав и свобод граждан и организаций. Поэтому правильно определить пределы административного усмотрения - это значит содействовать ограничению коррупционных проявлений и злоупотреблений и, в свою очередь, защите прав и свобод граждан и организаций.
Исследовав практическое проявление коррупциогенных факторов, обозначенных законодателем, нами делается вывод о том, что законодательство все еще включает в себя огромный массив нормативных правовых актов, которые способствуют наличию коррупции среди государственных служащих, несмотря на проведение антикоррупционной экспертизы данных актов. Более того, при передаче полномочий Российской Федерации ее субъектам во всех ситуациях необходимо продумывать не только, какими полномочиями наделить органы власти субъекта Российской Федерации, но и какие единые для всех субъектов Российской Федерации разработать правила для реализации переданных полномочий. В противном случае благие цели провозглашения обоснованного применения усмотрения государственными служащими при осуществлении своих полномочий не будут достигнуты.
Одной из проблем, связанной с определением пределов административного усмотрения, является отсутствие реальной ответственности государственных служащих. Отчасти данный вопрос разрешается с помощью внедрения административных и должностных регламентов, поскольку они конкретизируют обязанности государственных служащих и позволяют Четко определять их вину для привлечения к ответственности в целях предупреждения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
В определенной степени конкретизации пределов усмотрения способствуют два обстоятельства: уровень денежного содержания государственных служащих и их дополнительное профессиональное образование. Объективное
применение административного усмотрения государственными служащими напрямую зависит ' от их образования, уровня правовой культуры и правосознания, а также уровня денежного содержания. Показатели труда государственного служащего необходимо ставить в зависимость от реализации им публичного интереса, а также от результата их деятельности. В этих целях важно принять единые нормы труда для государственных служащих каждого вида федерального органа исполнительной власти (федеральное министерство, федеральная служба, федеральное агентство).
В третьем параграфе определяются направления совершенствования административного законодательства в контексте оптимизации административного усмотрения.
К направлениям совершенствования административного законодательства в контексте оптимизации административного усмотрения диссертант относит:
- необходимость развития взаимодействия государства и общества. Формирование этого направления и его дальнейшее совершенствование позволит применять государственными служащими административное усмотрение под контролем общества.
- передачу отдельных полномочий органов исполнительной власти негосударственным организациям. Современная передача полномочий многофункциональным центрам показывает, что деятельность данных учреждений позволила сконцентрировать реализацию функций государства, в том числе и для сужения (исключения) административного усмотрения в целях соблюдения прав и свобод граждан и организаций. В связи с чем весьма целесообразно аналогично использовать и возможности, заложенные в деятельности саморегулируемых организаций.'
- искоренение коррупции, бюрократизма, злоупотреблений полномочиями при реализации государственными служащими административного усмотрения. Наличие и дальнейшая разработка административных регламентов - это первый шаг на пути детализации деятельности государственных служащих, способствующих объективизации административного усмотрения.
- мотивацию к повышению качества осуществления государственными служащими полномочий. Применение административного усмотрения находится к прямой зависимости от качества реализации государственными служащими своих полномочий. В свою очередь, качество зависит от
профессионализма государственных служащих, от их образования, от регулярного повышения квалификации, дополнительного профессионального образования.
- выработку критериев объективизации применения государственными служащими административного усмотрения.
Общественный контроль способствует открытости государственной службы и может проявляться, например, в публичных слушаниях, встречах государственных служащих с общественностью (интервью с руководителей и специалистов органов исполнительной власти на страницах газет, журналов, а также на телевидении, пресс-конференции, телекафе). Такая форма взаимодействия государственных служащих и общества должна стать традицией, обеспеченной соответствующими административными регламентами. Результаты встреч с общественностью позволят не только определить эффективность деятельности конкретного органа исполнительной власти, в том числе и применение государственными служащими этого органа административного усмотрения, но и способствовать формированию культуры законопослушного поведения.
В целях анализа применения государственными служащими административного усмотрения необходимо обязать каждый орган государства публиковать на своем официальном сайте ежегодные отчеты государственных служащих об их работе. Публикация в интернете отчетов об осуществлении государственными служащими властных полномочий - это не только показатель их профессионализма, качества работы, но и показатель объективного применения ими действующего законодательства, т.е. применения административного усмотрения. Публикация отчетов - это усиление ответственности государственного служащего за принятые им решения.
