АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административные наказания в административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел»
Нагорнов Денис Сергеевич
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ НАКАЗАНИЯ В АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Ростов-на-Дону - 2010
004607037
Работа выполнена в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Ростовский юридический институт МВД России»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Позднышов Алексей Николаевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Гензюк Эдуард Ефимович; кандидат юридических наук, доцент Чмырев Сергей Николаевич
Ведущая организация: ФГОУ ВПО «Саратовский юридический
институт МВД России»
Защита состоится 25 июня 2010 в 16 часов на заседании диссертационного совета Д. 203.011.02 по юридическим наукам при ФГОУ ВПО «Ростовский юридический институт МВД России» по адресу: 344015, г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83, ауд. 502.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО «Ростовский юридический институт МВД России».
Автореферат разослан 24 мая 2010 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
А.Б. Мельниченко
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемы института административных наказаний, процедуры их применения уполномоченными органами и должностными лицами органов внутренних дел диктуется современными условиями реализации административного законодательства в Российской Федерации и обусловлена сегодня, по меньшей мере, тремя основными факторами: 1) экономическим - стремлением государства построить рыночную экономику, потребностью государственного регулирования рыночных отношений конкретными правовыми средствами и в определенных пределах; 2) политическим - необходимостью обеспечения реализации провозглашенных и закрепленных в Конституции РФ основных прав и свобод граждан; созданием и поддержанием режима законности в сфере исполнительной власти, в области функционирования административно-властных правовых отношений; обеспечением защиты государства, поддержанием общего правопорядка, механизма государственного управления, экологии и общественного порядка; 3) правовым - созданием в России совершенного административного законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере функционирования исполнительной власти и государственного управления, а также устанавливающего меры административного принуждения, административной ответственности, регулирующего производство по делам об административных правонарушениях.
С момента введения в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях по настоящее время в него более 90 раз вносились изменения, что говорит как о динамичности административно-деликт-ного законодательства, так и о серьезных проблемах в реализации его отдельных положений. Не является здесь исключением и администра-тивно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел. В ходе ее осуществления сотрудники милиции сталкиваются с многочисленными проблемами по привлечению физических и юридических лиц к административной ответственности, а также с вынесением решений по делам об административных правонарушениях. Система административных наказаний сегодня весьма уязвима для критики, как с точки зрения ее эффективности воздействия на правонарушителей, так и с точки зрения ее общей превенции и процессуальной реализации.
Практика показывает, что сотрудники милиции сегодня порой не могут реализовать институт административной ответственности из-за его несовершенства. Административные наказания, применяемые милицией, лишь в незначительной степени являются сдерживающим фактором тотального правонарушительства российского общества. Процедура привлечения к административной ответственности еще далека от совершенства, как и сам процесс взимания административных штрафов.
Степень разработанности темы исследования. Вопросы применения органами внутренних дел административных наказаний представляли и представляют повышенный интерес для правовой науки. Следует отметить, что те или иные аспекты назначения административных наказаний и вынесения постановлений о назначении административных наказаний рассматривались в работах А.Б. Агапова, Д.Н. Бах-раха, C.JI. Басова, Н.Е. Бузниковой, К.С. Вельского, И.И. Веремеен-ко, И.А. Галагана, A.C. Дугенца, И.Н. Зубова, И.Ш. Килясханова, JI.B. Кинчине, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, С.И. Котюргина, М.В. Лещенко, И.В. Максимова, М.Я. Масленникова, Н.П. Парыгина, JI.JI. Попова, Н.Ф. Поповой, J1.M. Розина, Н.Г. Салищевой, А.Н. Са-рычева, М.С. Студеникиной, A.B. Семенистого, В.В. Селиванова, H.H. Титова, А.П. Шергина, С.М. Штефана, А.Ю. Якимова и др.
Высоко оценивая значительный вклад названных ученых в развитие теории административного права и разработку системы мер по повышению эффективности применения административных наказаний, диссертант отмечает, что до настоящего времени не разрешены многие актуальные проблемы в сфере применения административно-правовых институтов.
Таким образом, деятельность органов внутренних дел по применению административных наказаний в период проведения совершенствования административно-наказательной политики комплексно на монографическом уровне не исследовалась.
Проблемы теоретического и законодательного характера и неразработанность научных, нормативных и организационных аспектов административной юрисдикции органов внутренних дел в сфере применения административных наказаний с учетом динамики законодательства об административной ответственности обусловили необходимость ее детальной разработки в рамках настоящего диссертационного исследования и направленность настоящей работы.
Целью исследования является системное изучение института административных наказаний, его соотношение с другими институтами мер административного принуждения, поиск путей его совершенствования в деятельности органов внутренних дел.
Цель исследования определила необходимость решения следующих задач:
- формирование административно-наказательной политики государства и закрепление основных тенденций ее развития;
- анализ теоретических и практических аспектов применения мер административного принуждения в административно-наказательной юрисдикционной деятельности органов внутренних дел;
-выявление проблемных вопросов административно-юрисдикци-онной компетенции органов внутренних дел в части полномочий по вынесению постановлений о назначении административных наказаний и разработка предложений по их разрешению;
- исследование актуальных вопросов применения отдельных мер административно-процессуального обеспечения административно-юрис-дикционной деятельности органов внутренних дел;
- определение «белых пятен» в правоприменительной практике органов внутренних дел по вынесению постановлений об административных наказаниях в виде предупреждения и административного штрафа.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объект
исследования составляют общественные отношения, возникающие в сфере административно-наказательной юрисдикционой деятельности органов внутренних дел.
Предметом исследования является совокупность административно-правовых норм, определяющих административно-деликтную юрис-дикционную деятельность органов внутренних дел, и порядок вынесения и исполнения решений об административных правонарушениях.
Методологической основой исследования является диалектический метод познания, использование которого обеспечивает восприятие правовых явлений в их развитии и взаимодействии; при выполнении исследования использовались общенаучные методы (анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия) и частно-научные методы исследования в области правовых исследований (конкретно-социологическое, историческое, грамматическое, логическое толкование).
Теоретическую базу диссертационного исследования составили работы таких представителей отечественной и зарубежной науки административного права, как А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, A.B. Василенко, И.А. Галаган, И.М. Галий, Э.Е. Гензюк, В.В. Головко, A.A. Демин, В.В. Денисенко, С.З. Женетль, А.Б. Зеленцов, A.A. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, В.А. Лория, Е.Б. Лупарев, С.Н. Махина, И.М. Машаров, М.Р. Мегрелидзе, Ю.В. На-дольская, А.Ф. Ноздрачев, О.В. Панкова, А.Н. Позднышов, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, А.Г. Семенников, В.В. Скитович, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина, Н.Ю. Хаманева, О.В. Чекалина, А.П. Шергин, В.А. Юсупов, А.Ю. Якимов, Ф.Ф. Яхин и др. В работе также использованы труды ученых-юристов по общей теории права, процессуальным отраслям правовой науки, таких как М.Г. Авдюков, С.С. Алексеев, A.M. Безруков, Б.Н. Габричидзе, М.А. Гурвич, A.A. Добровольский, В.М. Жуй-ков, И.М. Зайцев, Н.Б. Зейдер, C.B. Курылев, Н.И. Матузов, A.B. Маль-ко, Г.Л. Осокина, А.И. Приходько, М.К. Треушников и др.
Эмпирическую базу составили материалы правоприменительной практики, в том числе судебной и судебно-арбитражной практики, представленной постановлениями Конституционного суда и Высшего арбитражного суда Российской Федерации, материалы 300 дел об административных правонарушениях, опубликованные результаты социологических опросов.
Научная новизна работы состоит в теоретическом исследовании современных тенденций реформирования института административной ответственности, практики ее реализации органами внутренних дел, поиске путей совершенствования админисгративно-юрисдикционной деятельности в рамках новой административно-наказательной политики государства. В частности, в работе на правовом и общетеоретическом уровне научно обосновано авторское определение современной административно-наказательной политики. В связи с этим внесены предложения по совершенствованию административно-деликтного законодательства и правоприменительной практики органов внутренних дел.
В результате анализа соотношения административно-юрисдикци-онной деятельности и полномочий органов внутренних дел по вынесению решений об административных наказаниях обоснована необходимость совершенствования исполнения указанных решений, в частности, путем закрепления в КоАП РФ альтернативного административному штрафу наказания в виде обязательных работ.
Помимо этого, научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.
Научная новизна выражена в следующих, сформулированных с достаточной степенью конкретности, положениях и выводах, выносимых на защиту.
1. Авторское обоснование понятия административно-наказатель-ной политики обусловлено кардинальными изменениями в админист-ративно-деликтном законодательстве и правоприменительной практике уполномоченных государственных органов. Под административно-наказательной политикой следует понимать государственную концепцию по созданию эффективного механизма противодействия административным правонарушениям, путем формирования действенного ад-министративно-деликтного законодательства, регулирования практики его применения, а также путем выработки и реализации административно-правовых мер, направленных на предупреждение административных деликтов.
2. Тенденция ужесточения административной ответственности порождает необходимость нового подхода к индивидуализации административной ответственности, основанной на принципе унификации законодательства об административной ответственности.
3. На основе реализации конституционного принципа равенства перед законом и судом необходимо внести изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части 2 статьи 1.4 КоАП РФ:
«1. Лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств.
2. Особые условия (за исключением случаев, предусмотренных ст. 12.8, 12.26 настоящего кодекса) применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняю-
щих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами».
4. Статью 3.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях изложить в следующей редакции: «Предупреждение - мера административного наказания, выраженная в официальном, от имени государства осуждении и порицании физического лица, совершившего административное правонарушение по неосторожности».
5. Ввести в законодательном порядке нормы о возможной альтернативе административному штрафу - привлечению к выполнению обязательных работ для неработающих лиц и уклоняющихся от его уплаты.
6. Внести и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях дополнения в части 1 ст. 3.2 и дополнить п. 10 «обязательными работами», изложив ст. 3.3 КоАП РФ в части 2 в следующей редакции: «Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, а также обязательные работы могут устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания».
7. Ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ изложить в следующей редакции:
«Дело об административном правонарушении рассматривается по
месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства или по месту пребывания данного лица».
8. Дополнить ст. 2.9 КоАП РФ примечанием в следующей редакции:
«Не является малозначительным административное правонарушение, за которое предусмотрено административное наказание в виде штрафа на физических лиц - от 5 и более тысяч рублей, на должностных лиц от 15 и более тысяч руб., на юридических лиц - вне зависимости от размера суммы штрафа, предусмотренного санкцией статьи настоящего Кодекса, а также если санкция статьи настоящего Кодекса предусматривает иной вид наказания кроме штрафа и предупреждения».
Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных методов и методик научного исследования, соблюдением методологических требований теории государства и права, тщательным отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта,
Научно-теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что она представляет собой комплексное исследование проблем административных наказаний, позволившее сформулировать выводы, которые могут быть использованы при дальнейшем исследовании проблематики административного права. Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования административно-деликтного законодательства и правоприменительной деятельности органов внутренних дел; результаты исследования, наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, могут найти свое применение в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе преподавания курсов административного права (процесса), административной деятельности органов внутренних дел и специализированных учебных курсов.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения, практические предложения и рекомендации докладывались на научно-практических конференциях, внедрены в учебный процесс ФГОУ ВПО «Ростовский юридический институт МВД России» по дисциплинам «Административное право России» и «Административно-процессуальное право», а также отражены в шести опубликованных научных статьях автора.
Структура диссертации обусловлена задачами осуществляемого в рамках настоящей работы научного исследования. Диссертация включает в себя введение, три главы, состоящие из шести параграфов, заключение и список литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, оценивается степень ее научной разработанности, определяются цели и задачи, методологическая основа, формулируются положения, выносимые на защиту, отмечаются научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, содержатся сведения об апробации ее результатов.
