АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административные комиссии в муниципальных образованиях: проблемы правового регулирования и организации деятельности»
На правах рукописи
Пономарев Кирилл Андреевич
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ КОМИССИИ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право
1 3 ОКТ 2011
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Ростов-на-Дону - 2011
4857090
Работа выполнена в Федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Краснодарский университет МВД России»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Денисенко Виктор Васильевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Солдатов Александр Петрович; кандидат юридических наук Апарина Ирина Вячеславовна
Ведущая организация - НОУ ВПО «Санкт-Петербургский
университет управления и экономики»
Защита состоится 20 октября 2011 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 203.011.02 по юридическим наукам при ФГКОУ ВПО «Ростовский юридический институт МВД России» по адресу: 344015, г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83, ауд. 503.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГКОУ ВПО «Ростовский юридический институт МВД России». Автореферат размещен на сайте ФГКОУ ВПО «РЮИ МВД России»- www.ruimvd.ru.
Автореферат разослан 19 сентября 2011 года.
Ученый секретарь диссертационного совета
А.Б. Мельниченко
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Современный этап развития местного самоуправления связан с реализацией важнейшей задачи - формирования на местном уровне реального, полноценного института публичной власти. Новые идеи о месте и роли местного самоуправления в системе государственного управления нашли отражение в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С принятием данного закона полномочия местного самоуправления были существенно расширены. В последующие годы эта тенденция продолжала сохраняться, что нашло отражение в перечне вопросов местного значения, которыми вправе заниматься органы местного самоуправления всех видов муниципальных образований (городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов).
Произошедшие изменения повлекли за собой расширение и административно-правовых отношений, в которых одним из субъектов выступают органы местного самоуправления. Важнейшей формой реализации соответствующих административных полномочий органов местного самоуправления является создание и функционирование административных комиссий муниципальных образований. Как показывает практика, объем подведомственных комиссиям дел об административных правонарушениях постоянно возрастает. Вместе с тем институт административных комиссий муниципальных образований действует еще недостаточно эффективно. Во многом это связано с тем, что полномочия органов местного самоуправления в обновленном виде определены сравнительно недавно и практика еще не наработала оптимальных вариантов в организации деятельности административных комиссий.
Явно недостаточно исследуется институт административных комиссий муниципальных образований и в правовых науках. Между тем здесь имеется немало проблем, требующих своего осмысления. Это касается, прежде всего, нормативно-правового регулирования таких комиссий. В настоящее время законодатель на федеральном уровне ни в КоАП РФ, ни в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» даже не упоминает об этом органе административной юрисдикции, в отличие, например, от комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Основной объем законодательного регулирования приходится на субъекты Российской Федерации. Однако в разных субъектах РФ правовой статус административных комиссий муниципальных образований закрепляется неодинаково. Еще больший разнобой наблюдается в муниципальных правовых актах. Очевидно, требуется обобщение методологических подходов к решению данной проблемы. В частности, это касается вопроса о создании административных комиссий муниципальных обра-
зований. В настоящее время они действуют на основе института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, однако их правоприменительная деятельность очень противоречива и нуждается в научном анализе.
Не менее важным представляется исследование порядка формирования составов административных комиссий, полномочий председателя, ответственного секретаря, членов административных комиссий муниципальных образований. Для обеспечения законности деятельности административных комиссий необходимо строго соблюдать требования к процессуальным действиям при производстве по делам об административных правонарушениях. Здесь также немало вопросов, требующих административно-правового изучения. В частности, это касается, установления круга субъектов, уполномоченных документировать административные правонарушения, порядка рассмотрения дел в административных комиссиях и т.д. Одной из нерешенных проблем является отсутствие в органах местного самоуправления структурных подразделений, которые могли бы эффективно обеспечить исполнение решений, принимаемых административными комиссиями. Эти и другие вопросы, как показывает практика, актуальны для всех муниципальных образований, что и предопределило выбор диссертантом темы настоящего научного исследования.
Степень научной разработанности темы. На современном этапе развития российской юридической науки можно говорить об отсутствии комплексных научных исследований административно-правового регулирования деятельности административных комиссий муниципальных образований. Отдельные вопросы, связанные с деятельностью административных комиссий в муниципальных образованиях, освещаются либо в русле общей проблематики муниципального права, либо в предметных административно-правовых исследованиях, посвященных административным комиссиям в целом, и комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в частности. В этом плане, если иметь в виду муниципальное право, необходимо отметить труды Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, И.А. Василенко, Ю.А. Дмитриева, В.И. Васильева, В.Г. Вишнякова, О.Е. Кутафина, В.П. Мельникова, И.И. Овчинникова, H.JI. Пешина, Н.В. Постового, В.А. Прокошина, С.Г. Соловьева, B.C. Четверикова, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, В.И. Фадеева и др.
Однако в работах этих и других авторов исследуемые вопросы деятельности административных комиссий освещаются в контексте муници-пально-правовых отношений, и, прежде всего, в рамках проблемы формирования органов местного самоуправления и их компетенции, а административно-правовые аспекты в этих работах не являются основными. В трудах по административному праву административные комиссии муниципальных образований долгое время не были предметом пристального внимания ученых. Отчасти это объясняется тем, что в КоАП РФ 2001 г.
административные комиссии, в отличие от КоАП РСФСР, в качестве самостоятельного института не регулируются. В связи с этим в научных трудах по административному праву административные комиссии рассматривались, в основном, как один из субъектов производства по делам об административных правонарушениях. Тем не менее научные труды Г.В. Атаманчука, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, М.В. Бондарен-ко, Ю.М. Буравлева, Э.В. Дриголы, В.В. Еремяна, В.Г. Игнатова, A.A. Кармо-лицкого, Е.Ю. Киреевой, Н.С. Климкина, П.И. Кононова, B.C. Комаровского, А.П. Коренева, М.Я. Масленникова, C.B. Михнева, Д.М. Овсянко, A.B. Оболонского, Е.В. Осиночкина, И.В. Пановой, А.Ю. Петрова, Ф.С. Разаренова, Б.В. Российского, Н.Г. Сапищевой, В.Д. Сорокина, А.П. Солдатова, Ю.Н. Ста-рилова, Е.Е. Столярова, В.З. Сумарокова, И.Н. Сурманидзе, Ю.А. Тихомирова, JI.H. Тимофеевой, С.Ю. Фабричного, JI.A. Чикановой, В.Ш. Шайхатдино-ва и других авторов послужили добротной научно-методологической основной для настоящего диссертационного исследования.
После вступления в силу ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. потребность в соответствующих исследованиях стала объективной, поскольку в практической деятельности административных комиссий возникло немало нерешенных вопросов. В стране было опубликовано несколько научных работ, в которых административные комиссии стали изучаться более глубоко. В числе авторов следует назвать Е.К. Замотаеву («Проблемы статуса административных комиссий в аспекте разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами», 2008), O.A. Лакаева («Виды коллегиальных органов административной юрисдикции по законодательству субъектов Российской Федерации», 2007), В.Н. Хорькова («Административные комиссии: уровни законодательного регулирования», 2008) и др.
На диссертационном уровне исследовались лишь смежные относительно заявленной проблематики вопросы (например: Закопырин В.Н. Административно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. М., 2006; Колесников A.B. Административно-правовой статус исполнительных органов местного самоуправления. Саратов, 2003; Корчагина Е.Ю. Административно-юрисдикционная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних. Омск, 2001 и др.). Вместе с тем, будучи на стыке двух отраслевых наук, институт административных комиссий не получил комплексного исследования ни в одной из диссертационных работ. Нужно также иметь в виду, что в декабре 2009 г. в КоАП РФ были внесены изменения, которые в контексте исследуемой проблематики являются существенными (введение новой статьи - 1.3.1 «Предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях»), и они нуждаются в дополнительном исследовании. Данная работа предполагает определенным образом восполнить образовавшийся пробел применительно к науке административного права.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере деятельности административных комиссий в муниципальных образованиях.
Предметом диссертационного исследования являются правовые акты, регулирующие порядок создания и функционирования административных комиссий в муниципальных образованиях, материалы практики их деятельности, соответствующие научные труды.
Целью диссертационного исследования является исследование теоретических вопросов и практической реализации института административных комиссий в муниципальных образованиях, выработка на этой основе предложений и рекомендаций по совершенствованию деятельности указанных комиссий и действующего законодательства.
Для достижения вышеуказанной цели предполагается решить следующие основные задачи исследования:
- изучить историю становления и развития в России института административных комиссий на местном и муниципальном уровнях управления;
- проанализировать правовой статус административных комиссий муниципальных образований;
- выявить и показать место административных комиссий муниципальных образований в системе органов местного самоуправления;
- исследовать вопросы создания и формирования составов административных комиссий муниципальных образований;
- проанализировать подведомственность дел об административных правонарушениях административным комиссиям муниципальных образований и дать ей классификацию;
- изучить практику рассмотрения дел об административных правонарушениях в административных комиссиях муниципальных образований, вынесения по ним решений и их исполнение;
- внести предложения по совершенствованию административного законодательства.
Методологическую основу диссертационного исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания: анализ, синтез, системный, историко-юридический, аксиоматический, метод сравнительно-правовой, формально-юридический и др. Их применение в сочетании с последними достижениями смежных наук (конституционное право, муниципальное право, административная деятельность органов управления и др.) позволило выявить и проанализировать особенности функционирования административных комиссий муниципальных образований как органов административной юрисдикции.
В процессе исследовательской работы диссертантом использовались результаты исследований, содержащиеся в научных трудах советских и современных российских авторов. Соискателем использовались также мате-
риалы, опубликованные в средствах массовой информации, мнения экспертов, публицистические работы, где в той или иной мере находила отражения исследуемая проблематика. Тема научной работы исследовалась как в объективной реальности, так и с позиции субъективных взглядов ученых, а также собственной позиции диссертанта по проблемам деятельности административных комиссий муниципальных образований. Правовую основу исследования составили федеральные законы (КоАП РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», многочисленные законы субъектов РФ об административных правонарушениях и муниципальные правовые акты, регулирующие создание и деятельность административных комиссий муниципальных образований, а также материалы судебной практики.
Эмпирическая база диссертации формировалась на основе материалов правоприменительной практики административных комиссий муниципальных образований в нескольких субъектах Российской Федерации (Краснодарский край, Ростовская область и др.), почерпнутых с официальных сайтов местных администраций, из аналитических записок, докладов, отчетов. Теоретические, нормативные и прикладные источники, взятые в совокупности, стали той информационной базой, которая способствовала достижению научной обоснованности и достоверности формулируемых в диссертации положений и выводов.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой одно из первых комплексных административно-правовых исследований проблем правового регулирования и организации деятельности административных комиссий муниципальных образований в условиях завершившейся муниципальной реформы. В диссертационной работе с теоретико-методологических позиций исследован процесс становления и развития в России института административных комиссий муниципальных образований. Уточнен понятийный аппарат в сфере деятельности административных комиссий. Дана характеристика правового статуса административных комиссий муниципальных образований и его закрепления в административном законодательстве, выявлены их особенности как специфических субъектов административной юрисдикции. Обобщена практика создания административных комиссий и формирования их составов в муниципальных образованиях разных субъектов Российской Федерации. Проанализирована подведомственность дел об административных правонарушениях административных комиссий муниципальных образований и дана ее классификация. В сравнительно-правовом контексте проанализированы функциональные полномочия членов административных комиссий муниципальных образований в ряде субъектов РФ, предложены рекомендации по совершенствованию их правового регулирования. Изучены проблемы правопримени-
тельной практики административных комиссий муниципальных образований, предложены организационно-правовые меры для их решения.
В результате проведенного исследования сформулированы следующие основные выводы и положения, выносимые автором на защиту:
1. Зарождение и становление административных комиссий как органов административной юрисдикции изначально происходило при местных органах власти (исполкомах местных Советов). С начала 1930-х гг. этот институт стал обязательным и постоянным. К середине 1960-х гг. в союзных республиках были приняты Положения об административных комиссиях и сложились следующие основные особенности административных комиссий как элементов советской административно-юрисдикционной системы:
а) комиссии являлись органами межведомственной компетенции и состояли при органах общей компетенции - исполкомах местных Советов;
б) для них не было характерно сочетание надзорных и юрисдикцион-ных полномочий, как для большинства ведомственных, отраслевых органов административной юрисдикции - они осуществляли исключительно юрис-дикционные функции.
В дальнейшем эти особенности практически не претерпели изменений. Позже, в принятом в 1984 г. КоАП РСФСР институт административных комиссий нашел достаточно подробное регулирование и в своей основе функционировал до принятия КоАП РФ 2001 г., с вступлением в силу которого указанные комиссии утратили свой статус основного звена в системе административной юрисдикции и лишились права рассматривать дела об административных правонарушениях федерального значения.
2. Под административной комиссией муниципального образования следует понимать постоянно действующий коллегиальный орган административной юрисдикции, уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенных на территории муниципального образования, в соответствии со своей подведомственностью, определяемой в законодательстве субъекта Российской Федерации.
3. Правовая природа действующих административных комиссий муниципальных образований основывается на законодательных положениях о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а административная юрисдикция является прерогативой федеральных и региональных органов государственной власти (ст. 12, 72 Конституции России, соответствующие положения КоАП РФ и других законов), и поэтому административные комиссии муниципальных образований выполняют государственную юрисдикционную функцию на основе делегирования соответствующих полномочий от органов государственной власти субъектов РФ - в этом и заключается суть ее правовой природы, определяющей правовой статус данных юрисдикционных органов.
4. Создание административной комиссии муниципального образования связано с возможностью правомерного ограничения прав и свобод,
прежде всего, граждан, и поэтому в силу ч. 3 ст. 55 Конституции России регулирование данного вопроса по своим основным параметрам должно осуществляться на федеральном уровне, прежде всего в КоАП РФ, и иметь рамочный характер. В иных актах (законы субъектов РФ, муниципальные правовые акты) речь должна идти в основном о реализации передаваемых полномочий, связанных с административной ответственностью, и об организационно-технических условиях обеспечения деятельности таких комиссий.
По мнению автора, такая позиция более точно отражает смысл ст. 72 Конституции Российской Федерации, в пункте «к» которой административное и административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
5. В силу традиций и сложившейся практики административные комиссии муниципальных образований функционируют во всех субъектах РФ, и каждый субъект РФ издает закон о наделении органов местного самоуправления соответствующими полномочиями, при этом содержание и характер статуса комиссий существенно отличается, что нарушает принцип единого правового пространства. Однако в КоАП РФ муниципальные административные комиссии как самостоятельный юрисдикцион-ный институт не регулируются, и их создание императивно не предписывается. В этой связи диссертант полагает, что было бы целесообразно закрепить сложившиеся общественные отношения на федеральном уровне в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и КоАП РФ, внеся нижеследующие поправки, определяющие правовой статус и назначение административных комиссий муниципальных образований, а именно:
а) в ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует п. 3 дополнить новым абзацем о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями, в части создания и деятельности административных комиссий, которые должны создаваться в обязательном порядке в муниципальных районах и городских округах, а в отношении городских и сельских поселений соответствующие решения должны принимать законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ, учитывая, что имеется немало небольших городских и сельских поселений, в которых создание административных комиссий нецелесообразно.