Такая форма взаимодействия государства и общества, как общественная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, позволит объективировать применение государственными служащими административного усмотрения.
Органам исполнительной власти, в полномочиях которых находятся разработка и принятие нормативных правовых актов, следует вменить обязанность до принятия акта проводить общественную экспертизу тех
нормативных правовых актов, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус организаций, имеют межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе актов, содержащих сведения, составляющих государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. В-этих целях необходимо внести изменения в Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.
Представляется правильным также обозначить в Правилах обязательность проведения общественной экспертизы не только проектов нормативных правовых актов, но и принятых актов после определенного срока их применения. Это очень важный момент в деятельности органа исполнительной власти, позволяющий оценить не только качество принятого нормативного правового акта, но и профессионализм государственного служащего, а также объективность применения им административного усмотрения.
С целью повышения эффективности защиты прав граждан, в том числе и в результате злоупотребления государственными служащими правом на усмотрение, необходимо проводить так называемые социологические опросы, предварительно размещая на официальных сайтах органов исполнительной власти анкеты с соответствующими "вопросами, ответы на которые позволят показать качество осуществления государственными служащими своих полномочий, включая реализацию ими административного усмотрения. При этом в административных регламентах важно предусмотреть обязанность проведения, например, электронных опросов, анкетирования граждан и организаций.
В целях сужения пределов административного усмотрения, исключения провокаций коррупции важно «вилку» штрафов сузить. Если штраф составляет от тридцати до пятидесяти тысяч, то целесообразно его установить в интервале, к примеру, от сорока пяти до пятидесяти тысяч.
Важно в КоАП РФ четко разграничить составы административных правонарушений, рассматриваемых в административном и судебном порядке (ч. 2 ст.23.1 КоАП РФ), исключив применение государственными служащими необоснованного усмотрения.
В целях влияния общества на подбор кадров для государственной службы необходимо ввести ежегодный интернет-опрос или письменный опрос в помещении органа государства (для тех лиц, которые не пользуются или не имеют возможности пользоваться интернетом) о качестве реализации государственными служащими полномочий, включая применение ими административного усмотрения. Это позволит усилить взаимодействие государства и общества, а также повысит ответственность государственных служащих перед обществом за принимаемые ими решения.
Анализ оснований предоставления дополнительного профессионального образования позволил сделать несколько предложений с тем, чтобы усилить мотивацию к повышению качества осуществления государственными служащими своих полномочий. Во-первых, включить в число оснований для получения государственным служащим дополнительного профессионального образования проявление им инициативы. Во-вторых, заинтересованность государственного служащего в получении дополнительного профессионального образования должна проявиться, если наличие данного вида образования поставить в зависимость от его карьерного роста, закрепляя это одним из условий назначения государственного служащего на вышестоящую должность.
Разумность субъекта управления при его властном воздействии состоит не в необходимости четкого очертания рамок его правовых действий, тем самым, подавляя усмотрение в правоприменительной деятельности, а в повышении уровня правовой культуры и правосознания субъекта управления. Это значит, что разумное применение государственным служащим административного усмотрения при осуществлении властных полномочий зависит от уровня его правовой культуры и правосознания, что в свою очередь, обеспечивается, в том числе и наличием профессионального образования государственного служащего и последующего повышения им квалификации, как по своей инициативе, так и по инициативе представителя нанимателя. Поэтому перечень оснований для повышения квалификации необходимо расширить, предусмотрев в нем инициативу государственного служащего, а также предусмотреть обязательность прохождения государственным служащим повышения квалификации один раз в два года, а не по мере необходимости.
Важно радикально снизить экономическую заинтересованность в осуществлении необъективного административного усмотрения при
реализации государственными служащими полномочий путем установления зависимости минимального размера должностного оклада федерального государственного служащего от прожиточного минимума в РФ, а государственного служащего в субъекте РФ - от прожиточного минимума в субъекте РФ.
Несколько критериев в их совокупности позволят государственному служащему объективно применить административное усмотрение. Такими критериями являются публичный интерес, экономическая заинтересованность государственных служащих в объективном применении административного усмотрения и справедливость его применения. Первые два критерия следует отнести к правовым критериям, а последний - справедливость - считать моральным критерием.
В заключении подводятся итоги, выделяются наиболее значимые результаты проведенного исследования, определяются перспективы развития действующего административного законодательства в области административного усмотрения в деятельности государственных служащих.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах рекомендованных ВАК:
1.Слюсарева Т. Г. Причины присутствия усмотрения в деятельности
государственных служащих // Вестник Северо-Кавказского Государственного технического университета. Вып.2 (23). Ставрополь: СевКавГТУ, 2010. - 0,3.
