АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административные регламенты в деятельности МВД России»
МЕРКУЛОВ Владимир Геннадьевич
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МВД РОССИИ
Специальность 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 6 ДПР 2012
Санкт-Петербург - 2012
005019590
Работа выполнена на кафедре административного права ФГКОУ ВПО «Санкт-Петербургский университет МВД России».
Научный руководитель: доктор юридических наук
Ухов Владимир Юрьевич
Официальные оппоненты:
Старостин Сергей Алексеевич - доктор юридических наук, профессор; ФГБОУ ВПО «Московская государственная юридическая академия имени O.E. Кутафина»; профессор кафедры административного права;
Соловьева Анна Константиновна - кандидат юридических наук, доцент; Северо-Западный институт - филиал ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»; доцент кафедры административного права.
Ведущая организация - ФГКУ «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации».
Защита состоится «11» мая 2012 г. в «12» час. на заседании диссертационного совета Д 203.012.01 с озданного на базе Ф ГКОУ ВПО «Санкт-Петербургский университет МВД России» по адресу: 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пшпотова, д. 1.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета МВД России.
Автореферат разослан «_»_2012 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Актуальность исследования административных регламентов в органах внутренних дел связана с реализацией административной реформы в сфере их деятельности. Вопросам реформирования МВД России в настоящее время уделяется значительное внимание со стороны как высших органов государственной власти, так и гражданского общества, что обусловлено большой ролью, которую играет данное ведомство в обеспечении правопорядка и охране прав и свобод граждан.
В основу стратегии развития МВД России положены задачи по упорядочению его функций, оптимизации структуры и кадрового состава, а также противодействию коррупции. Решение этих задач предполагает реализацию широкого комплекса мероприятий, среди которых важная роль отводится разработке и внедрению в деятельность органов внутренних дел административных регламентов.
Административные регламенты являются относительно новой для системы МВД России юридической формой, устанавливающей административные процедуры в органах внутренних дел. С одной стороны, они ориентированы на обеспечение прав граждан. Закрепленный в регламентах порядок исполнения МВД России государственных функций, оказания государственных услуг населению сужает рамки административного усмотрения и тем самым способствует противодействию коррупции. С другой стороны, нормы административных регламентов подлежат применению должностными лицами органов внутренних дел и должны четко определять их права, обязанности и порядок осуществления конкретных действий по исполнению той или иной государственной функции либо предоставлению государственной услуги.
Однако при всей важности административных регламентов для совершенствования деятельности МВД России, сегодня не достаточно внимания уделяется вопросам их разработки и внедрения. Недостатки действующих административных регламентов МВД России, к числу которых следует отнести отсутствие системности, единой терминологии, несовершенство логической
структуры, большое количество отсылочных норм, приводят к снижению эффективности их применения в практической деятельности органов внутренних дел. Достаточно часто отсутствует надлежащее внимание со стороны должностных лиц данных органов к соблюдению норм регламентов.
Сложность проблемы разработки административных регламентов вызвана многофункциональностью и многоуровневостью системы органов внутренних дел. На сегодняшний день на МВД России возложено осуществление около 45 функций, каждая из которых обладает различной степенью процедурного правового обеспечения. При этом отсутствуют четкость в систематизации этих функций, однозначность их формулировок, недостаточно четко разделены функции внешнего и внутрисистемного управления, а также функции различного уровня системы, имеется немало дублирующих функций. Все это говорит о необходимости научной выработки единого концептуального подхода к закреплению порядка исполнения государственных функций в административных регламентах МВД России.
На качество разработки административных регламентов в МВД России существенное влияние оказывают научные дискуссии вокруг понятия и содержания административных процедур. Учеными в области административного права еще не выработаны единые подходы к пониманию важнейших его институтов: административного процесса, административного производства, административной процедуры. Между тем от разрешения этих дискуссионных вопросов зависит эффективность правоохранительной деятельности органов внутренних дел. Следует устранить имеющуюся на сегодняшний день неопределенность в соотношении понятий «процесс», «производство» и «процедура». Кроме того, целесообразно ускорить работу по систематизации административных процедур, развитию структурного построения административных регламентов, их логической последовательности и юридической техники.
Степень научной разработанности темы. Значительный вклад в теоретическую разработку понятия административных регламентов и их места в структуре административно-правового регулирования деятельности федераль-
ных органов исполнительной власти, в том числе органов внутренних дел, внесли работы Д.Н. Бахраха, П.И. Кононова, И.В. Панова, Н.Г. Салищевой, В.Д Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.А. Старостина, Ю.А. Тихомирова и других ученых-административистов.
Признаки и виды административных процедур, которые закрепляются в административных регламентах, получили детальную проработку в исследованиях Е.А. Дегтяревой, М.О. Ефремова, В.А. Зюзина, И.М. Лазарева, Н.Б. Малявиной, A.A. Никольской, А.Е. Помазуева, М.В. Силайчева, P.C. Тихого и др. Между тем многие особенности административных процедур в органах внутренних дел пока остаются за рамками научного анализа. Некоторые виды административных процедур в подразделениях органах внутренних дел рассмотрены в исследованиях С.И. Агафонова, JI.B. Сандалова, A.B. Самойлова.