В этом же абзаце должно быть отмечено, что органы местного самоуправления наделяются правом на издание муниципальных правовых актов лишь в объеме, необходимом для решения вопросов реализации данных полномочий. В частности, органы местного самоуправления вправе издавать правовые акты о составе комиссии, выделении помещения, в котором будет размещаться названный коллегиальный орган административной юрис-
дикции, и о решении иных подобных вопросов, связанных с обеспечением его деятельности.
Финансирование данного направления деятельности органов местного самоуправления целесообразно осуществлять не только путем субвенций, но и на основе иных принципов, закрепленных в ст. 18 «Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления» вышеуказанного федерального закона;
б) в КоАП РФ должны быть определены полномочия (права и обязанности) органов местного самоуправления по созданию и деятельности административных комиссий, то есть необходимо после введения в декабре 2009 г. в КоАП РФ ст. 1.3.1 о предметах ведения субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях) сделать следующий логический шаг и добавить ст. 1.3.2 о полномочиях органов местного самоуправления в области административных правонарушений (возможно для этого потребуется внесение изменений в редакцию ст. 1.3.1, касающихся п. 2 и п. 3, в которых речь идет о таких полномочиях, что вносит определенное противоречие в само название статьи);
в) в предложенной новой ст. 1.3.2 КоАП РФ предлагаем указать, что административные комиссии создаются и персональный состав определяется решением представительного органа местного самоуправления по предложению главы муниципального образования, а членами таких комиссий могут быть дееспособные граждане России, достигшие возраста 18 лет; в состав комиссий в качестве членов входят, как правило, местные депутаты, представители трудовых коллективов, общественности.
В рамках этих норм другие вопросы создания и формирования составов административных комиссий должны регулироваться на уровне субъектов РФ, в том числе это касается определения критериев о необходимости создания комиссий не только в городских округах и муниципальных районах, но и в городских и сельских поселениях, а также числа штатных работников комиссий.
6. Представляется целесообразным предоставить административным комиссиям муниципальных образований полномочия рассматривать дела об административных правонарушениях, регулируемых не только в законах субъектов РФ, но и в КоАП РФ (например, мелкое хулиганство, распитие пива, алкогольной и иной спиртосодержащей продукции в общественных местах, появление в общественных местах в состоянии опьянения и др.), поскольку здесь будет срабатывать эффект коллективно-воспитательного воздействия.
Для целей реализации данного предложения потребуется внесение изменений в гл. 23 КоАП РФ «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях». При этом место новой статьи о подведомственности административных комиссий должно быть определено между ст. 23.1 «Судьи» и ст. 23.2 «Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав».
7. В законотворческой практике субъектов РФ наблюдается негативная тенденция, заключающаяся в том, что одно и то же деяние в одних субъектах является административным правонарушением, а в других нет. Кроме того, за сходные нарушения устанавливаются меры наказания (штраф), отличающиеся кратно. В этой связи представляется целесообразным осуществить некоторую унификацию составов административных правонарушений, подведомственных административным комиссиям муниципальных образований для всех субъектов РФ. Это можно сделать одним из двух способов:
а) в КоАП РФ включить минимум составов административных правонарушений, которые вправе рассматривать административные комиссии муниципальных образований и которые отражают наиболее общие для всех территорий страны проблемы (о введении такой подведомственности сделано предложение, содержащееся в пункте № 6 положений, выносимых на защиту); за пределами этих составов субъекты РФ самостоятельно определяют составы иных административных правонарушений и ответственность за их нарушение;
б) разработать Федеральный закон «Основы законодательства об административных правонарушениях субъектов РФ», который должен стать базовым для разработки в субъектах РФ законодательства об административных правонарушениях, и при этом отклонения от этого закона должны быть надлежащим образом обоснованы.
8. Представляется нецелесообразной и неправомерной практика работы административных комиссий ряда субъектов РФ, когда члены административных комиссий муниципальных образований проводят «рейды» с целью выявления административных правонарушений, поскольку такую практику следует расценивать как искажение социально-правовой природы административной комиссии. Административная комиссия работает на основании процессуальных норм - тех же, что и суд, то есть она осуществляет своеобразное правосудие. И в этом смысле комиссия должна быть беспристрастной, объективной, она должна рассматривать административные протоколы об административном правонарушении. Протокол об административном правонарушении можно сравнить с упрощенным обвинением (если сравнивать с уголовным судопроизводством), то есть это сторона обвинения. Однако есть и другая сторона - лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Комиссия должна выслушать обе стороны, взвесить все обстоятельства и принять решение. Вместе с тем беспристрастность и объективность невозможны, если сами члены комиссии будут выявлять нарушения, поскольку в этом случае они заведомо становятся на сторону обвинения.
9. В большинстве субъектов РФ согласно действующему в них региональному административному законодательству правомочность заседаний комиссии определяется наличием простого большинства от общего числа членов комиссий. Однако такой подход не соответствует сложившейся прак-
тике работы подобного рода коллегиальных органов и не учитывает муниципальную специфику, в связи с чем целесообразно полагать, что заседание комиссии считается правомочным при наличии не менее двух третей от общего числа членов комиссии.
Если административная комиссия в сельском (городском) поселении не создана или по каким-то причинам она не действует, то дела об административных правонарушениях должны рассматриваться административной комиссией муниципального района (городского округа) либо административной комиссией субъекта Российской Федерации.
10. В области контроля за деятельностью административных комиссий муниципальных образований имеют место некоторые правовые неопределенности. Если административные комиссии формируются в рамках делегированных органам местного самоуправления полномочий, следовательно, деятельность комиссий должна контролироваться органами государственной власти субъектов РФ. Но, так как комиссии функционируют в рамках муниципальных властеотношений, то их деятельность должна быть подконтрольна и органам местного самоуправления, тем более, что руководители административных комиссий и ответственные секретари, как показывает практика, в большинстве своем являются муниципальными служащими. Однако соотношение контрольных функций в этом контексте в законах субъектов РФ, как правило, отсутствует. Соответственно, в законах субъектов РФ целесообразно указывать на то, что административные комиссии муниципальных образований раз в год направляют отчет о своей работе в уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ, и раз в квартал -в уполномоченный орган местного самоуправления; при этом указанные уполномоченные органы при необходимости могут осуществлять текущий контроль.
Теоретическое значение исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют существенно расширить знания об административно-правовом статусе административных комиссий муниципальных образований. Теоретические положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, представляют определенный научный интерес при изучении состояния и развития института органов административной юрисдикции в целом, и во взаимосвязи с компетенцией органов местного самоуправления в частности.
Практическая значимость диссертации определяется направленностью работы на решение актуальных вопросов, которые ставит перед наукой административного права практика осуществления органами публичной власти своих функций, и состоит, прежде всего, в том, что собранный и обобщенный материал представляет методологическую и методическую основу для органов государственного власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по правовому регулированию, организации и реализации полномочий административных комиссий муниципаль-
ных образований. Полученные результаты могут быть использованы в учебном процессе при изучении курса административного права, а также соответствующих разделов ряда других правовых дисциплин. Они представляют также интерес для законодателя при осуществлении административной реформы в России на современном этапе.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России. В ходе проведенного исследования автором было опубликовано шесть научных статей. Сформулированные в них выводы используются при проведении лекций и семинарских занятий по дисциплине «Административное право» в Краснодарском университете МВД России и вузах других ведомств. Положения и выводы диссертационного исследования используются при подготовке рабочих программ по ряду тем по административному праву.
Наиболее важные теоретические положения и выводы диссертационного исследования докладывались автором на 1У-ой Всероссийской научной читательской конференции «Актуальные социально-политические и правовые проблемы развития российского общества», проведенной 15 ноября 2008 г., на научной конференции «Право в системе социально-экономических регуляторов общественных отношений в современной России: проблемы теории и правоприменительной практики», проведенной на базе Краснодарского университета МВД России 27 ноября 2008 г., на У-ой Международной научной читательской конференции «Актуальные социально-политические и правовые проблемы развития российского общества», проведенной 15 ноября 2009 г.
Структура и объем диссертационного исследования обусловлены объектом, предметом, целью и задачами работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
Диссертация оформлена в соответствии с требованиями ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Первая глава «Организационно-правовые основы деятельности административных комиссий в муниципальных образованиях» включает в себя четыре параграфа.
В первом параграфе «Становление и развитие в России института административных комиссий на местном и муниципальном уровнях управления» отмечается, что административные комиссии при местных органах власти в современном их понимании стали образовываться после укрепления советской власти, когда ее органы были созданы на территории всей страны и когда появились первые акты, регулирующие их деятельность. Так, в 1926 г. ВЦИК и СНК РСФСР было утверждено Положение об издании исполнительными комитетами и городскими Советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке, которое по существу можно называть прообразом будущего Кодекса об административных правонарушениях РСФСР. В работе подробно анализируется содержание этого документа. Отмечается, в частности, что субъектами наложения административных взысканий в зависимости от вида местного Совета могли быть начальник областного (автономной области), губернского, окружного или уездного административного отдела или его заместитель; президиум городского Совета; начальник районного административного отделения или его заместитель - с утверждения районного исполнительного комитета. В указанном Положении содержится и интересующая нас правовая норма. В ней указывалось, что «по постановлению соответствующих городских Советов, районных или волостных исполнительных комитетов, наложение административных взысканий может быть возложено на комиссии по наложению административных взысканий». Далее отмечаются некоторые характеристики правового статуса данных комиссий, в частности, в этом акте определяется, что такие комиссии «могут быть образованы при городских или районных Советах, районных или уездных исполнительных комитетах». Членами комиссии могли быть, как правило, местные депутаты, что, по мнению автора, следует оценить положительно. Вместе с тем подход законодателя, предусматривающий, что комиссии должны были возглавлять в общих случаях начальники милиций, свидетельствует о приоритете принудительного характера в деятельности такого рода комиссий. В этом же ряду и допущение возможности изменения решения комиссии как коллегиального органа единоличным распоряжением председателя комиссии. Диссертант полагает, что такого рода нормы отражали начавшийся в СССР процесс усиления административно-командных методов управления обществом, приведший, как известно, к культу личности Сталина. Не случайно, принятые в 1920-30-х гг. акты, регулирующие властеотношения на всех уровнях, функционировали довольно долго, и их обновление началось лишь после разоблачения культа личности на XX съезде КПСС в 1956 г.
Так, административные комиссии при исполкомах местных Советов депутатов трудящихся были предусмотрены Указом Президиума Верховного
Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке». Этот акт имел существенное значение, поскольку явился исходным документом, на основании которого в дальнейшем определялся институт административных комиссий при местных Советах. В 1961-1962 гг. указами Президиумов Верховных Советов союзных республик были утверждены специальные нормативные акты, регулирующие организацию и деятельность административных комиссий. В РСФСР таким актом стало Положение об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских Советов депутатов трудящихся и о порядке производства по делам об административных нарушениях, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 марта 1962 г. и которое в своей основе действовало вплоть до принятия КоАП РСФСР 1984 г. В диссертации дается подробный анализ этого акта. В частности, обращает на себя внимание то обстоятельство, что издание законов об административных комиссиях свидетельствовало об определенном повышении их статуса, поскольку административные комиссии были признаны основными органами, рассматривающими дела об административных проступках. Анализ законов об административных комиссиях при местных Советах депутатах трудящихся позволяет сделать ряд обобщений. Прежде всего, необходимо отметить, что административные комиссии входили в систему местных органов государственного управления. Они создавались при исполкомах районных (городских) Советов и были им подотчетны. Главной задачей административных комиссий являлось «воспитание граждан в духе точного и неуклонного исполнения советских законов, бережного отношения к социалистической собственности, честного отношения к государственному и общественному долгу, уважения прав, чести и достоинства граждан и соблюдения правил социалистического общежития». Административные комиссии рассматривали дела об административных нарушениях, ответственность за которые была прямо предусмотрена актами высших органов государственной власти и государственного управления Союза ССР, высших органов государственной власти и государственного управления РСФСР, высших органов государственной власти и государственного управления автономных республик, решениями местных Советов депутатов трудящихся и их исполнительных комитетов. К лицу, совершившему административное нарушение, административные комиссии могли применять одно из следующих взысканий: а) предупреждение; б) штраф; в) иное взыскание, которое предусмотрено актом, устанавливающим ответственность за данный вид нарушения. Постановление административной комиссии о наложении административного взыскания могло быть отменено исполнительным комитетом Совета депутатов трудящихся, при котором состояла комиссия, что существенно отличает статус комиссий, функционирующих в настоящее время. Кроме того, комиссии были вправе вместо наложения административного взыскания передать материалы в отношении нарушителя в товарищеский суд или общественные организации по месту работы, учебы или жительства нарушителя для применения мер общественного воздействия. В целом же многие принципы деятельности комиссий того времени сохраняют свою актуальность до настоящего времени.
В дальнейшем в регулировании отдельных аспектов формирования и деятельности административных комиссий при местных Советах были внесены определенные коррективы, связанные среди прочего и с принятием новой Конституции СССР 1977 г., которые нашли отражение в новом обобщающем законе - Кодексе об административных правонарушениях РСФСР от 20 июня 1984 г. В этом законе институт административных комиссий нашел достаточно подробное регулирование. Диссертант анализирует соответствующие нормы КоАП РСФСР, отмечая, в частности, что в перечне органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (ст. 194), административные комиссии были названы в первую очередь. В параграфе освещаются также некоторые дискуссионные вопросы в юридической литературе советского периода, проблемы правоприменительной практики, которые имели место в СССР и которые актуальны до настоящего времени.
Во втором параграфе «Правовой статус и место административных комиссий муниципальных образований в системе органов местного самоуправления» уточняются понятийный аппарат, а также некоторые вопросы, связанные с системой правоотношений, в рамках которых они функционируют. В этой связи автор отмечает, что административное законодательство является внешней формой выражения и объективирования отрасли административного права. В предмет регулирования норм административного права входят отношения, связанные с привлечением к административной ответственности как физических, так-и юридических лиц за совершение административных правонарушений, поэтому законодательство об административных правонарушениях рассматривается как часть административного законодательства. Поскольку административные комиссии реализуют административную ответственность, то их деятельность осуществляется, прежде всего, на основе норм административного права. Это важно по двум причинам. Во-первых, административные комиссии муниципальных образований формируются органами местного самоуправления, что должно регулироваться нормами не только административного, но и муниципального права, и, прежде всего, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Во-вторых, статус административных комиссий при местных органах власти с принятием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в 2001 г. был заметно изменен, он стал менее четко выражен, чем ранее, в частности законодатель в новом КоАП РФ не включил административные комиссии в перечень органов, которые рассматривают дела об административных правонарушениях, составы которых определены в самом КоАП РФ.
Вьивив и другие особенности, диссертант определяет понятие административной комиссии муниципального образования, оно включено в положения, вынесенные на защиту. В работе отмечается, что с точки зрения муни-ципально-правовых отношений административные комиссии выступают в качестве негосударственных элементов административно-юрисдикционной системы. Вместе с тем административные комиссии осуществляют юрис-дикционную деятельность - особый вид государственной деятельности, вы-
полняемый от имени государства уполномоченными органами и должностными лицами. Если принять во внимание, что административные комиссии принадлежат к разряду муниципальных органов, то порядок их формирования, а также иные вопросы организации и деятельности должны решаться согласно ч. 3 ст. 34 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Одновременно с этим обращает на себя внимание то обстоятельство, что согласно ст. 14, 15 и 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» рассмотрение дел об административных правонарушениях к вопросам местного значения не относится.
При этом Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство не допускают участия органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления, за исключением установленных в законе случаев (ч. 4 ст. 34 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), Учитывая, что деятельность административных комиссий представляет собой особую разновидность деятельности государства, то для того, чтобы органы местной администрации, не входящие в систему органов государственной власти, могли ее выполнять, они должны наделяться соответствующими государственными полномочиями. Для субъектов Российской Федерации на практике невозможен иной механизм реализации законодательства об административных правонарушениях. На необходимость наделения органов местного самоуправления полномочиями по применению законодательства об административных правонарушениях указывает и ряд определений Верховного Суда РФ, в которых рассматривались, в частности, споры о том, насколько законно финансировать эти комиссии из местного бюджета. Таким образом, административные комиссии муниципальных образований выполняют государственную юрисдикционную функцию на основе делегирования соответствующих полномочий от органов власти субъектов РФ.
Диссертант анализирует вопросы закрепления статуса этих комиссий в законодательстве. В связи с противоречивым характером правового регулирования статуса комиссий возникает необходимость в его совершенствовании. В специальной литературе (В.Н. Хорьков, 2008) предлагается разработать проект ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности административных комиссий». Однако, по мнению диссертанта, такой подход нельзя считать продуктивным. Это касается и сути, и формы. Начнем с последнего -вряд ли целесообразно принимать специальный федеральный закон об административных комиссиях - достаточно соответствующие нормы включить в действующий КоАП РФ, как это было сделано ранее в КоАП РСФСР (мы полагаем, что положительный опыт советского законодателя следует использовать в настоящее время). Наиболее оптимальной и отвечающей современным условиям представляется модель правового регулирования, в соответствии с которой основы правового статуса административных комиссий, а также общие принципы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по их формированию и организации деятельно-
ста, рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях должны определяться федеральным законодательством, а более детальная регламентация, на базе федеральных законов и с учетом местной специфики, осуществляется законодательными актами субъектов Российской Федерации. Собственно, это и сейчас имеет место, однако дело в содержании соответствующих норм и, главное, в определении стратегии государства по регулированию данных общественных отношений. Вместе с тем действующая стратегия пока сильно размыта, недостаточно определенна, о чем свидетельствует ситуация «замкнутого круга», когда административные комиссии муниципальных образований, реализуя юрисдикционные функции государства, могут делать это только на основе делегированных государственных полномочий, но сами при этом не могут издавать муниципально-правовые акты, регламентирующие работу административных комиссий. При этом такие комиссии должны работать во всех муниципальных образованиях, и они не могут работать иначе, как будучи составной структурой муниципальных органов, но, тем не менее, их работа не отнесена к вопросам местного значения. Решение этой проблемы не должно сводиться к ответу на вопрос о том, могут или не могут органы местного самоуправления издавать акты, регулирующие статус административных комиссий муниципальных образований, поскольку акт акту рознь. Здесь нужно учитывать, какие именно акты могут или не могут издавать органы местного самоуправления (в этой связи в работе анализируются законы нескольких субъектов РФ, регулирующие деятельность административных комиссий, где рассматриваемые полномочия органов местного самоуправления имеют разное наполнение). Кроме того, нужно иметь в виду, что смена общественно-политического строя в России после распада СССР и выбор западной модели организации института местного самоуправления в России не могла и не может изменить существа и характера полномочий местных органов власти, круг которых в своей основе остался прежним. Достаточно сравнить, например, полномочия прежних исполкомов местных Советов народных депутатов и нынешних местных администраций муниципальных образований - они большей частью остались прежними (образование, медицина, жилищно-коммунальное хозяйство, благоустройство и т.д.). И по подавляющему числу направлений деятельности исполнительных органов местной власти затруднений с точки зрения регулирования соответствующих полномочий в контексте федеративных отношений и норм Конституции РФ нет. Проблемы возникают, когда пересекаются полномочия государственных и муниципальных органов в их неизбежной и необходимой взаимосвязи. По ряду аспектов они пока непреодолимы - характерным является функция охраны общественного порядка, которую согласно Конституции РФ и муниципальному законодательству, подзаконным актам должны осуществлять органы местного самоуправления посредством создания и содержания муниципальной милиции. Однако до сих пор не удается решить эту проблему в действующем правовом поле. В настоящее время в регулировании такого рода общественных отношений необходимо учитывать положения ст. 12 Конституции России. В случае с административными комиссиями необходимо учиты-
вать ряд обстоятельств, придающих этому аспекту специфику. Прежде всего, отметим, что административные комиссии при местных органах власти в нашей стране действовали несколько десятилетий в СССР и продолжают действовать. Такие комиссии необходимы - это совершенно очевидно. Их не может не быть. Однако очевидно и то, что в силу создавшегося положения с чисто формальных позиций эти комиссии неправильно относить к органам местного самоуправления, поскольку, выполняя административно-юрисдик-ционную деятельность, они реализуют функции органов государственной власти, и с тех же формальных позиций нужно, чтобы соответствующие полномочия им передавались от органов власти субъектов РФ к органам местного самоуправления. И для того, чтобы не заниматься «правовыми играми» на уровне субъектов РФ, когда каждый субъект РФ должен по административным комиссиям непременно передать на местный уровень соответствующие полномочия, диссертант полагает целесообразным сделать это на федеральном уровне, а именно в КоАП РФ, ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ввести поправки, суть которых в том, что административные комиссии муниципальных образований осуществляют государственную администратвно-юрисдик-ционную деятельность на основе федеральных законов, законов субъектов РФ и муниципально-правовых актов, издаваемых по вопросам, определяемым федеральными и региональными правовыми актами. При этом правовыми нормами КоАП РФ должны быть урегулированы основные полномочия комиссий. Более подробные предложения автора содержатся в положениях, выносимых на защиту.
В третьем параграфе «Создание и формирование составов административных комиссий муниципальных образований» отмечается, что в связи с нечетким регулированием института административных комиссий возникает вопрос об обязательности или факультативности создания административных комиссий. Некоторые авторы склоняются к факультативности. Однако из Определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 апреля 2006 г. следует, что перечень субъектов административной юрисдикции в ст. 22.1 КоАП РФ изложен исчерпывающе и в части административных комиссий на уровне субъекта РФ императивно. Как представляется, федеральный законодатель, постулируя данную норму, вводит в правоприменительную практику некую неопределенность, которая, по мнению автора, в сфере административной ответственности просто недопустима. Так, ни в ст. 22.1, ни в ст. 1.3.1 КоАП РФ нет императива в части создания административных комиссий муниципальных образований - создавать или не создавать: это на усмотрение самого субъекта РФ. Диссертант анализирует различные точки зрения по этому поводу и делается вывод о том, что действующее положение в КоАП РФ нельзя считать нормальным. Дело в том, что административные комиссии субъектов РФ (в некоторых субъектах, например, Краснодарский край, их просто нет, в отличие от Волгоградской области) не в состоя-
нии физически рассмотреть все административные правонарушения, которые им подведомственны в соответствии с законами субъектов РФ, и поэтому в практике повсеместно (абсолютно во всех субъектах РФ) создаются административные комиссии муниципальных образований. Однако федеральный законодатель никак не замечает фактически сложившихся общественных отношений. Соответственно, нет достаточно четкого ответа на вопрос о том, должны ли органы государственной власти субъектов РФ создавать в обязательном порядке административные комиссии муниципальных образований или не должны, и в каком виде, и в каком статусе, и т.д. Такое положение порождает определенные сложности в нормотворческой и правоприменительной практике. Подобная оценка однозначно следует и из Определения Верховного Суда РФ от 4 июня 2008 г., где содержится положение о том, что «вопрос обеспечения деятельности административных комиссий, создаваемых в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, федеральным законом не урегулирован». По мнению диссертанта, вопросы о создании административных комиссий муниципальных образований, должны быть отрегулированы не на региональном, а на федеральном уровне и иметь рамочный характер.
В работе исследуется законотворческая практика субъектов РФ в части создания административных комиссий муниципальных образований. Отмечается, что наиболее ценные нормы региональных законов целесообразно закрепить на федеральном уровне. Так, согласно Закону Кировской области «Об административных комиссиях в Кировской области» (2008 г.) такие комиссии в муниципальных образованиях с численностью населения менее 1000 человек не создаются. Это актуально, потому что по ряду вопросов (виды муниципальных образований, в которых создаются административные комиссии; орган местного самоуправления, создающий комиссию; требования к членам административных комиссий; статус председателя, заместителя председателя и ответственного секретаря административной комиссии) имеются существенные разночтения, которых, на взгляд автора, не должно быть, учитывая, что речь идет о применении мер административно-правового принуждения, и в этом смысле такого рода вопросы должны находить отражение в нормах федерального законодательства.
Соискатель обращается к анализу и ряда муниципальных правовых актов, в которых регулируются вопросы создания и формирования составов административных комиссий (город-курорт Геленджик, Верхнедонской район Ростовской области, Мордовский район Тамбовской области, Кондинский район Ханты-Мансийского автономного округа, г. Южно-Сахалинск и др.). Отмечается, в частности, что в муниципальных образованиях издаются собственные правоприменительные акты по рассматриваемой проблематике, и, прежде всего, они касаются создания и формирования составов административных комиссий муниципальных образований. При этом наблюдается тенденция, суть которой в том, что очень часто большинство административных комиссий (в некоторых случаях до 90 %) состоят из штатных работников местных администраций, причем преимущественно руководящего звена. Автор полагает, что такой подход должен быть оценен негативно. Диссертант убежден, что, формируя такие составы, главы администраций (а это имеет место
там, где состав комиссии определяется именно главой администрации) преследуют, прежде всего, цель удобства работы комиссии - все работники администрации, скорее всего, в одном здании, легко оповестить, легко придти на заседание, кворум всегда обеспечен, будет потрачен минимум времени, меньше будет разногласий, учитывая служебную подчиненность или зависимость членов комиссий. Однако вряд ли такая цель должна быть главенствующей в деятельности такого коллегиального органа, как административная комиссия муниципального образования, которая по определению не может считаться структурным подразделением местной администрации, а должна отражать, имея в виду ее состав, различные категории общественных групп и должностных лиц. К тому же, может пострадать и объективность в принятии решения -если, например, председатель комиссии озвучит свою позицию, то другие члены комиссии, которые формально независимы от него, но, являясь его подчиненными либо коллегами по муниципальной службе, вполне вероятно могут оставить свое мнение при себе. В равной степени нельзя согласиться с подходом законодателя Тамбовской области, где в областном Законе «Об административных правонарушениях в Тамбовской области» указывается, что «количественный и персональный состав административных комиссий утверждается постановлением администрации Тамбовской области» - здесь налицо недооценка самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления, поэтому заслуживает внимания подход законодателей Смоленской области в части, касающейся участия местных депутатов в работе административных комиссий. В Законе Смоленской области «Об административных комиссиях в Смоленской области» указывается, что в состав административной комиссии муниципального образования должны быть в обязательном порядке включены не менее двух местных депутатов. В работе исследуются также вопросы подбора председателей и ответственных секретарей административных комиссий муниципальных образований, их правового статуса и др., формулируются соответствующие предложения, изложенные в положениях, выносимых на защиту.
В четвертом параграфе «Подведомственность дел об административных правонарушениях административным комиссиям муниципальных образований и ее виды» отмечается, что административные комиссии муниципальных образований согласно ст. 1.3.1 и ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и в пределах полномочий, установленных этими законами. Иными словами, подведомственность административных комиссий муниципальных образований по действующему административному законодательству устанавливается исключительно законами субъектов РФ. Однако здесь имеется ряд проблем, которые рассматриваются диссертантом. Так, 20 апреля 2005 г. Верховный Суд РФ признал недействующим п. 1 ст. 12.1 Закона Владимирской области «Об административных правонарушениях во Владимирской области», устанавливающий ответственность родителей или иных законных представителей несовершеннолетнего за пребывание на улицах и в других общественных местах детей в возрасте до шестнадцати лет, за исключением эмансипированных, в период с 23 до 6 часов без со-
провождения родителей или иных законных представителей. Как указал Верховный Суд, ответственность за указанные правонарушения может быть установлена лишь на федеральном уровне, поскольку содержание прав и обязанностей родителей, защита родительских прав урегулированы Семейным кодексом РФ (гл. 12), поэтому вопросы ответственности родителей к ведению субъектов не отнесено. Кроме того, за неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних федеральным законом уже установлена административная ответственность (ст. 5.35 КоАП РФ). Проблемность ситуации здесь, в частности, заключается в том, что если бы дела об указанных правонарушениях были переданы в подведомственность административным комиссиям муниципальных образований, то они гипотетически могли рассматривать дела о правонарушениях, установленных федеральным законодателем, что формально противоречит КоАП РФ. Однако не всегда обоснованно признанные противоречащими законодательству региональные нормы об ответственности по вопросам федерального значения имеют «аналог» в КоАП РФ. В данном случае показательным будет такой пример. Определением Верховного Суда РФ от 19 января 2005 г. была признана противоречащей законодательству норма, устанавливающая запрет на курение табака на рабочих местах, в городском, пригородном транспорте, в закрытых спортивных сооружениях, организациях здравоохранения и т.д., за исключением курения табака в специально отведенных для этого местах. В обоснование вынесенного определения Верховный Суд РФ сослался на то, что вопрос ограничения курения табака в соответствии со ст. 2 ФЗ «Об ограничении курения табака» имеет федеральное значение, а запрет на курение табака уже установлен п. 1 ст. 6 указанного закона.
Помимо спорной подведомственности дел об этом нарушении (федеральный или региональный уровень) и не менее спорного включения состава нарушения не в КоАП РФ, а в отраслевой закон), здесь возникает вопрос и о целесообразности рассмотрения такого рода дел в юрисдикционных органах федерального уровня. Автор полагает, что характер данного административного правонарушения таков, что его следует рассматривать в административных комиссиях муниципальных образований, и с этой точки зрения, как представляется, включение данного состава административного правонарушения в региональное административное законодательство было бы рациональнее. В этой связи отмечается, что специфика сферы совместного ведения, а именно невозможность четкого и однозначного отнесения регулирования некоторых вопросов к ведению либо Российской Федерации, либо ее субъектов, предопределяет противоречивость судебной практики. В научной работе приводятся соответствующие примеры, которые показывают, что подведомственность административных комиссий муниципальных образований с точки зрения ее правового регулирования еще далека от совершенства в концептуальном аспекте. Тем не менее нормотворческая практика законодательных органов субъектов РФ и правоприменительная практика административных комиссий муниципальных образований показывают свою высокую активность. Соискатель рассматривает законы ряда субъектов РФ (Краснодарский
край, Ростовская область, г. Санкт-Петербург, Еврейская автономная область и др.), в которых определяется типичная подведомственность административных комиссий муниципальных образований. Общая численность составов административных правонарушений, которые по законам субъектов РФ могут рассматривать административные комиссии муниципальных образований, составляет в среднем от 20 до 30. Однако если численность соизмерима, то в содержательном плане различия довольно существенные, и даже за сходными составами административных правонарушений скрываются различное их содержание и легальное толкование.
Для сравнения взято административное правонарушение, связанное с нарушением правил благоустройства в Краснодарском крае и в ЕАО. У краснодарского законодателя совершенно другой подход, чем в Еврейской автономной области, а именно: подробно, детально описывать диспозиции составов административных правонарушений (не менее подробно в законе Краснодарского края отрегулированы и составы административных правонарушения в сфере транспортных перевозок). Огромная разница и в максимальных санкциях за рассматриваемый вид административных правонарушений -штраф для юридических лиц от 10 ООО рублей (ЕАО) до 100 000 рублей (в Краснодарском крае). В этой связи возникает вопрос о том, насколько допустимы такого рода различия в основаниях и размерах административной ответственности. В этом контексте странным выглядит и положение, когда в одних субъектах есть определенный состав административного правонарушения, а в других нет, в одних субъектах за одно и тоже действие наказывают, а в других нет. И это притом, что, несмотря на большую территорию страны и различающиеся условия жизни, в каждом без исключения муниципальном образовании возникают проблемы с нарушениями правил благоустройства, невыполнением муниципальных правовых актов и других норм права. Автор полагает, что сложившееся в региональной законотворческой практике разноречивое регулирование подведомственности административных комиссий муниципальных образований некоторым образом нарушает целостность и единообразие правового пространства в целом и правоприменения в частности, во всяком случае, штрафы за один и тот же административный проступок не должны различаться в десять раз! В работе отмечаются и другие тенденции, например, количество составов административных правонарушений, подведомственных органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации и муниципальным образованиям, только увеличивается. В связи с изложенным автор предлагает осуществить унификацию составов административных правонарушений, подведомственных административным комиссиям муниципальных образований для всех субъектов РФ, и обосновывает это предложение.
Вторая глава «Производство по делам об административных правонарушениях в административных комиссиях муниципальных образований» включает в себя два параграфа.
В первом параграфе «Организация деятельности и функциональные полномочия членов административных комиссий муниципальных образований» отмечается, что данные вопросы в большинстве случаев находят
отражение в региональных законах, регулирующих деятельность административных комиссий муниципальных образований, реже - в законах об административных правонарушениях, а также в муниципальных правовых актах. При этом обращает на себя внимание то обстоятельство, что объем регулирования такого рода вопросов в законах субъектов РФ существенно различается. Соискатель анализирует соответствующие нормы законов ряда субъектов РФ (Чувашской Республики, Республики Башкортостан, Приморского края, Амурской области и др.). В частности, рассматривается вопрос о кворуме для принятия решений - в большинстве случаев указывается, что достаточно наличия половины от общего числа членов комиссий. Однако диссертант полагает, что ввиду небольшого численного состава административной комиссии (в среднем 5-7 человек) и сравнительно небольшой территории, которую они обслуживают, целесообразно предписать такой порядок работы административных комиссий, при котором решение принимается только при кворуме не меньше, чем в две трети об общей численности комиссии либо большинством не от принимавших участие в работе комиссии, от того общего числа членов комиссии (как, например, в Законе Смоленской области «Об административных комиссиях в Смоленской области»),
В диссертационной работе освещается вопрос финансирования административных комиссий муниципальных образований, контроля за их деятельностью. Указывается, в частности, что в части контроля имеются некоторые неопределенности. Дело в том, что возникает вопрос о том, если административные комиссии формируются в рамках делегированных органам местного самоуправления полномочий, то такой контроль должны, разумеется, осуществлять, органы государственной власти субъектов РФ, но так как комиссии функционируют в рамках муниципальных властеотношений, то их деятельность должны контролировать и органы местного самоуправления, тем более, что руководители административных комиссий и ответственные секретари муниципальных образований, как показывает правоприменительная практика, в большинстве своем являются муниципальными служащими. Однако соотношение контрольных функций в этом контексте в законах субъектов РФ, как правило, отсутствует. Автор обосновывает свои предложения по этому поводу.
В работе анализируются муниципальные правовые акты, которые определяют организацию деятельности административных комиссий муниципальных образований. Обычно это осуществляется в регламентах административных комиссий муниципальных образований, а отдельные вопросы - в положениях о таких комиссиях. В диссертации некоторые из них рассматриваются подробно (г. Красноярск, г. Кирово-Чепецк Кировской области, Зеленодольский район Республики Татарстан и др.). Указывается, что такого рода документы заметно различаются в разных регионах. Кроме того, во многих из них достаточно много дублирования норм из актов субъектов РФ и, в меньше степени, КоАП РФ, при этом в ряде случаев органы местного самоуправления необоснованно вторгаются в компетенцию субъекта РФ, создавая административные нормы, издание которых, согласно Конституции РФ, является прерогативой федерального центра и субъектов РФ (такое происходит в ос-
новном из-за того, что федеральный законодатель, по сути, уклонился от регулирования вопросов деятельности административных комиссий муниципальных образований, на что выше также обращалось внимание). Некоторые нормы таких регламентов, недостаточно обоснованы.
Так, в Регламенте административной комиссии Зеленодольского района (2008 г.) указывается, что первое заседание комиссии проводится с 10.00 до 12.00, обеде 12.00 до 13.00, второе с 13.00 до 15.00, что вряд ли целесообразно. Практика деятельности коллегиальных органов показывает, что данные вопросы решаются самими членами коллегиального органа исходя из складывающихся обстоятельств. Трудно согласиться и с требованием о том, что «по вопросам, внесенным на рассмотрение административной комиссии, представляются материалы в виде обзора (обобщения) судебной практики». Во-первых, потому, что такой практики может и не быть, и, во-вторых, здесь более востребованным должно быть обобщение работы административных комиссий по рассматриваемым вопросам, а не судов. Автор отмечает, что с организацией деятельности административных комиссий муниципальных образований непосредственно связаны виды, объем и характер полномочий их председателей, ответственных секретарей и других членов. Как и в предыдущем случае, данный блок общественных отношений регулируется на региональном и муниципальном уровнях. В работе анализируются правовые акты разных уровней и разных регионов. Диссертант определяет и обосновывает свою позицию по этим вопросам.
Во втором параграфе «Рассмотрение дел в административных комиссиях муниципальных образований: принципы, административно-процессуальные особенности и проблемы правоприменительной практики» отмечается, что согласно ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ и соответствующему региональному административному законодательству административные комиссии муниципальных образований как субъекты рассмотрения дел об административных правонарушенияхи действуют в соответствии с нормам раздела IV КоАП РФ, где в отношении административных комиссий не сделано исключений, и данное обстоятельство, как правило, подчеркивается в региональном административном законодательстве.
Учитывая, что административное производство - это самостоятельная и достаточно сложная теоретическая и правовая проблема, по которой издано большое количество научных трудов, автор останавливается лишь на основных принципах производства по делам об административных правонарушениях в деятельности таких комиссий, а также на отдельных аспектах, отражающих специфику таких комиссий. В частности, отмечается, что поскольку административная комиссия муниципального образования является коллегиальным органом, то, в отличие от судьи и должностного лица, которые принимают решение единолично, здесь решение основывается на равнодействующей личных мнений членов комиссии, участвующих в голосовании по определенному решению. При этом согласно ст. 26.11 КоАП РФ «судья, члены коллегиального органа, должностное лицо, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном
и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие'доказательства не могут иметь заранее установленную силу».
Вместе с тем существенным, на взгляд автора, является замечание Пленума Верховного Суда РФ, который в одном из своих постановлений (от 24 марта 2005 г.) указал, что при рассмотрении дела об административном правонарушении собранные по делу доказательства должны оцениваться в соответствии со ст. 26.11 КоАП РФ, а также с позиции соблюдения требований закона при их получении (ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ). Таким образом, каждый член административной комиссии должен составить свою позицию по рассматриваемому делу и выразить ее при голосовании. В научной работе рассматривается вопрос о полномочиях должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, рассматриваемых в административных комиссиях муниципальных образований, анализируются правовые акты разных регионов. В частности, вызывает сомнение законность ч. 1 ст. 14. 2 Кодекса Томской области об административных правонарушениях, согласно которой «В случае отсутствия в муниципальном образовании административной комиссии дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, рассматривают мировые судьи Томской области в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях». Как представляется, рассматриваемое положение противоречит законодательной логике - если региональный законодатель решил, что данное правонарушение должно рассматриваться административной комиссией муниципального образования, то это означает, что именно административная комиссия, а не суд должны это делать. Если административная комиссия в сельском (городском) поселении не создана или по каким-то причинам она не действует, то дела об административных правонарушениях должны рассматриваться административной комиссией муниципального района (городского округа) либо административной комиссией субъекта Российской Федерации.
Затем автор обращается к анализу правоприменительной практики административных комиссий муниципальных образований. Она существенно отличается не только в разных регионах, но и разных муниципальных образований одного региона. Так, в ХМАО население г. Югорска (31 ООО человек) в 10 раз меньше, чем в г. Сургуте (соотношение 1:10). Несмотря на это, пропорции (округленно) в показателях работы административных комиссий совершенно иные - по количеству привлеченных к административной ответственности - 3:1, а по сумме штрафов -5:1. Как видно, административная комиссия в г. Югорске работает значительно интенсивнее, чем в г. Сургуте. Автор полагает, что одним из факторов повышения активности работы административной комиссии г. Югорска является диалог комиссии и власти в целом с жителями города. Дело в том, что если жители увидят действенность комиссии, то информация от них об административных правонарушениях не заставит себя долго ждать. Тем более, что по абсолютному большинству составов административных правонарушений, которые подведомственны административным комиссиям муниципальных образований, информация поступает, как правило, от самих жителей, по жалобам которых уполномоченные должностные
лица и составляют протоколы. В работе рассматриваются также вопросы назначения и исполнения наказаний, затрагивается такой спорный вопрос, как целесообразность и правомерность участия членов административных комиссий в рейдах по выявлению административных правонарушений и др., по которым формулируется авторская позиция, которая выносится на защиту.
В заключении диссертации подведены итоги исследования, сформулированы основные выводы. В работе имеется несколько приложений.
Основные научные результаты диссертационного исследования изложены в следующих работах автора:
Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК Минобр-науки России:
1. Пономарев К.А. Подведомственность дел об административных правонарушениях административным комиссиям в муниципальных образованиях и ее виды // Общество и право. 2011. № 1. - 0,3 пл.
2. Пономарев К.А. Законодательное регулирование вопросов создания административных комиссий в субъектах Российский Федерации и в муниципальных образованиях // Теория и практика общественного развития (электронный журнал). 2010. № 2. - 0, 2 п.л.
3. Пономарев К.А. Правовая характеристика подведомственности дел об административных правонарушениях административным комиссиям в муниципальных образованиях // Юристь-Правоведъ. 2011. № 1. - 0, 25 п.л.
Иные публикации:
4. Пономарев К.А. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в муниципальных образованиях как субъекты административно-правовых отношений // Актуальные социально-политические и правовые проблемы развития российского общества: Сборник материалов У-й Международной научной читательской конференции. Краснодар, 2009. - 0,25 п.л.
5. Пономарев К.А. Правовой статус административных комиссий муниципальных образований: проблемы законодательного регулирования и реализации // Актуальные социально-политические и правовые проблемы развития российского общества: Сборник материалов 1У-ой Всероссийской научной читательской конференции. Краснодар, 2008. - 0,25 п.л.
6. Пономарев К.А. Полномочия административных комиссий муниципальных образований по применению регионального законодательства об административных правонарушениях // Право в системе социально-экономических регуляторов общественных отношений в современной России: проблемы теории и правоприменительной практики: Материалы научной конференции. Краснодар, 2008. - 0,25 п.л.
7. Пономарев К.А. Формирование и организация деятельности административных комиссий муниципальных образований // Общество: политика, экономика, право: Научный ежегодник. Краснодар, 2008. Вып. 2. - 0,25 пл.
8. Пономарев К.А. Правовое регулирование компетенции административных комиссий муниципальных образований // Общество: политика, экономика, право: Научный ежегодник. Краснодар, 2009. Вып. 1. - 0,25 п.л.
Формат 60x84/16. Объем 1,5 п.л. Набор компьютерный. Гарнитура Тайме. Печать ризография. Бумага офсетная. Тираж 100 экз. Заказ №
Отпечатано в отделении оперативной полиграфии ОНиРИО Ростовского юридического института МВД России. 344015, г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Пономарев, Кирилл Андреевич, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Организационно-правовые основы деятельности административных комиссий в муниципальных образованиях
1.1. Становление и развитие в России института административных комиссий на местном и муниципальном уровнях 18 управления.
1.2. Правовой статус и место административных комиссий муниципальных образований в системе органов местного 46 самоуправления.
1.3. Создание и формирование составов административных комиссий в муниципальных образованиях.
1.4. Подведомственность дел об административных правонарушениях административным комиссиям муниципальных образований и её виды.
Глава 2. Производство по делам об административных правонарушениях в административных комиссиях муниципальных образований
2.1. Возбуждение дела об административном правонарушении и его подготовка к рассмотрению в административной комиссии муниципального образования.
2.2. Рассмотрение дел в административных комиссиях муниципальных образований: принципы, административно-процессуальные особенности и проблемы правоприменительной практики.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административные комиссии в муниципальных образованиях: проблемы правового регулирования и организации деятельности"
Актуальность темы исследования. Современный этап развития местного самоуправления связан с реализацией важнейшей задачи -формирования на местном уровне реального, полноценного института публичной власти. Новые идеи о месте и роли местного самоуправления в системе государственного управления нашли отражение в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С принятием данного закона полномочия местного самоуправления были существенно расширены. В последующие годы эта тенденция продолжала сохраняться, что нашло отражение в* перечне вопросов местного значения, которыми, вправе заниматься органы местного самоуправления всех видов муниципальных образований (городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов).