2. Слюсарева Т. Г. Усмотрение в деятельности государственных служащих как фактор коррупции // Вестник Северо-Кавказского Государственного технического университета. Вып.З (28). Ставрополь: СевКавГТУ, 2011. - 0,4.
3. Слюсарева Т. Г. Проблемы определения пределов административного усмотрения государственных служащих // Административное и муниципальное право. №4. 2013.-0,4.
Опубликованные в иных изданиях:
4. Слюсарева Т. Г. Усмотрение как неизбежное явление правоприменительной деятельности // Актуальные проблемы современного российского права: межвузовский сборник научных трудов. Невинномысск: НГТТИ, 2007.-0,3.
5. Слюсарева Т. Г. Проблема присутствия усмотрения в правоприменительной деятельности // Материалы I Международной научно-практической конференции «Современные проблемы реализации норм права в свете гармоничного развития национальных правовых систем». Ставрополь: «Став-пресс», 2007. - 0,2.
6. Слюсарева Т. Г. К вопросу о порядке рассмотрения обращений граждан в РФ // Очерки новейшей камералистики № 2. Краснодар: изд-во «Кубанькино»,
2008.-0,3.
7. Слюсарева Т. Г. Проблема качества правоприменительной деятельности в свете административной реформы // Очерки новейшей камералистики № 3. Краснодар: изд-во «Кубанькино», 2008. - 0,2.
8. Слюсарева Т. Г. Некоторые проблемы правоприменения в России // Материалы межрегиональной научно-практической конференция «Россия в поисках эффективных моделей демократии, правовой системы и гражданского общества: политические, правовые и социальные проблемы современности». Ставрополь: СевКавГТУ, 2008. - 0,2.
9. Слюсарева Т. Г. Административное усмотрение в контексте проблем административного законодательства // Материалы XIII научно-практической конференции «Вузовская наука - Северо-Кавказскому региону». Том второй. Общественные науки. Ставрополь: СевКавГТУ, 2009. - 0,2.
10. Слюсарева Т. Г. К вопросу об усмотрении в деятельности государственных служащих // Теория и практика административного процесса: Материалы IV Всероссийской научно-практической конференции (пос. Небуг, 9-11 октября 2009 года). В 2-х частях: Часть 1. Краснодар; изд-во «Кубанькино», 2009. - 0,5.
11. Слюсарева Т. Г. Пробелы в административном законодательстве и административное усмотрение // Всероссийская научно-практическая конференция «Тенденции и противоречия развития российского законодательства на современном этапе». Пенза: Приволжский Дом знаний,
2009.-0,2.
12. Слюсарева Т. Г. Усмотрение как элемент административно-правового регулирования // Сборник статей ЮФ СевКавГТУ, серия Право. Выпуск №17. Ставрополь: Типография СевКавГТУ, 2011. - 0,4/0.2 п.л. (в соавт.).
13. Слюсарева Т. Г. Недопустимость субъективного интереса в публичной деятельности государственных служащих // Материалы VI Международной молодежной научной конференции «Научный потенциал XXI века».-Том второй. Общественные и экономические науки. Ставрополь: СевКавГТУ, 2012. -0,2.
14. Слюсарева Т. Г. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов в контексте проблем ограничения служебного усмотрения Материалы XII межвузовской научно-практической конференции «Социально-психологические, экономические и юридические проблемы развития современного общества в России». Ставрополь, 2012. — 0,3.
15. Слюсарева Т. Г. Критерии административного усмотрения государственных служащих // Материалы международной научно-практической конференции «Правовая политика и модернизация государственности». Том 2. Пятигорск: рекламно-информационное агентство на Кавминводах, 2012. - 0,3.
16. Слюсарева Т. Г. Общественный контроль как способ объективизации административного усмотрения государственных служащих // Материалы методологических аспирантских семинаров кафедры административного и финансового права. Выпуск IV. Ставрополь: Ставропольское издательство «Параграф», 20.13. - 0,3.
17. Слюсарева Т. Г. Административное усмотрение государственных служащих как правовая категория // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы обеспечения экономической безопасности личности, общества и государства на современном этапе». Ставрополь: ООО «Астра-М», 2013. - 0,3.
