АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административные взыскания: совершенствование правового механизма их индивидуализации в ходе правовой реформы в Республике Казахстан»
КАЗАХСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ АЛЬ-ФАРАБИ
на правах рукописи
ДУАБЕКОВ ТЕМИРХАН ДУАБЕКОВИЧ
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ВЗЫСКАНИЯ: СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА ИХ ИНДИВИДУАЛИЗАЦИИ В ХОДЕ ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Специальность: 12.00.02—государственное право Республики
Казахстан; государственное право зарубежных стран; конституционное право; административное право и административный процесс
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
АЛМАТЫ 1996
Работа выполнена на кафедрах административного ирана .
АлШтинской! и' Карагандинбйой высйгах шко^ Государственного следственного комитета Республики Казахстане •
'ъ- Щ. У' •• "Г-:
Научные руководители - заслуженный работник МВД, доктор
юридических наук, заслуженный юрист Республики Казахстан, профессор Мухамедшин К.Д.; - > кандидат юридических наук, доцент
Татарян В.Г.
Ведущая организация - Институт государства и права Национальной Академии наук Республики Казахстан
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, заслуженный деятель науки РФ, профессор Коренев А.П.; кандидат юридических, наук -Таранов A.A.
Защита диссертации состоится " 1996 г.
в /О часов в ауд. зоt на заседании Специализированного Совета ДР14А.01.30 по защите диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук при Казахском государственном национальном университете имени Аль-Фараби (Адрес: 480121, г. Алматы, ул. Тимирязева, 46).
С диссертацией можно ознакомится в библиотеке университета. Автореферат разослан " <£т " сре4ус>(хл> Х- 1996 г.
Ученый секретарь специализированного совета, кандидат юридических наук,
доцент O.K. Копабаев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования. Переход Казахстана к рыночной экономике и глубокие преобразования в' политической системе общества потребовали адекватных изменений в правовой надстройке, что, в свою очередь, привело к утверждению Президентом "Государственной программы правовой реформы в Республике Казахстан". Подготовка нового Кодекса об административных правонарушениях составляет важную часть законодательных работ, осуществляемых во исполнение этой программы. Как отмечал Президент Казахстана H.A. Назарбаев, "если не будет качественных законоп, придется постоянно вносить в них поправки и изменения"1. Поэтому одна из задач казахстанской юридической науки состоит в подготовке проекта такого Кодекса, который отвечал бы соврбмекным требованиям. Настоящее диссертационное исследование ' являетс51 весьма актуальным, так как оно охватывает почти все вопросы, регулируемые Общей частью КоАП, и содержит ряд предложений по их нормативной регламентации.
Кроме того, новая экономическая и политическая реальность, изменение взаимоотношений между государственными органами, общественными объединениями, администрацией предприятий и гражданами Требуют переоценки традиционных институтов административного принуждения и решительного избавления от наследия старой правовой идеологии. А это, в свою очередь, предполагает глубокий научный анализ указанных проблем.
Актуальность диссертации значительно повышается в связи с принятием референдумом новой Конституции Республики Казахстан. В настбгч1ее время многие статьи принятого еще в 1984 г. Кодекса Казахскбй ССР об административных правонарушениях вошли в противоречие с конституционными нормами. Реализация норм Конституции Республики Казахстан и Государственной программы правовой реформы требует установления режима конституционной законности. Настоящее диссертационное исследование
I Назарбаег H.A. Идейная консолидация общества — как условие прогресса Казахстана. — Алматы, 1993.— С. 19.
является попыткой решения этой важной задачи применительно к институту административной ответственности.
Степень научной разработанности проблемы. Проблема административных взысканий была достаточно разработана в адмпнист-ративно-правовой науке бывшего Союза ССР. Ей уделено большое внимание в докторских диссертациях Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеен-ко, JI.JI. Попова, А.П. Шергина, О.М. Якуба, посвященных исследованию мер административного принуждения и эффективности административных санкций. Позднее отдельные аспекты этих проблем стали объектами самостоятельных научных исследований.
Так, М.Я. Саввиным' была издана монография о такой мере взыскания, как штраф1. Альтернативы административной ответственности и замена ее мерами дисциплинарного взыскания и общественного воздействия исследовались в работах Н.В. Коваля, Ф.Е. Колонтаевского, Л.М. Колмаковой, В.В. Курникова, A.B. Мура-шева. Значительный вклад в изучение административной ответственности должностных лиц и других специальных субъектов внесли М.Ф. Забалуева, П.И. Кононов, Е.И. Маркова, C.B. Матвеев, В.Г. Чмутов.
Разграничение преступлений и административных проступков стало темой диссертационного исследования А.И. Мурзинова. В.М. Тумановым была подготовлена представляющая несомненный интерес работа о новом субъекте административной ответственности, каковым является частный предприниматель, а В.И. Дымченко защитил кандидатскую диссертацию ; по очень актуальной н настоящее время проблеме административной ответственности юридических лиц2.