Произошедшие изменения повлекли за собой расширение и административно-правовых отношений, в которых одним из субъектов выступают органы местного самоуправления. Важнейшей формой реализации соответствующих административных полномочий органов местного самоуправления является создание и функционирование административных комиссий муниципальных образований. Как. показывает практика, объем подведомственных комиссиям дел об административных правонарушениях постоянно возрастает. Вместе с тем, институт административных комиссий муниципальных образований действует еще недостаточно эффективно. Во многом это связано с тем, что полномочия! органов местного самоуправления в обновленном виде определены сравнительно недавно и практика еще не наработала оптимальных вариантов в организации деятельности административных комиссий.
Явно недостаточно исследуется институт административных комиссий муниципальных образований и в правовых науках. Между тем, здесь имеется немало проблем, требующих своего осмысления. Это касается, прежде всего, нормативно-правового регулирования таких комиссий. В настоящее время законодатель на федеральном уровне ни в КоАП РФ, ни в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» даже не упоминает об этом органе административной юрисдикции, в отличие, например, от комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Основной объем законодательного регулирования приходится на субъекты Российской Федерации. Однако в разных субъектах РФ правовой статус административных комиссий муниципальных образований закрепляется неодинаково. Еще больший разнобой наблюдается- в муниципальных правовых актах. Очевидно, требуется обобщение методологических подходов к решению данной проблемы. В частности, это касается вопроса о создании административных комиссий муниципальных образований. В настоящее время они действуют на основе института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, однако их правоприменительная деятельность очень противоречива и нуждается в научном анализе.
Не менее важным представляется исследование порядка формирования составов административных комиссий, полномочий председателя, ответственного секретаря, членов административных комиссий муниципальных образований. Для обеспечения законности деятельности административных комиссий необходимо строго соблюдать требования к процессуальным действиям при производстве по делам об административных правонарушениях. Здесь также немало вопросов, требующих административно-правового изучения. В частности, это касается, установления круга субъектов, уполномоченных документировать административные правонарушения, порядка рассмотрения дел в административных комиссиях и т.д. Одной из нерешенных проблем является отсутствие в органах местного самоуправления структурных подразделений, которые могли бы эффективно обеспечить исполнение решений, принимаемых административными комиссиями. Эти и другие вопросы, как показывает практика, актуальны для всех муниципальных образований, что и предопределило выбор диссертантом темы настоящего научного исследования.
Степень научной разработанности темы. На современном этапе развития российской юридической науки можно говорить об отсутствии комплексных научных исследований административно-правового регулирования деятельности административных комиссий муниципальных образований. Отдельные вопросы, связанные с деятельностью административных комиссий в муниципальных образованиях, освещаются либо в русле общей проблематики муниципального права, либо в предметных административно-правовых исследованиях, посвященных административным комиссиям в целом и комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в частности. В этом плане, если иметь в виду муниципальное право, необходимо отметить труды Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, И.А. Василенко, Ю.А. Дмитриева, В.И. Васильева, В.Г. Вишнякова, O.E. Кутафина, В.П. Мельникова, И.И. Овчинникова, H.JI. Пешина, Н.В. Постового, В.А. Прокошина, С.Г. Соловьева, B.C. Четверикова, К.Ф: Шеремета, Е.С. Шугриной, В^И. Фадеева и др.
Однако в работах этих и других авторов исследуемые вопросы деятельности административных комиссий освещаются в контексте муниципально-правовых отношений, и, прежде всего в рамках проблемы формирования органов местного самоуправления и их компетенции, а административно-правовые аспекты в этих работах не являются основными. В трудах по административному праву административные комиссии муниципальных образований долгое время не были предметом пристального внимания ученых. Отчасти это объясняется тем, что в КоАП РФ 2001 г. административные комиссии, в отличие от КоАП РСФСР, в качестве самостоятельного института не регулируются. И поэтому, в научных трудах по административному праву административные комиссии рассматривались, в основном, как одни из субъектов производства по делам об административных правонарушениях. Тем не менее, научные труды Г.В: Атаманчука, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, М.В. Бондаренко, Ю.М. Буравлева, Э.В. Дриголы, В.В. Еремяна, В.Г. Игнатова, A.A. Кармолицкого, Е.Ю. Киреевой, Н.С. Климкина, П.И. Кононова, B.C. Комаровского, А.П. Коренева, М.Я. Масленникова, C.B. Михнева, Д.М. Овсянко, A.B. Оболонского, Е.В. Осиночкина, И.В. Пановой, А.Ю. Петрова, Ф.С. Разаренова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, А.П. Солдатова, Ю.Н. Старилова, Е.Е. Столярова, В.З. Сумарокова, И.Н.
Сурманидзе, Ю.А. Тихомирова, JI.H. Тимофеевой, С.Ю. Фабричного, JI.A. Чикановой, В.Ш. Шайхатдинова и других авторов послужили добротной научно-методологической основной для настоящего диссертационного исследования.
После вступления в силу ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления^ в Российской Федерации» 2003 г. потребность в соответствующих исследованиях стала объективной, поскольку в практической деятельности административных комиссий стало* возникать немало нерешенных вопросов. В стране было опубликовано несколько научных работ, в которых административные комиссии стали изучаться более глубоко. В числе авторов следует назвать Е.К. Замотаеву («Проблемы статуса административных комиссий в аспекте разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами», 2008), O.A. Лакаева («Виды коллегиальных органов административной юрисдикции по законодательству субъектов Российской Федерации», 2007), В'.Н. Хорькова («Административные комиссии: уровни законодательного регулирования», 2008) и др.
На диссертационном уровне исследовались лишь смежные относительно заявленной проблематики вопросы (например: Закопырин В.Н. Административно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. М., 2006; Колесников A.B. Административно-правовой статус исполнительных органов местного самоуправления. Саратов, 2003; Корчагина Е.Ю. Административно-юрисдикционная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних. Омск, 2001 и др.). Вместе с тем, будучи на стыке двух отраслевых наук, институт административных комиссий не получил комплексного исследования ни в одной из диссертационных работ. Нужно также иметь в виду, что в декабре 2009 г. в КоАП РФ были внесены изменения, которые в контексте исследуемой проблематики являются существенными (введение новой статьи - 1.3.1 «Предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях»), и они нуждаются в дополнительном исследовании. Данная работа предполагает определенным образом восполнить образовавшийся пробел применительно к науке административного права.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере деятельности административных комиссий в муниципальных образованиях.
Предметом диссертационного исследования являются правовые акты, регулирующие порядок создания и функционирования административных комиссий в муниципальных образованиях, материалы практики их деятельности, соответствующие научные труды.
Целью диссертационного исследования является исследование теоретических вопросов и практической реализации института административных комиссий в муниципальных образованиях, выработка на этой основе предложений и рекомендаций по совершенствованию деятельности указанных комиссий и действующего законодательства.
Для достижения вышеуказанной цели предполагается решить следующие основные задачи исследования:
- изучить историю становление и развитие в России института административных комиссий на местном и муниципальном уровнях управления;
- проанализировать правовой статус административных комиссий муниципальных образований; выявить и показать место административных комиссий муниципальных образований в системе органов местного самоуправления; исследовать вопросы создания и формирования составов административных комиссий муниципальных образований;
- проанализировать подведомственность дел об административных правонарушениях административным комиссиям муниципальных образований и дать ей классификацию;
- изучить практику рассмотрения дел об административных правонарушениях в административных комиссиях муниципальных образований, вынесения по ним решений и их исполнение;
- внести предложения по совершенствованию административного законодательства.
Методологическую основу диссертационного исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания: анализ, синтез, системный, историко-юридический, аксиоматический, метод сравнительно-правовой, формально-юридический и др. Их применение в сочетании с последними достижениями смежных наук (конституционное право, муниципальное право, административная деятельность органов управления и др.) позволило выявить и проанализировать особенности функционирования административных комиссий муниципальных образований как органов административной юрисдикции.
В процессе исследовательской работы диссертантом использовались результаты исследований, содержащиеся в научных трудах советских и современных российских авторов. Соискателем использовались также материалы, опубликованные в средствах массовой информации, мнения экспертов, публицистические работы, где в той или иной мере находила отражения исследуемая проблематика. Тема научной работы исследовалась как в объективной реальности, так и с позиции субъективных взглядов ученых, а также собственной позиции диссертанта по проблемам деятельности административных комиссий муниципальных образований. Правовую основу исследования составили федеральные законы (КоАП РФ; ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», многочисленные законы субъектов РФ' об административных правонарушениях и муниципальные правовые акты, регулирующие- создание и деятельность административных комиссий муниципальных образований, а также материалы судебной практики.
Эмпирическая база диссертации формировалась на основе материалов правоприменительной практики административных комиссий муниципальных образований в нескольких субъектах Российской Федерации (Краснодарский край, Ростовская область и др.), почерпнутых с официальных сайтов местных администраций, из аналитических записок, докладов, отчетов. Теоретические, нормативные и прикладные источники, взятые в совокупности, стали той информационной базой, которая способствовала достижению научной обоснованности и достоверности формулируемых в диссертации положений и выводов.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой одно из первых комплексных административно-правовых исследований проблем правового регулирования и организации деятельности административных комиссий муниципальных образований в условиях завершившейся муниципальной реформы. В диссертационной работе с теоретико-методологических позиций исследован процесс становления и развития в России института административных комиссий муниципальных образований. Уточнен понятийный аппарат в сфере деятельности административных комиссий. Дана характеристика правового статуса административных комиссий муниципальных образований и его закрепления в, административном законодательстве, выявлены их особенности, как специфических субъектов административной юрисдикции. Обобщена практика создания административных комиссий и формирования их составов в муниципальных образованиях разных субъектов Российской Федерации. Проанализирована подведомственность дел об- административных правонарушениях административных комиссий муниципальных образований и дана её классификация. В сравнительно-правовом контексте проанализированы функциональные полномочия членов административных комиссий муниципальных образований в ряде субъектов РФ, предложены рекомендации по совершенствованию их правового регулирования. Изучены проблемы правоприменительной практики административных комиссий муниципальных образований, предложены организационно-правовые меры для их решения.
В результате проведенного исследования сформулированы следующие основные выводы и положения, выносимые автором на защиту:
1. Зарождение и становление административных комиссий как органов административной юрисдикции изначально происходило при местных органах власти (исполкомах местных Советов). С начала 1930-х гг. этот институт стал обязательным и постоянным. К середине 1960-х гг. в союзных республиках были приняты Положения об административных комиссиях и сложились следующие основные особенности административных комиссий как элементов советской административно-юрисдикционной системы: а) комиссии являлись органами межведомственной компетенции и состояли при органах общей компетенции - исполкомах местных Советов; б) для них не было характерно сочетание надзорных и юрисдикционных полномочий; как для< большинства ведомственных, отраслевых органов административной юрисдикции - они осуществляли исключительно юрисдикционные функции.
В дальнейшем, эти особенности практически не претерпели изменений. Позже в принятом* в 1984 г. КоАП РСФСР институт административных комиссий нашел достаточно- подробное регулирование и в своей основе функционировал до принятия* КоАП* РФ* 2001 г., с вступлением в силу которого указанные комиссии- утратили свой- статус основного звена в. системе административной' юрисдикции и лишились права, рассматривать дела,об административных правонарушениях федерального значения.
2. Под административной' комиссией муниципального образования следует понимать постоянно действующий коллегиальный орган административной юрисдикции, уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенных на территории муниципального образования, в соответствии со своей подведомственностью, определяемой в законодательстве субъекта Российской Федерации.
3. Правовая природа действующих административных комиссий муниципальных образований основывается на законодательных положениях о том, что органы, местного самоуправления, не входят в систему органов государственной власти, а административная юрисдикция« является прерогативой федеральных и региональных органов государственной власти (ст. 12, 72 Конституции России, соответствующие положения КоАП РФ и других законов), и поэтому административные комиссии муниципальных образований выполняют государственную юрисдикционную функцию на основе делегирования соответствующих полномочий от органов государственной власти субъектов РФ — в этом и заключается' суть её правовой природы, определяющей правовой статус данных юрисдикционных органов.
4. Создание административной комиссии муниципального образования связано с возможностью правомерного ограничения прав и свобод, прежде всего, граждан, и поэтому в силу ч. 3 ст. 55 Конституции России регулирование данного вопроса по своим основным параметрам должно осуществляться на федеральном уровне, прежде всего, в КоАП РФ и иметь рамочный характер. В иных актах (законы субъектов РФ, муниципальные правовые акты) речь должна идти в основном о реализации передаваемых полномочий, связанных с административной ответственностью, и об организационно-технических условиях обеспечения деятельности таких комиссий.
По мнения автора, такая позиция более точно отражает смысл ст. 72 Конституции Российской Федерации, в пункте «к» которой административное и административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
5. В силу традиций и сложившейся практики административные комиссии муниципальных образований функционируют во всех субъектах РФ, и каждый субъект РФ издает закон о наделении органов местного самоуправления соответствующими полномочиями, при этом содержание и характер статуса комиссий существенно отличается, что нарушает принцип единого правового пространства. Однако в КоАП РФ муниципальные административные комиссии как самостоятельный юрисдикционный институт не регулируется и их создание императивно не предписывается. В этой связи полагаем, что было бы целесообразно закрепить сложившиеся общественные отношения на федеральном уровне в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и КоАП РФ, внеся нижеследующие поправки, определяющие правовой статус и назначение административных комиссий муниципальных образований, а именно: а) в ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует п. 3 дополнить новым абзацем о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями, в части создания и деятельности административных комиссий, которые должны создаваться в обязательном порядке в муниципальных районах и городских округах, а в отношении городских и сельских поселений соответствующие решения должны принимать законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ, учитывая, что имеется немало небольших городских и сельских поселений, в которых создание административных комиссий нецелесообразно.
В этом же абзаце должно быть отмечено, что органы местного самоуправления^ наделяются' правом на издание муниципальных правовых актов лишь в объеме, необходимом для решения вопросов реализации данных полномочий. В частности, органы местного самоуправления вправе издавать правовые акты о составе комиссии, выделении помещения, в котором будет размещаться названный* коллегиальный орган административной юрисдикции, и о решении иных подобных вопросов, связанных с обеспечением его деятельности.
Финансирование данного направления деятельности органов местного» самоуправления целесообразно осуществлять не только путем субвенций, но и на основе иных принципов закреплённых в ст. 18 «Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления» вышеуказанногофедерального закона; б) в КоАП РФ' должны быть определены полномочия, (права и обязанности) органов местного самоуправления по созданию и деятельности административных комиссий, то есть необходимо после введения в декабре 2009 г. в КоАП РФ ст. 1.3.1 о предметах ведения субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях сделать следующий логический шаг и добавить ст. 1.3.2 о полномочиях органов местного самоуправления в области административных правонарушений (возможно для этого потребуется внесение изменений в редакцию ст. 1.3.1, касающихся п. 2 и п. 3, в которых речь идёт о таких полномочиях, что вносит определенное противоречие в само название статьи); в) в предложенной новой ст. 1.3.2 КоАП РФ предлагаем указать, что административные комиссии создаются и персональный состав определяется-решением представительного органа местного самоуправления по предложению главы муниципального образования, а членами таких комиссий могут быть дееспособные граждане России, достигшие возраста 18 лет; в состав комиссий в качестве членов входят, как правило, местные депутаты, представители трудовых коллективов, общественности.
В рамках этих норм другие вопросы создания и формирования составов административных комиссий должны регулироваться на уровне субъектов РФ, в. том числе это касается определения критериев о необходимости создания комиссий не только в городских округах и муниципальных районах, но и в городских и сельских поселениях, а также числа штатных работников комиссий.
6. Представляется» целесообразным предоставить административным комиссиям муниципальных образований полномочия рассматривать дела об административных правонарушениях, регулируемых не только- в законах субъектов РФ; но и в КоАП РФ (например, мелкое хулиганство, распитие пива, алкогольной и иной спиртосодержащей продукции в общественных местах, появление в общественных местах в состоянии опьянения и др.), поскольку здесь будет срабатывать эффект коллективно-воспитательного воздействия, аналогичный деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Для- целей реализации данного предложения потребуется внесение изменений в гл. 23 КоАП РФ «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях». При1 этом, место новой статьи о подведомственности административных комиссий должно быть определено между ст. 23.1. «Судьи» и ст. 23.2. «Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав».
7. В законотворческой практике субъектов РФ наблюдается негативная тенденция, заключающаяся в том, что одно и то же деяние в одних субъектах является административным правонарушением, а в других нет. Кроме того, за сходные нарушения устанавливаются меры наказания (штраф), отличающиеся кратно. В этой связи представляется целесообразным осуществить некоторую унификацию составов административных правонарушений, подведомственных административным комиссиям муниципальных образований для всех субъектов РФ. Это можно сделать одним из двух способов: а) в КоАП РФ включить минимум составов административных правонарушений, которые вправе рассматривать административные комиссии муниципальных образований и которые отражают наиболее общие для всех территорий страны проблемы (о введении такой подведомственности сделано предложение, содержащееся в пункте № 6 положений, выносимых на защиту); за пределами этих составов субъекты РФ самостоятельно определяют составы иных административных правонарушений и ответственность за их нарушение; б) разработать Федеральный закон «Основы законодательства об административных правонарушениях субъектов РФ», который должен стать базовым для разработки в субъектах РФ законодательства об административных правонарушениях, и при этом отклонения от этого закона должны быть надлежащим образом обоснованы.
8. Представляется нецелесообразной и неправомерной практика работы административных комиссий ряда субъектов РФ, когда члены административных комиссий муниципальных образований проводят «рейды» с целью выявления административных правонарушений, поскольку такую практику следует расценивать как искажение социально-правовой природы административной комиссии. Административная комиссия- работает на основании процессуальных норм — тех же, что и суд, то есть она осуществляет своеобразное правосудие. И в этом смысле комиссия должна быть беспристрастной, объективной, она должна рассматривать административные протоколы об административном правонарушении. Протокол об административном правонарушении можно сравнить с упрощенным обвинением (если сравнивать с уголовным судопроизводством), то есть это сторона обвинения. Но есть и другая сторона — лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Комиссия должна выслушать обе стороны, взвесить все обстоятельства и принять решение. Но беспристрастность и объективность невозможны, если сами члены комиссии будут выявлять нарушения, поскольку в этом случае они заведомо становятся на сторону обвинения.
9. В большинстве субъектов РФ согласно действующему в них региональному административному законодательству правомочность заседаний комиссии определяется наличием простого большинства от общего числа членов комиссий. Однако такой подход не соответствует сложившейся практике работы подобного рода коллегиальных органов и не учитывает муниципальную специфику, в связи с чем, целесообразно полагать, что заседание комиссии считается ^ правомочным при* наличии не менее двух третей от общего числа членов комиссии.
Если административная комиссия, в сельском (городском) поселении не создана или по каким-то причинам она не действует, то дела об административных правонарушениях должны рассматриваться административной комиссией муниципального района (городского округа) либо административной комиссией субъекта Российской Федерации.
10. В области контроля за деятельностью административных комиссий муниципальных образований имеют место некоторые правовые неопределенности. Если административные комиссии формируются в рамках делегированных органам местного самоуправления полномочий, следовательно, деятельность комиссий должна контролироваться органами государственной власти субъектов РФ. Но, так как комиссии функционируют в рамках муниципальных властеотношений, то их деятельность должна быть подконтрольна и органам местного самоуправления, тем более, что руководители административных комиссий и ответственные секретари, как показывает практика, в большинстве своем являются! муниципальными служащими. Однако соотношение контрольных функций в этом контексте в законах субъектов РФ, как правило, отсутствует. Соответственно в законах субъектов РФ целесообразно указывать на то, что административные комиссии муниципальных образований раз в год направляют отчет о своей работе в уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ, и раз в квартал — в уполномоченный орган местного самоуправления; при этом указанные уполномоченные органы при необходимости могут осуществлять текущий контроль.
Теоретическое значение исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют существенно расширить знания об административно-правовом статусе административных комиссий муниципальных образований. Теоретические положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, представляют определенный научный интерес при изучении состояния и развития института органов административной юрисдикции в целом, и во взаимосвязи с компетенцией органов местного самоуправления, в частности.
Практическая значимость диссертации определяется направленностью работы на решение актуальных вопросов, которые ставит перед наукой административного- права практика осуществления органами публичной власти своих функций, и состоит, прежде всего, в том, что собранный и обобщенный материал представляет методологическую и методическую- основу для органов государственного власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по правовому регулированию, организации и реализации полномочий административных комиссий муниципальных образований. Полученные результаты могут быть использованы* в учебном процессе при изучении курса административного права, а также соответствующих разделов ряда других правовых дисциплин. Они представляют также интерес для законодателя при осуществлении административной реформы в России на современном этапе.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре конституционного и административного права-Краснодарского университета- МВД России. В' ходе проведенного исследования, автором было опубликовано- шесть научных статей. Сформулированные в них выводы используются при проведении лекций и семинарских занятий по дисциплине «Административное право» в Краснодарском университете МВД России и вузах других ведомств. Положения и выводы диссертационного исследования используются при подготовке рабочих программ по ряду тем по административному праву.
Наиболее важные теоретические положения и выводы диссертационного исследования докладывались автором на ГУ-ой всероссийской научной читательской конференции «Актуальные социально-политические и правовые проблемы развития российского общества», проведенной 15 ноября 2008 г., на научной конференции «Право в системе социально-экономических регуляторов общественных отношений в современной России: проблемы теории и правоприменительной практики», проведенной на базе Краснодарского университета МВД России 27 ноября 2008 г., на У-ой международной научной читательской конференции «Актуальные социально-политические и правовые проблемы развития российского общества», проведенной 15 ноября 2009 г.
Структура диссертации обусловлена характером и объемом научного исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение, библиографический список использованной литературы и нормативных актов.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Пономарев, Кирилл Андреевич, Ростов-на-Дону
Заключение
Проведенное исследование позволяет сделать следующие основные выводы.
1. Зарождение и становление административных комиссий как органов административной юрисдикции изначально происходило при местных органах власти (исполкомах местных Советов). С начала 1930-х гг. этот институт стал обязательным и постоянным. Достаточно подробно он был отрегулирован в принятом в 1984 г. Кодексе об административных правонарушениях РСФСР. До 1991 г. административные комиссии, являясь коллегиальными органами, занимали ведущее место среди органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, затрагивающих различные сферы хозяйственной, социально-культурной и административно-политической деятельности. Несмотря на то, что административные комиссии сохранены в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. в качестве органов административной юрисдикции, их полномочия ограничены по сравнению с КоАП РСФСР. Теперь они вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных исключительно законами субъектов РФ и в пределах полномочий, установленных этими законами, но не КоАП РФ. Со вступлением в силу нового КоАП РФ указанные комиссии утратили свой статус основного звена в системе административной юрисдикции и лишились права рассматривать дела об административных правонарушениях федерального значения. Статус комиссий почти не определяется в КоАП РФ, в отличие от КоАП РСФСР.
2. Оценивая социально-правовую природу административных комиссий муниципальных образований, следует заметить, что она основывается на конституционном положении о том, что согласно ст. 12 Конституции России органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. При этом в случае с административными комиссиями необходимо учитывать ряд обстоятельств, придающих этому аспекту специфику. Прежде всего, отметим, что, в силу создавшегося положения с чисто формальных позиций эти комиссии неправильно относить к органам местного самоуправления, поскольку, выполняя административно-юрисдикционную деятельность, они реализуют функции органов государственной власти, и с тех же формальных позиций нужно, чтобы соответствующие полномочия им передавались от органов власти субъектов РФ к органам местного самоуправления.
Соответственно каждый субъект РФ обязан по административным комиссиям передать на местный (муниципальный) уровень соответствующие полномочия. Для обеспечения системности в этих вопросах целесообразно это сделать на федеральном уровне. В КоАП РФ, ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ввести поправки, суть которых в том, что административные комиссии муниципальных образований осуществляют государственную администратвно-юрисдикционную деятельность на основе федеральных законов, законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов, издаваемых по вопросам, определяемым федеральными и региональными правовыми актами, то есть на основе ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Следует, сразу, изначально, без принятия других дополнительных актов, на федеральном уровне наделить органы местного самоуправления государственными полномочиями в части создания и деятельности административных комиссий, которые при этом должны создаваться в обязательном порядке. При этом в обязательном порядке речь должна идти в отношении муниципальных районов и городских округов, а в отношении городских и сельских поселений соответствующие решения должны принимать законодательные органы субъектов РФ, учитывая, что имеется немало небольших городских и сельских поселений, в которых создание административных комиссий нецелесообразно.
3. При изложенном выше подходе создание и деятельность административных комиссий следует считать одним из вопросов местного значения. Финансирование данного направления деятельности органов местного самоуправления целесообразно осуществлять не путем субвенций, а перераспределением доли поступлений от налоговых сборов в пользу муниципальных образований. Целесообразно предоставить комиссиям полномочия рассматривать дела об административных правонарушениях, регулируемых не только в законах субъектов РФ, но и в КоАП РФ, что по ряду составов будет очевидно эффективнее (например, распитие алкогольной продукции в общественных местах, появление в общественных местах в состоянии алкогольного опьянения и др.), поскольку здесь будет срабатывать эффект коллективно-воспитательного воздействия.
Предлагаемый подход предполагает более подробное регулирование института административных комиссий муниципальных образований в федеральном законодательстве. В частности, в КоАП РФ должны быть определены полномочия (права и обязанности) органов местного самоуправления по созданию и деятельности административных комиссии, то есть необходимо законодателю после первого шага в данном направлении (введение в декабре 2009 г. в КоАП РФ ст. 1.3.1. о предметах ведения субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях) сделать следующий логический шаг и добавить в КоАП РФ ст. 1.3.2 о полномочих органов местного самоуправления о области законодательства об административных правонарушениях. Кроме того, в КоАП РФ необходимо более подробно определить в рамочной форме правовой статус административных комиссий муниципальных образований. При этом должно быть отмечено, что органы местного самоуправления наделяются правом на издание муниципальных правовых актов лишь в объеме, необходимом для решения вопросов по реализации данных полномочий. В частности, органы местного самоуправления вправе издавать правовые акты о составе комиссий, выделении помещения, в котором. будет размещаться названный коллегиальный орган административной юрисдикции, и о решении иных подобных вопросов, связанных с обеспечением его деятельности, так как нормотворческая практика органом местного самоуправления активно реализуется в этом направлении, хотя и достаточно противоречиво.
4. Вопросы создания административных комиссий муниципальных образований в настоящее время не имеют четкого правового регулирования. Так, в законодательстве федерального уровня такие комиссии (административные комиссии муниципальных образований) даже не упоминаются (в КоАП РФ они скрыты под термином «административные комиссии», где подразумеваются административные комиссии субъектов РФ и административные комиссии муниципальных образований), а в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нет и такого упоминания (на этот аспект в литературе обращалось внимание еще при обсуждении проекта нового КоАП РФ). В результате на практике сложилась ситуация, когда создание административных комиссий муниципальных образований федеральным законом императивно не предписывается, данный вопрос передан на усмотрение субъектов РФ, и это притом, что на практике административные комиссии создаются повсеместно, поскольку без них объективно невозможно рассмотреть все дела об административных правонарушениях.
5. В субъектах РФ вопросы создания административных комиссий (как и в целом их правового статуса) регулируются разноречиво, что представляется недопустимым, учитывая, что речь идет об определенном правомерном ограничении прав граждан, то есть о применении мер государственного принуждения. Равным образом это касается и объема полномочий, которые делегируются субъектами РФ органам местного самоуправления по вопросам деятельности административных комиссий муниципальных образований, в том числе имеют место нарушения федерального законодательства, когда органы местного самоуправления наделяются полномочиями самостоятельно определять отдельные статутные параметры административных комиссий, которые предназначены для реализации государственных функций.
Соответственно предлагается в содержание статуса административных комиссий, который следует закрепить в КоАП РФ, включить положение о том, что в городских округах и муниципальных районах создаются административные комиссии, которые действуют на основе федерального и регионального административного законодательства. В
КоАП РФ следует указать, что административные комиссии создаются и персональный состав определяется решением представительного органа местного самоуправления по предложению главы муниципального образования, а членами таких комиссий могут быть дееспособные граждане России, достигшие возраста 18 лет; в состав комиссий в качестве членов входят, как правило, местные депутаты, представители трудовых коллективов, общественности.
В рамках этих норм другие вопросы создания и формирования составов административных комиссий должны регулироваться на уровне субъектов РФ, в том числе это касается определения критериев о необходимости создания комиссий не только в городских округах и муниципальных районах, но и в городских и сельских поселениях, а также числа штатных работников комиссий.
6. Проведенное исследование выявило тенденцию, которая заключается в том, что количество составов административных правонарушений, подведомственных органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации и административным комиссиям муниципальных образований, последовательно увеличивается. И соответственно представляется целесообразным осуществить некоторую унификацию составов административных правонарушений, подведомственных административным комиссиям муниципальных образований для всех субъектов РФ. Это можно сделать двумя путями: а) в КоАП РФ включить минимум составов административных правонарушений, которые должны рассматривать административные комиссии муниципальных образований и которые отражают наиболее общие для всех территорий страны проблемы; за пределами этих составов субъекты РФ самостоятельно определяют составы иных административных правонарушений и ответственность за их нарушение; б) разработать Федеральный закон «Основы законодательства об административных правонарушениях субъектов РФ», который должен стать базовым для разработки в субъектах РФ законодательства об административных правонарушениях, и при этом отклонения от этого закона должны быть надлежащим образом обоснованы.