Подписано в печать « »_2013 Формат 60x84 1/16 Заказ №
Тираж 80 экз. _Авт. л. 1.1
Отпечатано на УОП РИО ФГКУ «ВНИИ МВД России»
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Административное усмотрение в деятельности государственных служащих»
Федеральное государственное казенное учреждение «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» ,
На правах рукописи
Слюсарева Татьяна Геннадьевна
Административное усмотрение в деятельности государственных служащих
Специальность: 12.00.14 - административное право;
административный процесс
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
ю о со со со
со
о см
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Попова Н.Ф.
СМ ю
см
Москва-2013
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ.............................................................................. 3
ГЛАВА 1.ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
АДМИНИСТРАТИВНОГО УСМОТРЕНИЯ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ........................................ 14
1.1. Административное усмотрение как правовая категория и его применение в деятельности государственных служащих.................. 14
1.2. Современное состояние административно-правового регулирования усмотрения государственных служащих........................................ 42
1.3. Причины и способы применения административного усмотрения
в деятельности государственных служащих..................................... 68
ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО УСМОТРЕНИЯ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ............................................................................. 96
2.1. Роль административного усмотрения в реализации функций государственных служащих.......................................................... 96
2.2. Проблемы определения пределов административного усмотрения государственных служащих......................................................... 114
2.3. Направления совершенствования административного законодательства в контексте оптимизации административного усмотрения............................................................................... 137
Заключение.............................................................................. 166
Список использованных источников и литературы..................... 171
Приложение............................................................................ 191
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. В Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации четко прослеживается тенденция на устранение излишних и дублирующих функций органов исполнительной власти и их должностных лиц, установление им конкретных полномочий, направленных, прежде всего, на оптимальную реализацию государственными служащими своих обязанностей при соблюдении публичных интересов.
Современное законодательство охватывает значительное количество нормативных правовых актов, содержащих возможность применения государственными служащими административного усмотрения. Государственные служащие в процессе осуществления властных полномочий не могут полностью исключить применение ими административного усмотрения, поскольку реализация нормативных правовых актов, система назначения административных наказаний и иные направления деятельности государственных служащих показывают необходимость индивидуализации, адресности их применения, что подтверждает важность сохранения административного усмотрения.
Вместе с тем административное усмотрение должно быть ограничено рамками действующего законодательства, так как усмотрение вообще может быть только в пределах законодательства. Неоправданное расширение административного усмотрения способствует процветанию различных негативных явлений, включая коррупцию и злоупотребление властными полномочиями в среде государственных служащих. Именно наличие необоснованной широты административного усмотрения в деятельности государственных служащих породило определенные сомнения в необходимости его существования.
Проводимая в настоящее время административная реформа в основном сосредоточена на устранении излишних и избыточных функций
административных органов, детализации административных процедур в административных регламентах, конкретизации должностных обязанностей. Она в немалой степени содействует определенному сужению административного усмотрения государственных служащих и тем самым искоренению его необъективного применения.
Безусловно, результаты административной реформы направлены на соблюдение и защиту прав и свобод граждан и организаций. Тем более, что при осуществлении усмотрения государственный служащий должен опираться на публичный интерес1. Все негативные проявления применения усмотрения (злоупотребление должностными полномочиями, коррупция и т. д.) происходят не только в силу законодательно установленной широты усмотрения, но и в случае несоблюдения государственным служащим этого публичного интереса, подчеркивающего целесообразность осуществления властных полномочий и направленного на поддержание в государстве законности и правопорядка.
Необходимость правового обоснования сохранения возможности применения государственными служащими административного усмотрения, выявление критериев объективности его применения в целом и определили актуальность темы исследования.
Степень разработанности темы исследования. В научной литературе проблема административного усмотрения государственных служащих является темой, в рассмотрении которой трудно поставить точку. Общетеоретическую основу исследования составляют труды таких ученых как С. С. Алексеев, Д. Н. Бахрах, А. И. Елистратов, А. А. Березин, А. А. Гловко, Е. А. Глухов, В. Н. Дубовицкий, Е. С. Иванов, А. П. Коренев, А. А. Малиновский, В. М. Манохин, О. Р. Михайлова, В. Д. Симухин, Ю. П. Соловей, Ю. Н. Старилов, Ю. В. Старых, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, Д. Н. Чечот, А. П. Шергин и др.
1 т.е. признанный государством и обеспеченный правом законный интерес социальной общности.