1 См.: Саввин М.Я. Административный штраф. — М., 1985.
2 ' См.: Туманов В.М. Административная ответственность предиринимателя:Автореф.
дне. ... канд. юрид. наук. — Одесса, 1993; Дымченко В.И. Административная ответственность организаций: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Свердловск, 1983.
Неоднократно привлекали внимание ученых вопросы индивидуализации административных взысканий и факторов, учитываемых при их наложении. Так, Н.М.Жданов написал монографию, посвященную смягчающим обстоятельствам, С.С. Кужугет. проанализировал- обстоятельства, отягчающие ответственность за административные правонарушения, а темой кандидатской диссертации С.М. Скворцова стали принципы наложения административного взыскания . Кроме того, проблемы индивидуализации административных санкций затрагивались 4 в научных трудах, посвященных ответственности за отдельные виды деликтов, а также в Комментариях к общесоюзным Основам законодательства об административных правонарушениях и к республиканским кодексам Украины, и РСФСР.
В целом можно отметить большую активность в исследовании перечисленных выше вопросов прежде всего представителей ведомственной науки, работавших в учебных заведениях и научных учреждениях системы МВД СССР. При этом свой вклад в их разработку внесли такие казахстанские ученые, как С.Б. Абулгазин, Т.С. Интыков, Р.Ж. Мукашев, Е.А. Онгарбаев, В.Г. Татарин и др.
Однако, характеризуя степень научной разработанности проблемы. следует отметить три обстоятельства. Во-первых, отсутствует комплексное научное исследование, охватывающее все меры административного взыскания и весь механизм их индивидуализации. Во-вторых, фактически не исследовались общие начала наложения административного взыскания и ответственность при кумуляции правонарушений. Статьи Л Я. Околович и Б.Б. Хангельдыева, а также фрагменты учебного пособия Д.Н. Бахраха далеко не в полной мере восполняют этот пробел2. В-третьих, многие теоретические положения, высказанные в литературе советского периода, не могут быть использованы в экономических и политических условиях
1 См.: Жданов Н.М. Обстоятельства, смягчающие ответственность за административные правонарушения. — Омск, 1987; Кужугет С.С. Обстоятельства,-отягчающие ответственность, и их значение в юрисдикционной деятельности органов внутренних дел. — Хабаровск, 1987; Скворцов С.М. Принципы наложения административных взысканий и их реализация в деятельности органов внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрнд. наук."— М., 1981.
2 См.: Бахрах Д.Н. Состав административного проступка.—Свердловск, 1987.
суверенного Казахстана и требуют своего переосмысления как на законодательном, так и на правоприменительном уровне.
Цель работы — теоретический анализ действующей системы мер административного взыскания в целом и каждого входящего в нее вида в отдельности, исследование альтернатив административной ответственности, правового механизма индивидуализации взыскания и выработка научно обоснованных рекомендаций но совершенствованию правового регулирования перечисленных вопросов.
Для достижения указанной 1;ели автором были - поставлены следующие задачи:
— оценка конституционности и эффективности замены административного взыскания мерами дисциплинарной ответственности и общественного воздействия;
— обоснование необходимости введения института административной ответственности юридических лиц и определение особенностей применения соответствующих санкций к хозяйствующим субъектам;
— конституционно-правовой анализ полномочий государственных органов по установлению административной ответственности;
— мотивация необходимости признания общественной опасности в качестве признака административного правонарушения и главного критерия индивидуализации взыскания;
— оценка эффективности действующей системы мер административного взыскания, разработка предложений по ее дальнейшему совершенствованию;
— определение факторов, индивидуализирующих административное взыскание, их императивности и возможности расширительного толкования;
-— выявление особенностей индивидуализации административного взыскания в условиях множественности деликтов и разработка принципов наложения взыскания по совокупности административных правонарушений;
- — анализ обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность, и подготовка предложений по совершенствованию их нормативной регламентации.