7. Вопросы организации деятельности административных комиссий муниципальных образований регулируются нормами нормативно-правовых актов как органов государственной власти субъектов РФ, так и органов местного самоуправления муниципальных образований. Их анализ показывает, что объем и характер регулирования данного блока общественных отношений существенно отличается в разных субъектах РФ. При этом по ряду вопросов наблюдаются тенденции, требующие корректировки. Так, в большинстве регионов согласно действующему законодательству решение административной комиссии принимается при наличии простого большинства от общего числа членов комиссий. Однако такой подход не соответствует сложившейся практике работы подобного рода коллегиальных органов и не учитывает муниципальную специфику, в связи с чем, целесообразно принять нормы, по которым заседание комиссии считается правомочным при наличии не менее двух третей от общего числа членов комиссии.
8. В ряде регионов в перечне полномочий административных комиссий указывается на привод физических лиц (свидетелей), однако эти нормы противоречат КоАП РФ, по которому административные комиссии муниципальных образований не наделяются таким полномочием. Представляется также, что контроль за деятельностью административных комиссий муниципальных образований должны иметь право осуществлять не только органы государственной власти субъектов РФ, но и органы местного самоуправления, решениями которых создаются административные комиссии.
9. В издаваемых муниципальных правовых актах, определяющих организацию деятельности административных комиссий (чаще всего это регламенты административных комиссий), в значительном объеме и неоправданно подробно дублируются нормы федерального и регионального административного законодательства и относительно в небольшом объеме регулируются собственно организационно-технические вопросы, связанные с организацией работы и деятельностью административных комиссий. Вместе с тем, в ряде субъектов федерации накоплен положительный опыт регламентации деятельности административных комиссий (республика Татарстан), который целесообразно использовать и в других субъектах РФ.
10. При рассмотрении дел об административных правонарушениях административные комиссии муниципальных образований руководствуются теми же закрепленными в федеральном законодательстве (КоАП РФ) административно-процессуальными нормами, что и другие субъекты административной юрисдикции. При этом в числе основных принципов производства по делам об административных правонарушениях в деятельности таких комиссий, являются общие принципы (гуманизм, социальная справедливость, демократизм, сочетание гласности и профессиональной тайны и др.) и специальные принципы (законность, принцип объективной (материальной) истины, принцип равенства перед законом, презумпция невиновности, принцип обеспечения права на защиту, институт обжалования принятых решений, принцип ведения производства по делу об административном правонарушении на государственном языке, принцип гласности, принципы оперативности и экономичности производства, принцип непосредственности и устности производства, принцип непрерывности производства по делу об административном правонарушении, принцип самостоятельности принятия решения по делу об административном правонарушении), которые во многом определяют содержание производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого в административных комиссиях муниципальных образований.
В правоприменительной практике административных комиссий муниципальных образований чаще всего рассматриваются дела о нарушениях правил благоустройства, тишины, торговли. Интенсивность деятельности административных комиссий в разных регионах существенно отличается. Заслуживает распространения положительный опыт муниципальных образований, в которых посредством средств массовой информации налажен диалог административной комиссии и населения, позволяющий своевременно выявлять нарушения и привлекать нарушителей к административной ответственности.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Административные комиссии в муниципальных образованиях: проблемы правового регулирования и организации деятельности»
1. Конституция Российской Федерации. М.: Спарк, 2010.
2. Всеобщая декларация прав человека: Принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г. М.: Приор, 2003.
3. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (с изм. от 13.05.2004) // Сборник документов по правам человека. СПб., 2007. С. 12-16.
4. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (в ред. от 27.12. 2009 г. Новосибирск, 2010.
5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. (в ред. от 28 декабря 2009 г.) // Справочно-правовая система «Консультант +». 2009. Март.
6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. // Российская газета. 2001. 31 декабря.
7. ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ // Российская газета. 2008. 30 декабря.
8. ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 28 декабря 2009 № 380-Ф3 // Российская газета. 2009. 30 декабря.
9. ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1 (в ред. от 28 ноября 2009 г. // Справочно-правовая система «Консультант +». 2010. Февраль.
10. ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // Парламентская газета. 2007. 7 марта.
11. Уголовный кодекс Российской Федерации. М.: Норма. 2010.
12. Градостроительный кодекс Российской Федерации. М., 2010.
13. Земельный кодекс Российской федерации. М., 2009.
14. Закон Российской Федерации «Об образовании». М., 2009.
15. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
16. Закон г. Москвы «О коллегиальных органах по рассмотрению дел об административных правонарушениях в городе Москве» от 18 декабря 2002 г. № 66 // Тверская, 13. 2003. 28 января; 2005. 29 сентября.
17. Закон Санкт-Петербурга «Об административных комиссиях Санкт-Петербурга» от 22 апреля 2004 г. № 211-35 // Вестник администрации Санкт-Петербурга. 2004. № 5.
18. Закон Приморского края «Об административных правонарушениях в Приморском крае» от 5 марта 2007 г. № 44-КЗ // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2007. 6 марта.
19. Закон Республики Адыгея «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Адыгея в сфере административных правоотношений» от 9 января 2007 г. № 56 // Справочно-правовая система «Консультант +». 2009. Март.
20. Закон Республики Башкортостан «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Республики
21. Башкортостан по созданию и обеспечению деятельности административных комиссий» от 10 октября 2006 г. № 354-з (в ред. от 28 февраля 2008 г. № 544-з) // Республика Башкортостан. 2006. 17 октября; 2008. 5 марта.
22. Закон Сахалинской области «Об административных комиссиях в Сахалинской области» от 30 апреля 2004 г. № 500 // Губернские ведомости. 2004. 12 мая; 2006. 8 ноября.
23. Закон Сахалинской области «Об административных комиссиях в Сахалинской области» от 30 апреля 2004г. № 500 (в редакции от 02.11.2006 г.) // Официальный сайт администрации Сахалинской области. 2009. Декабрь.
24. Закон Республики Калмыкия «Об административных комиссиях в Республике Калмыкия» от 26 ноября 2004 г. № 162-111-3 // Хальмг Унн. 2004. 9 декабря; 2007. 28 февраля.
25. Закон Республики Адыгея «Об административных комиссиях Республики Адыгея» от 9 января 2007 г. № 54 // Ведомости ГС Хасэ Республики Адыгея. 2008. 23 апреля.
26. Кодекс Республики Татарстан об административных правонарушениях от 19 декабря 2006 г. // Республика Татарстан. 2006. 27 декабря.
27. Кодекс Калининградской области «Об административных правонарушениях» от 12 мая 2008 г. // Калининградская правда. 2008. 21 мая.
28. Положение об Административно-технической инспекции (службе) Калининградской области (утверждено Постановлением областного правительства от 2 июня 2008 г.) // Калининградская правда. 2008. 25 июня.
29. Закон Брянской области «Об административных комиссиях в муниципальных образованиях в Брянской области» от 31 мая 2007 г. // Официальный сайт администрации Брянской области. 2010. Май.
30. Закон Волгоградской области «Об административных комиссиях муниципальных образований Вологодской области» от 30 июня 2002 г. (в ред. от 28 ноября 2005 г.).
31. Закон Кировской области «Об административных комиссиях в Кировской области» от 6 апреля 2009 г. №358-30 // Официальный сайт администрации Кировской области. 2010. Июнь.
32. Закон Республики Башкортостан «Об административных комиссиях в Республике Башкортостан» от 22 января 2004 г. № 64-з (в ред. Закона РБ от 7 декабря 2006 г.) // Республика Башкортостан. 2007. 29 января; 2006. 14 декабря.
33. Закон Тамбовской области «Об административных правонарушениях в Тамбовской области» от 29 октября 2003 г. № 155-3 (в ред. 31 декабря 2009 г.) // Официальный сайт администрации Тамбовской области. 2010. Июнь.
34. Закон Смоленской области «Об административных комиссиях в Смоленской области» от 25 июня 2003 г. № 29-з (с последующими измен, и дополн.) // Официальный сайт администрации Смоленской области. 2007. Декабрь.
35. Закон Чувашской Республики «Об административных комиссиях» от 30 мая 2003 г. № 17 (с последующими изм. и дополн.) // Официальный сайт Государственного Совета Чувашской Республики. 2007. Май.
36. Закон Санкт-Петербурга «Об административных правонарушениях в сфере благоустройства в Санкт-Петербурге» от 29 мая 2003 г. (с послед, измен.) № 239-29 // Официальный сайт Администрации г. Санкт-Петербург. 2008. Май.
37. Закон Еврейской автономной области «Об административных правонарушениях» от 29 апреля 2009 г. № 550-03 (в ред. от 24 марта 2010 г.) // Официальный сайт администрации Еврейской автономной области. 2010. Май.
38. Закон Краснодарского края «Об административных правонарушениях» от 23 июля 2003 г. № 608-КЗ ( в ред. от 23 июля 2009 г.) // Справочно-правовая система «Консультант +». 2010. Май.
39. Закон Краснодарского края «О внесении изменений в Закон Краснодарского края "Об административных правонарушениях"» от 22 июля 2004 г. № 759-КЗ // Кубанские новости. 2004. 4 августа.
40. Закон Приморского края «Об административных правонарушениях в Приморском крае» от 11 октября 2004 г. № 142-КЗ (в ред. от 5 декабря 2005 г.) // Официальный сайт администрации Приморского края. 2010. Октябрь.
41. Закон Амурской области «О порядке формирования и деятельности административных комиссий в Амурской области» от 22 декабря 2009 г. № 144-03 // Официальный сайт администрации Амурской области. 2010. Июнь.
42. Кодекс Томской области об административных правонарушениях от 26 декабря 2008 г. № 286-03 // Официальный сайт администрации Томской области. 2010. Январь.
43. Закон Красноярского края «Об административных правонарушениях» от 2 октября 2008 г. № 7-2161 (в ред. от 29 января 2009 г.) // Официальный сайт администрации Красноярского края. 2010. Май.
44. Закон Новгородской области «Об административных правонарушениях» от 11 августа 2008 г. № 362-03 // Официальный сайт администрации Новгородской области. 2010. Январь.
45. Закон Курской области «Об административных правонарушениях в Курской области» от 24 декабря 2002 г. № 1-ЗКО // Официальный сайт администрации Курской области. 2009. Март.1П. Муниципальные правовые акты
46. Положение об административной комиссии города Южно-Сахалинска (утверждено постановлением мэра г. Южно-Сахалинска от 29 сентября 2008 г. № 2215 // Официальный сайт администрации городского округа «Город Южно-Сахалинск». 2010. Май.
47. Список административной комиссии Мордовского района Тамбовской области // Официальный сайт Мордовского муниципального района Тамбовской области. 2010. Июнь.
48. Постановление Главы Усть-Донецкого района «Об утверждении состава административной комиссии Усть-Донецкого района» № 55 от 12 февраля 2009 г. // Официальный сайт администрации Усть-Донецкого района Ростовской области. 2009. Декабрь.
49. Список административной комиссии Верхнедонского района Ростовской области // Официальныей сайт Верхнедонского района Ростовской области. 2010. Июнь.
50. Состав административной комиссии Старооскольского городского округа // Официальныей сайт Старооскольского городского округа Белгородской области. 2009. Ноябрь.
51. Регламент работы административных комиссий в городе Красноярске (утвержден постановлением главы города Красноярска от 1 октября 2009 г. № 365) // Официальный сайт администрации города Красноярска Красноярского края. 2010. Январь.
52. Информация о заседании административной комиссии муниципального образования город Глазов от 11 июня 2009 г. // Официальный сайт муниципального образования городской округ Глазов Удмуртской Республики. 2010. Май.
53. Информация о заседании административной комиссии муниципального образования городской округ «город Югорск» от 11 марта 2010 г. // Официальный сайт администрации городского округа Югорск ХМАО. 2010. Март.
54. Анализ деятельности административной комиссии в городе Тынде за 2008 год // Официальный сайт городского округа Тында Амурской области. 2010. Февраль.
55. Информация о работе административной комиссии муниципального образования городской округ «город Югорск» за 2009 год // Официальный сайт администрации городского округа Югорск ХМАО. 2010. Март.
56. Об итогах деятельности административной комиссии города Сургут за 2009 г. // Официальный сайт администрации городского округа Сургут ХМАО. 2010. Март.
57. Раздел «Административная комиссия муниципального образования город Глазов» // Официальный сайт муниципального образования городской округ Глазов Удмуртской Республики. 2010. Май.
58. В административной комиссии Кировского района г. Ростов-на-Дону // Официальный сайт г. Ростов-на-Дону Ростовской области. 2010. Март.
59. Информация о деятельности административной комиссии Усть-Донецкого района за 2009 год // Официальный сайт администрации Усть-Донецкого района Ростовской области. 2010. Май.
60. Административная комиссия Советского района озвучила итоги работы за прошедший год // Официальный сайт администрации городского округа Самара. 2010. Апрель.1.. Материалы судебной практики
61. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // Российская газета. 2007. 8 декабря.
62. Определение Верховного Суда Республики Татарстан от 27 января2006 г. // Гарант-софт (Республика Татарстан. 2007).
63. V. Правовые акты исторического характера
64. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР «Об обязательных постановлениях сельских Советов экономически мощных и многонаселенных сел» от 5 марта 1928 г. // СУ РСФСР. 1928. № 121. Ст. 757.
65. Положение об издании местными исполкомами и Советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке (утверждено постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 30 марта 1931 г.) // СУ РСФСР. 1931. № 17. Ст. 186.
66. Указ Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» от 21 июня 1961 г. // СЗ СССР. 1961. № 50. Ст.516.
67. Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке наложения административных взысканий за нарушение правил паспортной системы в Москве и Московской области» от 8 мая 1963 г. // Ведомости ВС СССР. 1963. № 20. Ст. 222.
68. Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке наложения административных взысканий за нарушение правил паспортной системы вгороде Ташкенте Узбекской ССР» от 2 июня 1966 г. // Ведомости ВС СССР. 1966. №23. Ст. 402.
69. Собрание законов, указов Президиума Верховного Совета БССР, постановлений и распоряжений Совета Министров Белорусской ССР. 1962. № 39. Ст. 414.
70. Основы уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик 1958 г. М., 1960.
71. Положение о паспортах (утверждено ЦИК СССР, СНК СССР от 27 декабря 1932 г.) //Известия. 1932. 28 декабря; Постановление Совмина СССР «О внесении изменений в Положение о паспортах» от 3 мая 1962 г. (не опубликовано).