Глава первая «Административные наказания, применяемые органами внутренних дел, как объект научного исследования» состоит из двух параграфов.
Первый параграф называется «Административно-наказатель-ная политика в сфере деятельности органов внутренних дел». Важность вопроса о совершенствовании правоприменительной практики, а также соответствия административных наказаний современным тенденциям развития общества и государства подтверждается возведением его в ранг важнейшей общегосударственной проблемы.
Административно-наказательная политика позволяет более точно очертить проблему, под которой понимается глубоко продуманная система административных наказаний за совершение различного рода административных правонарушений, имеющая концептуальную, логично обоснованную основу.
Как представляется, концептуальная основа формирования адми-нистративно-наказательной политики должна представлять собой совокупность определенных требований, а именно: наказания должны обеспечивать реализацию одновременно двух функций: карательной - применительно к правонарушителю и профилактической - применительно как к правонарушителю, так и к иным лицам; наказания должны быть адекватны как общественной опасности совершенных правонарушений, так и противоправной направленности совершивших их лиц; наказания должны представлять собой совокупность, характеризующуюся полнотой, сбалансированностью, взаимосвязанностью отдельных элементов, т.е. систему; наказания должны иметь четкий механизм их реализации; неисполнение наказания должно влечь более суровое наказание (иного вида или большего размера)1; наказание должно иметь социально полезное значение для общества и государства; индивидуализиро-ванность наказания.
1 См.: Якимов А.Ю. Формирование административно-наказательной политики (концептуальная основа) // Административное право и процесс. 2006. № 2. С. 8-10.
Качество реализации администартивно-наказательной политики целиком зависит от объема и полноты следования данным требованиям органами, чья деятельность базируется на административно-деликтном законодательстве.
По нашему мнению, под админисгративно-наказательной политикой следует понимать государственную концепцию по созданию эффективного механизма противодействия административным правонарушениям путем формирования действенного админисгративно-деликгного законодательства, регулирования практики его применения, а также путем выработки и реализации административно-правовых мер, направленных на предупреждение административных деликтов. В свою очередь, наиболее эффективное противодействие возможно только после устранения конкуренции между законодательными актами Российской Федерации, определяющими вопросы административной ответственности (например, несоответствие норм ст. 18.8 КоАП РФ и ст. 31 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», где диспозиции норм совпадают по смыслу, а санкции и порядок их применения существенно различаются).
Основной характерной чертой современной административно-нака-зательной политики является реформирование административной ответственности в тандеме с совершенствованием административной юстиции в целом. В русле общего повышения ответственности за совершение административных правонарушений необходим анализ основных направлений явно обозначившейся тенденции ужесточения наказаний в различных областях общественных отношений.
Наиболее проблемной, по мнению автора, является сфера безопасности дорожного движения. Параллельно с увеличением штрафных санкций для всех участников дорожного движения возрос и наказательный потенциал такого специфического д ля водителей вида административной ответственности, как лишение их права управления транспортным средством. Результаты сравнительного анализа законодательства об административных правонарушениях в области дорожного движения свидетельствуют о расширении сферы административно-правового принуждения в связи с появлением новых видов правонарушений и увеличением круга лиц, обладающих деликтоспособностью. Эта тенденция развивается в современном законодательстве параллельно с ужесточением административных наказаний за правонарушения, посягающие на безопасность дорожного движения. Это выражается в установлении повышенных и преимущественно жестко фиксированных штрафных санкций, расширении применения более суровых мер административной ответственности, таких как лишение специального права и административный арест. В рамках указанной выше тенденции необходим пересмотр позиций законодателя в части административной ответственности должностных лиц, вы-
полняющих определенные государственные функции, за нарушение правил дорожного движения. В связи с этим автор предлагает внести изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части 2 статьи 1.4 КоАП РФ с соответствующим примечанием.
«Особые условия (за исключением случаев, предусмотренных ст. 12.8,12.26 настоящего кодекса) применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Примечание: под особыми условиями следует понимать процессуальные действия уполномоченных должностных лиц, заключающиеся в составлении протокола об административном правонарушении либо вынесении определения о возбуяздении дела об административном правонарушении. Меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении не применяются в том случае, если у должностного лица, уполномоченного составлять указанные административно-процессуальные документы, есть основания удостовериться в статусе лица, выполняющего определенные государственные функции, на месте совершения административного правонарушения».
Анализ изменений наказателъной политики приводит к выводу о необходимости, наряду с декриминализацией статей 139,146,319,324 Уголовного кодекса РФ, «снабжения» административной преюдицией иных составов, а именно тех, которые не являются тяжкими и опасными для общества. Речь идет о привлечении к уголовной ответственности только после привлечения ранее за аналогичное деяние к административной ответственности.
Во втором параграфе «Проблемные вопросы правового регулирования административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел» применительно к исследуемой проблеме в рамках проводимой наказателъной реформы указывается, что необходим обязательный учет принципа индивидуализации административной ответственности.
Автор полагает, что индивидуализация административной ответственности - это выработка такой основанной на законе и обоснованной фактическими данными последовательности действия правоприменителей на каждой стадии производства по делу об административном правонарушении, которая:
а) позволит правоприменителю в рамках закона должным образом реагировать на каждое правонарушение, по которому установлен субъект, его совершивший. Эта реакция не обязательно должна происходить в виде назначения административного наказания в отношении виновного;
б) позволит при назначении административного наказания физическому лицу - учитывать характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность; юридическому лицу - учитывать характер совершенного им административного правонарушения, имущественное к финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность (перечисление этих факторов приведено в соответствии с редакцией ныне действующего КоАП РФ);
в) обеспечит условия того, что назначенное административное наказание обязательно так или иначе должно быть исполнено (практика применения сегодняшнего законодательства свидетельствует об обратном).
Не менее важной проблемой в процессе осуществления админист-ративно-наказательной политики является решение вопроса об унификации действующего законодательства об административных правонарушениях, цель которой заключается в ликвидации несоответствий Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях законодательства об административных правонарушениях субъектов Российской Федерации, а именно: отсутствие конструктивного единства в названиях регионального законодательства об административных правонарушениях; региональное законодательство об административных правонарушениях зачастую содержит нормы, дублирующие нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях без учета специфики региона; размеры административных штрафов преобладают над размерами штрафов в аналогичных статьях федерального Кодекса; установление субъектами РФ различных по объему и суровости административно-правовых запретов и ответственности за их нарушение и т.д.
Вторая глава «Админнстративно-юрисдикционные полномочия органов внутренних дел по применению наказаний» состоит из двух параграфов.
Первый параграф называется «Предупреждение и штраф в админи-стративно-юрисдикциотой деятельности органов внутренних дел».
Предупреждение является самодостаточной мерой административного наказания, поскольку его применение означает итог административного преследования и не требует какого-либо дополнительного админист-ративно-наказательного воздействия налицо, признанное виновным в совершении конкретного административного правонарушения. В противном случае, а именно в ситуации применения к правонарушителю предупреждения вкупе с любым другим - более суровым - видом административного наказания, определение названной меры как воспитательно-превентивной оказывается лишенным всякого смысла и уже в силу этого
не соответствует требованию соразмерности ограничения прав и свобод личности конституционно значимым интересам и целям. В итоге федеральный законодатель определяет предупреждение как основное административное наказание, которое применяется самостоятельно и лишь в прямо предусмотренных законом случаях.
С другой стороны, сравнительно незначительная суровость такого административного наказания, как предупреждение подразумевает формулирование административной ответственности с его применением за совершение лишь тех административных правонарушений, общественная опасность (вредность) которых не представляется существенной. Иными словами, применение предупреждения в отношении правонарушителя должно быть достаточным с точки зрения наказательного воздействий и реально выражать итог административного преследования. Отсюда для целей гармонизации характера противоправного деяния и степени суровости административного наказания в виде предупреждения играет и такой немаловажный (а возможно и определяющий) фактор, как форма вины правонарушителя. Думается, что предупреждение как карательная санкция применима в основном в тех случаях (помимо степени общественной опасности самого деяния), когда налицо неосторожная форма вины. Деяния с таким субъективным выражением менее вредны хотя бы уже потому, что противоправное поведение субъекта не носит ярко выраженный девиантный характер. В то же время, устанавливая санкцию в статьях Особенной части КоАПРФ, описывающих умышленное противоправное деяние, в виде предупреждения, законодатель рискует исказить карательный смысл такого административного наказания, в результате чего сама административная ответственность утрачивает подлинное содержание и из правового института превращается в правовую фикцию.
Практика административно-деликтного законодательства показывает, что надлежащую реализацию наказаний в виде административного штрафа затрудняют такие проблемы, как уклонение нарушителя от исполнения наказания, неплатежеспособность лиц, занимающихся бродяжничеством, временно неработающих, а также имеющих низкие фиксированные доходы.
Эффективной мерой по обеспечению надлежащего приведения в исполнение наказания в виде штрафа служит введение в административно-исполнительное законодательство России нормы о замене административного штрафа, если нарушитель уклоняется от его уплаты, более строгим наказанием2. При этом следует учитывать особенности административно-
2 См.: Федеральный закон от 08.12.2003 № 161-ФЗ «О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 50. Ст. 4847.
исполнительного законодательства и практику его применения. Так, замену штрафа административным арестом целесообразно производить в том случае, если нарушитель злостно уклоняется от исполнения. В то же время, меры наказания важно применять дифференцированно. Производить такую замену можно только на основании судебного постановления. Кроме того, важно руководствоваться принципом «взаимозаменяемости».
К лицам, занимающимся бродяжничеством и допустившим нарушение общественного порядка, применение наказания в виде штрафа -неэффективная мера воздействия, поскольку такое лицо является неплатежеспособным, не имеет постоянного места жительства и работы, поэтому к нему невозможно применить меры, содержащиеся в статье 20.25 КоАП РФ. Если же учесть, что за второй факт нарушения законодательства деликвент обязан уплатить значительный штраф, то наказание данной категории лиц становится практически невыполнимым. Если же к субъекту, занимающемуся бродяжничеством, применять наказание в виде предупреждения, то оно не будет отвечать целям, поскольку такое лицо, несмотря на предупреждения компетентных органов, продолжает вести прежний образ жизни.
Эффективной мерой воздействия на перечисленных лиц, совершивших административное правонарушение, могла бы стать закрепленная в нормативном порядке возможность привлекать нарушителей к общественно-полезному труду, чтобы погасить штраф. Предлагаемая форма исполнения административного штрафа, с одной стороны, позволила бы сохранить государственный бюджет, с другой, — способствовала бы обеспечению рабочей силой низкооплачиваемых видов работ. Представляется целесообразным пойти по пути реформирования уголовного законодательства и внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях дополнения в части 1 ст. 3.2 и дополнить п. 10 - «обязательными работами». Без выработки альтернативного административного наказания в виде «обязательных работ» государство столкнется с проблемой невозможности исполнения административного ареста, даже при создании «арестных домов».
Второй параграф называется «Административные наказания в системе принуждения, применяемого органами внутренних дел».
Наибольшей компетенцией по применению мер административно-процессуального принуждения сегодня обладают сотрудники органов внутренних дел (милиции).
Особое внимание уделяется такой мере административно-процессуального принуждения, как доставление, применение которой сегодня имеет противоречивый характер и вызывает много вопросов у правоприменителей. Исходя из сегодняшней редакции ст. 27.2 КоАП РФ доставление допускается только в случаях, если просматриваются три обязательных
элемента повода доставления: необходимо составить протокол об административном правонарушении; протокол об административном правонарушении нельзя составить на месте выявления административного правонарушения; наличие фактора обязательности составления протокола об административном правонарушении.