Научная новизна исследования состоит:
— в комплексном анализе системы мер административного взыскания с учетом потребностей и тенденций развития экономики и современной политической жизни Казахстана;
— в сопоставлении функциональной роли и процедуры применения таких новых административных взысканий, как установление надзора за предпринимательской деятельностью и лишение лицензии (патента), с другими мерами административного принуждения;
— в исследовании института замены административного взыскания мерами дисциплинарной ответственности или общественного воздействия с точки зрения его конституционности и соответствия идеологии правового государства;
— в обосновании включения юридических лиц в число субъектов административного правонарушения, расширения объектов конфискации и введения условного назначения административного взыскания;
— в разработке правовых средств, обеспечивающих соблюдение режима административного ареста и исполнение постановлений о наложении штрафа;
— в новой аргументации признания всех административных • деликтов общественно опасными;
— в конституционно-правовом анализе проблемы перераспределения компетенции высших и местных государственных органов по установлению административной ответственности и правил, влекущих применение штрафных санкций;
— в определении основного критерия индивидуализации административного взыскания и уточнении факторов, учитываемых при его наложении;
— в придании принципам наложения административных взысканий инструментальных качеств, используемых в ходе правоприменительной деятельности;
— в разраоотке новых правил наложения взыскании по совокупности совершенных административных деликтов, а также при рецидиве правонарушений;
— в расширении нормативного перечня смягчзющих и отягчающих административную ответственность обстоятельств за счет факторов, заимствованных из казахстанского и российского уголовного законодательства;
— в попытке переоценки императивности отягчающих обстоятельств и исчерпывающего характера их перечня, закрепленного в Кодексе об административных правонарушениях.
Методика исследования основывается на системном методе. Из частной научной методики наиболее широкое применение нашел формально-логический метод. Наряду с ним использовались такие методы, как статистический, позволяющий собрать и обработать количественную информацию, и сравнительно-правовой, с помощью которого осуществлено сопоставление исследуемых административно-правовых институтов с нормами уголовного, гражданского и трудового законодательства Казахстана и России. Широко примет нялся исторический метод, позволяющий сравнить исторические условия принятия правовых норм и экономическую, политическую и правовую реальность, в которой они действуют к современный период.
Кроме того, активно использован метод социологического опроса. Так, в Павлодарской, Кзыл-Ординской и Южно-Казахстанской областях были проанкетированы 1150 работников органов внутренних дел, осуществляющих по роду своей деятельности административную юрисдикцию.
, Специальному изучению подвергалась статистическая отчетность МВД, Министерства юстиции и УВД перечисленных- выше областей. Эмпирическую базу исследования составили также материалы более 1500 дел об административных правонарушениях, рассмотренные органами внутренних дел и народными судами ряда регионов республики.
Теоретическое значение работы. В диссертации нашли развитие вопросы теории административной ответственности, сделана попытка объединить все факторы, индивидуализирующие административное взыскание, в цельную систему на основе единого критерия их оценки. Содержащиеся в ней выводы и теоретические концепции могут использоваться для последующих научных разработок проблем административной ответственности за совершение отдельных видов деликтов и вопросов производства по делам об административных правонарушениях.
Практическое значение диссертации состоит, прежде всего, в возможности использования ее результатов при подготовке проекта Кодексг] Республики Казахстан об административных правонарушениях. Кроме того, отдельные предложения целесообразно принять во внимание при дополнении и разработке таких ведомственных нормативных .актов МВД, как Положение о медицинских вытрезвителях, Положение о специальных приемниках для содержания лиц. подвергнутых административному аресту, Инструкция о работе изоляторов временного содержания (ИВС).
Некоторые рекомендации организационного характера можно реализовать в правоприменительной деятельности органов внутренних дел и других органов, осуществляющих административную юрисдикцию.
Кроме того, основные Положения диссертации могут использоваться при преподавании в юридических вузах "Административного права Республики Казахстан", а также специальной учебной дисциплины "Административная деятельность, органов внутренних дел". ' '
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлялась на научных конференциях, проводившихся в 1994— 1995 гг. в Карагандинской и Алматинской ВШ МВД, а также в Карагандинском государственном университете. Предложения по совершенствованию законодательства и ведомственных нормативных актов направлены соответственно в Министерство юстиции и в МВД Республики Казахстан, а также внедрялись диссертантом непосредственно в ходе его работы в составе рабочей группы по подготовке проекта Кодекса об административных правонарушениях.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность проблемы, показана степень ее разработанности, сформулированы цели и задачи исследования, выделдны объект и предмет исследования, определены новизна и практическая значимость работы.
Глава 1. Меры административного взыскания, их альтернативы и перспективы развития
В первом параграфе главы анализируется система мер административных взысканий и се развитие в условиях экономической и правовой реформы. В нем выявляется круг факторов, выступающих в качестве основных детерминант предстоящего обновления адми-нис г рати вно-деликтного законодательства. ■
Переход Казахстана к рыночным отношениям и активное во.» лечение населения в предпринимательство повлекли изменения в о.-тьме мер административных взысканий, которая была дополна.. такими новыми санкциями, как установление надзора за щк:г-,: ринимательской деятельностью и лишение лицензии или па-.•■-'•.•а1.
Однако последний из перечисленных видов административных пий в настоящее время фактически нейтрализован Указом от 17 апреля 1995 г. "О лицензировании"2. Из, статьи 31-2 КоАП следует, что лишение лицензии в качестве меры административного взыскания допускается по решению суда или органов Антимонопольного комитета при наличии всех элементов состава правонарушения и с соблюдением всех процессуальных норм. В соответствии же со статьей 22 'названного Указа аналогичное решение принимается органом, выдавшим лицензию (лицензиаром).