72. Кодекс об административных правонарушениях РСФСР от 20 июня 1984 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1984. № 27. Ст. 909.
73. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // Российская газета. 1995. 30 августа.
74. VI. Книги, статьи и тезисы в периодических изданиях
75. Агапов А.Б. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Расширенный, с использованием материалов судебной практики (2-е издание, исправленное и дополненное). М.: Статут, 2004.
76. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая / Под ред. А.П. Коренева. М.: Московский университет МВД России, 2003.
77. Административная ответственность: Вопросы теории и практики / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Институт государства и права РАН, 2004.
78. Административное право / Под ред. JI.JI. Попова. М., 2002.
79. Административное право / Под. ред. Ю.М. Козлова, JLJL Попова. М., 2000.
80. Административное право России / Под ред. И.Ш. Килясханова. М.: МУ МВД России, 2003.
81. Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М.,
82. Ш.Акмалова A.A. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2003.
83. Алехин А.П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.: Зерцало, 2002.
84. Алехин А.П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1996.
85. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 1990.
86. Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000.
87. Бахрах Д.Н. Административно-процессуальная деятельность государственной администрации // Административное право и процесс. 2009. №3. С. 19-25.
88. Бахрах Д.Н. Подведомственность дел об административных правонарушениях // Полицейское право. 2005. № 2. С. 27-33.
89. Бачило И.Л. Институт ответственности в управлении // Советское государство и право. 1977. № 6. С. 54-58.
90. Беличева С.А. Резервы совершенствования деятельности комиссии по делам несовершеннолетних // Советское государство и право. 1987. № 9.
91. Белкин A.A., Гумерова Л.Ш. Понятие и особенности правового статуса органа советского государственного управления // Государственное управление и право история и современность: Межвузовский сборник. Л.: Изд-во Ленинградского ун-та, 1984. С. 114-119.
92. Бельский К.С. Административная ответственность: генезис, основные признаки, структура // Государство и право. 1999. № 12. С. 46-51.
93. Бубнов C.B. Принципы производства по делам об административных правонарушениях в деятельности органов внутренних дел // Административное и муниципальное право. 2008. № 6. С. 37-41.
94. Васильев И.В. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал Российского права. 2003. № 3. С. 12-17.
95. Васильев Ф.П. Процессуальные особенности административной ответственности в России. М.: Закон и право, ЮНИТИ-ДАНА, 2003.
96. Васильева Г.С. Деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав на краевом и муниципальном уровне
97. Некоммерческая организация "Сибирское Социальное Партнерство", http://sibsocio.ru/komissia.
98. Винаркевич И.Р., Полянский И.А. Административная ответственность (законодательство субъектов Российской Федерации). Хабаровск, 2005. С. 146-149.
99. Гараев A.A. Давность исполнения постановления по делу об административном правонарушении // Поиск: Сборник статей по проблемам правоохранительной деятельности. Вып. 4. М.: РИО РТА, 2004. С. 176-181.
100. Гараев A.A. Стадии производства по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях // Исполнительное право. 2009. №3. С. 23-30.
101. Демин A.A. Процессуальные правоотношения в административном праве // Административные правоотношения: вопросы теории и практики / Труды ИГП РАН. М., 2009. № 1. С. 29-36.
102. Демин A.B. Актуальные проблемы регионального законодательства об административных правонарушениях // Административное право на рубеже веков. Екатеринбург, 2003. С. 248-353.
103. Депутаты Ил Тумэна хотят наделить муниципалитеты полномочиями по созданию административных комиссий // Сообщение пресс-службы Ил Тумэна. 2010. 14 апреля.
104. Замотаева Е.К. Проблемы статуса административных комиссий в аспекте разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 19. С. 4145.
105. Зырянов С.М. Процессуальная форма осуществления административного надзора // Журнал российского права. 2010. № 1. С. 7483.
106. Карпец И.И. Административные комиссии при исполкомах районных Советов депутатов трудящихся. М.: Госюриздат, 1954.
107. Клюшниченко А.П., Шергин А.П. Административные комиссии. М., 1975.
108. Козлов Ю.М. Исполнительная власть: муниципальный уровень // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. 1993. № 2. С. 33-37.
109. Козловский Н.П. Обеспечения исполнения законодательства об административных правонарушениях Ханты-Мансийского автономного округа-Югры // http://region86.ugrariu.ru/arhive/oktyabr2008.
110. Колоколов H.A. Настольная книга мирового судьи: рассмотрение дел об административных правонарушениях: Научно-практическое пособие. М.: Юрист, 2009.
111. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) (6-е издание, переработанное и дополненное) / Под ред. Н.Г. Салищевой. М.: Проспект, 2009.
112. Кононов П.И. О некоторых актуальных проблемах применения и совершенствования Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2008. № 4. С. 3—6.
113. Кононов П.И. О некоторых актуальных проблемах применения и ' совершенствования Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2008. № 4. С. 53-58.
114. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт. Итоги становления и перспективы развития. М., 2004.
115. Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М., 1970.
116. Косоногова О.В. Рассмотрение дел об административных правонарушениях судьями арбитражных судов. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2007.
117. Костенников М.В. Теоретические проблемы кодификации административного права России. М., 2000.
118. Куракин A.B., Кардашова И.Б., Тюрин В.А., Малолетко А.Н., Обыденова Т.В. Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел (милиции). М., 2003.
119. Лакаев O.A. Виды коллегиальных органов административной юрисдикции по законодательству субъектов Российской Федерации // Административное право и процесс. 2007. № 5. С. 38-43.
120. Лория В.А. Административные комиссии при исполкомах местных Советов Грузинской ССР // Советское государство и право. 1965. № з. С. 133-137.
121. Макарцев, A.A., Нестеренко, И.А. Организационно-правовой режим административных комиссий: теоретический и практический аспекты // Право и политика. 2009. № 3. С. 519-526.
122. Манохин В.М. Правотворческая деятельность в субъектах Российской Федерации: Вопросы методики. Саратов: СГАП, 2000.
123. Маринина В. А. Вопросы соотношения федерального и регионального законодательства об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. 2008. № 6. С. 53-58.
124. Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Государство и право. 2001. № 2. С. 16-20.
125. Масленников М.Я. Административный процесс: теория и практика. М., 2008.
126. Масленников М.Я. Законодательство субъектов Российской Федерации об административной ответственности: правотворчество и центробежные импровизации // Государство и право. 2005. № 10. С. 39-43.
127. Масленников М.Я. Российский административный процесс: вопросы теории и практики. М., 2009.
128. Нанба С.Б. Правовое регулирование наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Журнал российского права. 2009. № 11. С. 43-47.
129. Панова И.В. Административное судопроизводство вид судопроизводства в Российской Федерации // Российский судья. 2003. № 5. С. 25-29.
130. Панова И.В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды // Правоведение. 2000. № 2. С. 124128.
131. Парыгин Н.П., Головко В.В. Исполнение административных наказаний. М.: Эксмо, 2006.
132. Петров А.Ю. Административный процесс в субъектах Российской Федерации: проблемы теории и законодательного регулирования. Челябинск, 2006.
133. Пешин H.JI. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут,2007.
134. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Э.Г. Липатова, С.Е. Чаннова. М., 2008.
135. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Э.Г. Липатова, С.Е. Чаннова. М.: ГроссМедиа, 2008.
136. Постатейный комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях / Авт. А.Б. Агапов. М., 2001.
137. Пумпутис А.К. Комиссии при исполкомах местных Советов народных депутатов. М., 1981.
138. Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. № 9. С. 15-18.
139. Разаренов Ф.С., Розин Л.М. Решения местных Советов депутатов трудящихся, предусматривающие административную ответственность и контроль за их соблюдением. М., 1963.
140. Регионы России. Основные социально-экономические показатели городов. Статистический сборник. Росстат. М:, 2005.
141. Розин, Л.М., Разаренов, Ф.С. Административные комиссии при исполкомах районных и городских советов депутатов трудящихся. М.: Госюриздат, 1962.
142. Россинский Б.В., Тимошенко И.В. Административное принуждение в деятельности таможенных органов и проблемы его реализации // Закон и право. 2000. № 2. С. 36 37.
143. Савин В.Н. О некоторых проблемах законодательного регулирования административной ответственности в субъекте Российской Федерации // Гражданин и право. 2000. № 2. С. 19-24.
144. Салищева Н.Г. О некоторых тенденциях развития законодательства об административной ответственности в России в современный период // Административное право и процесс. 2009. № 5. С. 3134.
145. Салищева Н.Г. Практика применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Труды института государства и права Российской академии наук. 2006. № 4. С. 36-38.
146. Серков П.П. Рассмотрение дел об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции. М., 2009.
147. Серков П.П., Михалева Н.В. Судебная практика по делам об административных правонарушениях / Под ред. П.П. Серкова. М.: НОРМА, 2008.
148. Сидорцов Р.В. Некоторые аспекты совершенствования деятельности органов административной юрисдикции субъектов Российской Федерации // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. Ч. 2. М., 2005. С. 299-307.
149. Сорокин В.Д. Административные комиссии при исполкомах районных, городских Советов депутатов трудящихся. М.: Юрид. лит., 1964.
150. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972.
151. Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб., 2003.
152. Солдатов А.П. Проблемы административной ответственности юридических лиц. Краснодар: Краснодарский юридический институт МВД России. 1999.-318 с.
153. Солдатов А.П., Мельников В. А. Административное право Российской Федерации: учебник // А.П. Солдатов, В.А. Мельников. Изд. 2-е, перераб. и дополн. - Ростов н/Д: Феникс, 2006. - 352 с.
154. Солдатов А.П. Муниципальная милиция: возможности и перспективы: учеб. Пособие // А.П. Солдатов, A.A. Солдатов, В.А. Мельников. Волгоград: ВА МВД России, 2007. - 216 с.
155. Солдатов А.П. Актуальные проблемы административной ответственности: монография / А.П. Солдатов, В.М. Решетин, С.А. Солдатов; под общ. ред. д-ра юрид. Наук А.П. Солдатова. Славянск-на-Кубани: Издательский центр СГПИ, 2009. - 187 с.
156. Студеникина М.С. Некоторые аспекты административно-процессуального законодательства в Российской Федерации // Сборник научных трудов памяти Ю.М. Козлова. М., 2005. С. 302-304.
157. Суменков Г.Н., Якунин Е.И. О некоторых проблемах правового регулирования вопросов создания и организации деятельности административных комиссий в муниципальных образованиях // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 4. С. 38-44.
158. Сумский A.M. Применение административного законодательства в деятельности военных комиссариатов // Военно-юридический журнал. 2006. № 1.С. 41-46.
159. Сутягин A.B. Новые правила административного расследования. М.: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2008.
160. Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 11-17.
161. Хорьков В.Н. Актуальные проблемы законодательного регулирования деятельности административных комиссий // Правоведение. 2003. № 1. С. 76-80.
162. Хорьков В.Н. Административные комиссии: уровни законодательного регулирования // Административное и муниципальное право. 2008. № 12. С. 52-57.
163. Хорьков В.Н. Законодательство субъектов Российской Федерации об административных комиссиях: нужны коррективы // Административное право и процесс. 2006. № 3. С. 45-49.
164. Цуканов К.В. Актуальные вопросы порядка применения административного приостановления деятельности и дисквалификации // Современное право. 2009. № 9. С. 41-44.
165. Шалыгин Б.И. Некоторые особенности надзора и контроля за исполнением отдельных видов административных наказаний // Административное право. 2009. № 4. С. 44—73.
166. Шатов С. А. Структура административного процесса // Административное право и процесс. 2007. № 2. С. 41-45.
167. Шергин А.П. Административная юрисдикция. М.: Юрид. лит.,1979.
168. Юсупов В.А. Теория административного права. М., 1985.
169. Якимов А.Ю. О применении судьями судов общей юрисдикции отдельных норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2009. № 3. С. 7-10.
170. Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: Монография. М.: Проспект, 1999.
171. VII. Диссертации, авторефераты
172. Аникин С.Б. Проблемы и перспективы административной юрисдикции органов внутренних дел Российской Федерации. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М.: Академия МВД РФ, 1996.
173. Басов C.JI. Исполнительное производство по делам об административных правонарушениях в сфере общественного порядка: Дис. . канд. юрид. наук. М., 1991.
174. Бузникова Н.Е. Исполнительное производство по делам об административных правонарушениях: Дис. канд. юрид. наук. М., 2001.
175. Головко. А.Г. Взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан: Вопросы теории: Дис. . канд. юрид. наук. М., 1999.
176. Гумерова Л.Ш. Административно-правовые гарантии реализации компетенции органом советского государственного управления: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Л., 1986.
177. Еркина Т.Н. Правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления в условиях административной реформы. Дис. . канд. юрид. наук. М., 2006.
178. Зайцева Т.А. Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. Хабаровск, 2001.
179. Закопырин В.Н. Административно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2006.
180. Зырянов И.В. Административно-правовые основы участия органов местного самоуправления в обеспечении правопорядка. Дис. . канд. юрид. наук. Тюмень, 2005.
181. Кинчене J1.B. Исполнение органами внутренних дел постановлений о наложении административных взысканий: Дис. . канд. юрид. наук. М., 1999.
182. Кисин В.Р. Меры административно-процессуального принуждения и их применение (По материалам деятельности органов внутренних дел). Дисс. канд. юрид. наук. М., 1983.
183. Колесников A.B. Административно-правовой статус исполнительных органов местного самоуправления: Дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 2003.
184. Коркин A.B. Конституционные основы института административно-правового принуждения в деятельности сотрудников милиции. Дисс. канд. юрид. наук. Челябинск, 2002.
185. Корчагина Е. Ю. Административно-юрисдикционная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних: Дис. . канд. юрид. наук. Омск, 2001.
186. Кощеева Е.С. Правовые проблемы административно-исполнительного производства в Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. Киров, 2005.
187. Новикова Т.Ю. Административно-правовая организация защиты прав несовершеннолетних органами ювенальной юстиции. Дис. . канд. юрид. наук. Хабаровск, 2003.
188. Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000.
189. Рыскильдина СМ. Местное самоуправление в условиях Российской государственности: теоретический и практический аспекты. Дис. . канд. юрид. наук. Волгоград, 2002.
190. Семенистый A.B. Правовые и организационные основы исполнения органами внутренних дел постановлений о назначении административных наказаний. Дис. канд. юрид. наук. М., 2004.
191. Солдатов А.П. Проблемы административной ответственности юридических лиц: Дис. д-ра юрид. наук. Краснодар, 2000.
192. Степанова П.В. Административная правосубъектность комиссий но делам несовершеннолетних и проблемы их функционирования в современных условиях. Дис. . канд. юрид. наук. Кемерово, 1989.
193. Хангельдыев Б.Б. Основы кодификации административно-процессуальных норм: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. Свердловск, 1967.
194. Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 1958.