Различным аспектам проблемы присутствия усмотрения в правоприменительной деятельности органов исполнительной власти уделялось внимание в работах Р. Ф. Васильева, В. В. Денисенко, М. Б. Добробаба, В. Д. Симухина, М. Е. Труфанова, М. К. Маликова, О. В. Хусаиновой и др.
Отдельно особенности и способы применения усмотрения в судебной правоприменительной деятельности (судебное усмотрение) нашли свое отражение в трудах А. Барака, Л. Н. Берг, А. Т. Боннера, К. И. Комиссарова, О. А. Папковой, Н. С. Погореловой, П. М. Сергейко, Н. В. Хахалевой.
Теоретические разработки усмотрения в контексте правоприменительной деятельности налоговых органов отражены в работах О. Р. Михайловой, Ю. В. Старых, Н. К. Фрейтак, В. А. Щербаковой.
Проблема правового регулирования усмотрения в деятельности правоохранительных органов исследовались А. М. Артемьевым, В.Б.Гончаровым, В.В.Кожевниковым, П. Г. Марфициным, Н. В. Румянцевым.
Развитие действующего законодательства в направлении сужения административного усмотрения, сместило центр научных исследований к оценке выявленных в нормативных правовых актах и их проектах факторов, способных породить коррупцию. Значительный вклад в разработку предложений по оптимизации административного усмотрения и, как следствие, искоренению коррупции нашли свое отражение в трудах В. В. Евтифеева, С. С. Купреева, А. В. Куракина, Н. Ф. Поповой и др.
Высоко оценивая труды ученых, необходимо признать, что вопросы административного усмотрения государственных служащих требуют дальнейшего глубокого исследования с позиций постоянно меняющегося современного законодательства. Нынешнее состояние правоприменительной практики определяет и важность поиска новых направлений совершенствования административного законодательства в контексте оптимизации усмотрения в деятельности государственных служащих.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с возникновением и применением административного усмотрения государственными служащими.
Предметом исследования стали нормативные правовые акты, содержащие административное усмотрение в деятельности государственных служащих и имеющие проблемы их применения, а также научные труды, посвященные указанной проблематике, собранные эмпирические материалы.
Цель исследования состоит в разрешении проблем применения административного усмотрения государственными служащими.
Для достижения обозначенной цели диссертант ставит задачи, к которым относятся:
- исследование административного усмотрения как правовой категории и его применения в деятельности государственных служащих;
- анализ современного состояния административно-правового регулирования усмотрения государственных служащих;
- выявление причин и способов применения административного усмотрения государственными служащими;
- определение роли административного усмотрения в реализации функций государственных служащих;
- рассмотрение проблем определения пределов административного усмотрения государственных служащих;
- определение направлений совершенствования административного законодательства в контексте оптимизации административного усмотрения государственных служащих.
Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания и специальные методы (комплексный, целевой, системный, анализ практики применения административного усмотрения государственными служащими).
Теоретическую базу исследования составили положения, общей теории права, административного права, научные идеи об административном усмотрении государственных служащих (А. А. Березин, А. А. Головко, Е. А. Глухов, В. Н. Дубовицкий, Е. С. Иванов, А. П. Коренев, С. С. Купреев, В. М. Манохин, О. Р. Михайлова, В. Д. Симухин, Ю. П. Соловей, Ю. Н. Старилов, Ю. В. Старых, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, А.П. Шергин и др.).
В ходе подготовки диссертации автор опирался на нормативно-правовую базу, включающую Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты, составляющие основу рассматриваемой сферы общественных отношений.
Эмпирическую базу исследования составили результаты анализа практики применения административного законодательства в области административного усмотрения государственных служащих. Использовались материалы, опубликованные в средствах массовой информации. Диссертантом проведено анкетирование государственных служащих, непосредственно применяющих административное усмотрение. Проанализированы ответы (в общем количестве 300) государственных служащих ГИБДД Ставропольского края, Управления Федеральной налоговой службы Ставропольского края, Министерства энергетики, промышленности и связи Ставропольского края, Министерства экономического развития и торговли Ставропольского края, на основе которых выработаны практические рекомендации по совершенствованию административного законодательства в целях оптимизации административного усмотрения.
Научная новизна проведенного исследования состоит в том, что данная диссертация содержит ранее не представленное в науке административное право исследование теоретических и правовых проблем применения административного усмотрения государственными служащими.