Таким образом, статья 31-2 КоАП рассматривает лишение лицензии как меру административного взыскания, а Указ приравнивает ее к мерам административного пресечения. Возможность достижения тех же самых юридических последствий односторонним
1 2
Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. — Советы Казахстана. 1995. 25 апр.
1992. -
N 4. — Ст. 96.
полевым решением делает для лицензиара излишним обращение в суд и оставляет указанную меру административного ^взыскания невостребованной.
Осуществление в Казахстане правовой реформы требует решительно избавляться от устаревших институтов, характерных для советской политической системы. В частности, диссертант считает, что следует отказаться от применения к нарушителям административного законодательства таких мер материального воздействия, как лишение премий или перенос очереди на жилье. По существу они выполняют функцию дополнительных мер административного изыскания, но налагаются не государственными органами, а администрацией предприятия но согласованию с профессиональным со;о..ом. При этом приватизация фактически привела к наделению администрации частного предприятия полномочиями по осуществлению государственного принуждения, а принятие соответствующего руления с согласия профсоюза означает возложение на обществ"1 -нос объединение граждан несвойственной ему государственной функции, В результате такая практика вошла в прямое противоречие со статьей 5 Конституции Республики Казахстан и требует надлежащего правового реагирования со стороны государства.
В Государственной программе правовой реформы отмечается, что "осуществляемые преобразования экономической и политической системы общества требуют создания, адекватной им правовой инфраструктуры"1. В области административно-деликтного законодательства такие преобразования диктуют необходимость расширения круга субъектов административной ответственности за счет включения в их число юридических лиц.
При этом наложение штрафов на юридических лиц должно отвечать двум требованиям, во-первых, им следует быть значительно выше штрафных санкций, применяемых к гражданам и должностным лицам, а во-вторых, допустимо исчислять их не только в минимальной заработной плате, но и в доле совокупного дохода предприятия. .
Применение в отношении юридических лиц такой меры взыскания, как конфискация, также может иметь свои особенности.
1 ШШ 1'К. — 1994, — N 9. —Ст. 91.
Видимо, с этом случае объектом конфискации должны быть не только предметы и орудия правонарушения, но и незаконно полученные денежные средства и материальные ценности.
В диссертации обосновывается целесообразность расширения системы мер административных взысканий, дополнив ее лишением права заниматься определенной профессиональной деятельностью или занимать определенные должности, а также поддержать предложения казахстанских ученых о восполнении пробела действующего законодательства, не установившего минимальный срок лишения специальных прав1.
Кроме того, повышению эффективности существующих мер административного взыскания способствовали бы следующие изменения в законодательстве.
1. Разрешить бухгалтерии органов, наложивших штраф, самостоятельно принимать штрафные суммы, а не требовать обязательного внесения их в банковские учреждения, как это предписывает статья 301 КоАП.
2. Закрепить юридическую обязанность администрации предприятия, где работает нарушитель', сообщать органу, наложившему штраф, об исполнении постановления, причинах неисполнения, а также о предстоящем увольнении оштрафованного.
3. Установить административную ответственность должностных лиц предприятий и учреждений за непринятие мер по взысканию штрафных сумм.
4. Перечислить в КоАП все режимные ограничения в отношении лиц, подвергнутых административному аресту. Режимные требования являются разновидностью ограничений конституционных прав человека на неприкосновенность личности и свободу передвижения и, следовательно, в соответствии со статьей 39 Конституции Республики Казахстан, должны устанавливаться законом, а не ведомственными актами органов внутренних дел, как это имеет место в настоящее время.
1 См.: Интыков Т.С., Онгарбаев Е.А. Проблемы совершенствования норм проекта Кодекса Республики Казахстан . об административных правонарушениях II Проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в условиях перехода Казахстана к рыночным отношениям. — Караганда, 1995. — С. 39.
5. Предусмотреть возможность продления административного ареста за нарушение режимных правил.
6. Отказаться от характеристики административного ареста как меры взыскания, применяемой в исключительных случаях. Принимая новый Кодекс об административных правонарушениях, законодатель определяет принципиальную допустимость назначения ареста »': качестве санкции за совершение соответствующего деликта. Однако, признав эту возможность, ему следует не ориентировать суды на неприменение указанной меры, а предоставить им право самим решать вопрос о ее назначении, основываясь на общих правилах индивидуализации административных взысканий.
7. По аналогии с уголовным законодательством в КоАП целесообразно предусмотреть право юрисдикционных органов нала-гд'п. административное взыскание условно. Предлагаемый правовой институт выполняет те же функции, что и предупреждение, однако, в сравнении с последним, он имеет более широкие возможности.
Во-первых, тем самым усиливается ответственность за рецидив, гак как неисполненное административное взыскание за совершение первого проступка будет присоединено к санкции за повторное правонарушение. Во-вторых, в отличие от предупреждения, условное наложение штрафа или другого административного взыскания является для нарушителя угрозой серьезного ущемления его имущественных и иных прав даже в тех случаях, когда законодатель не предусматривает квалифицированного состава правонарушения при повторном совершении административного деликта.
Во втором параграфе анализируются состав административного проступки, являющегося основанием наложения административного изыскания, альтернативы административной ответственности и проблемы их конституционности.
На основе проведенного анализа диссертант приходит к выводу
том, что общественная опасность должна рассматриваться в к., юстве обязательного признака административного правонаруше-шг.1. Такой вывод основывается прежде всего на статье I УК, зафиксировавшей, что "...уголовное законодательство Казахской ССР определяет, какие общественно опасные деяния являются преступными". Если только часть общественно опасных деяний признается преступлениями, то логично предположить, что другая
часть может образовывать составы административных правонарушений.
Таким образом, отказ в. признании общественной опасности за административными правонарушениями приводит к выводу об отсутствии данного признака и у преступлений с административной преюдицией. Для того, чтобы разрешить это явное противоречие,, следует либо полностью декриминализовать данную группу преступлений, что, видимо, пока преждевременно, либо признать свойство общественной опасности не только за уголовными, но и за административными деликтами.
Административные взыскания ограничивают личные, имущественные и иные права граждан. Статья 39 Конституции Республики Казахстан допускает введение подобных ограничений только законом, но отнюдь не подзаконными актами. В связи с" этим представляется необходимым в новом законодательстве отказаться от предоставления Правительству права на издание актов, устанавливающих административную ответственность, а также запретить принимать такие решения маслихатам.
В качестве альтернативы административной ответственности закон предусматривает возможность передачи материалов дела на рассмотрение товарищеского суда, общественной организации или трудового коллектива. Однако, в настоящее время трудовые . коллективы не рассматриваются Конституцией в качестве субъекта политической системы, и государство уже не вправе требовать с них осуществления правоохранительной и профилактической работы. Что же касается товарищеских судов, то применение ими штрафных санкций, исполняемых с помощью выдаваемого судом исполнительного листа, по существу является мерой не общественного воздействия, а государственного принуждения. Возложение подобных функций на общественные объединения граждан прямо запрещено статьей 5 Конституции Республики Казахстан.
В известной мере противоречат статье 14 Конституции правовые ограничения по привлечению к административной ответственности военнослужащих, призванных на военные сборы военнообязанных, рядового и начальствующего состава органов внутренних дел (ст. 15 КоАП). Такие ограничения являются изъятием из конституционного принципа равноправия граждан и допускаются самой Конституцией лишь "в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности
населения". И если назначение административного ареста военнослужащему или работнику органов внутренних дел отрывает их от службы, а значит ослабляет безопасность государства и препятствует поддержанию правопорядка, то.другие изъятия этой категории лиц из административной юрисдикции не подпадают ни под одно из перечисленных выше конституционных оснований для исключения из принципа равноправия.
Глава 2. Индивидуализация административных взысканий:
правовой механизм и пути законодательной регламентации
Первый параграф главы посвящен исследованию системы факторов, индивидуализирующих административное взыскание, к которым, в соответствии со статьей 32 КоАП, относятся характер совершенного правонарушения, личность нарушителя, степень его пины, имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность. Указанный перечень образует основу правового механизма индивидуализации прежде всего потому, что -входящие в него факторы имеют такое свойство, как системность. В качестве системы они обладают следующими системообразующими признаками:
1. Налицо исчерпывающее число элементов системы, каждый из которых имеет определенную самостоятельность. В ходе предстоящего обновления законодательства не исключено ее расширение за счет новых элементов, однако, скорее всего, они будут взяты не "извне", а сконструированы из уже закрепленных в законе факторов путем их конкретизации и дробления.
2. Имеет место взаимодействие и взаимное влияние элементов системы друг на друга. Так, проанализировав характер совершенного, противоправного деяния, должностное лицо, осуществляющее административную юрисдикцию, может сделать вывод о степени общественной опасности не только административного проступка, но и личности нарушителя.
3. Совокупность элементов является функциональной. Это означает, что и система в целом, и каждый из ее элементов выполняют общие функции и направлены на достижение общих целей.
Проведенный диссертантом анализ каждого из перечисленных выше факторов, входящих в механизм индивидуализации админи-
стративных взысканий, позволяет сформулировать следующие основные недостатки его правового регулирования:
а) Принципы законности, гуманизма и всестороннего учета обстоятельств дела и личности нарушителя пока еще не зафиксированы о в законе, а выводятся из содержания норм КоАП аналитическим путем.
б) При закреплении в статье 32 КоАП факторов, учитываемых при индивидуализации административного взыскания, законодатель оставил без внимания главный -критерий, которым необходимо руководствоваться при их учете. Таким критерием, на наш взгляд, является общественная опасность деяния и личности нарушителя.
в) Не нашла своего правового выражения принципиально важная идея о соотносимое™ размера назначаемого административного взыскания и целей его наложения, которая состоит в том, что оно должно определяться в минимальном размере, необходимом для достижения целей, закрепленных в статье 22 КоАП.
г) При фиксации в законе факторов, индивидуализирующих административное взыскание, используются формулировки, допускающие неоднозначное толкование.
С целью исправления перечисленных выше недостатков правового регулирования диссертантом предложена новая редакция статьи 32 КоАП.
Второй параграф настоящей главы посвящен проблемам индивидуализации административных санкций при множественности деликтов.
Диссертант считает, что при наличии множественности преступления и админисгративного деликта, находящихся между собой в реальной совокупности, привлечение к уголовной ответственности не должно рассматриваться как обстоятельство, препятствующее наложению административного взыскания. Такой вывод основан на содержании пункта 8 статьи 240 КоАП, в соответствии с которым административное производство подлежит прекращению при возбуждении не любого уголовного дела, а только дела "по данному п ра вонару шению".
Анализ практики показывает, что при наличии совокупности административных правонарушений, подведомственных одному органу, последний крайне редко указывал в своем постановлении по делу все статьи КоАП, установившие ответственность за их
совершение! Так, лица, совершившие в пьяном виде мелкое хулиганство, как правило, наказывались только по статье 174 КоАП. При этом пьяный вид, оскорбляющий общественную нравственность, рассматривался не в качестве самостоятельного состава административного правонарушения, а как отягчающее обстоятельство. Если такой нарушитель вновь задерживался пьяным в общественном месте, то он не мог быть привлечен к ответственности за рецидив, так как ранее не был наказан по части 1 статьи 178 КоАП. Автор считает, что такая практика заслуживает негативной оценки.
В ходе подготовки проекта Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях институт множественности деликтов мог бы получить дальнейшее развитие. В частности, целесообразно шире использовать фактор повторности как обстоятельство, образующее квалифицированный состав административного проступка. Такие составы, видимо, нужно предусмотреть по мелкому хулиганству (ст. 174 КоАП), хулиганству и пьянству подростков (ст.ст. 175 и 179), нарушению правил пожарной безопасности (ст. 184), нарушению правил торговли, в том числе и спиртными напитками (ст.ст. 160 и 161), а также по другим статьям Кодекса.
При разработке квалифицированных составов административных правонарушений повторными предлагается считать не только тождественные, но и однородные деликты. К сожалению, в настоящее время в КоАП отсутствует этот институт, широко применяемый в уголовном законодательстве.
Представляется весьма спорным закрепленный в статье 35 КоАП принцип ограничения административного взыскания за совокупность деликтов пределами санкции за наиболее серьезное из совершенных правонарушений. Тем самым у нарушителя стимулируется создание стереотипа мышления, исходящего из установки: "Семь бед — один ответ". Значительно эффективнее было бы ограничить окончательный размер наказания максимальным пределом для соответствующего вида взыскания, который устанавливается Обшей частью КоАП. Реализация данного предложения позволит повысить репрессивность штрафных санкций, что полностью соответствует концепции Государственной программы правовой реформы.
Глава 3. Смягчающие и отягчающие обстоятельства как факторы, индивидуализирующие административную ответственность
Она состоит из двух параграфов, в каждом из которых исследуется одна из перечисленных выше групп обстоятельств.
В данной главе диссертации сформулированы характерные черты ' (признаки) смягчающих и отягчающих обстоятельств. Первым из них является их функциональная роль, состоящая, соответственно, в снижении или возрастании ответственности за совершение административных деликтов, а вторым следует считать их влияние на увеличение или уменьшение степени общественной опасное™ как самого деяния, так и лица, его совершившего. Последний из перечисленных признаков детерминирует включение указанных обстоятельств в механизм индивидуализации административного взыскания. При этом одни обстоятельства характеризуют степень общественной опасности только самого деяния (например, его групповой характер), другие - социальную опасность одновременно и самого деликта, и личности нарушителя (предотвращение наступления вредных последствий), третьи же свидетельствуют об уменьшении степени, общественной опасности не самого деяния, а только лица, его совершившего (например, чистосердечное раскаяние) .
Некоторые из смягчающих обстоятельств оказывают влияние на снижение ответственности не за счет уменьшения степени общественной опасности правонарушения или личности нарушителя, а в силу применения принципа гуманизма1 (например, совершение административного проступка беременной женщиной).
Статья 33 КоАП допускает признание смягчающими таких обстоятельств, которые не упомянуты в законе. Правовое закреп-
1 См.: Жданов Н.М. Обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность за административные правонарушения // Совершенствование деяге.^ьиости органов внутренних дел Казахстана по применению законодательства об административных правонарушениях. — Караганда, 1986. — С. 142-143
лснис обстоятельства в качестве смягчающего ответственность делает излишним одобрение позиции законодателя со стороны правоприменителя. В компетенцию последнего входит признание только самого факта, а не его смягчающей силы. Такие обстоятельства могут быть названы обязательными, в то время как те из них, которые административно-юрисдикционный орган сам вправе признать смягчающими, являются факультативными1.
И смягчающие, и отягчающие обстоятельства в равной степени должны учитываться при индивидуализации административного взыскания. К сожалению, изучение практики показывает, что правило не в полной мере воспринято правосознанием должностных лиц, причастных к осуществлению административной юрисдикции. Так. в ходе проведенного нами анкетирования, 44,6 % опрошенных работников органов внутренних дел заявили, что при определении мер административного взыскания они в первую очередь учитывают отягчающие обстоятельства, 8 % в подобных случаях отдают предпочтение обстоятельствам, смягчающим ответственность, и 43,6 % учитывают и те, и другие в равной степени. Такая практика заведомого определения приоритета какой-то одной из противоположных по своему функциональному воздействию групп факторов, несомненно, противоречит принципу всестороннего учета обстоятельств дела, лежащему в основе индивидуализации административных взысканий.
Проводимая в настоящее время работа по подготовке нового Кодекса об административных правонарушениях требует разработки научно обоснованных критериев для правового закрепления обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность. В диссертации делается попытка определить эти критерии и применить их для анализа рекомендаций, содержащихся в юридической литературе, а также для выработки собственных законодательных предложений, которые излагаются ниже.
Автор считает необходимым дополнить перечень обстоятельств, смягчающих административную ответственность, совершением правонарушения под влиянием угрозы, принуждения, материальной,
1 См.: Додин Е.В. Предмет доказывания в административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел // Производство по делам об админи-стрэтпиных правонарушениях в органах внутренних дел. — Киев, 1983.—С. 75.
служебной и иной зависимости. В число же отягчающих обстоятельств целесообразно включить совершение правонарушения из корыстных или иных низменных побуждений и оговор заведомо невиновного лица. Следует также откорректировать пункт 2 статьи 32 Ко^П, закрепив, что ранее совершенное преступление отягчает административную ответственность только в том случае, если оно является однородным по отношению к административному проступку.
Диссертант предлагает придать перечню отягчающих обстоятельств не исчерпывающий, а примерный характер, так как иное противоречило бы процессуальному принципу всестороннего учета обстоятельств дела. Кроме того, юрисдикционный орган должен получить право при наличии на то достаточных оснований не признавать закрепленное в законе обстоятельство отягчающим административную ответственность. В частности, таким основанием может считаться отсутствие влияния соответствующего фактора на увеличение-общественной опасности административного проступка и личности нарушителя. В настоящее время КоАП представляет правоприменителю указанные полномочия, однако в отношении только такого отягчающего ответственность обстоятельства, как совершение административного правонарушения в состоянии опьянения.
В заключении подводятся итоги и систематизируются законодательные предложения, выработанные в Ходе настоящего диссертационного исследования. Диссертант считает, что их реализация в процессе работы над проектом Кодекса об административных правонарушениях позволит отразить в новом административно-де-ликтном законодательстве основные тенденции современного экономического и политического развития Казахстана и будет способствовать дальнейшему углублению проводимой в настоящее время правовой реформы.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1. Проблемы разработки нового Кодекса об административных правонарушениях. // Мысль. — Алматы, 1995. — № 3. — 0,4 п.л.
2. Проблемы кодификации законодательства об административных правонарушениях (материальные, процессуальные аспекты) / / Проблемы совершенствования административной деятельности органов внутренних дел в условиях перехода Республики Казахстан к рыночным отношениям: Сб. науч. тр. — Караганда: КВШ МВД РК, 1995. — 0,5 п.л.
3. О проекте Кодекса об административных правонарушениях Республики Казахстан // Там же. — 0,7 п.л. (в соавторстве).
4. Обеспечение- законности в деятельности органов внутренних дел и проблемы кодификации законодательства Республики Казахстан // Проблемы обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел Республики Казахстан: Сб. науч. тр. — Караганда: КВШ МВД РК, 1995. —' 0,4 п.л.
5. Квалификация мелкого хулиганства и совершенствование законодательства об административных правонарушениях .// Органы внутренних дел Республики Казахстан в механизме государства и проблемы совершенствования их деятельности: Сб. науч. тр. ~ Караганда: КВШ МВД РК, 1995. — 0,5 п.л.
6. Множественность правонарушений и проблемы наложения административных взысканий // Актуальные проблемы теории и практики применения права в свете Государственной программы первоочередных мер по борьбе с преступностью, укреплению правопорядка в Республике Казахстан на 19931995 годы: Сб. науч. тр. — Караганда: КВШ МВД РК, 1995. — 0,6 п.л.
Дуабеков Теьпрхан Дуабекулы
"Эомшшк жазалау: Казахстан Республикасында кукыктык,
реформаны жузеге асыру барысындагы кук.ык,тык. мсхаиизмд) жетид1ру оларды жекеленд1ру" — зац гылымынын. кандидаты 0 дзрежесш алу диссертациясыныц
Т¥ЖЫРЫ\1Ы
Казахстан Республикасы зюмшшк' кукык бузу туралы кодсксшщ жобасын талдау кезшде диссертациялык зерттеудеп мынадай корытындыларды ескеру усынылады:
— эк1мшшк ¡стердщ материалдарын ' енбек ужымдары мен когамдык, уйымдарга отказу жэне сонымен катар когамдык, тдртнш бузушыны мадактаудан жэне онын жумыс орны бойынша баска жешлдштерден айыру сиякты социалист: кукыктык, норма жиын-тыктарынан бас тарту;
— занды кукы бар мекемелерд! зюмиллк жауапкершшкт1 субъектшердщ катарына косып оларга он жогаргы айып санкция-ларын алдын ала ескерте отырып косу;
— ¿шмиилне жазалау шарасынын жуйесш пакты коеттп; эрекстпен айналасу ж дне сэйкес к,ызмст орнын алу куцынаи айырумен толтырып ксцейту;
— зкшшипк жаза тагайындау нормалары жиынтыгын шаргты турде уйымдастыру;
— эммшшк. тлртшазд1к пен когамга к,а\дтч тарпп бузушыны лтпшлж жазалауды жекелеудщ непзп белплерш зацды турде бек1ту; .
— эюмшшк тзртпт бузганы ушш ЭТБК жалпы батпмшде бектлген жазалау турше сзйкес барынша коп молшердщ соцгы медшерт шектеу.
Эммшшк жауапкершипкп жешлдететш жагдайллрдын т1з!мЫ тэрттт1 бузуды кокан-локылык жасау ыкпалымен, ыктиярсыз. материалды жзне баска к!рштарлык жагдайларга байланысты жасалган ретшде толык,тыру орынды; жагдайды киындататын -пзЫге тзртшт! бузу ез пайдасына немесе уждансыз ниетпен жэне кшзаз адамды касакана жала жаба отырып кукык. бузу га итермелеуд! юрпзу керек.
opraii^ap 3an/;i>i xayanKepmLiiKTi MibiHaaTaran »arAaii-.Tapaw JKCTKi.iiKTi Heri3ri 6ap kc3ih,ic MoiihiiuaMaii, o.iapjhin Hoptvia-TitBTi TiaiwiH >Kcre TaMaMaaMaii, Kepiciume ma.wa;iM ¿ten a;iyFa K,YK,i>]K,Tapbi 6ap.
Duabekov Temirhan Duabekovich
.Administrative reprimands: perfection of the legal mechanisms, its individualisation in course of realization of the legal reform in the Rc-publik Kazakhstan, dissertation on the competition of scientific
degree of Scienee Candidate (Juridical) %
' RESUME
By elaboration of the project of Code of the Republik Kazakhstan about administrative offences is rekommended to take into consideration following conclusions of the scientific research;
— decline such social law institutes as transference of the administrative case materials for consideration of the working collectives and public organisations; the prizes and other privileges deprivation of the law breakers of the publik order;
— include the juridical persons in member of the administrative responsibility subjects, foresee for them preliminari more large penalty sanction;
— widen system of the administrative reprimands measures, complete it with the right deprivation to be engaged in the certain professional -ctivitv and to take the corresponding posts;
— establi i the institute of the imposing administrative reprimand condicionnnally;
— attach legislative the public dangerous of the administrative offence , arid the person of the law breaker1 as the principal criterion of the adniinistrative reprimand individualisation;
— limit complete reprimand dimensions for the commiting of the administrative offences totality wich the maximum deminsion for the corresponding kind of reprimand determined by the. general part of
the Code of the Republic Kazakstan about the administrative offences (CAO).
The list of the extenuating administrative responsibility circumstances is worth while to complete with the commiting of the offences under the influence of the threat, compulsion, financial or other dependence, include in the list of the aggravating circumstances the offences commiting by the mercenary or other base motives and The reserve of the not guilty person. -
The organs of jurisdiction must get the right by the availability of the sufficient reasons do not confess the law secured circumstances with aggravating responsibility, its normative list should make not exhaustive, but appraximate.