На сегодняшний день защищены диссертации, посвященные комплексному исследованию административных регламентов: «Административные регламенты органов государственного управления в аспекте административной реформы в Российской Федерации» В.В. Брижанина (Санкт-Петербург, 2008), «Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: теоретико-правовое исследование» К.В. Давыдова (Воронеж, 2009), «Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации» В.О. Буряги (Москва, 2009).
Возросший в последние годы интерес к проблемам функционирования органов внутренних дел не мог не отразиться на исследованиях в области административно-правового регулирования их деятельности. Однако вопросам разработки и применения административных регламентов в МВД России отдельного внимания в правовых исследованиях до настоящего времени не уделялось. Предметом изучения становились лишь отдельные аспекты административных регламентов, касающиеся реализации административной реформы в федеральных органах исполнительной власти в целом. Данные аспекты освещаются в работах С.Е. Нарышкина, А.Ф. Ноздрачева, Т.Я. Хаб-риевой и др.
Существующие пробелы и противоречия, связанные с разработкой административных регламентов, и возникающие в связи с этим недостатки в деятельности органов внутренних дел определили выбор темы настоящего диссертационного исследования, его содержание и направленность.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе разработки и реализации административных регламентов в органах внутренних дел.
Предмет диссертационного исследования - нормативные правовые акты Российской Федерации, ведомственные нормативные и индивидуальные правовые акты, принимаемые в связи с реализацией в органах внутренних дел административных процедур, а также нормативно-правовая и теоретическая основа процесса разработки и реализации административных регламентов в МВД России, практика их применения.
В качестве основной цели диссертационного исследования выступает научное обоснование концептуального подхода к основаниям и порядку закрепления административных процедур в административных регламентах МВД России.
Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:
- в контексте проводимых в 2011-2012 гг. в МВД России преобразований, обусловленных принятием Федерального закона «О полиции» и других связанных с ним нормативных правовых актов, выявить специфику реализации административной реформы в МВД России, а также определить роль административных регламентов в процессе осуществления основных мероприятий данной реформы;
- определить признаки административных регламентов, закрепляющих административные процедуры в органах внутренних дел;
- установить роль административных регламентов в административной деятельности органов внутренних дел;
- охарактеризовать процедуру разработки и принятия административных регламентов в МВД России;
- предложить критерии разграничения различных административных процедур, осуществляемых в органах внутренних дел, на основе чего сформулировать концептуальный подход к систематизации административных регламентов МВД России;
- выявить специфику административных регламентов МВД России, закрепляющих функциональные, организационные и служебные административные процедуры в органах внутренних дел;
- разработать предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего разработку, принятие и применение административных регламентов органов внутренних дел;
- определить основные направления совершенствования системы и содержания административных регламентов МВД России.
Методологической основой исследования является диалектико-мате-риалистический метод, реализованный с учетом достижений таких наук, как теория управления, общая теории права, административное и административно-процессуальное право. В работе были использованы как общие, так и частные методы научного познания (системного анализа, формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический, методы конкретно-социологических исследований), а также другие методы исследования, в том числе конкретных социологических исследований.
Теоретическую основу исследования составляют фундаментальные труды ученых в области теории государства и права, теории государственного управления и административного права: С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Г.В. Атаман-чука, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, A.A. Демина, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Ф. Ноздрачева, И.В. Пановой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старило-ва, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой. Основные выводы диссертации базируются на результатах исследований в области организации правоохранительной деятельности органов внутренних дел (Ю.Е. Аврутина, А.Ф. Майдыкова, В.Д. Мал-кова, С.А. Старостина Г. А. Туманова и других ученых).
Нормативно-правовую базу исследования составили: международно-
правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные законы от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» (далее - Закон о полиции), от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», другие федеральные законы и законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты Министерства внутренних дел Российской Федерации, касающиеся темы исследования.
Эмпирическую базу исследования составили данные, полученные в результате конкретно-социологического исследования, проведенного среди 150 сотрудников различных подразделений органов внутренних дел по трем субъектам Северо-Западного федерального округа РФ (Санкт-Петербург, Ленинградская область, Вологодская область); аналитические материалы и статистическая отчетность МВД России; данные, полученные с официальных сайтов Президента России, Правительства России, МВД России, Минэкономразвития России. В процессе работы над диссертацией автор провел анализ 26 судебных дел об обжаловании гражданами действий сотрудников органов внутренних дел, нарушающих административные регламенты МВД России, в судах Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
Научная новизна диссертационного исследования определяется авторским подходом к исследованию рассматриваемых проблемных вопросов. Впервые в юридической литературе выдвинута и обоснована идея о правовом регулировании административных процедур прохождения службы в органах внутренних дел в специальных административных регламентах (служебных регламентах), применение которых должно быть направлено на уменьшение возможных злоупотреблений дисциплинарной властью со стороны руководителей в отношении подчиненных, предупреждение кадровой коррупции.
Достижение основной цели исследования и связанных с ней задач позволило получить следующие обладающие характером научной новизны результаты.
Раскрыты предпосылки актуализации проблемы разработки и примене-
ния в деятельности органов внутренних дел административных регламентов. Это позволило показать, что причины повышения внимания к указанной проблеме связаны с реализацией основных задач административной реформы в МВД России: оптимизацией исполняемых государственных функций и предоставляемых государственных услуг, повышением их прозрачности и доступности, противодействием коррупции. На основе изучения практики применения действующих административных регламентов МВД России в диссертации определены актуальные проблемы исполнения органами внутренних дел государственных функций и предоставления государственных услуг в контексте реализации задач административной реформы в России, а также сформулированы предложения по совершенствованию нормотворческой деятельности МВД России в области разработки административных регламентов.
Обоснован отличающийся новизной концептуальный подход к правовому регулированию административных процедур в МВД России, который заключается в выделении трех групп административных регламентов, закрепляющих административные процедуры в области внешневластной, внутриорганизаци-онной деятельности и прохождения службы. Определено соотношение указанных процедур и регламентов, разработаны соответствующие дефиниции и критерии их разграничения.
Аргументированы направления оптимизации деятельности МВД России по разработке административных регламентов, заключающиеся в совершенствовании содержания и юридической техники регламентов, формировании системы мониторинга их применения.
Новизной также отличаются:
- сущностная характеристика административных процедур, реализуемых в сфере внешневластной деятельности органов внутренних дел как правовой формы реализации ими своих полномочий в отношении не находящихся в их организационном подчинении субъектов, а также предложенная диссертантом классификация данных процедур;
- обоснованный автором вывод о том, что в силу властного характера
полномочий, которыми наделены органы внутренних дел, в большей степени им присущи государственные функции, не связанные с оказанием государственных услуг;
- предложенная и обоснованная диссертантом модель законодательного регулирования общественных отношений в области исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, предполагающая принятие федеральных законов об административных процедурах и нормативных правовых актах;
- авторская интерпретация места и роли административных регламентов в ведомственном нормотворчестве в Министерстве внутренних дел Российской Федерации;
- дефиниции таких понятий, как: «административный регламент», «административная процедура», «функциональная процедура», «организационная процедура», «служебная процедура».
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Определение административного регламента, закрепленное в Федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», не позволяет установить его место и роль в системе нормативных правовых актов. В данном определении содержание административных регламентов ограничивается порядком и стандартом предоставления государственной или муниципальной услуги, что необоснованно сужает применение этого вида нормативных правовых актов в закреплении внешневластных и внутриорганизационных административных процедур в органах исполнительной власти в целом и в органах внутренних дел в частности.
2. Авторское определение понятия административного регламента - это ведомственный нормативный правовой акт, устанавливающий основания, условия, содержание и последовательность осуществления административных процедур в органах исполнительной власти в целях обеспечения доступности и прозрачности для населения функций, реализуемых этими органами. Указанное
определение рационально закрепить в предлагаемом к принятию федеральном законе о нормативных правовых актах. Его применение в нормотворческой деятельности органов внутренних дел позволит не только устанавливать в административных регламентах порядок и стандарты предоставления государственных услуг, составляющих в целом незначительный объем их компетенции, но и определить порядок реализации ими своих основных правоохранительных функций, доступность и прозрачность которых для населения играет значительную роль.
3. Определение понятия административных процедур, их классификацию, требования к ним целесообразно закрепить в предлагаемом к принятию федеральном законе об административных процедурах. В качестве определения административной процедуры предлагается закрепить следующую формулировку: «это установленный административно-процессуальными нормами порядок совершения органами исполнительной власти управленческих действий позитивного характера».
4. Административные регламенты, включающие в себя административные процедуры органов внутренних дел, отражают реализацию в МВД России административной реформы, требуют комплексной взаимосвязи со всеми ее направлениями, в том числе с противодействием коррупции, оптимизацией функциональных и организационных структур в органах внутренних дел.
5. Применение МВД России концептуального подхода к классификации административных процедур на функциональные (внешневластные), организационные (внутриаппаратные и межведомственного взаимодействия) и служебные (регламентирующие вопросы прохождения службы) позволит дифференцированно решать задачи оптимизации деятельности органов внутренних дел: повышение прозрачности и доступности для населения реализуемых ими государственных функций и услуг, уменьшение коррупционных рисков, создание четких правовых границ административного усмотрения.
6. Функциональные процедуры, то есть порядок осуществления органами внутренних дел управляющего воздействия, оказания государственных услуг в
отношении не находящихся в их организационном подчинении субъектов, необходимо закреплять в отдельных административных регламентах.
7. Организационные процедуры, то есть порядок осуществления внутри-организационного управления и межведомственного взаимодействия в сфере внутренних дел, устанавливаются Регламентом внутренней организации МВД России, Регламентом взаимодействия МВД России с федеральными органами исполнительной власти и другими регламентами. В целях уменьшения рисков излишней «зарегламентированное™» внутриорганизационных отношений и необходимой для этого оптимизации нормотворческой деятельности МВД России по разработке административных регламентов, устанавливающих организационные процедуры, рационально отменить государственную регистрацию в Минюсте России приказов МВД России, утверждающих указанные регламенты. Соответствующие изменения внести в Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.
8. Служебные процедуры определяют порядок прохождения службы в органах внутренних дел, дисциплинарные отношения. Служебные процедуры приема на службу, аттестации, поощрения и привлечения к дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел необходимо закрепить в едином административном регламенте, обеспечивающем правовыми гарантиями статус сотрудников в служебных отношениях (служебном регламенте). Перечень регламентов, составляющих содержание административного регламента федерального органа исполнительной власти, закрепленный в п. 1.2 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, следует дополнить указанным видом регламента.
9. Достижение целей внедрения в деятельность органов внутренних дел административных регламентов объективно зависит от эффективности контроля за применением закрепленных в них норм. Рассмотрение административно-правовых споров, возникающих в связи с применением административных per-
ламентов органами внутренних дел, наиболее рационально возложить на специализированные суды, которые должны войти в систему федеральных судов общей юрисдикции. Такими судами могли бы стать административные суды Российской Федерации, которые рассматривали бы эту категорию дел наряду с другими своими функциями.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Разработанные автором концептуальные положения обобщают, развивают и дополняют научные знания об административных регламентах, они могут быть использованы в процессе дальнейшего исследования административно-правового регулирования деятельности МВД России. Содержащиеся в диссертации положения и выводы могут служить материалом для дальнейших исследований правовых проблем в области административного права и процесса. Выдвинутые теоретические положения и сделанные на их основе выводы и рекомендации могут быть использованы в процессе подготовки и совершенствования нормативных правовых актов в сфере действия законодательства об административных процедурах. Полученные выводы и материалы применимы в научной работе, при преподавании административного права, разработке специальных курсов и дисциплин, написании учебных пособий по юридическим дисциплинам, а также в рамках подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Практические выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть реализованы при разработке и совершенствовании нормативных правовых актов об административных процедурах в органах внутренних дел, а также практики их применения.
Апробация и внедрение результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Основные положения диссертации и отдельные результаты исследования нашли отражение в четырех научных публикациях, докладывались на Международной научно-практической конференции «Вопросы оптимизации деятельности судов и правоохранитель-
ных органов Республики Казахстан в свете реализации Указа Президента Республики Казахстан «О мерах по повышению эффективности деятельности правоохранительных органов и судебной системы в Республике Казахстан» (Алма-Ата, 17 августа 2010 г.); научно-практической конференции, посвященной памяти заслуженного деятеля науки Российской Федерации доктора юридических наук, профессора В.Д. Сорокина «Актуальные проблемы административного права» (Санкт-Петербург, 5 марта 2010 г.); научно-практической конференции, посвященной памяти заслуженного деятеля науки Российской Федерации Ю.М. Козлова «Актуальные проблемы административного права» (Москва, март 2011 г.). Значительная часть выводов, предложений и рекомендаций проведенного исследования нашла практическое применение в учебном процессе Санкт-Петербургского университета МВД России, Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения и списка использованной литературы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении дается общая характеристика работы: обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования, раскрываются методы исследования, характеризуется научная новизна работы, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается теоретическое и практическое значение результатов исследования, приводятся сведения о внедрении их в практику.
В первой главе «Сущность и значение административных регламентов в деятельности МВД России» анализируются теоретико-правовые основы разработки и внедрения административных регламентов в органах внутренних дел.
В первом параграфе «Влияние административной реформы в России на формирование административных регламентов в деятельности МВД России» автор обращается к анализу содержания мероприятий, проводимых в органах внутренних дел в рамках реализации административной реформы, а также крупномасштабных преобразований, связанных с вступлением в силу Закона о
полиции. В контексте данных изменений анализируется значение, которое придается внедрению административных регламентов в деятельность МВД России.
Одним из первых шагов по реализации административной реформы 2004 г. в органах внутренних дел стала инвентаризация исполняемых ими государственных функций и предоставляемых государственных услуг. Пересмотру подверглась вся функциональная структура системы МВД России. Основным итогом данной работы стало сокращение количества дублирующих и избыточных функций. Решение указанной задачи во многом способствовало определению перечня функций и услуг, подлежащих правовому закреплению в административных регламентах. На основе данного перечня устанавливается состав необходимых административных регламентов. В то же время разработка административных регламентов исполнения органами внутренних дел государственных функций и предоставления ими государственных услуг позволяет в дальнейшем сократить административные процедуры, оптимизировав их количество исходя из реальных потребностей процедурного регулирования.
Реализация реформы в органах внутренних дел не ограничивается структурно-функциональными преобразованиями. Особое внимание уделяется их взаимоотношениям с гражданским обществом. Повышение уровня доверия населения является задачей развития взаимодействия органов внутренних дел с общественностью. Эта задача решается, в том числе с помощью закрепления соответствующих правовых норм в законодательстве. Так, ч. 6 ст. 9 Закона о полиции закрепила общественное мнение в качестве одного из основных критериев официальной оценки деятельности полиции, определяемых федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел. Повышение информационной открытости деятельности МВД России достигается посредством четкого и понятного для граждан установления административных процедур в административных регламентах, что требует совершенствования применяемой при разработке регламентов юридической техники.
Особую роль административные регламенты играют в системе антикоррупционных мер. Высокие коррупционные риски среди сотрудников органов
внутренних дел обусловлены их интенсивными контактами с физическими и юридическими лицами, большой концентрацией в их компетенции контрольно-надзорных полномочий, относительно невысоким уровнем денежного содержания. Установление в нормах регламентов процедур принятия решений, подробное описание в них действий сотрудников полиции создает четкие границы административного усмотрения и снижает коррупционные риски.
Для совершенствования практики применения административных регламентов в нормотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности органов внутренних дел принципиальное значение имеет закрепление понятия, видов и требований к административным процедурам в отдельном федеральном законе об административных процедурах. Принятие подобного закона не теряет своей актуальности, несмотря на отклонение одного из законопроектов Государственной Думой РФ в 2009 г.
Закон об административных процедурах должен устанавливать общие начала, обеспечивающие права и свободы граждан в сфере деятельности исполнительной власти, а иные нормативные правовые акты, содержащие процедурные нормы, должны ему соответствовать. Он должен стать одним из «кирпичиков» в создании стройной системы правового регулирования функционирования исполнительной власти, в том числе органов внутренних дел. Кроме того, целесообразным является принятие федерального конституционного закона о федеральных органах исполнительной власти, что создаст правовые предпосылки обеспечения стабильности исполнительной власти.
Во втором параграфе «Юридическая природа и виды административных регламентов» исследуются юридическая природа и виды административных регламентов. Автор на основе изучения формы и содержания административного регламента выявляет его специфику как разновидности нормативного правового акта, раскрывает значение для регулирования общественных отношений в сфере внутренних дел.
В своем исследовании диссертант предпринимает попытку решения актуальной научно-практической проблемы, связанной с внедрением в деятельность
органов внутренних дел относительно нового для них вида нормативных правовых актов - административных регламентов. Сложность решения этой проблемы нередко обусловлена отсутствием четкого представления о сути и роли административных регламентов в правовом обеспечении функционирования органов внутренних дел. Отчасти этому способствует недостаточное количество теоретических разработок, позволяющих определить специфику данного вида нормативных правовых актов. В работах ученых не всегда четко формулируются их сущностные признаки, особенности содержания и применения. Автор, пытаясь решить указанную проблему, формулирует ключевые признаки административных регламентов.
Специфика административного регламента заключается в том, что он является результатом нормотворческой, а не правоприменительной деятельности. К признакам административных регламентов автор относит их нормативный, подзаконный и ведомственный характер. Обосновывается нерациональность утверждений некоторых ученых об отсутствии признака нормативности административных регламентов. Анализ их содержания позволяет сделать вывод, что они не только повторяют нормы соответствующих законов и подзаконных актов, но и устанавливают новые нормы права - прежде всего связанные с организацией работы соответствующих государственных органов.
На основе изучения содержания и практики применения административных регламентов в МВД России соискатель приходит к заключению, что придаваемое им в настоящее время значение в процессе реализации органами внутренних дел своих функций не соответствует определенной законодательством роли административных регламентов в установлении административных процедур. Опрос сотрудников полиции показывает, что значительная их часть не понимает разницы между регламентами и другими ведомственными нормативными правовыми актами, рейдирующими исполнение ими должностных обязанностей.
Основной принцип, которым необходимо руководствоваться в процессе разработки и применения административных регламентов, - это приоритет их
юридической силы над остальными ведомственными нормативными правовыми актами, регулирующими исполнение государственных функций (предоставление государственных услуг). Таким образом, регламенты являются основой ведомственного процедурно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел. Именно эта особенность позволяет говорить о самостоятельном их статусе в системе нормативных правовых актов.
Особенности процесса разработки и принятия административных регламентов в органах внутренних дел автор выявляет посредством сравнительной характеристики данного процесса с ведомственным нормотворческим процессом. Общие закономерности проявляются в стадийности рассматриваемых процессов. Это позволяет говорить об отсутствии необходимости в отдельном нормативно-правовом обеспечении процесса разработки административных регламентов в МВД России. Достаточным является закрепление соответствующих правовых норм в Правилах подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, утвержденных приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 484.
Однако имеют место и некоторые отличительные черты. Одна из них состоит в применяемых методах - при разработке административного регламента могут использоваться электронные средства описания и моделирования административно-управленческих процессов. Кроме того, административные регламенты согласовываются с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации.
По мнению автора, в настоящее время в процессе разработки административных регламентов МВД России не достаточно реализуется одна из основных целей внедрения их в деятельность органов внутренних дел - оптимизация административных процедур. Для повышения эффективности деятельности МВД России в этом направлении предлагается расширение практики проведения общественного обсуждения проектов административных регламентов, в том числе с использованием ресурсов сети Интернет. Это позволит сделать процесс разработки регламентов более прозрачным и совершенным.
Познание сущности административных регламентов в диссертации основывается на понимании административных процедур как их основного содержательного элемента. Административные регламенты содержат описание административных процедур, которые включают в себя последовательность действий по осуществлению функции или услуги. В основе такого подхода лежат подходы частного сектора в описании и регламентации бизнес-процессов, при которых детализируется каждая операция.
При рассмотрении административных процедур в работе акцентируется внимание на сравнительной характеристике различных теоретических подходов к пониманию сущности административного процесса. Резюмируя анализ различных точек зрения по данному вопросу, диссертант приходит к выводу, что административный процесс может быть определен как урегулированная правовыми нормами деятельность обладающих соответствующей компетенцией органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел.
Основополагающим для совершенствования нормотворческой практики МВД России в области разработки административных регламентов, по мнению соискателя, является вопрос о классификации административных процедур. В ходе исследования установлено, что одним из факторов, препятствующих эффективной реализации в органах внутренних дел правовых норм, закрепленных в регламентах, является разрозненность, фрагментарность и не-систематизированпость установления в них административных процедур. Анализ содержания действующих в системе МВД России регламентов позволил выявить проблему - смешение в них процедур, относящихся к различным уровням управления в органах внутренних дел, различным их функциям (внешневластным, внутриорганизационным, служебным). Существование данной проблемы осложняет применение регламентов.
В работе доказывается рациональность концептуального подхода к классификации административных процедур в органах внутренних дел, основанной на выделении внешневластных, внутриорганизационных и служебных (регла-
ментирующих вопросы прохождения службы) процедур. Такой подход должен определять политику МВД России в области разработки административных регламентов.
Во второй главе «Виды административных регламентов в органах внутренних дел» исследуются три вида административных регламентов в органах внутренних дел: функциональные, организационные и служебные.
В первом параграфе «Административные регламенты, закрепляющие функциональные процедуры в органах внутренних дел» проводится научный анализ особенностей административных регламентов, закрепляющих функциональные (внешневластные) процедуры в органах внутренних дел. Указанный вид регламентов - самый распространенный, он имеет наибольшее значение для взаимоотношений органов внутренних дел с гражданами и организациями. В настоящее время утверждены и применяются 12 административных регламентов МВД России, устанавливающих функциональные процедуры в области обеспечения безопасности дорожного движения, миграционного учета, дактилоскопической регистрации, государственной защиты, оборота гражданского оружия, частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности и др.
Изучение содержания перечисленных регламентов, а также положений о подразделениях органов внутренних дел и других документов показывает, что в настоящее время существует ряд проблем в области правовой регламентации функциональных процедур. В частности, нередко в правовых актах отсутствует четкость в закреплении функций, функции внешнего управления беспорядочно чередуются с функциями внутреннего управления, нет терминологического единства в формулировках функций. В целом для совершенствования правового регулирования функциональных процедур в органах внутренних дел необходимы закрепление в правовых нормах понятия функций органов внутренних дел и их систематизация.
Особое внимание в диссертации в контексте изучения функциональных процедур в органах внутренних дел уделено государственным услугам. Отме-
чается, что государственные услуги не могут быть основаны на властно-распорядительных полномочиях.
На основе исследования целей формирования правового института административных регламентов, практики их реализации в органах внутренних дел соискатель делает вывод, что ограничение содержания регламентов установлением лишь порядка и стандартов предоставления государственных услуг не рационально. Следует использовать потенциал указанного вида нормативных правовых актов для оптимизации, повышения доступности и прозрачности не только государственных услуг, но и других выполняемых органами внутренних дел функций. В связи с этим целесообразно внести изменения в Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуге в части закрепленного в нем определения административного регламента. Автором предлагается следующая дефиниция административного регламента - это ведомственный нормативный правовой акт, устанавливающий основания, условия, содержание и последовательность административных процедур в органах исполнительной власти в целях обеспечения доступности и прозрачности для населения функций, реализуемых данными органами. Такое определение рационально закрепить в предлагаемом к принятию проекте федерального закона о нормативных правовых актах, который должен на системной основе закрепить виды норматив-пых правовых актов, принимаемых в Российской Федерации, требования к ним и порядку их разработки и применения. Кроме того, диссертант предлагает принять федеральный закон об административных процедурах, в котором закрепить следующее определение понятия административных процедур - это установленный административно-процессуальными нормами порядок совершения органами исполнительной власти управленческих действий позитивного характера.
На основе анализа содержательной и юридико-технической составляющих административных регламентов МВД России соискатель обращается к исследованию признаков функциональных процедур. Их четкое определение позволит избежать путаницы в предметах правового регулирования административных регламентов.
В качестве одного из основных признаков функциональных процедур выделяется круг их участников. Участниками этого вида процедур являются органы внутренних дел (либо подведомственные им федеральные казенные учреждения и иные организации) с одной стороны и гражданин или организация, в отношении которой исполняется государственная функция или предоставляется государственная услуга, с другой. Между этими участниками отсутствует организационная подчиненность.
Специфика функциональных процедур, реализуемых МВД России, обусловлена правоохранительными задачами, которые возложены на данное ведомство. Большинство исполняемых органами внутренних дел функций имеют правоохранительный характер, заключающийся в том, что объектом властного воздействия соответствующих компетентных органов и организаций является охрана правоотношений и обеспечение неуклонной реализации норм права. К одному из главных направлений деятельности МВД России относится сдерживание преступности посредством осуществления контроля над ней. Для реализации своих функций органы внутренних дел наделены специфическими полномочиями, именующимися «полицейскими». Осуществление этих полномочий часто связано с применением мер государственно-правового принуждения, ограничением прав и свобод граждан.
Отличительным признаком функциональных процедур в органах внутренних дел выступает тесная взаимосвязь с оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельностью, а также с организационными процедурами.
К актуальным направлениям совершенствования правового регулирования функциональных процедур в МВД России автор предлагает отнести нормативное закрепление в Положении о МВД России перечня административных регламентов, устанавливающих функциональные процедуры, дальнейшую разработку узкопрофильных регламентов, совершенствование юридической техники при разработке регламентов, повышение эффективности применения информационно-телекоммуникационных технологий в процессе разработки и применения регламентов.
Во втором параграфе «Административные регламенты, закрепляющие организационные процедуры в органах внутренних дел» рассмотрены основные особенности и проблемные аспекты разработки и применения административных регламентов, закрепляющих организационные процедуры в органах внутренних дел. В настоящее время правовому регулированию данного вида процедур посвящено 6 регламентов МВД России, в том числе Регламент внутренней организации МВД России, утвержденный приказом МВД России от 30 декабря 2005 г. № 1167, Регламент взаимодействия МВД России с федеральными органами исполнительной власти, утвержденный приказом МВД России от 2 сентября 2009 г. № 684, и др.
Организационные процедуры представляют собой такой вид административных процедур, посредством которого реализуются функции внутриоргани-зационного управления и межведомственного взаимодействия. В соответствии с этим административные регламенты, закрепляющие данный вид процедур, регулируют реализацию соответствующих функций управления в системе МВД России. Подобные административные регламенты являются одним из элементов правового обеспечения управления органами внутренних дел, в качестве объекта которого выступает не система МВД России в целом (ее организация и деятельность), а лишь ее часть - управляющая подсистема.
Различные внутриорганизационные функции в МВД России в настоящее время не одинаково урегулированы правом. Их многообразие обусловливает необходимость решения актуальной проблемы - определения внутриорганиза-ционных функций, потребность в правовой регламентации которых наиболее высока. Традиционно указанная потребность наиболее выражена применительно к функциям планирования, инспектирования, организации взаимодействия, правового обеспечения, делопроизводства.
При разработке рассматриваемого в параграфе вида регламентов, по мнению автора, следует учитывать, что закрепление организационных процедур в административных регламентах имеет значение, отличающееся от значения закрепления в них функциональных процедур. Регламенты, устанавливающие
функциональные процедуры, ориентированы в основном на повышение прозрачности и четкости во взаимоотношениях органов внутренних дел с гражданами и организациями, то есть внешними связями системы МВД России. Регламенты, устанавливающие организационные процедуры, призваны повысить уровень упорядоченности в отношениях внутри системы МВД России, а также оптимизировать указанные процедуры.
Как показывают результаты проведенного соискателем опроса сотрудников органов внутренних дел, одной из актуальных проблем, относящихся к организации управления в системе МВД России, выступает неравномерность распределения штатной численности между управленческими аппаратами и подразделениями, выполняющими основные функции. Эта проблема в значительной мере обусловлена довольно большим объемом внутриаппаратной работы в органах внутренних дел, рациональность которой нередко сомнительна, а нормативная определенность вообще отсутствует. В связи с этим соискателем в качестве основной цели внедрения в практику внутриорганизационного управления административных регламентов предлагается оптимизация организационных процедур. Четкая правовая регламентация внутриаппаратной работы позволит сократить риски появления новых бюрократических операций, необоснованно повышающих нагрузку на управленческий персонал.
Сложность в достижении обозначенной выше цели состоит в необходимости определения довольно тонкой границы между требуемым уровнем регламентации внутриорганизационных отношений и достаточными возможностями по их изменению. Излишняя «зарегламентированность» снижает инновационный потенциал управления, ведет к закостенелости, стагнации в управлении.
Научный поиск возможных путей решения указанной проблемы привел автора к выводу о целесообразности оптимизации нормотворческой деятельности МВД России по разработке рассматриваемого вида административных регламентов. По мнению диссертанта, рационально исключить процедуру государственной регистрации в Минюсте России приказов МВД России, утверждающих организационные регламенты, и внести соответствующие изменения
в Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.
Изучение Регламента внутренней организации МВД России показывает, что данный правовой акт содержит значительное число бланкетных норм, которые затрудняют правоприменение и препятствуют эффективному действию механизма правового регулирования внутриорганизационных процедур, так как для данной сферы характерна значительная динамика изменений правовых норм как по отдельным направлениям, так и в целом. Сравнительный анализ Регламента взаимодействия и Регламента внутренней организации МВД России позволяет констатировать, что многие нормы в этих правовых актах дублируют ДРУГ Друга.
Актуальным направлением совершенствования регламентов, закрепляющих организационные процедуры в МВД России, является разработка регламента, определяющего процедуры внутрисистемного контроля.
В третьем параграфе «Административные регламенты, закрепляющие служебные процедуры в органах внутренних дел» выявляются особенности правового закрепления административных процедур, определяющих порядок прохождения службы и дисциплинарные отношения в органах внутренних дел.
Основными целями внедрения в систему МВД России рассматриваемого в параграфе вида административных регламентов должны стать обеспечение прозрачности и четкости в отношениях, связанных с прохождением службы в органах внутренних дел, а также снижение возможностей для злоупотребления дисциплинарной властью руководителей в отношении подчиненных.
Разновидностями служебных процедур являются прием на службу, подготовка и переподготовка кадров, перемещение на вышестоящую должность, аттестация, поощрение, привлечение к дисциплинарной ответственности, присвоение очередного специального звания, увольнение, формирование резерва руководящих кадров, ротация.
В настоящее время служебные процедуры в органах внутренних дел ре-
гулируются федеральными законами «О полиции», «О службе в органах внутренних дел» и другими нормативными правовыми актами. Принятие указанных законов существенным образом изменило правовой статус сотрудников органов внутренних дел. В Закон о полиции включена отдельная глава 6, закрепляющая основные элементы правового статуса сотрудника: обязанности, права, ограничения и запреты, ответственность, гарантии правовой защиты.
Актуальность совершенствования правового закрепления служебных процедур в административных регламентах обусловлена необходимостью сокращения возможностей административного усмотрения в решении кадровых вопросов.
Ключевая проблема, от решения которой во многом зависит эффективность правовой регламентации служебных отношений в органах внутренних дел, - это совершенствование должностных регламентов сотрудников.
По своему значению должностной регламент относится к правовым актам, определяющим правовой статус сотрудника. Закрепляя обязанности сотрудника, он устанавливает пределы его ответственности и ограничивает дисциплинарные полномочия руководителя. В настоящее время требуется формирование системы разработки и контроля качества должностных регламентов в органах внутренних дел, ее методическое обеспечение. Основными причинами трудностей, возникающих при разработке должностных регламентов, являются, во-первых, частые структурные изменения в органах внутренних дел, сопровождающиеся перекраиванием организационно-штатных структур и изменением функций подразделений; во-вторых, низкий уровень знаний правил юридической техники при составлении должностных регламентов и слабый контроль со стороны руководителей за соблюдением данных правил при разработке регламентов.
Актуальной проблемой правовой регламентации служебных процедур в органах внутренних дел является совершенствование дисциплинарного производства. Несовершенство законодательства, регламентирующего привлечение сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности, спо-
собствует коррупционным правонарушениям. В настоящее время отсутствуют концептуальные подходы к определению круга служебных проступков, влекущих за собой применение мер дисциплинарной ответственности; детально не регламентировано дисциплинарное производство. Недостаточность процессуальных норм дисциплинарной ответственности следует рассматривать как существенный пробел ее правового регулирования, который, с одной стороны, ущемляет права сотрудников (особенно их низового звена), а с другой - создает условия для злоупотребления дисциплинарной властью со стороны руководителей.
В целях совершенствования кадровой работы, обеспечения прав граждан при их устройстве на службу и ее прохождении в органах внутренних дел, исключения коррупционных рисков в решении кадровых вопросов рационально закрепить указанные служебные процедуры в отдельном административном регламенте. Структура этого нормативного правового акта в обязательном порядке должна включать в себя следующие разделы (пункты): порядок приема граждан на службу; порядок проведения аттестации; порядок поощрения и наказания сотрудников. Закрепление данных процедур в административном регламенте будет способствовать определенности, логике и последовательности в кадровой работе.
В заключении диссертации подводятся итоги проведенного исследования.
Основные научные результаты и положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:
I. Статья, опубликованная в ведущем рецензируемом научном издании, рекомендованном ВАК:
1. Меркулов В.Г. Особенности содержания и правового регулирования функциональных процедур в деятельности органов внутренних дел // Вестник института: преступление, наказание, исправление: науч.-практ. журн. Вологод. ин-та права и экономики ФСИНРоссии.-Вологда, 2011.-№ 1 (13).-С. 15-19.-0,2 п. л.
II. Статьи, опубликованные в иных научных изданиях:
2. Меркулов В.Г. Административные регламенты в органах внутренних
дел // Вопросы оптимизации деятельности судов и правоохранительных органов Республики Казахстан в свете реализации Указа Президента Республики Казахстан «О мерах по повышению эффективности деятельности правоохранительных органов и судебной системы в Республике Казахстан»: материалы Ме-ждунар. науч.-практ. конф. (17 августа 2010 г., Алма-Аты). - Алма-Аты: КазНУ имени Аль-Фараби, 2010. - С. 134-139. - 0,2 п. л.
3. Меркулов ВТ. Административные регламенты, закрепляющие организационные процедуры в органах внутренних дел // Актуальные проблемы административного права: материалы науч.-практ. конф., посвященной памяти заслуженного деятеля науки Российской Федерации Ю.М. Козлова (Москва, март 2011 г.). - М.: МГЮА имени O.E. Кутафина, 2011. - С. 104-109. - 0,2 п. л.
4. Меркулов В.Г. Должностные регламенты в органах внутренних дел // Актуальные проблемы административного права: материалы науч.-практ. конф., посвященной памяти заслуженного деятеля науки Российской Федерации доктора юридических наук, профессора В.Д. Сорокина (Санкт-Петербург, 5 марта 2010 г.): в 2 ч. - СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та МВД России, 2011. - Ч. 2.-С. 56-61.-0,2 п. л.
Подписано в печать 04.04.2012. Бумага офсетная. Форат 60x84 Объём 1,5 пл., Тираж 100 экз. Заказ № 07-04-2012
Отпечатано с оригинал-макета заказчика
в типографии ООО «Политон» 198096, Санкт-Петербург, пр. Стачек, 82 тел: 784-13-35