Фактическим основанием доставления является деяние лица, содержащее признаки административного правонарушения. Однако это лишь одно из условий, необходимых для применения данной меры. Кроме того, должны быть обстоятельства, препятствующие составлению протокола на месте правонарушения: невозможность на месте установить личность деликвента (отсутствие у нарушителя документов, удостоверяющих его личность); поведение нарушителя препятствует составлению протокола на месте; необходимость проведения дополнительной проверки по выяснению обстоятельств правонарушения и т.п.
Смысловое содержание ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ в части, касающейся «невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения», позволяет фактически произвольно толковать эту норму правоприменителю по своему субъективному усмотрению. Легального толкования этой нормы сегодня не существует, а имеющиеся разъяснения носят субъективный, рекомендательный характер. Причем, практически все имеющиеся на сегодняшний день комментарии к КоАП РФ и к Закону РФ «О милиции» обходят молчанием существующую проблематику, не объясняют, что значит «невозможность составления протокола на месте выявления административного правонарушения».
Соискателем обращается внимание на то, что с 1 января 2008 г. действует новая редакция ст. 28.6 КоАП РФ, которая фактически запрещает составлять протокол об административном правонарушении. В частности, ч. 1 ст. 28.6 КоАП РФ говорит о том, что в случае, если при совершении физическим лицом административного правонарушения назначается административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа, протокол об административном правонарушении не составляется, а уполномоченным на то должностным лицом на месте совершения административного правонарушения оформляется предупреждение либо налагается административный штраф в порядке, предусмотренном статьей 32.3 настоящего Кодекса, взимаемый в порядке, предусмотренном ст. 32.2 настоящего Кодекса.
Смысловое содержание рассматриваемой статьи КоАП РФ таково, что в большинстве случаев не возникает оснований для доставления административных деликвентов в милицию за исключением случаев, если лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном нра-вонарушении, оспаривает наличие события административного правонарушения и (или) назначенное ему административное наказание либо от-
называется от уплаты административного штрафа на месте совершения административного правонарушения, или санкция статьи КоАП предусматривает иные виды административных наказаний кроме штрафа и предупреждения. К сожалению, как отмечает соискатель, один из авторов нового Комментария к КоАП РФ прокомментировал статью 28.6 КоАП РФ без учета изменений, которые были в нее внесены3.
На сегодняшний день требуется не только научный комментарий рассматриваемой нормы, но и легальное разъяснение порядка ее исполнения. Такое разъяснение может дать Верховный суц РФ, или статья 28.6 КоАП РФ должна быть изложена в редакции, которая не вызывала бы вопросов у правоприменителя о порядке реализации этой нормы.
Современная редакция ч. 1 ст. 28.6 КоАП РФ не позволяет рядовому правоприменителю - сотруднику милиции быстро принимать законные решения о необходимости доставления физических лиц в орган внутренних дел или орган местного самоуправления сельского поселения, что, конечно, не может не вызывать массовые нарушения законности со стороны сотрудников милиции, которых сегодня не критикует «только ленивый», обвиняя их в массовом нарушении законности, коррупции, превышении полномочий и т.п.
Анализ рассматриваемой нормы дает основание полагать, что сегодня фактически на законном основании невозможно привлечь к административной ответственности правонарушителя, если сотрудник милиции, например милиционер патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности, не обладает правом рассматривать дела об административных правонарушениях.
Конструкция ст. 27.2 и 28.6 КоАП РФ не совсем удачная и позволяет говорить о непонимании сотрудниками милиции поводов для доставления правонарушителей в орган внутренних дел. Это непонимание часто основано на том, что в Кодексе РФ об административных правонарушениях достаточно часто встречаются оценочные понятия, которые можно толковать по-разному. Автор считает, что термин «невозможность составления на месте...» сегодня требует своего толкования, так как, как указывалось выше, в имеющихся комментариях к КоАП РФ их авторы избегают подробно разъяснять положения ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ и не существует легального толкования рассматриваемой нормы. Причем толкование рассматриваемой нормы, по мнению соискателя, целесообразно отразить в примечании к ст. 27.2 КоАП РФ.
Автор полагает, что доставление не всегда является мерой исключительно принудительного воздействия. Он считает, что если лица, в отно-
3 См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) / Под общ. ред. H.A. Овчинникова. М„ 2009. С. 884-885.
шении которых имеется повод к возбуждению дела об административном правонарушении, следуют в служебное помещение органа внутренних дел добровольно, без принуждения, то необходимо в таком случае говорить только о препровождении (без слова «принудительное»). Принудить - значит заставить помимо желания (воли) субъекта выполнить то, что он не хочет делать. А если физическое лицо желает следовать в милицию для того, чтобы дать соответствующие объяснения по делу об административном правонарушении? В таком случае, считает соискатель, принудительного доставления не будет. Это, по его мнению, очевидно, хотя в отношении доставляемого всегда имеется гипотетическая возможность применения принудительных мер, в том числе и физической силы, если он откажется следовать к месту разбирательства.
Вышеизложенное дает автору основание полагать, что доставление, являясь мерой обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, не всегда является мерой административно-процессуального принуждения. Обеспечивать производство по делам об административных правонарушениях возможно без принуждения, в том числе используя меры убеждения.
Автор предлагает ст. 27. 2 КоАП РФ изложить в следующей редакции:
«Доставление, то есть добровольное или принудительное препровождение физического лица, в отношении которого имеется повод к возбуждению дела об административном правонарушении, для составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным, и решения вопроса о его административном задержании...» далее по тексту.
В примечании к рассматриваемой статье КоАП РФ, по мнению автора, следует указать следующее: «Протокол об административном правонарушении невозможно составить на месте в случае, если: невозможно на месте установить личность лица, в отношении которого имеется повод к возбуждению дела об административном правонарушении; поведение этого лица препятствует составлению протокола на месте (находится в нетрезвом виде, отказывается давать какие-либо объяснения по факту своего неправомерного поведения, пытается скрыться от должностных лиц, имеющих право составлять протокол об административном правонарушении, оказывает им неповиновение, не прекращает противоправных действий). Вопрос об обязательности составления протокола об административном правонарушении решается в порядке ст. 28.6 КоАП РФ. Целесообразность административного задержания определяется ст. 27.3 КоАП РФ».
Анализ правового регулирования административного задержания позволяет сделать вывод автору о том, что в перспективе существова-
ние ст. 27.2 КоАП РФ целесообразно поставить под сомнение, видоизменив ст. 27.3 КоАП РФ - административное задержание, включив в нее основания и порядок доставления.
В частности, по мнению соискателя, ст. 27.3 КоАП РФ может быть изложена в следующей редакции:
«1. Административное задержание, то есть кратковременное ограничение свободы физического лица, применяемое в исключительных случаях, если это необходимо для установления личности лица, в отношении которого имеется повод к возбуждению дела об административном правонарушении, составления протокола об административном правонарушении, если составление протокола является обязательным, правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении.
2. Административное задержание заключается в доставлении физических лиц в служебные помещения». Далее по тексту ст. 27.2 КоАП РФ.
Включение доставления в ст. 27.3 КоАП РФ позволит правовой статус доставляемого лица сделать строго определенным.
Рассматривая проблему сроков административного задержания, автор обращает внимание на то, что ч. 2 ст. 22 Конституции РФ говорит о том, что арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов. В этой связи соискатель считает целесообразным вопрос об увеличении сроков административного задержания увязывать с положением вышеназванной нормы Конституции РФ.
Вышеизложенное дает автору основание поддержать мнение ученых-административистов, предлагающих увеличить срок административного задержания, но установив возможность его осуществления свыше 48 часов по решению мирового или федерального судьи. По его мнению, этот срок не должен превышать 10 суток, которые необходимы для установления личности правонарушителя. Причем автор акцентирует внимание, что ч. 3 ст. 55 Конституции РФ предоставляет возможность федеральным законом ограничивать права и свободы человека и гражданина.
Соискателем также обращается внимание нато, что до сегодняшнего дня фактически не действует постановление Правительства РФ, регламентирующее вопросы порядка содержания лиц, подвергнутых административному задержанию.
В заключение параграфа автор делает вывод о том, что администра-тивно-юрисдикционная деятельность милиции, направленная на реализацию института административной ответственности, сегодня сталкивается с многочисленными проблемами при применении мер административно-
го принуждения к лицам, совершившим административные правонарушения. По мнению автора, наличие «белых пятен» в законодательстве об административных правонарушениях продолжает инициировать массовые нарушения законности со стороны сотрудников милиции и неоднозначное понимание ряда норм администрахивна-дсликгного законодательства. Причем особое внимание, по мнению соискателя, сегодня следует уделить вопросам совершенствования правового регулирования доставления и административного задержания среди прочих мер административного принуждения (административно-процессуального обеспечения), так как сегодня именно с применения этих мер начинаются массовые нарушения законности в административной деятельности милиции, что никак не может служить ни повышением авторитета правоохранительных органов, ни строительству правового государства в России.
Третья глава «Совершенствование административно-юрисдик-ционной деятельности органов внутренних дел: вопросы теории и практики» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Соотношение административно-юрис-дищиопной компетенции органов внутренних дел с полномочиями по вынесению постановлений о назначении административных наказаний» под административно-юрисдикционной компетенцией, по мнению диссертанта, следует считать круг полномочий (полномочия) органов исполнительной власти и их должностных лиц по рассмотрению и разрешению административных споров (конфликтов), осуществлению производства по делам об административных правонарушениях, а также по применению мер административного предупреждения, административного пресечения и административных наказаний.
Автор считает неправильным исключать из административной юрисдикции и, следовательно, из административно-юрисдикционной компетенции компетенцию по применению мер административного предупреждения и административного пресечения. Эти меры применяются представителями органов, и в первую очередь органами внутренних дел именно в рамках администратвино-юрисдикицонной компетенции (в широком смысле этого слова). Например, компетенция по применению милицией физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия является фактически юрисдикцией милиции в этом вопросе, причем эта юрисдикция носит административно-правовой характер.
В узком смысле, отмечает соискатель, административную юрисдикцию обычно рассматривают как рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях.
Соискатель считает, что полномочия по вынесению постановлений о назначении административных наказаний являются одним из элементов (составной частью) административно-деликтной юрисдикции милиции (ор-
ганов внутренних дел), к которым соискатель относит также подведомственность и непосредственное осуществление деятельности по рассмотрению и разрешению юридических споров (конфликтов) и дел об административных правонарушениях.
Таким образом, по мнению автора, административно-юрисдикци-онные полномочия (компетенция) соотносятся с административной (ад-министративно-деликтной) юрисдикцией как частное с общим. То есть, объем понятия «административная юрисдикция» включает в себя и адми-нистративно-юрисдикционные полномочия.
Для реализации этих полномочий МВД РФ своим ведомственным нормативно-правовым актом определило полномочия должностных лиц органов внутренних дел по составлению протоколов об административных правонарушениях4. Причем объем этих полномочий различен и напрямую связан с функциями сотрудников органов внутренних дел. Поэтому статус субъектов административно-деликтной юрисдикции в органах внутренних дел различен, как по компетенции по рассмотрению дел об административных правонарушениях, так и по компетенции по составлению протоколов об административных правонарушениях.
Соискатель критически относится к имеющимся взглядам на понятие субъекта административной юрисдикции и предлагает сформулировать следующее понятие субъекта административной юрисдикции: это предусмотренный нормами административного права субъект (орган, представитель власти), уполномоченный разрешать административные споры (конфликты), осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, а при наличии соответствующих правомочий применять меры административного предупреждения, административного пресечения и административных наказаний.
Определив понятие субъекта административной юрисдикции, автору логически возможным представляется сформулировать и понятие субъекта административно-деликтной юрисдикции. Он считает, что субъект административно-деликгной юрисдикции - это предусмотренный нормами административно-деликтного права субъект (орган, представитель власти, должностное лицо), уполномоченный осуществлять производство по делам об административных правонарушениях на различных его стадиях в пределах компетенции, установленной законодательством об административных правонарушениях и иными нормативно-правовыми актами.
4 См.: Приказ МВД РФ от 2 июня 2005 г. № 444 «О полномочиях должностных лиц МВД России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию» (в ред. приказов МВД РФ от 15.11.2006 № 916, от 11.10.2007 № 877, от 16.06.2008 № 516).
По мнению автора, целесообразно провести классификацию субъектов административно-деликгной юрисдикции исходя из объема адми-нисгративно-деликгной юрисдикционной компетенции.
При рассмотрении административно-юрисдикционной компетенции должностных лиц органов внутренних дел автору представляется необходимым выделить следующие виды субъектов административно-деликгной юрисдикции, которые разделяются, исходя из объема полномочий в процессе производства по делам об административных правонарушениях:
1) обладающие полномочиями по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях только на стадии возбуждения дела об административном правонарушении (имеющими право возбудить дело, а также составить протокол об административном правонарушении) - субъекты с ограниченной (усеченной) административно-юрис-дикционной компетенцией;
2) обладающими полномочиями по возбуждению дела об административном правонарушении, составлению протокола об административном правонарушении, рассмотрению дела об административном правонарушении и вынесению по нему решения - субъекты с квазисудебной компетенцией;
3) обладающие полномочиями по кассационному рассмотрению жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях -субъекта с квазисудебной кассационной компетенцией;
4) обладающие полномочиями по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях на стадии возбуждения дела, его рассмотрения и вынесения по нему решения, а также по исполнению постановлений по делам об административных правонарушений - субъекты, обладающие широкой административно-деликтной юрисдикционной компетенцией;
5) обладающие полномочиями по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях на всех его стадиях в пределах компетенции.
Предложенная соискателем классификация весьма условна и, как считает автор, уязвима для критики, но, по его мнению, позволит более четко понимать административно-правовой статус субъектов административно-деликтной юрисдикционной деятельности.
Рассматривая административно-деликгаую юрисдикционную компетенцию руководителей органов внутренних дел, автор считает, что несмотря на широту их административно-юрисдикционной компетенции вызывает удивление тот факт, что ряд составов административных правонарушений, отнесенных к компетенции органов внутренних дел, они не имеют право рассматривать. Соискатель указывает, что нарушения правил дорожного движения вообще выпали из компетенционных полномочий рассматривае-
мой категории должностных лиц. Хотя эти полномочия по восьми статьям КоАП РФ отнесены к участковым уполномоченным милиции, старшим участковым уполномоченным милиции (не говоря о сотрудниках ГИБДД)5.
Данное обстоятельство, по мнению соискателя, никак не может способствовать оперативности рассмотрения дел об административных правонарушениях. Автор отмечает, что если, например, сотрудник патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности доставит гражданина в отдел внутренних дел за нарушение правил дорожного движения* (в качестве пешехода, велосипедиста и т.п.), то после составления протокола об административном правонарушении материалы необходимо будет переправлять в ГИБД Д, хотя более логичным было бы наказать правонарушителя правами начальника ОВД (ОМ) или его заместителя. Соискатель считает парадоксом то, что участковый может наказать за нарушение правил дорожного движения пешехода, а начальник отдела внутренних дел (начальник отдела милиции) этого права не имеет.
В этой связи автор ставит вопрос о том, какому вышестоящему должностному лицу следует обжаловать постановление об административном наказании за нарушение правил дорожного движения, которое вынес участковый уполномоченный милиции? Диссертант обращает внимание на то, что начальник подразделения участковых уполномоченных милиции и его заместитель вообще не обладают правом рассматривать никакие категории дел об административных правонарушениях. Заместитель начальника милиции общественной безопасности тоже не вправе рассматривать дела об административных правонарушениях. Законодатель, по мнению автора, безосновательно не предоставил админисгративно-деликтные квазисудебные юрисдикционные полномочия некоторым категориям должностных лиц органов внутренних дел и неоправданно сузил квазисудебную административно-юрисдикционную компетенцию начальников органов внутренних дел и их заместителей.
Исходя из вышеизложенного, автор считает необходимым в часть 2 статьи 23.3 КоАП РФ внести изменения и дополнения, которые бы предоставили администартивно-деликгные квазисудебные полномочия заместителям начальников милиции общественной безопасности, начальникам подразделений участковых уполномоченных милиции и их заместителям.
Кроме того, соискатель полагает, что следует изучить вопрос о целесообразности расширения административно-деликгных квазисудебных пол-
5 См.: П. 9 ч. 2 ст. 23.3 КоАП РФ.
* Сотрудники ППС на основании приказа МВД РФ от 2 июня 2005 г. № 444 имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях в сфере обеспечения безопасности дорожного движения по отдельным составам гл. 12 КоАП РФ.
номочий руководителей органов внутренних дел (их заместителей). При этом автор указывает, что суды не в состоянии сегодня «переваривать» такой огромный массив дел об административных правонарушениях.
Наряду с расширением полномочий должностных лиц органов внутренних дел по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях, по мнению автора, должен быть создан действенный контроль за законностью осуществления административно-делиткной юрисдикции на всех ее стадиях. Соискатель указывает, что порочная практика плановости количества составленных административных протоколов продолжает существовать, что влечет за собой массовые нарушения законности со стороны сотрудников органов внутренних дел, о чем знают руководители органов внутренних дел, в том числе и в самом аппарате МВД России, но изжить ее пока не получается.
Эффективность контроля прокуратуры и суда за законностью административных мер, применяемых к гражданам, остается очень низкой. Эта проблема, по мнению автора, упирается в проблему оценки деятельности подразделений органов внутренних дел и оценки деятельности конкретного должностного лица. Изложенное дает основание сделать вывод о том, что эффективность мер административных наказаний, применяемых органами внутренних дел, не будет высокой при массовом нарушении законности со стороны должностных лиц, обладающих администра-тивно-юрисдикционной компетенцией.
Второй параграф называется «Проблемы реализации административной ответственности органами внутренних дел».
Рассмотрение дел об административных правонарушениях является квазисудебной функцией органов внутренних дел (милиции). Применительно к делам о правовых спорах и административных правонарушениях эта деятельность в науке права именуется административной юрисдикцией или юрисдикционной стадией административного производства6.
Анализируя содержание ст. 29.2 КоАП РФ, автор обращает внимание на юридическую неопределенность понятия «родственник» и «родственные отношения» (ч. 2 ст. 25.12). Законодательство Российской Федерации дает лишь определение понятия «близкие родственники», к которым относят родственников по прямой восходящей и нисходящей линии - родители, дети, дедушка, бабушка, внуки, полнородные и неполнородные (имеющие общих отца или мать) братья и сестры (ст. 14 Семейного кодекса РФ)7.
Автор обращает внимание на то, что в некоторых местностях (преимущественно сельских) большинство людей, проживающих в том или
6 См.: Административная юрисдикция: Курс лекций. М., 1994. С. 14.
7 См.: Семейный кодекс Российской Федерации. М., 2009.
ином населенном пункте, состоят между собой в родственных связях, являясь друг по отношению к другу близкими или дальними родственниками. И если исходить из буквы закона, то, как полагает автор, в таких сельских административно-территориальных образованиях весьма затруднительно найти должностное лицо, обладающее административно-юрис-дикционными полномочиями, не являющееся ни в какой мере родственником лиц, указанных ст. 29.2 КоАП РФ.
Кроме того, соискатель считает, что лицо, рассматривающее дело, может и не знать о наличии родственных связей с лицами, указанными в ст. 29.2 КоАП РФ, чем непременно в дальнейшем воспользуются заинтересованные лица (адвокат, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, защитник или представитель), которые обжалуют постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное лицом, имеющим родственные связи с участниками административно-деликтногоюрисдикционного процесса.
По мнению автора, п. 1 ст. 29.2 КоАП РФ может быть изложен в следующей редакции:
«1) находится в известных ему родственных связях с лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшего, законного представителя физического или юридического лица, защитника или представителя».
Диссертантом обращается внимание на то, что законодательством об административных правонарушениях не определены сроки подготовки дела к рассмотрению. Анализ правоприменительной практики органов внутренних дел Ростовской области показывает, что дела об административных правонарушениях готовятся к рассмотрению обычно в течение 310 минут. Это, конечно, не исключает отдельных случаев, когда требуется получения дополнительных сведений по материалам дела об административном правонарушении.
По мнению автора, срок подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению должен действительно не превышать одних суток. Предложения некоторых ученых-административистов о трехсуточном сроке подготовки дела к рассмотрению противоречат самой идее простоты и оперативности административно-деликгаого юрисдикционного процесса. Хотя следует предположить, что не всегда в ходе подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению субъекту административной юрисдикции, обладающему полномочиями по рассмотрению дела, удастся в полном объеме выяснить все необходимые составляющие процедуры подготовки дела к рассмотрению. Однако диссертант не считает, что это каким-то образом отразится на качестве самого процесса рассмотрения дела, так как в ходе его рассмотрения и выясняются все неясности, которые могли иметь место на подготовительном этапе.
Автор не считает верным и мнение о том, что подготовка к рассмотрению и само рассмотрение таких дел сотрудниками милиции, в виду их недостаточной квалификации, не может в достаточной степени объективно осуществляться в короткие сроки8. Проведенное исследование показало, что более 80 процентов всех дел об административных правонарушениях (без учета нарушений правил дорожного движения) рассматриваются сотрудниками милиции, имеющими высшее юридическое образование и стаж работы в органах внутренних дел более трех лет. Как правило, это руководители органов внутренних дел и в некоторых случаях участковые уполномоченные (старшие участковые уполномоченные) милиции.
К числу особенностей деятельности должностных лиц милиции по рассмотрению дел об административных правонарушениях относят следующие:
1) широкий круг разнородных административных правонарушений, по которым должностные лица ОВД вправе принимать решения;
2) наличие юрисдикционных полномочий у относительно широкого круга должностных лиц;
3) деятельность сотрудников ОВД по рассмотрению дел об административных правонарушениях всегда носит единоличный характер;
4) в качестве меры наказания за совершенный административный проступок могут использоваться предупреждение или административный штраф;
5) должностные лица ОВД обладают правом назначения административного наказания без составления протокола (ст. 28.6 КоАП РФ);
6) должностные лица органов внутренних дел, рассматривая соответствующее дело, не обладают правом решать вопрос о возмещении потерпевшему имущественного и морального ущерба, причиненного административным правонарушением9.
Вместе с тем в научной и учебной литературе встречается и несколько иной подход к выделению особенностей административной юрисдикции милиции10.
8 См.: Михайлов A.A. Административная юрисдикционная деятельность милиции: теория и практика: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 126.
9 См., например: Цуканов H.H. Общая характеристика производства по делам об административных правонарушениях в деятельности милиции: Учебное пособие. Красноярск, 2005. С. 21—22.
10 См.: Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник/Под ред. В.П. Сальникова: В 2 ч. М., 2005. Ч. I. С. 267-268.
Анализ содержания имеющихся на сегодняшний день взглядов уче-ных-административистов позволил автору сделать вывод о том, что некоторые из них присущи практически всем органам административной юрисдикции. Например, единоличный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях присущ практически всем органам и должностным лицам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, а кроме того и судьям (гл. 23 КоАП РФ), за исключением комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и административных комиссий, создаваемых в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.
Помимо этого, указывает соискатель, все органы и должностные лица органов исполнительной власти вправе налагать в качестве административного наказания административный штраф и предупреждение (не только органы внутренних дел). Не только должностные лица ОВД обладают правом назначения административного наказания без составления протокола, а любые другие полномочные должностные лица органов исполнительной власти, которые на месте выявленного правонарушения в соответствии со ст. 28.6 КоАП РФ выносят решение о наказании в упрощенном виде.
Автор указывает также, что не только должностные лица органов внутренних дел, рассматривая соответствующее дело, не обладают правом решать вопрос о возмещении потерпевшему имущественного и морального ущерба, причиненного административным правонарушением, а все должностные лица органов исполнительной власти, обладающие правом рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях.
Таким образом, соискатель считает неверным выделять в качестве особенностей административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел те из них, которые присущи и другим органам (должностным лицам).
Вышеизложенное дает автору основание выделить следующие особенности административно-деликгаойюрисдикции органов внутреннихдел:
1) широкий круг разнородных административных правонарушений, по которым должностные лица ОВД вправе принимать решения, большая часть из которых связана с нарушениями правил дорожного движения, посягает на общественный порядок, общественную безопасность и порядок управления;
2) наличие административно-юрисдикционных полномочий по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях у относительно широкого круга должностных лиц;
3) наличие административно-юрисдикционных полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях у большинства категорий должностных лиц милиции;
4) кроме рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях на органы внутренних дел возлагается обязанность по пресечению и процессуальному оформлению правонарушений, подведомственных другим органам административной юрисдикции;
5) на органы внутренних дел возложена обязанность по исполнению постановлений о назначении некоторых административных наказаний, применяемых судьями.
Соискатель полагает, что выделенные особенности административной юрисдикции в большей степени соответствуют именно особенностям административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел.
Далее автор рассматривает проблему места рассмотрения дела об административом правонарушении. В соответствии с ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица.
По месту жительства рассматриваются также дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними или если в действиях родителей несовершеннолетнего усматривается состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.35,6.10,20.22 КоАП РФ.
Автор считает, что законодатель неверно использует только одно понятие - «место жительства». Он обращает внимание, что граждане России имеют право проживать в России или по месту жительства или по месту пребывания. В частности, ч. 1 ст. 27 Конституции Российской Федерации говорит, что каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
Сегодня, указывает автор, многие граждане проживают не по месту жительства, а по месту пребывания. Это обстоятельство, по его мнению, инициирует вопрос о внесении изменений в законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях. В частности, автору представляется целесообразным ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ изложить в следующей редакции:
«Дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело
может быть рассмотрено по месту жительства или по месту пребывания данного лица».
В часть 3 ст. 29.5 КоАП РФ после слов «по месту жительства» необходимо добавить слова «или по месту пребывания».
Указанные изменения, по мнению соискателя, позволят реально обеспечить права граждан на их участие в процессе рассмотрения дела об административном правонарушении.
В соответствии с ч. 1 ст. 29.7 КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушении объявляется, кто рассматривает дело, какое дело подлежит рассмотрению, кто и на основании какого закона привлекается к административной ответственности.
Анализ рассматриваемой нормы дает автору повод для вопроса «что понимать под словами "кто рассматривает дело"»?. Было бы правильным, по мнению автора, дополнить ст. 29.7 КоАП РФ примечанием, в котором указать что при объявлении, кто рассматривает дело, должностное лицо органа исполнительной власти называет свою должность, полное наименование органа, к которому относится это должностное лицо, специальное или воинское звание, если имеется, фамилию имя и отчество полностью.
Рассматривая виды постановлений по делу об административном правонарушении, автор отмечает, что статья 24.5 КоАП РФ содержит 8 пунктов, в которых оговариваются обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, среди которых есть и действие лица в состоянии крайней необходимости (п. 3). Кодекс РФ об административных правонарушениях безосновательно не включает в эту статью еще один пункт - действие лица в состоянии необходимой обороны. Автор считает, что нельзя смешивать понятия крайняя необходимость и необходимая оборона. Необходимая оборона предполагает ситуацию с необходимостью защиты личности от преступных и иных противоправных посягательств.
Весьма важным, по мнению автора, представляется обратить внимание на возможность прекращения дела об административном правонарушении в случае объявления устного замечания (ст. 2.9 КоАП РФ), что фактически является «правовой лазейкой» для правонарушителя, чтобы избежать административного наказания.
Законодательство сегодня не дает легального толкования понятия «малозначительность». Судья или должностное лицо, полномочное рассмотреть дело об административном правонарушении, само определяет (субъективно) наличие фактора малозначительности, что фактически позволяет правонарушителю избежать наказания.
Следует статью 2.9 КоАП РФ дополнить примечанием, которое может быть изложено в следующей редакции:
«Не является малозначительным административное правонарушение, за которое предусмотрено административное наказание в виде штрафа на физических лиц - от 5 и более тысяч рублей, на должностных лиц от 15 и более тысяч руб., на юридических лиц - вне зависимости от размера суммы штрафа, предусмотренного санкцией статьи настоящего Кодекса, а также если санкция статьи настоящего Кодекса предусматривает иной вид наказания кроме штрафа и предупреждения».
Автор обращает внимание, что это не единственная «лазейка» для ухода от административной ответственности». Кодекс РФ об административных правонарушениях позволяет избежать наказания за многие административные правонарушения из-за ограничения срока давности привлечения к административной ответственности.
Автор считает, что такое правовое поле не в интересах законопослушных граждан, терпящих как материальный, так и моральный ущерб.
Статью 4.5 КоАП РФ следует дополнить частью 6 следующего содержания:
«За административные правонарушения, повлекшие причинение значительного ущерба потерпевшему, в случае, если это лицо скрылось с места его совершения, срок давности приостанавливается до выявления и административного задержания лица, совершившего правонарушение».
Причем срок административного задержания такого лица должен быть установлен до 48 часов. Целесообразно это предусмотреть в ст. 27.5 КоАП РФ.
Следует предвидеть вопрос о том, что является значительным ущербом для потерпевшего. По мнению соискателя, это может быть сумма свыше 1 тыс. рублей.
Проведенный автором анализ административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел Ростовской области показывает, что сотрудники милиции, а именно участковые уполномоченные (старшие участковые уполномоченные) милиции, безосновательно передают материалы об административных правонарушениях, которые они сами оформили, начальникам милиции общественной безопасности для их рассмотрения, хотя компетенция этой категории должностных лиц милиции позволяет им самим рассматривать такие дела (например, по ст. 19.15, 20.1 КоАП РФ).
Такая практика просматривается почти повсеместно, что, по мнению автора, принижает статус участковых уполномоченных милиции, за который долгие годы радели руководители МВД РФ. Соискатель считает
необходимым дополнить ст. 29.9 КоАП РФ примечанием, в котором следует указать, что не допускается передача дела об административном правонарушении должностному лицу, обладающему равными административно-юрисдикционными полномочиями по вынесению административного наказания.
В заключении автор излагает основные выводы, теоретические предложения и практические рекомендации, сформулированные в диссертации.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора:
Статьи, опубликованные в изданиях Перечня ВАК Минобрнау-ки России:
1. Нагорнов Д.С. Административное наказание как составная часть института административной ответственности // Бизнес в законе. 2009. № 1.-0,3 п.л.
2. Нагорнов Д.С. Административные наказания в системе мер административного принуждения, применяемых органами внутренних дел // Юристь-Правоведь. 2009. № 4. - 0,3 п.л.
Иные публикации:
3. Нагорнов Д.С. Предупреждение в системе административных наказаний // Национальные основы российской правовой политики в условиях глобализации: Сборник докладов VI Международной научно-практической конференции. Таганрог: ТИУиЭ, 2009.-0,1 п.л.
4. Нагорнов Д.С. Особенности административно-деликтной юрис-дикционной деятельности милиции // Теория и практика административного права и процесса: Материалы IV Всероссийской научно-практической конференции (пос. Небуг, 9-11 октября 2009 года) / Отв. ред. проф. В.В. Денисенко. Краснодар: Изд-во «Кубанькино», 2009. Ч. 2. - 0,2 п.л.
5. Нагорнов Д.С. Некоторые особенности процессуального оформления дел об административных правонарушениях сотрудниками ОВД// Очерки новейшей камералистики. 2009. № 2. - 0,2 п.л.
6. Нагорнов Д.С. О некоторых вопросах рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях в органах внутренних дел // Очерки новейшей камералистики. 2010. № 1. - 0,3 п.л.
Формат 60x84/16. Объем 1,5 п.л. Набор компьютерный. Гарнитура Тайме. Печать ризография. Бумага офсетная. Тираж 100 экз. Заказ 5%
Отпечатано в отделении оперативной полиграфии ОНиРИО Ростовского юридического института МВД России. 344015, г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Нагорнов, Денис Сергеевич, кандидата юридических наук
Введение.
Глава I. Административные наказания, применяемые органами внутренних дел, как объект научного исследования.
§1. Административно-наказательная политика в сфере деятельности органов внутренних дел.
§2. Проблемные вопросы правового регулирования административноюрисдикционной деятельности органов внутренних дел.'.
Глава II. Административно-юрисдикционные полномочия органов внутренних дел по применению наказаний.
§1. Предупреждение и штраф в административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел.
§2. Административные наказания в системе принуждения, применяемого органами внутренних дел.
Глава III. Совершенствование административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел: вопросы теории и практики.
§1. Соотношение административно-юрисдикционной компетенции органов внутренних дел с полномочиями по вынесению постановлений о назначении административных наказаний.
§2. Проблемы реализации административной ответственности органами внутренних дел.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административные наказания в административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел"
Актуальность проблемы института административных наказаний, процедуры их применения уполномоченными органами и должностными лицами органов внутренних дел диктуется современными условиями реализации административного законодательства в Российской Федерации и обусловлена сегодня по меньшей мере тремя основными факторами: 1) экономическим - стремлением государства построить рыночную экономику, потребностью государственного регулирования рыночных отношений конкретными правовыми средствами и в определенных пределах; 2) политическим - необходимостью обеспечения реализации провозглашенных и закрепленных в Конституции РФ основных прав и свобод граждан; созданием и поддержанием режима законности в сфере исполнительной власти, в области функционирования административно -властных правовых отношений; обеспечением защиты государства, поддержанием общего правопорядка, механизма государственного управления, экологии и общественного порядка; 3) правовым - созданием в России совершенного административного законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере функционирования исполнительной власти и государственного управления, а так же устанавливающего меры административного принуждения, административной ответственности, регулирующего производство по делам об административных правонарушениях.
С момента введения в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях по настоящее время в него более 90 раз вносились изменения, что говорит как о динамичности административно-деликтного законодательства, так и о серьезных проблемах в реализации его отдельных положений. Не является здесь исключением и административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел. В ходе ее осуществления сотрудники милиции сталкиваются с многочисленными проблемами по привлечению физических и юридических лиц к административной ответственности, а также с вынесением решений по делам об административных правонарушениях. Система административных наказаний сегодня весьма уязвима для критики, как с точки зрения ее эффективности воздействия на правонарушителей, так и с точки зрения ее общей превенции и процессуальной реализации.
Практика показывает, что сотрудники милиции сегодня порой не могут реализовать институт административной ответственности из-за его несовершенства. Административные наказания, применяемые милицией, лишь в незначительной степени являются сдерживающим фактором тотального правонару-шительства российского общества. Процедура привлечения к административной ответственности еще далека от совершенства, как и сам процесс взимания административных штрафов.
Степень разработанности темы исследования. Вопросы применения органами внутренних дел административных наказаний представляли и представляют повышенный интерес для правовой науки. Следует отметить, что те или иные аспекты назначения административных наказаний и вынесения постановлений о назначении административных наказаний рассматривались в работах А. Б. Агапова, Д. Н. Бахраха, С. Л. Басова, К. С. Вельского, Н. Е. Бузни-ковой, И. И. Веремеенко, И. А. Галагана, А. С. Дугенца, И. Н. Зубова, И. Ш. Килясханова, Л. В. Кинчине, Ф. Е. Колонтаев-ского, А. П. Коренева, С. И. Ко-тюргина, М. В. Лещенко, И. В. Максимова, М. Я. Масленникова, Н. П. Парыги-на, Л. Л. Попова, Н. Ф. Поповой, Л. М, Розина, Н. Г. Салищевой, А, Н. Сарыче-ва, М. С. Студеникиной, А. В. Семенистого, В. В. Селиванова, Н. Н. Титова, А. П. Шергина, С. М. Штефана, А. Ю. Якимова и др.
Высоко оценивая значительный вклад названных ученых в развитие теории административного права и разработку системы мер по повышению эффективности применения административных наказаний, отметим, что до настоящего времени не разрешены многие актуальные проблемы в сфере применения административно-правовых институтов.
Таким образом, деятельность органов внутренних дел по применению административных наказаний в период проведения совершенствования адми-нистративно-наказательной политики комплексно на монографическом уровне не исследовалась.
Проблемы теоретического и законодательного характера, и не разработанность научных, нормативных и организационных аспектов административной юрисдикции органов внутренних дел в сфере применения административных наказаний с учетом динамики законодательства об административной ответственности обусловили необходимость ее детальной разработки в рамках настоящего диссертационного исследования и направленность настоящей работы.
Целью исследования является системное изучение института административных наказаний, его соотношение с другими институтами мер административного принуждения, поиск путей его совершенствования в деятельности органов внутренних дел.
Цель исследования определила необходимость решения следующих задач:
- формирование административно-наказательной политики государства и закрепление основных тенденции ее развития;
- анализ теоретических и практических аспектов применения мер административного принуждения в административно-наказательной юрисдикцион-ной деятельности органов внутренних дел;
- выявление проблемных вопросов административно-юрисдикционной компетенции органов внутренних дел в части полномочий по вынесению постановлений о назначении административных наказаний и разработка предложений по их разрешению;
- исследование актуальных вопросов применения отдельных мер административно-процессуального обеспечения административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел;
- определение «белых пятен» в правоприменительной практике органов внутренних дел по вынесению постановлений об административных наказаниях в виде предупреждения и административного штрафа.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объект исследования составляют общественные отношения, возникающие в сфере админист-ративно-наказательной юрисдикционой деятельности органов внутренних дел.
Предметом исследования является совокупность административно-правовых норм, определяющих административно-деликтную юрисдикционную деятельность органов внутренних дел, и порядок вынесения и исполнения решений об административных правонарушениях.
Методологической основой исследования является диалектический метод познания, использование которого обеспечивает восприятие правовых явлений в их развитии и взаимодействии; при выполнении исследования использовались общенаучные методы (анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия) и частнонаучные методы исследования в области правовых исследований (конкретно-социологический, историческое, грамматическое, логическое толкование).
Теоретическую базу диссертационного исследования составили работы таких представителей отечественной и зарубежной науки административного права как А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, A.B. Василенко, И.А. Галаган, И.М. Галий, Э.Е. Гензюк, В.В. Головко, A.A. Демин, В.В. Денисенко, С.З. Женетль, А.Б. Зеленцов, A.A. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, В.А. Лория, Е.Б. Лупарев, С.Н. Махина, И.М. Машаров, М.Р. Мегрелидзе, Ю.В. Надольская, А.Ф. Ноздрачев, О.В. Панкова, А.Н. Поздны-шов, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, А.Г. Семенников, В.В. Ски-тович, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина, Н.Ю. Хаманева, О.В. Чекалина, А.П. Шергин, В.А. Юсупов, А.Ю. Якимов, Ф.Ф. Яхин и др. В работе также использованы труды ученых-юристов по общей теории права, процессуальным отраслям правовой науки, таких как М.Г. Авдюков, С.С. Алексеев, A.M. Безруков, Б.Н. Габричидзе, М.А. Гурвич, A.A. Добровольский, В.М. Жуйков, И.М. Зайцев, Н.Б. Зейдер, C.B. Курылев, Н.И. Матузов, A.B. Малько, Г.Л. Осокина, А.И. Приходько, М.К. Треушников и др.
Эмпирическую базу составили материалы правоприменительной практики, в том числе судебной и судебно-арбитражной практики, представленной постановлениями Конституционного суда и Высшего арбитражного суда Российской Федерации, материалы 300 дел об административных правонарушениях, опубликованные результаты социологических опросов.
Научная новизна работы состоит в теоретическом исследовании современных тенденций реформирования института административной ответственности, практики ее реализации органами внутренних дел, поиске путей совершенствования административно-юрисдикционной деятельности в рамках новой административно-наказательной политики государства. В частности, в работе на правовом и общетеоретическом уровне научно обосновано авторское определение современной административно-наказательной политики. В связи с этим внесены предложения по совершенствованию административно-деликтного законодательства и правоприменительной практики органов внутренних дел.
В результате анализа соотношения административно-юрисдикционной деятельности и полномочий органов внутренних дел по вынесению решений об административных наказаниях обоснована необходимость совершенствования исполнения указанных решений, в частности, путем закрепления в КоАП РФ альтернативного административному штрафу наказания в виде обязательных работ.
Помимо этого, научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.
Научная новизна выражена в следующих, сформулированных с достаточной степенью конкретности, положениях и выводах, выносимых на защиту:
1. Авторское обоснование понятия административно-наказательной политики, обусловлено кардинальными изменениями в административно-деликтном законодательстве и правоприменительной практики уполномоченных государственных органов. Под административно-наказательной политикой следует понимать государственную концепцию по созданию эффективного механизма противодействия административным правонарушениям, путем формирования действенного административно-деликтного законодательства, регулирования практики его применения, а так же путем выработки и реализации административно-правовых мер, направленных на предупреждение административных деликтов.
2. Тенденция ужесточения административной ответственности, порождает необходимость нового подхода к индивидуализации административной ответственности, основанной на принципе унификации законодательства об административной ответственности.
3. На основе реализации конституционного принципа равенства перед законом и судом необходимо внести изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушений в части 2 статьи 1.4 КоАП РФ:
1. Лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств.
2. Особые условия (за исключением случаев, предусмотренных ст. 12.8, 12.26 настоящего кодекса) применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
4. Статью 3.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях изложить в следующей редакции: «Предупреждение - мера административного наказания, выраженная в официальном, от имени государства осуждении и порицании физического, совершившего административное правонарушение по неосторожности».
5. Ввести в законодательном порядке нормы о возможной альтернативе административному штрафу, привлечением к выполнению обязательных работ, для неработающих лиц и уклоняющихся от его уплаты.
6. Внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях дополнения в части 1 ст.3.2 и дополнить п. 10 - «обязательными работами», изложив ст. 3.3 КоАП РФ в части 2 в следующей редакции: «Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, а также обязательные работы могут устанавливаться и применяться в качестве, как основного, так и дополнительного административного наказания».
7. 4.1 ст. 29.5 КоАП РФ изложить в следующей редакции:
Дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства или по месту пребывания данного лица».
8. Дополнить ст. 2.9 КоАП РФ примечанием, в следующей редакции:
Не является малозначительным административное правонарушение, за которое предусмотрено административное наказание в виде штрафа на физических лиц - от 5 и более тысяч рублей, на должностных лиц от 15 и более тысяч руб., на юридических лиц - вне зависимости от размера суммы штрафа, предусмотренного санкцией статьи настоящего Кодекса, а также если санкция статьи настоящего Кодекса предусматривает иной вид наказания кроме штрафа и предупреждения».
Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных методов и методик научного исследования, соблюдением методологических требований теории государства и права, тщательным отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта.
Научно-теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что она представляет собой комплексное исследование проблем административных наказаний, позволившее сформулировать выводы, которые могут быть использованы при дальнейшем исследовании проблематики административного права. Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования административно-деликтного законодательства и правоприменительной деятельности органов внутренних дел; результаты исследования, наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, могут найти свое применение в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе преподавания курса административного права (процесса), административная деятельность органов внутренних дел и специализированных учебных курсов.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения, практические предложения и рекомендации докладывались на научно-практических конференциях, внедрены в учебный процесс ФГОУ ВПО «Ростовский юридический институт МВД России» по дисциплинам «Административное право России» и «Административно-процессуальное право», а также отражены в шести опубликованных научных статьях автора.
Структура диссертации обусловлена задачами осуществляемого в рамках настоящей работы научного исследования. Диссертация включает в себя введение, три главы, состоящие из шести параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Нагорнов, Денис Сергеевич, Ростов-на-Дону
Заключение
1. Под админнстративно-наказательной политикой следует понимать государственную концепцию по созданию эффективного механизма противодействия административным правонарушениям, путем формирования действенного административно-деликтного законодательства, регулирования практики его применения, а так же путем выработки и реализации административно-правовых мер, направленных на предупреждение административных деликтов.
Нормативно-правовая база организации и деятельности системы МВД России требует существенной переработки, обновления с учетом потребностей нынешнего этапа развития общества, новых целей и задач, стоящих перед органами внутренних дел. И это касается как базовых законов, так и ведомственного материала.
В этой связи представляется необходимым для повышения уровня системы административного законодательства принять кардинальные меры политического, экономического и организационного характера, направленные на совершенствование последнего. Кроме того, назрела необходимость совершенствования системы мер административной ответственности, как более гибкого и функционального института государственного принуждения. Особое внимание следует уделить пересмотру позиций государства в отношении административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции.
2. Предупреждение является самодостаточной мерой административного наказания, поскольку его применение означает итог административного преследования и не требует какого-либо дополнительного административно-наказательного воздействия на лицо, признанное виновным в совершении конкретного административного правонарушения. В противном случае, а именно в ситуации применения к правонарушителю предупреждения вкупе с любым другим - более суровым - видом административного наказания, определение названной меры как воспитательно-превентивной оказывается лишенным всякого смысла и уже в силу этого не соответствует требованию соразмерности ограничения прав и свобод личности конституционно значимым интересам и целям. В итоге федеральный законодатель определяет предупреждение как основное административное наказание, которое применяется самостоятельно и лишь в прямо предусмотренных законом случаях.
С другой стороны, сравнительно незначительная суровость такого административного наказания, как предупреждение подразумевает формулирование административной ответственности с его применением за совершение лишь тех административных правонарушений, общественная опасность (вредность) которых не представляется существенной. Иными словами, применение предупреждения в отношении правонарушителя должно быть достаточным с точки зрения наказательного воздействия и реально выражать итог административного преследования. Отсюда для целей гармонизации характера противоправного деяния и степени суровости административного наказания в виде предупреждения играет и такой немаловажный (а возможно и определяющий) фактор, как форма вины правонарушителя. Думается, что предупреждение как карательная санкция применима в основном в тех случаях (помимо степени общественной опасности самого деяния), когда налицо неосторожная форма вины. Деяния с таким субъективным выражением менее вредны хотя бы уже потому, что противоправное поведение субъекта не носит ярко выраженный девиантный характер. В то же время, устанавливая санкцию в статьях Особенной части КоАП РФ, описывающих умышленное противоправное деяние, в виде предупреждения, законодатель рискует исказить карательный смысл такого административного наказания, в результате чего сама административная ответственность утрачивает подлинное содержание и из правового института превращается в правовую фикцию.
Практика административно-деликтного законодательства показывает, что надлежащую реализацию наказаний в виде административного штрафа затрудняют следующие проблемы: уклонение нарушителя от исполнения наказания, неплатежеспособность лиц, занимающихся бродяжничеством, лиц временно не работающих, а также имеющих низкие фиксированные доходы. Представляется, что сложившееся положение - результат не только организационных упущений со стороны органов и должностных лиц, призванных обеспечивать исполнение постановлений о наказании в виде административного штрафа, но и результат уклонения определенной части нарушителей от уплаты.
Административный штраф на сегодняшний день является наиболее эффективным видом административного наказания. Об этом свидетельствует широкий спектр применения данного вида административного наказания (предусмотрен в большинстве статей КоАП РФ), а также возможность варьирования при назначении размера административного штрафа. Вместе с тем, нельзя не обратить внимание, на тот факт, что в деятельности органов внутренних дел, при назначении данного вида административного наказания, существует еще много трудностей и нерешенных вопросов, причина которых кроется в несовершенстве административного законодательства, отсутствии норм, позволяющих сделать административный штраф действительно наиболее эффективным средством борьбы с правонарушениями.
3. Порядок применения отдельных мер административного принуждения в административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел, регулируемые Кодексом РФ об административных правонарушениях, имеет на сегодняшний день различные толкования, что связано с расплывчатостью их формулировок и наличием оценочных понятий. В частности не имеет четкой регламентации такая мера, как доставление (ст.27.2 КоАП РФ). Данное обстоятельство затрудняет правоприменителю, сотрудникам органов внутренних дел быстро принимать законные решения по доставлению правонарушителей в милицию.
Представляется, что дополнение ст.27.2 КоАП РФ примечанием, разъясняющим основания доставления, даст легальное толкование этой нормы и позволит в большей степени исключить нарушения законности в деятельности органов внутренних дел и других правоохранительных органов.
В примечании следует указать, что протокол об административном правонарушении невозможно составить на месте в случае, если: - невозможно на месте установить личность лица, в отношении которого имеется повод к возбуждению дела об административном правонарушении; - поведение этого лица препятствует составлению протокола на месте (находится в нетрезвом виде, отказывается давать какие-либо объяснения по факту своего неправомерного поведения, пытается скрыться от должностных лиц, имеющих право составлять протокол об административном правонарушении, оказывает им неповиновение, не прекращает противоправных действий). Вопрос об обязательности составления протокола об административном правонарушении должен решаться в порядке ст. 28.6 КоАП РФ.
4. Соотношение административно-юрисдикционной компетенции органов внутренних дел с полномочиями по вынесению постановлений о назначении административных наказаний инициирует вопрос о понятии административно юрисдикционной компетенции. Анализ имеющихся взглядов на понятия «административная юрисдикция» позволяет дать следующий вариант определения дефиниций: «Административно-юрисдикционная компетенция - это круг полномочий органов исполнительной власти и их должностных лиц по рассмотрению и разрешению административных споров (конфликтов), осуществлению производства по делам об административных правонарушениях, а также по применению мер административного предупреждения, административного пресечения и административных наказаний. Полномочия по вынесению постановлений о назначении административных наказаний являются одним из элементов (составной частью) административно-деликтной юрисдикции милиции (органов внутренних дел), к которым следует отнести также подведомственность и непосредственное осуществление деятельности по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях.
Имеющиеся сегодня представления о понятии субъекта административной юрисдикции не в полной мере соответствует реальному его содержанию. Из понятия субъекта административной юрисдикции безосновательно исключаются полномочия по применению мер административного пресечения и мер административного предупреждения.
Под субъектом административной юрисдикции следует понимать предусмотренный нормами административного права субъект (орган, представитель власти), уполномоченный разрешать административные споры (конфликты), осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, а при наличии соответствующих правомочий применять меры административного предупреждения, административного пресечения и административных наказаний.
Под субъектом административно-деликтной юрисдикции следует считать предусмотренный нормами административно-деликтного права субъект (орган, представитель власти, должностное лицо), уполномоченный осуществлять производство по делам об административных правонарушениях на различных его стадиях в пределах компетенции, установленной законодательством об административных правонарушениях и иными нормативно-правовыми актами. Анализ компетенционных полномочий субъекта административной юрисдикции позволяет сделать вывод, что не любой такой субъект обладает правом рассмотрения дела об административном правонарушении и вынесения постановления об административном наказаний.
Полномочиями по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях в органах внутренних дел обладают только определенные ст. 23.3 КоАП РФ должностные лица. Из перечня категорий этих должностей безосновательно исключены должности заместителей начальников милиции общественной безопасности, начальники подразделений участковых уполномоченных милиции и их заместители и некоторые другие категории сотрудников милиции. Включение этих должностей в ст.23. 3 КоАП РФ позволит более профессионально и оперативно рассматривать дела об административных правонарушениях и выносить по ним решения.
5. Анализ содержания имеющихся на сегодняшний день взглядов уче-ных-административистов показывает, что некоторые особенности административно-юрисдикционой деятельности органов внутренних дел, которые они выделяют (единоличный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, право налагать в качестве административного наказания административный штраф и предупреждение, право назначения административного наказания без составления протокола и др.) присущи практически всем органам административной юрисдикции, следовательно, представляется неверным выделять в качестве особенностей административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел те из них, которые присущи не только им, но другим административно-юрисдикционным органам и их должностным лицам.
К особенностям административно-деликтной юрисдикции органов внутренних дел следует отнести:
1) широкий круг разнородных административных правонарушений, по которым должностные лица ОВД вправе принимать решения, большая часть из которых связана с нарушениями правил дорожного движения, посягает на общественный порядок, общественную безопасность и порядок управления;
2) наличие административно-юрисдикционных полномочий по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях у относительно широкого круга должностных лиц;
3) наличие административно-юрисдикционных полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях у большинства категорий должностных лиц милиции;
4) кроме рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях, на органы внутренних дел возлагается обязанность по пресечению и процессуальному оформлению правонарушений, подведомственных другим органам административной юрисдикции;
5) на органы внутренних дел возложена обязанность по исполнению постановлений о назначении некоторых административных наказаний, применяемых судьями.
Выделенные особенности в большей степени соответствуют именно особенностям административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел.
Рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях по месту их совершения или по месту жительства согласно современной редакции Кодекса РФ об административных правонарушениях существенно ущемляет права граждан, которые фактически проживают по месту пребывания (временное место жительства).
Предусмотренная законом возможность по ходатайству заинтересованных лиц проводить рассмотрение дел об административных правонарушениях по месту их фактического проживания, то есть и по месту пребывания станет еще одним шагом на пути совершенствования административно-деликтного законодательства России и в большей степени обеспечит соблюдение конституционных прав граждан РФ.
Соврменная редакция ст.2.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях сегодня фактически позволяет прекратить любое дело об административном правонарушении, так как понятие малозначительности законом не разъясняется и определяется субъективно правоприменителем. Данное обстоятельство неоправданно расширяет полномочия должностных лиц, обладающих административно-юрисдикционной компетенцией, и создает условия для злоупотреблений и коррупции. Установление ограничений на применение этой нормы, определение конкретных видов дел об административных правонарушений, по которым не допускается прекращение производства, будет являться важным фактором укрепления законности в административно-деликтном производстве и инициирует фактор справедливости принимаемых решений.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Административные наказания в административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел»
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях." М. Изд-во Велби, 2009 г.
3. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях.- М.: Издательство СПАРК, 2000 г.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 17.07.2009)// Российская газета от 20.07.2009, №4955.
5. Семейный кодекс Российской Федерации. М: ТК Велби, изд-во проспект, 2009.
6. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 17.07.2009) «О прокуратуре Российской Федерации»// Российская газета от 21.07.2009, №4956.
7. Ю.Федеральный закон от 10.12.1995 № 196-ФЗ (ред. от 30.12.2008) «О безопасности дорожного движения»// Российская газета от 31.12.2008, №4824.
8. Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «Об общественных объединениях»// Российская газета от 25.07.2008, № 158.
9. Федеральный закон от 20.08.2004 № 118-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Таможенный кодекс Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ от 23.08.2004, № 34, ст. 3533.
10. Федеральный закон от 09.04.2007 № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»// Собрание законодательства РФ от 16.04.2007, № 16, ст. 1825.
11. Федеральный закон от 17.07.2009 № 160-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ от 20.07.2009, № 29, ст. 3597.
12. Федеральный закон от 25.12.2008 № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ от 29.12.2008, № 52 (ч. 1), ст. 6236.
13. Федеральный закон от 16.05.2008 № 74-ФЗ «О внесении изменений в статьи 3.5 и 7.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»// Собрание законодательства РФ от 19.05.2008, № 20, ст. 2259.
14. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 28.06.2009) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»// Российская газета от 1.07.2009. №4942.
15. Закон РФ от 18.04.1991 N 1026-1 (ред. от 26.12.2008) «О милиции»// Российская газета от 30.12.2008. №4823.
16. Приказ МВД РФ от 05.01.2007 № 5 «Об утверждении Основных направлений совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации на 2007 -2017 годы».
17. Приказ МВД РФ от 05.01.2007 № 6 «Об утверждении наставления по организации правовой работы в системе МВД России» (в ред. Приказа МВД РФ от 23.07.2007 N658).
18. Акты Конституционного Суда Российской Федерации
19. Моноком»// Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1999. № 4.
20. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1998 г. № 86-0// Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 34. Ст. 4368.
21. Материалы правоприменительной практики
22. Бюллетень Верховного суда Российской Федерации. 2005. № 11.
23. Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. № 35. Ст. 368; 1980. № 44. Ст. 909.
24. Постановление Верховного Суда РФ от 20 октября 2006 года № 53-АД06-5// СПС «Консультант плюс».
25. Постановление Верховного суда РФ от 18 октября 2006 года № 81-АД06-6// СПС «Консультант плюс».
26. Постановление Верховного Суда РФ от 12 октября 2006 года № 48-АД06-5// СПС «Консультант плюс».
27. Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.
28. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2051 года, утвержденный Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 4 июля 2002 г.// Бюллетень Верховного Суда РФ. 2002. № 10. С. 22.1. Книги, статьи
29. Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник/ Под ред. В.П. Сальникова. В 2 ч. Ч.1.- М.: ЦОКР МВД России, 2005. С. 179.
30. Административная ответственность в СССР/ Под ред. В.М. Манохина, Ю.С. Адушкина. Саратов. 1988. С. 107.
31. Административная юрисдикция. Курс лекций. М.,1994. С. 14.
32. Административное право России: курс лекций/ К.С. Вельский и др.; под ред. Н.Ю.Хаманевой.- М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. С.513.
33. Административное право. Общая часть: Учебник/ Под ред. докт. юрид. наук, проф. В.А. Юсупова; канд. юрид. наук, доц. В.Д. Симухина. М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2003. - С. 171.
34. Административное принуждение и административная ответственность: Сборник нормативных актов/ Сост. Старилов Ю.Н. М.: Издательство БЕК, 1998.-С. 15.
35. Алехин А.П., Кармолицкий, Ю.М., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник М.: Издательство ЗЕРЦАЛО, 1996. -С.264.
36. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть I, «Теис», 1995. С.218.
37. Базылев Б.Т. Социальное назначение государственного принуждения в советском обществе // Правоведение. 1968. № 5.
38. Базылев Б.Т. Юридическая ответственность. Красноярск, 1985.
39. Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР: Учебное пособие. Свердловск, 1989. С. 141-148.
40. Бахрах Д.Н. Административное право России.- М.: Эксмо, 2008.1. С.469.
41. Бахрах Д.Н. Предмет и источники административного права России // Административное право на рубеже веков: Межвуз. сб. науч. труд. Екатеринбург: Изд-во Урал, ун-та, 2003. С. 15.
42. Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Административная ответственность по российскому законодательству. -М.: Норма, 2004. С.221.
43. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С.457.
44. Безденежных В.М. Обеспечение законности в административной деятельности органов внутренних дел. Учебное пособие. Московский институт МВД России. -М. 1998. С.5.
45. Беляев В.А. Цели наказания и средства их достижения в исправительно-трудовых учреждениях. Л. 1963. С. 61.
46. Большой толковый словарь русского языка/ Сост. и гл. ред. С.А. Кузнецов. Спб., 1998. С.983.
47. Власенков В.В., Власов B.B. Лозбяков В.П., Разаренов Ф.С., Телегин A.C. Административная юрисдикция. Курс лекций.- М.: ЮИ МВД РФ, 1994. С.14.
48. Волков Б.С. Общепредупредительное значение наказания и проблема повышения его эффективности// Проблемы наказания по законодательству России и зарубежных стран: Материалы межвузовской конференции. М, 1999. С. 7.
49. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право: Учебник для вузов. М., 1998.
50. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 2001.
51. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). Воронеж, 1970.
52. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР: государственное и материально-правовое исследование. Воронеж, 1970.
53. Галаган И.А. Методологические проблемы общей теории юридической ответственности по советскому праву // Уголовная ответственность: проблемы, содержание, установление, реализация. Воронеж, 1989.
54. Гижевский В.К. Меры административного принуждения, применяемые органами внутренних дел на транспорте. Киев, 1986.
55. Гоббс Т. Левиафан, или материя, формы и власть государства церковного и гражданского // Гоббс Т. Сочинения: В 2-х т. / Сост., ред., автор примечания В.В. Соколов: Пер. с лат. и англ. М., 1991. Т. 2.
56. Горшенев В.М. О природе процессуального права // Правоведение. 1974. №2.
57. Горшенев В.М. О разновидности юридического процесса // Актуальные проблемы юридического процесса в общенародном государстве. М., 1979. Вып. 1.
58. Горшенев В.М. Теория юридического процесса. Харьков, 1985.
59. Гукасян P.E. Соотношение материального и процессуального права -важная проблема юридической науки // Вопросы развития и защиты прав граждан: Сборник. Калинин, 1977.
60. Денисенко В.В. Административные взыскания; Учебное пособие. Ростов-н/Д., 1997. С. 12.
61. Денисенко В.В., Позднышов А.Н., Михайлов A.A. Административная юрисдикция органов внутренних дел. Учебник.-М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2002, с.6.
62. Дружков П.С. О понятии и видах юрисдикции. Сб. научных трудов. Вопросы государства и права. Изд. Томского гос. университета. Томск, 1974, с.80.
63. Кисин В.Р. Меры административно-процессуального принуждения, применяемые милицией. М., 1987. С. 19-20.
64. Князев С.Д. Некоторые вопросы законодательного обеспечения административно-правового статуса российских граждан// Административно-правовой статус гражданина: Сб. науч. ст. / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2004. С. 17.
65. Кожевников С.Н. Социальное назначение, структура и формы государственного принуждения // Проблемы применения советского права: Сборник научных трудов. Свердловск, 1973. Вып. 22.
66. Козырева Т.И. Административная ответственность в СССР. М., 1973.
67. Колосович С.А., Кузнецов И.А. Соотношение уголовно-процессуального и уголовного права // Государство и право. 1996. № 12.
68. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. Э.Н. Ренова. М., 2002.
69. Кожевников И.Д., Зуев Б.Р. Проблемы организации административ-но-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в современных условиях// Вестник московского университета MBД России. № 1. 2003. С. 52-57.
70. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Издание второе, переработанное и дополненное/ Редакционная коллегия: Веремеенко И.И., Салищева Н. Г., Сидоренко E.H., Якимов А.Ю.-М.: ООО «ТК Велби», 2002. С.811-812;
71. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный)/ Под общ. ред. генерал-лейтенанта милиции H.A. Овчинникова. М.: Издательство «Экзамен», 2009. С.854.;
72. Кондратов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции». -5-е изд., перераб. и доп. M.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С. 187.
73. Кононов П.И. Рассмотрение дел об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами// Арбитражная практика. 2005. N 9. С. 34.
74. Коренев А.П. Административное право России: Учебник: в 3-х ч. -М.,2001.4.1 С.199.
75. Куликов В. Уголовный кодекс подобреет// Российская газета от 9.06. 2009. №4927.
76. Лейст О.Э. Сущность права. Проблемы теории и философии права.-М., 2002. С. 60.
77. Масленников М.Я. Административно-процессуальный кодекс это реально// Юрист. 2001. № 9.
78. Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности// Государство и право. 2001. № 2.
79. ЮО.Матузов Н.И. Общая концепция и основные приоритеты российской правовой политики// Правовая политика и правовая жизнь. 2000. № 2.
80. Методы государственного управления: Учебное пособие / Под ред. Н.В. Макарейко. Н. Новгород, 2002.
81. Максимов И.В. Актуальные вопросы административно-правовых гарантий прав граждан// Вестник Волжского университета им. В.Н.Татищева. Серия «Юриспруденция». Выпуск двадцать восьмой. Тольятти, 2003. С. 99 -100
82. ЮЗ.Малько A.B. Стимулы и ограничения в праве. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 87 88.
83. Малько A.B. Формы реализации и виды правовой политики// Российская правовая политика: Курс лекций/ Под ред. H.H. Матузова., J1.B. Маль-ко. М, 2003. С. 165- 166.
84. Масленников М.Я. : Административно-юрисдикционный процесс: Сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. Воронеж, 1990. С.23-29, с.74-75.
85. Масленников М.Я. Региональное законодательство об административной ответственности: Учебно-практическое пособие. М.: ВНИИ МВД России, 2006. С.8.
86. О.Осипов Ю.К. К вопросу о понятии подведомственности. Сб. научных трудов. Свердловский юридический институт. Вып. 10. 1969, с.84-95.
87. Ш.Панова И.В. Административно-процессуальное право России/ Под ред. проф. Э.Н. Ренова. М.: Норма, 2003.С. 112.
88. Пылов К.И. Некоторые вопросы страхования жизни/ В кн.: Личное страхование в России. М., 2001. С.94; Шахтарина Н. Договоримся о понятиях// Закон. 2002. № 2. С.76.
89. Российский Б.В. О разграничении компетенции Российской Федерации, и ее субъектов в области укрепления административной ответственности// Журнал российского права. 2001. № 7. С. 17-23;
90. Н.Румянцев Д.Г., До донов В.Н. Юридический энциклопедический словарь. М, ИНФРА-М. 1996. 384 с. с.350
91. Севрюгин В.Е. Проблемы административного права. Учебное пособие. Тюмень, 1994. С.92.
92. Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск: ВШМ МВД РФ, 1993. С. 143.
93. Студеникина М. Основные новеллы Кодекса РФ об административных правонарушениях// Закон. 2002. № 7. С. 4.
94. Тимошенко И.В. Оценочные категории законодательства об административной ответственности. Ростов н/Д: ООО «Ростиздат», 2006. С.56
95. Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия/ Под ред. М.Ю. Тихомирова.- М.: 1998 С.504
96. Ткачевский Ю.М. Правовые меры борьбы с пьянством. М., 1974.1. С.34.
97. Тюрин В.А. О понятии мер пресечения в административном законодательстве // Государство и право. 2002. № 7.
98. Тюрин В.А. Применение мер пресечения в административном праве России: Монография. М., 2002.
99. Философский энциклопедический словарь / Гл. ред. Л.Ф. Ильичев, П.Н. Федосеев, С.М. Ковалев, В.Г. Панов. М., 1983.
100. Холмогорова В. 100 рублей поворот// Ведомости. 2009. 30 июля.
101. Цуканов H.H. Общая характеристика производства по делам об административных правонарушениях в деятельности милиции: учебное пособие / H.H. Цуканов. Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 2005. С.22.
102. Цуканов H.H. Цели осуществления милицией производства по делам об административных правонарушениях// Полицейское право. №1. 2003.
103. Шалыгин Б.И. Состояние законности в сфере административных правоотношений, работа органов прокуратуры и органов, наделенных административной юрисдикцией по предупреждению нарушений законодательства// Административное право. 2009. № 3.
104. Шергин А.П. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. М., 2002. С. 45.
105. Шкель Т. «Каждый третий нарушитель»// Российская газета от 30 октября 2008 г. № 4783.
106. Шкель Т. А прокуратура против// Российская газета от 25 сентября 2009 г. № 5005
107. Юридический словарь/ Гл. ред. С.Н. Братусь, Н.Д. Казанцев. М: Государственное издательство юридической литературы, 1953. С.75
108. Якимов А.Ю. Административно-юрисдикционный процесс и адми-нистративно-юрисдикционное производство. Государство и право, 1999, № 3. С.8. и др.
109. Якимов А.Ю. Статус субъекта администратвиной юрисдикции и проблемы его реализации. Монография.-М.: «Проспект», 1999.С.7
110. Якимов Ю.И. Об усилении роли наказаний в административно-деликтном праве// Административное право и процесс. № 1.2004. С. 42-46.
111. Диссертации и авторефераты
112. Аникин С.Б. проблемы и перспективы административной юрисдикции органов внутренних дел РФ. Автореф. дисс. на соиск. уч. степ, к.ю.н. Академия МВД РФ-М., 1996, с.12-13.
113. Барашев В.В. Институт административного принуждения (соотношение материального и процессуального права). Автореф. дисс. на соиск. уч. степ, к.ю.н.- Ростов-на-Дону, 2006 г. С. 13.
114. Барашев В.В. Институт административного принуждения: соотношение материального им процессуального права. Дисс. на соиск. уч. степ, к.ю.н.- Ростов, 2006. С. 45.
115. Виноградов А.Ф. Административная юрисдикция органов внутренних дел. Дисс. на соиск. уч. степ, к.ю.н. Академия МВД РФ. М., 1996. С.72.
116. Еропкин М.И. Правовые основы организации и административной деятельности милиции. Дис. .канд. юрид. наук. М., 1956. С. 173-199.
117. Иванов A.A. Принцип индивидуализации юридической ответственности: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М.: Юрид. ин-т МВД России, 1977. С. 7,11.
118. Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта. Автореф. Дис. .канд. юрид. наук. М., 2001. С. 11.
119. Иванюженко А.Б. Процессуальные гарантии участников производства по делам об административных правонарушениях. Автореферат дис. к.ю.н. Санкт-Петербурский университет МВД России. Санкт-Петербург, 1999. С.12.160
120. Леженин A.B. Административно-предупредительные меры правового принуждения. Дисс. на соиск. уч. степ, к.ю.н. Воронеж, 2004 г. С.63-64.
121. Максимов И.В. Административные наказания в системе мер административного принуждения (концептуальные проблемы). Дисс. на сосиск. уч. степ, д.ю.н.- Саратов, 2004. С.37-38.
122. Максимов И.В. Административный штраф: Дисс. на соиск. учен, степени канд. юрид. наук. Саратов. 1995. С. 30.
123. Михайлов A.A. Административная юрисдикционная деятельность милиции: теория и практика. Автореф. дисс. на соиск. уч. степ, к.ю.н. М., 2003. С.15.
124. Михайлов A.A. Административная юрисдикционная деятельность милиции: теория и практика. Дисс. на соиск. уч. степ, к.ю.н. М. 2003. С. 48.150. www.mvd. ru
125. БВСР 05-11. http:// www.gib2d.ru/ Normativnye-dokumenty/ Opredeleniya-postanovleniya-VS7.html