Диссертантом впервые на основе комплексного подхода с применением фундаментальных положений теории права и административного права, используя нормативный, научный и практический материал, раскрыто понятие и признаки административного усмотрения государственных служащих, выявлены причины и способы его применения, предложены рекомендации по совершенствованию административного законодательства в контексте оптимизации административного усмотрения государственных служащих. Диссертантом четко определяются роль и пределы административного усмотрения государственных служащих с целью противодействия коррупции в сфере защиты государственными органами прав и свобод граждан и организаций.
Диссертантом сформулированы положения, выносимые на защиту, которые несут в себе элементы научной новизны:
1. Авторское определение административного усмотрения. Оно рассматривается как определенная нормативными правовыми актами свобода выбора варианта поведения полномочного субъекта (государственного служащего) на основе его мыслительной деятельности с учетом реализации им публичного интереса с целью принять оптимальное управленческое решение, совершить действие или воздержаться от его совершения (бездействие) для целесообразной реализации своих полномочий.
2. Вывод о наличии таких признаков административного усмотрения, как законность усмотрения; соблюдение при реализации усмотрения публичного интереса; наличие установленных нормативными правыми актами пределов усмотрения; возможность выбора субъектом при принятии оптимального управленческого решения, совершении действия или воздержании от его совершения (бездействия); наличие специфического уполномоченного субъекта - государственного служащего, занимающего государственную должность в органах государственной власти.
3. Усмотрение - это определенная степень свободы, имеющая очень тонкую грань с произволом. Причины, лежащие в основе административного
усмотрения государственных служащих, позволяют сделать вывод о том, что, с одной стороны, данное явление весьма закономерно и даже необходимо (качественный управленческий процесс невозможен без оперативного и индивидуального регулирования, чему усмотрение, в определенной мере, способствует), с другой стороны, чрезмерное, с размытыми границами усмотрение является свидетельством неэффективной работы законодательной власти, несоответствия буквы закона потребностям общества, необходимости соблюдения и защиты прав граждан и организаций и непосредственно отражается на уровне коррумпированности чиновников.
4. Установлено, что пределы административного усмотрения закрепляются непосредственно в нормах права, регламентирующих действия (бездействие) государственного служащего. Свобода выбора его поведения состоит только в выборе варианта действия (бездействия) в зависимости от конкретной ситуации, но в пределах конкретной нормы права.
Публичный интерес должен определять выбор варианта действия (бездействия) государственного служащего в пределах, установленных нормой права, регламентирующей данный выбор.
5. Сформулированы основные направления совершенствования административного законодательства в контексте оптимизации административного усмотрения. К ним относятся:
- развитие взаимодействия государства и общества. Формирование этого направления и его дальнейшее совершенствование позволит применять государственными служащими административное усмотрение под контролем общества. Диссертантом предлагается внести в административные регламенты федеральных органов исполнительной власти дополнения, выражающиеся в обязательности, например, публичных слушаний, встреч государственных служащих с общественностью (интервью руководителей и специалистов органов исполнительной власти на страницах газет, журналов, а также на телевидении, пресс-конференции, телекафе), электронных опросов, анкетирования граждан и организаций; внести в Правила
подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации изменения, обязывающие органы исполнительной власти проводить общественную экспертизы тех нормативных правовых актов (их проектов), которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус организаций, имеют межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе актов, содержащих сведения, составляющих государственную тайну, или сведения конфиденциального характера;
- передача отдельных полномочий органов исполнительной власти многофункциональным центрам. Современная передача полномочий многофункциональным центрам показывает, что деятельность данных учреждений позволила сконцентрировать реализацию функций государства, в том числе и для сужения (исключения) административного усмотрения в целях соблюдения прав и свобод граждан и организаций. В этих же целях разумно аналогично использовать и возможности, заложенные в деятельности саморегулируемых организаций;
- дальнейшее устранение коррупции, бюрократизма, злоупотреблений полномочиями при реализации государственными служащими административного усмотрения. Этому будет способствовать, во-первых, наличие и дальнейшая разработка административных регламентов как первый шаг на пути детализации деятельности государственных служащих, способствующих объективизации административного усмотрения. Во-вторых, четкое разграничение в КоАП РФ составов административных правонарушений, рассматриваемых в административном и судебном порядке (ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ), исключив применение государственными служащими необоснованного усмотрения. В-третьих, сужение «вилок» штрафов. Если штраф составляет от тридцати до пятидесяти тысяч рублей, т�
