АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административный иск как средство защиты нарушенного публичного права»
На правах рукописи
ТУНИНА НЕЛЛИ АЛЕКСАНДРОВНА
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ИСК КАК СРЕДСТВО ЗАЩИТЫ НАРУШЕННОГО ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 5 [.!.'.Р 2012
МОСКВА 2011
005014412
005014412
Работа выполнена на кафедре административного и финансового права юридического факультета Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский университет дружбы народов».
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Зеленцов Александр Борисович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Дугенец Александр Сергеевич
кандидат юридических наук, доцент Дёмин Алексей Афанасьевич
Ведущая организация:
Институт государства и права Российской академии наук
Защита состоится 28 марта в 16.30 ч. на заседании диссертационного совета Д 212.203.29 при ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6, каб. № 347 Зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6.
Автореферат и объявление о защите диссертации отправлены для размещения на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации в сети
Интернет «_» февраля 2012 г. по электронной почте по адресу:
referat_vak@mon.gov.ru
Автореферат разослан «_» февраля 2012 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 212.203.29 кандидат юридических наук
А. Р. Батяева
Г. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Ст. 46 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, в том числе от незаконных решений и действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц. Однако нельзя не признать, что процессуальные механизмы, призванные обеспечить эффективное осуществление такой защиты, в настоящее время находятся не на должном уровне правового регулирования. Закрепленная действующими цивилистическими кодексами (Гражданским процессуальном кодексе РФ и Арбитражном процессуальном кодексе РФ) неисковая процедура судебного разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, фактически позаимствована из советского гражданского процесса. Данная процедура возникла и сложилась под влиянием господствовавших в советской школе права представлений, в соответствии с которыми административный иск рассматривался как некое посягательство на существующий порядок управления, недопустимый выпад гражданина против администрации, в связи с чем, возможность искового производства по административным делам категорически отрицалась. В то же время теория, судебная практика и опыт зарубежных стран, успешно использующих исковую форму судебного разрешения дел из публичных правоотношений, свидетельствуют об острой необходимости внедрения института административного иска в отечественное законодательство.
Теоретическая разработка проблем административного иска как процессуального средства защиты нарушенных прав и законных интересов субъектов публично-правовых отношений имеет особое значение в условиях становления в России административного судопроизводства, которое было закреплено Конституцией РФ (ст. 118) в качестве самостоятельной ветви правосудия. Выделение на конституционном уровне этого вида судопроизводства обязывает законодателя придать деятельности суда по рассмотрению административных дел адекватную современным правовым реалиям процессуальную форму.
Административный иск является именно тем процессуальным инструментом, который может обеспечить наиболее полную и всестороннюю защиту прав и законных интересов субъектов публично-правовых отношений, прежде всего, частного (невластного) субъекта, находящегося в силу специфики данных отношений в более уязвимом положении. Переход к исковой форме административного судопроизводства позволит достичь важных практических результатов, так как в рамках предусмотренной ей процедуры частное лицо сможет использовать весь комплекс процессуальных средств защиты (обеспечение иска, изменение иска и т.д.). Кроме того, использование
з
исковой формы разрешения административных споров, основанной на принципах равноправия и состязательности, придание невластному субъекту спорных публичных правоотношений процессуального статуса стороны имеет важное общественно-политическое и мировоззренческое значение. В современном правовом государстве оспаривающий незаконные акты должностного лица или органа управления должен быть истцом, отстаивающим свое законное право, а не жалобщиком, ждущим «милости» сверху.
В этом контексте не вызывает сомнений необходимость законодательного закрепления искового административного судопроизводства. Однако нормальному обеспечению деятельности законодателя в данном направлении в значительной мере препятствует недостаточная научная разработка проблемы административного иска, в связи с чем исследование теоретических аспектов данного правового явления представляется весьма актуальной задачей.
Степень научной разработанности проблемы. Различные аспекты рассматриваемого явления затрагивались в работах И.М. Зайцева, А.Б. Зеленцова, П.П. Колесова, Г.Л. Осокиной, Ю.А. Поповой, Н.Г. Салищевой, Н.Ю. Хаманевой и других представителей наук административного и процессуального права. Однако специальных комплексных исследований проблематики административного иска как самостоятельной юридической категории на монографическом уровне в отечественной литературе не проводилось. В этом плане есть все основания утверждать, что в имеющихся административно- и процессуально-правовых исследованиях административного иска проблема еще не получила необходимого концептуального осмысления, не решены многие дискуссионные вопросы, касающиеся его правовой природы, не разработана юридическая конструкция, позволяющая построить адекватную теоретическую модель данного явления, не раскрыты особенности использования исковой формы защиты в административном судопроизводстве. Таким образом, в отечественной юридической науке теория административного иска находится на стадии начального становления.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с использованием исковой формы защиты нарушенного публичного права в судебном процессе по разрешению дел об административных правонарушениях и оспариванию незаконных актов публичной администрации.
Предметом исследования выступают теоретические основы административного иска как публично-правового явления, а также отечественное и зарубежное законодательство, регулирующее порядок судебного разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений.
Цель и задачи исследования. Целью работы является комплексное изучение административного иска как публично-правового явления, разработка концептуальных положений для построения его самостоятельной целостной теории, а также поиск конструктивных решений, направленных на совершенствование законодательства, регулирующего порядок рассмотрения дел, вытекающих из публичных правоотношений.
Достижение поставленной цели исследования предполагает решение следующих задач:
- определение административного иска как разновидности общеправовой категории «иск»;
- выявление юридической природы административного иска;
- определение понятия и признаков административного иска;
- разработка критериев классификации и выявление видов административных исков;
- построение юридической конструкции административного иска, вычленение и исследование ее основных элементов;
- определение понятия «право на административный иск» и выявление круга субъектов, обладающих данным правом;
- анализ существующих правовых процедур разрешения споров, возникающих из публичных правоотношений;
- изучение зарубежного опыта правового регулирования в сфере разрешения споров, возникающих из публичных правоотношений;
- разработка теоретически обоснованных предложений по реформированию законодательства, регулирующего порядок разрешения споров, возникающих из публичных правоотношений;
Теоретическая и нормативная база. Теоретическую основу исследования составили труды представителей наук административного и гражданского процессуального права: Д.Н. Бахраха, К.В. Березиной, А.Т. Боннера, М.А. Викут, М.А. Гурвича, И.М. Зайцева, А.Б. Зеленцова, C.B. Игнатьевой, О.В. Исаенковой, В.Т. Квиткина, А.Ф. Клейнмана, Г.Л. Осокиной, Ю.А. Поповой, И.В. Решетниковой, Н.Г. Салищевой, В.В. Скитовича, Ю.Н. Старилова, М.А. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, М.К. Треушникова, JI.B. Тумановой, H.IO, Хаманевой, H.A. Чечиной, Д.М. Чечота, К.С. Юдельсона, М.К. Юкова, В.В. Яркова и др.
Нормативную базу диссертационного исследования составили: Конституция РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы
административного права, законодательные акты ряда зарубежных стран (Великобритании, Венесуэлы, Германии, Египта, Колумбии, Украины, Франции).
Эмпирическую базу исследования составили: постановления Конституционного Суда РФ и Пленума Верховного Суда РФ, а также российская и зарубежная судебная практика.
Методологическую основу диссертации составляет совокупность научных приемов и методов, применяемых для исследования юридических явлений и процессов. Для выявления сущности, содержания, видов административного иска и специфики правового регулирования порядка применения исковой формы защиты субъективных публичных прав использованы такие методы научного познания как: диалектический, системный, конкретно-исторический, формально-логический, структурно-функциональный, метод сравнительного правоведения, метод правового моделирования и др.
Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой первое комплексное монографическое исследование административного иска как самостоятельного публично-правового и процессуального явления. На основе анализа действующего законодательства, а также судебной практики РФ и зарубежных стран сформирован оригинальный подход к рассматриваемому явлению, разработаны базовые принципы теории административного иска и сформулированы конкретные предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего порядок судебного разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений.
Положения, выносимые на защиту. Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие новые или отличающиеся новизной положения, выносимые на защиту:
1. В современных условиях правового развития России категория иска не может сводиться только к понятию гражданского иска. Она должна получить статус общеправовой категории, содержание которой охватывает и такую его разновидность как административный иск.
2. Юридическая конструкция административного иска используется практически во всех зарубежных странах с развитой системой административной юстиции. В последние годы она получила признание в целом ряде государств, входящих ранее в состав СССР (Молдавия, Украина и др.). Все это дает основание рассматривать административный иск как универсальное средство защиты нарушенного публичного права.
3. Отрицание в современном российском праве возможность административного иска как средства защиты нарушенного права является анахронизмом советской эпохи. Реализация Россией взятых при вступлении в Совет Европы обязательств по
приведению своего законодательства в соответствие с европейскими стандартами в полной мере должна распространяться и на имплементацию юридической конструкции административного иска.
4. Административный иск можно определить как обращенное к органу административной юрисдикции требование о защите субъективных публичных прав, законности или публичного правопорядка, вытекающее из указанной заявителем конфликтной ситуации, направленное против предполагаемого нарушителя и имеющее целью разрешение этого публично-правового конфликта путем восстановления нарушенного права, признания незаконности административного акта либо применения административно-наказательных мер. Административный иск как процессуальное средство представляет собой требование заявителя к суду о защите субъективного или объективного публичного права. Защита объективного публичного права может осуществляться в связи со спорами о законности нормативно-правовых актов и совершением административных проступков, нарушающих правила поведения и запреты в сфере публичного управления.
5. Право на административный иск - это право оспорить в процессуальном порядке правомерность действий противоположной стороны административно-правового отношения, право на правосудие по конкретному материально-правовому спору, являющееся одной из форм реализации права на судебную защиту. Законодательное признание административного иска, предполагающее предоставление сторонам спорного административно-правового отношения многообразных исковых средств защиты права, приведет к усилению состязательных начал в судопроизводстве и повышению правовых гарантий для участников административного процесса.
6. С учетом особенностей российской правовой системы и отечественного законодательства может быть предложена следующая система возможных административных исков:
а) иски о законности (признании недействующими) административных актов (действий, решений) органов публичной власти;
б) иски о защите субъективных публичных прав и законных интересов частных лиц от нарушений незаконными административными действиями (бездействием) или решениями;
в) административно-наказательные иски.
7. Содержание административного иска представляет собой юридическую конструкцию, включающую три элемента:
а) стороны, в качестве одной из которых в административном судебном процессе обязательно выступает властная сторона административных правоотношений (государственные органы и должностные лица, а также частные лица, наделенные
публичными властными полномочиями), а в качестве другой - частные лица (физические лица и организации);
б) предмет административного иска - это способ защиты права, которое истец предполагает нарушенным.
в) основание административного иска - совокупность юридических фактов, важнейшими из которых являются факты непосредственного повода к иску (факт издания незаконного административного акта или факт совершения административного проступка).
8. Провозглашенное в ст. 118 Конституции РФ административное судопроизводство должно соответствовать уровню его организации в странах с развитой административной юстицией, выступающей в качестве одного из важнейших институтов правового государства. Данное судопроизводство, и не только гражданское (как утверждает господствующая доктрина) должно носить исковым характер.
9. Важнейшими принципами искового судопроизводства по делам из публичных правоотношений должны стать принципы состязательности, равноправия сторон и диспозитивности. При этом в административном судопроизводстве формальное равенство сторон должно дополняться использованием компенсационных процессуальных форм, облегчающими положение невластного субъекта спора.
10. Диспозитивность в исковом административном судопроизводстве заключается в возможности сторон самостоятельно распоряжаться принадлежащими им субъективными материальными правами и процессуальными средствами их защиты. Она подразделяется на материальную и формальную диспозитивность. На основе анализа опыта зарубежных стран обосновано что, свобода распоряжения субъективными публичными материальными правами состоит в том, что административный истец вправе: изменить предмет и основание иска; увеличить или уменьшить размер исковых требований; отказаться от заявленного иска; требовать обеспечения иска; заключать с ответчиком по определенной категории дел мировое соглашение. При этом ответчик имеет право признать административный иск, а также выдвинуть встречный иск.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Разработаны концептуальные подходы к формированию теоретических основ административного иска, сформулированы основные понятия, образующие каркас категориального аппарата теории административного иска. Выявлены пробелы, противоречия и нечеткие положения законодательства, не отвечающие европейским стандартам и затрудняющие эффективное судебное разрешение дел, возникающих из публичных правоотношений. Даны рекомендации по совершенствованию процессуального законодательства, которые могут быть учтены в процессе реформирования правовой регламентации
административного судопроизводства. Материалы диссертации могут быть использованы при чтении лекций по курсу административного права и процесса, спецкурса «Административная юстиция».
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на кафедре административного и финансового права РУДЫ. Основные результаты исследования опубликованы в научных статьях. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов.
Основные положения и выводы, изложенные в диссертации, нашли свое отражение в научных публикациях автора, в выступлениях на научных и научно-практических конференциях: Международная научно-практическая конференция «Тенденции и перспективы развития современного общества: экономика, социология, философия, право (Саратов, 05 октября 2009 г), тема выступления: «Перспективы развития защиты субъективных публичных прав в России»; Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы права в XXI веке» (Москва, РУДЫ, 02 декабря 2011 г.) тема выступления «Юридическая природа административного иска».
Структура работы обусловлена целями и задачами диссертационного исследования. Она состоит из введения, четырех глав, разделенных на 13 параграфов, заключения и библиографии.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, анализируется степень ее научной разработанности, определены цели и задачи диссертационного исследования, его предмет и объект, теоретическая и методологическая основа, дается характеристика научной новизны и практической значимости работы, излагаются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации полученных в ходе исследования результатов.
Первая глава «Теоретические проблемы административного иска» состоит из четырех параграфов.
В §1 «Юридическая природа иска: исторические аспекты и основные концепции современности» анализируются посвященные проблеме иска теоретические работы, исследуются основные подходы к пониманию юридической природы рассматриваемого явления, сложившиеся в современной правовой науке.
Обращаясь к историческому опыту различных стран мира, диссертант обнаруживает многообразие трактовок понятия «иск» в зарубежной доктрине и законодательстве, которые выражаются, в частности, в смешении понятий «иск» и
9
«производство». Кроме того, выявляется, что не всегда в зарубежном праве, особенно, английском, различаются понятия уголовного и гражданского процессов, тем самым под иском понимается, кроме прочего, производство «с целью уголовного наказания за совершение преступления». В немецком праве под термином «иск» подразумевается само заявление истца или процессуальный акт, направленный на возбуждение производства по выяснению обстоятельств дела и на достижение решения по спору.
Автор отмечает, что единый подход к определению содержания понятия «иск» в отечественной юриспруденции также отсутствует. В частности, выявляется, что дореволюционные правоведы определяли иск как: ходатайство одного лица перед государством в лице суда о постановлении судебного решения (В.М. Гордон); жалобу, приносимую суду, в которой истец обозначает фактические и юридические основания своего права и выводит отсюда требование к противнику, формулируя их в виде просьбы, обращенной к суду (Е.А. Нефедьев); обращение лица к суду с просьбой о признании или непризнании гражданского права или прав (А.Х. Гольмстен); требование, осуществления или признания которого добивается истец в своем обращении суд (А.Х.Гойхбарг) и т.д.
Анализируя труды современных ученых-процессуалистов, диссертант раскрывает сущность четырёх основных концепций иска, сложившихся в правовой науке к настоящему моменту: 1) материально-правовой; 2) процессуально-правовой; 3) дуалистической; 4) концепции единого понятия иска. Делается вывод о необходимости выделения из перечисленных концепций наиболее приемлемой для интерпретации юридической природы иска в контексте диссертационной работы, поскольку без решения данной проблемы невозможно сформулировать понятие иска, определить его содержание, а, следовательно, и заложить основу для теоретической разработки административного иска.
В §2 «Понятие, сущность и содержание иска» дается развернутое теоретическое определение иска, обосновывается необходимость построения четкой юридической конструкции иска, описываются основные элементы данной конструкции.
Осмысляя основные современные концепции иска, автор приходит к выводу, что критерию универсальности в полной мере отвечает лишь процессуальная теория иска, трактующая его как процессуальное средство защиты субъективных прав и законных интересов, используя которое лицо обращается к суду с требованием о рассмотрении и разрешении спора. В процессуальной концепции из структуры иска исключается спорное материально-правовое требование истца к ответчику. Данное требование выносится за пределы иска и рассматривается как содержательный элемент материально-правового спора, который заявляется посредством иска и выступает как предмет судебного разбирательства.
Диссертант отмечает, что иск как процессуальное средство защиты реализуется в форме определенного действия, совершаемого истцом, а именно, в форме требования к суду о защите своего или чужого права или законного интереса. Данное требование всегда обращено к именно суду, а не к ответчику, так как только суд может принудить ответчика к тому варианту поведения, в котором заинтересован истец как управомоченная сторона спорного правоотношения. Оно является настолько неотъемлемым условием возникновения и существования иска, что можно признать его тождественным самому иску, т.е. сказать, что требование к суду защите своего или чужого права либо законного интереса и есть иск. Исходя из этих соображений, иск рассматривается как требование к суду о защите права, исходящее из указанного заявителем спорного материального правоотношения, направленное против предполагаемого нарушителя и предполагающее разрешение конфликтной.
Рассматривается категория «содержание иска», правовой смысл которой раскрывается через понятие «юридическая конструкция». Обосновывается теоретическая и практическая важность построения юридической конструкции административного иска, в качестве трех основных элементов которой определяются стороны, предмет и основание иска. Стороны как элемент иска раскрывают его содержание точки зрения того, кто и в чьих интересах ищет защиты, и того, кто отвечает по иску. Под предметом иска понимается способ защиты нарушенного или оспоренного права. Основание иска - юридические факты, которые обосновывают требование о защите, т.е. факты, с которыми нормы материального права связывают возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей субъектов спорного материального правоотношения.
В §3 «Классификация исков». Исходя из целого ряда критериев выявляются виды исков в современном отечественном и зарубежном праве.
Диссертант указывает, что традиционно иски делятся на виды либо по их процессуальной цели, либо по характеру спорного материального правоотношения. Однако более ценной в практическом и теоретическом отношении, по его мнению, является классификация, предложенная Г.Л. Осокиной. В качестве критерия классификации она использует характер посягательства на субъективные права и законные интересы субъектов материальных правоотношений. Такой подход обусловливает деление исков на следующие виды: 1) гражданский иск как требование о защите субъективных прав и законных интересов субъектов гражданских, семейных, трудовых и иных горизонтальных (частно-правовых) отношений; 2) административный иск как требование о защите субъективных публичных прав и законных интересов субъектов государственных, административных, налоговых и иных вертикальных (публично-правовых) отношений; 3) уголовный иск как требование о
защите субъективных прав и законных интересов граждан, организаций, государства от преступных посягательств.
Установлено, что гражданский, уголовный и административный иски представляют собой одноплановые процессуальные явления, разновидности единого родового понятия иска, выступающего в качестве универсального правового инструмента зашиты нарушенных или оспоренных прав либо законных интересов. Административное судопроизводство, равно как и уголовное, обладает всеми признаками искового: наличествует спор о праве, есть стороны с противоположными юридическими интересами, а также орган, независимый от сторон, призванный беспристрастно рассудить спор.
Обоснована необходимость разграничения гражданского и административного судопроизводства в зависимости от специфики правоотношения, из которого возникает спор о праве или законном интересе. Тот факт, что нормы, регламентирующие судебный порядок рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, являются в настоящий момент структурной частью ГПК и АПК РФ, по убеждению диссертанта, принципиального значения не имеет. Данная мера носит вынужденный характер, поскольку административно-процессуальные нормы разобщены и разбросаны по различным отраслям и подотраслям российского права. Суд при рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений, руководствуется нормами конституционного, административного, финансового и иных родственных им отраслей материального публичного права, регламентирующих отношения власти и подчинения. Следовательно, нормы, регулирующие процедуру рассмотрения указанных дел, также являются административно-процессуальными, и производство по делам, возникающим из административно-правовых (публичных) правоотношений, должно возбуждаться административным иском.
Помимо характера посягательства на субъективные права и законные интересы, проведена классификация исков по иным основаниям: 1) по предмету иска; 2) по объекту защиты; 3) по характеру защищаемого интереса.
В §4 «Административный иск как проблема современной теории административного права» дается теоретическое обоснование искового административного судопроизводства.
Отмечается тесная взаимосвязь эволюции представлений об административном иске в отечественной правовой науке с эволюцией российской государственности. В дореволюционном правоведении необходимость административного иска теоретически обосновывали многие видные ученые (Н.М. Коркунов, A.M. Кулишер, С.А. Корфф, В.А. Рязановский, Ф.В. Тарановский и др.), которые исходили из концепции, согласно которой разрешение спора между частным лицом и администрацией может
осуществляться лишь посредством иска о восстановлении нарушенного права, т.е. путем возбуждения частным лицом процесса о защите публичного права, осуществляемого в судебно-состязательном порядке.
В советский период концепция административного иска подвергалась критике и категорически отвергалась. В частности утверждалось, что попытки обосновать на почве действующего права наличие в СССР административного иска могут принести только вред. Одним из возможных видов такого вреда неизбежно стала бы необходимость признания судебной защиты публичных субъективных прав советских граждан, в то время как советская система не допускала деление права на публичное и частное. Результатом такого подхода стал отказ от исковой формы производства при разбирательстве дел, возникающих из публичных правоотношений, в пользу простой проверки по жалобе о правомерности административных актов. Судебная функция правосудия по этим делам была заменена функцией ограниченного судебного контроля.
В современной отечественной правовой литературе соседствуют два основных подхода к проблеме административного иска. Первый базируется на вышеупомянутой концепции, отвергающей возможность административного иска в виду специфики публично-правовых отношений. Второй подход, разделяемый большинством известных современных административистов (А.Б. Зеленцов, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева и др.) и цивилистов (А.Т. Боннер, М.А. Викут, И.М. Зайцев, В.М. Жуйков, Г.Л. Осокина, и др.) основывается на представлении о том, что иск является универсальной формой для разрешения любых споров о праве, независимо от того, возникают ли они в сфере частно-правовых или публично-правовых отношений.
По мнению диссертанта, только второй подход соответствует мировым стандартам и идее правового государства. В пользу этого утверждения говорит, в частности, тот факт, что институт административно иска существует и успешно функционирует во многих странах мира (Германия, Франция, Испания, Англия, Польша, Япония, практически все страны Латинской Америки, Египет, Ливан и др.). В 2005 году вступил в силу Кодекс административного судопроизводства Украины, закрепивший исковую форму административного судопроизводства. Автор особо отмечает, что первоначально в проекте данного кодекса в качестве сторон по делу определялись заявитель и ответчик, а формой обращения в суд являлось заявление. Очевидно, что данный подход был обусловлен давлением советских стереотипов о невозможности административного иска в делах, вытекающих из административно-правовых отношений. Однако в редакции законопроекта, подготовленной к третьему чтению в Верховной Раде, появились принципиально иные положения - об административном иске, истце и ответчике как сторонах административного процесса.
Подчеркивается, что проблема административного иска не ограничивается лишь юридическими и теоретическими рамками. В условиях построения правового государства с эффективной рыночной экономикой она обретает важное политическое, идеологическое и социальное значение. Отказ от административного иска представляется пережитком советской эпохи и помехой на пути гармонизации российского административного права с правом государств, входящих в Совет Европы. Автор делает вывод, что в современных условиях необходимо обсуждать не возможность административного иска, которая представляется бесспорной, а теоретические вопросы административного иска.
Вторая глава «Юридическая природа административного иска» состоит из трех параграфов.
В §1 «Понятие и сущность административного иска» дается развернутое теоретическое определение административного иска.
Рассмотрев различные дефиниции административного иска в отечественной правовой литературе, автор дает оригинальное определение административного иска, под которым предлагает понимать обращенное к органу административной юрисдикции требование о защите субъективных публичных прав, законности или публичного правопорядка, вытекающее из указанной заявителем конфликтной ситуации, направленное против предполагаемого нарушителя и имеющее целью разрешение этого публично-правового конфликта путем восстановления нарушенного права, признания незаконности административного акта либо применения административно-наказательных мер.
Отмечается, что административный иск как процессуальное средство представляет собой требование заявителя к суду о защите субъективного или объективного публичного права. Защита объективного публичного права может осуществляться в связи со спорами о законности нормативно-правовых актов и совершением административных проступков, нарушающих правила поведения и запреты в сфере публичного управления.
Диссертант настаивает на необходимости выделения отдельной разновидности административного иска - иска о привлечении к административной ответственности. Этот иск также можно назвать административно-деликтным, поскольку его появление непосредственно связано с таким административным деликтом как административных проступок. Административно-деликтный иск, по мнению диссертанта, может использоваться как процессуальное средство привлечения к административной ответственности за посягательство на нормы объективного административного права как за неисполнение позитивных административных обязанностей, так и за несоблюдение запретов, охраняющих объективный правопорядок.
Опираясь на исследование современных авторов, соискатель выделяет следующие признаки административного иска, отличающие его от гражданского иска. В частности административный иск: 1) как требование о защите нарушенного субъективного публичного права всегда связан с административно-правовым спором или административным правонарушением, в то время как гражданский связан с гражданско-правовым спором; 2) имеет своей целью защиту нарушенного субъективного и/или объективного публичного права путем его восстановления, признания незаконного индивидуального или нормативного акта недействующим либо возложения на нарушителя обязанности, в том числе обязанности понести административное наказание; 3) подразумевает использование в судебном разбирательстве неизвестных гражданскому процессу специальных процессуальных средств и механизмов при разрешении спора, заявленного административным иском; 4) в качестве его предмета выступает субъективное публичное право, законность административного акта или публичный правопорядок, которые лицо, обращающееся в суд, считает нарушенными; 5) возможность встречного иска и мирового соглашения по административным искам обусловлена особенностями административного спора. Они невозможны по искам о законности нормативно-правовых актов.
В §2 «Право на административный иск» раскрывается понятие «право на административный иск», анализируются существующие в российском законодательстве источники права на административный иск.
Автор отмечает, что понятие «право на иск» трактуется в отечественной правовой литературе неоднозначно. Если под иском понимать материально-правовое требование истца к ответчику, то право на иск представляет собой правомочие на принудительное осуществление своего права через суд. Если же под иском понимать обращенное к суду требование о защите нарушенного или оспариваемого права, то право на иск будет означать право на обращение в суд за судебной защитой, или право на правосудие по конкретному материально-правому спору.
В диссертации, установлено, что право на иск в процессуальном и в материально-правовом смысле - это различные правовые категории, имеющие различное содержание. Право на иск в процессуальном смысле, по сути, - это право на предъявление иска, а право на иск в материально-правовом смысле - право на удовлетворение иска Некоторые исследователи (Л.Г. Осокина) считают, что эти два правомочия неразрывно связаны, поскольку право на предъявление иска не может существовать без права на удовлетворение иска. Однако более взвешенной, на взгляд диссертанта, является позиция тех авторов, которые считают, что право на предъявление иска не зависит от наличия у истца права на иск в материальном смысле, ибо этот вопрос может быть выяснен лишь в ходе судебного рассмотрения дела.
Соискатель указывает, что в контексте диссертации именно процессуальная трактовка понятия «право на иск» имеет существенное значение. Предъявление иска -важнейшее процессуальное действие. С момента его совершения начинается движение дела, возникает обязанность суда рассмотреть спор сторон и вынести решение. Кроме того, предъявление иска является основной формой реализации права на судебную защиту. Отталкиваясь от процессуальной трактовки права на иск, автор определяет право на административный иск как право оспорить в процессуальном порядке правомерность действий противоположной стороны административно-правового отношения.
Несмотря на то, что термин «административный иск» в российском законодательстве не используется, диссертантом определен ряд нормативных источников, устанавливающих и регламентирующих право на процессуальное оспаривание действий контрагента административно-правого отношения, т.е. де-факто право на административный иск. Важнейшим из них является Конституция РФ. Ст. 46 Конституции РФ гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (п. 1), а также возможность судебного обжалования решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. В качестве иных источников права на административный иск называются ГК РФ, АПК РФ, ГПК РФ, а также Закон РФ от 27.04.1993 N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Отмечается ряд пробелов и противоречий в данных нормативных актах, даются рекомендации по их устранению.
В §3 «Классификация административных исков в отечественной и зарубежной юриспруденции» рассматриваются виды административных исков, выделяемых в доктрине и законодательстве зарубежных стран, исследуются попытки классификации административных исков в отечественной правовой науке, предлагается их авторская классификация.
Проведен анализ различных подходов к классификации административных исков, сложившихся на основе законодательства и закономерностей судебной деятельности в Германии, Франции, Египте, Колумбии, Испании, Эквадоре, Украине и ряде других стран. Исследование правовой теории, законодательства и практического опыта стран с развитой системой административного судопроизводства, показывает, что требование заявителя к суду, как правило, выражается в двух основных формах: 1) в форме полного оспаривания, когда предполагается полное судебное разбирательство спора по существу относительно вопросов факта и права; 2) в форму обращения о проверке законности административного акта (нормативного или индивидуального), когда судебное разбирательство ведется с целью контроля законности административных
актов. При таком разбирательстве суд ограничивается вопросом проверки законности административных актов. Административные иски, инициирующие разбирательство вопросов законности административных актов вполне правомерно обозначать как иски о законности или иски о признании недействительными (незаконными) административных актов.
В этой связи сложившееся в действующем российском праве деление производств на производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов и производство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий административных органов, по мнению диссертанта, нуждается в определенной корректировке. Для обеспечения эффективной деятельности судов по разрешению споров между участниками административно-правовых отношений представляется более целесообразным учреждение иска о законности (о признании недействительным), аналогичного используемым в зарубежных странах исков об аннулировании административных актов. Отличительной чертой данных исков является то, что они обосновываются, прежде всего, дефектами формы и содержания оспариваемых актов, неправомерным осуществлением властных полномочий. Наряду с этим иском целесообразно выделение иска о защите (восстановлении) субъективных публичных прав и законных интересов в полном судебном разбирательстве. В этом случае разрешение административного спора не ограничивается аннулированием дефектного административного акта Оно включает восстановление прав, защиту законных интересов и обеспечение возмещения ущерба, причиненным изданием такого акта.
Обосновывается, что иск о законности, в свою очередь, может быть двух видов: иск о законности нормативных актов и иск о законности индивидуальных актов.
Кроме того, автор поддерживает идею введения административно-наказательного иска и предлагает использовать в отечественном праве следующую систему административных исков: 1) иски о законности (признании недействующими) административных актов (действий, решений) органов публичной власти; 2) иски о защите субъективных публичных прав и законных интересов частных лиц от нарушений незаконными административными актами (действиями (бездействием) или решениями); 3) административно-наказательные иски.
Третья глава «Содержание административного иска» состоит из трех параграфов.
В §1 «Субъекты права на административный иск» выясняется, кто и при каких условиях может выступать в качестве стороны, заявляющей публично-правовые требования, в административном юрисдикционном процессе.
Автор указывает, что любой состязательный процесс основывается предположении, что участвующие в нем стороны являются субъектами конкретного
материального правоотношения. При возбуждении дела судья имеет только предварительное суждение о принадлежности материальных прав и их нарушении, основанное на данных искового заявления и других не проверенных в судебном заседании материалах. В действительности стороны в процессе не всегда являются сторонами спорного материального правоотношения. Отсюда, для того, чтобы инициировать судебное разбирательство, достаточно предположения одной из сторон о нарушении ее прав другой стороной, о чем в частности свидетельствует ст. 1 Закона от 27 апреля 1993г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы гражданина». Однако это предположение может быть сделано на основе ложных посылок, неверной информации, ошибочных трактовок норм права, а также поведения другой стороны. Чтобы быть надлежащей стороной в административном юрисдикционном процессе, необходимо быть субъектом спорного материального публичного правоотношения и иметь связь с правом требования и обязанностью, вытекающими из этого правоотношения.
Установлено, что участниками отношений в сфере публичного управления выступают, с одной стороны, органы, должностные лица, действующие в рамках определенной законом компетенции, а с другой стороны - частные лица как субъекты определенных законодателем прав и обязанностей в данной сфере. В административном процессе, в котором разрешается спор, возникающий из этих отношений, властный субъект (орган публичного управления или должностное лицо) всегда является стороной, представляющей публичный интерес.
Публичной стороной в административном судебном процессе могут выступать а) государственные и муниципальные органы; б) публичные организации, наделенные властными полномочиями; в) частные организации, на основе закона уполномоченные принимать обязательные для частных лиц административные акты; г) публичные должностные лица, наделенные распорядительными функциями представителя власти; д) должностные лица иных организаций по закону или предписанию, основанному на законе, наделенные полномочиями публичного должностного лица. Частной стороной могут быть: а) физические лица; б) организации.
В диссертации с опорой на теоретические исследования и изучение опыта зарубежных стран обосновывается, что субъектами права на административный иск могут выступать как частные лица, так и в случаях, определённых законом, субъекты -носители властных полномочий. В этом контексте определяются понятия «административный истец» и «административный ответчик».
Диссертант отмечает ряд пробелов в отечественном законодательстве, ограничивающих законное право частных лиц на административный иск и полноценную защиту нарушенных субъективных публичных прав. Для их устранения, в
частности, рекомендуется в АПК РФ и ГПК РФ ввести понятия «административный истец» и «административный ответчик», четко определить их правовой статус. Кроме того, в виду отсутствия Кодекса административного судопроизводства (КАС), в указанные кодифицированные нормативные акты необходимо включить легальные определения понятий «частное лицо», «организация», «орган публичного управления», «административный орган», «публичная организация» и «должностное лицо».
В §2 «Предмет иска» дается теоретическое осмысление способов защиты нарушенного публичного права.
Проанализированы толкования понятия «предмет иска» в теории процессуального права Наиболее соответствующим целям построения адекватной юридической конструкции административного иска признан подход, раскрывающий предмет иска посредством указания на способ защиты субъективного права. Проведен анализ законодательства иностранных государств, позволивший выявить такие используемые за рубежом способы защиты субъективных публичных прав как признание административного акта неправомерным и его аннулирование; признание наличия или отсутствия правоотношения; требование об издании акта или совершении действия; восстановление положения, существовавшего до нарушения права; возмещение ущерба, причиненного административными актами и действиями (бездействиями); компенсация морального вреда; привлечение к административной ответственности и др.
Предложено, наряду со способами защиты гражданских прав, перечисленных в ГК РФ, законодательно выделить и способы защиты субъективных публичных прав, такие как: 1) признание субъективного публичного права; 2) восстановление status quo ante субъекта административного права, т.е. положения существовавшего до нарушения права и пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; 3) признание недействующим административного акта органа публичной власти; 4) прекращение или изменение административного правоотношения; 5) признание незаконным административного договора; 6) возмещение материального и морального вреда, причиненного незаконными действиями публичной администрации; 7) неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего Конституции РФ и закону (т.е. путем использования конкретного опосредованного нормоконтроля); 8) требование об издании административного акта или совершении определенного действия; 9) требование о привлечении к административной ответственности; 10) признание определенного юридического факта и др.
Автор указывает, что все перечисленные и иные способы защиты публичного права могут быть систематизированы и подразделены на пять основных групп, которые в своей совокупности образуют предметное поле административного иска.
Соответственно, к предмету административного иска могут быть отнесены пять групп способов защиты нарушенного права: 1) способы, обеспечивающие реализацию субъективных публичных прав в отношениях с органами публичной власти (либо позволяющие подтвердить (удостоверить) защищаемое право либо прекратить (изменить) обязанность, в том числе обязанность понести административную ответственность; 2) восстановление правового положения, существовавшего до нарушения права, в том числе посредством признания административного акта недействующим либо путем отмены такого акта и восстановления ограниченных или ущемленных прав; 3) компенсация нарушения субъективных прав решениями или действиями (бездействиями) органов публичной власти (возмещение ущерба, компенсация морального вреда); 4) способы защиты объективного права (привлечение к административной ответственности, признание нормативного акта недействующим); 5) пресечение действий, нарушающих права, а также использование превентивных мер для защиты права.
В §3 «Основание административного иска» рассматриваются юридические факты, обосновывающие предъявление исков.
В диссертации выделяются три основные группы таких фактов: 1) правопроизводящие факты - факты, порождающие, изменяющие или прекращающие административные правоотношения. Они определяют источник возникновения субъективных публичных прав и обязанностей стороны, свидетельствуют о наличии у истца субъективного права, для защиты которого оно обращается в юрисдикционный орган. 2) факты легитимации - факты, свидетельствующие о надлежащем характере сторон (наличие процессуальной правосубъектности у истца и ответчика, факты подведомственности спора суду, отсутствие в производстве дела или уже вынесенного решения по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям и т.д.); в) факты, являющиеся непосредственным поводом к иску.
В системе оснований административного иска могут быть выделены две основные группы фактов, являющихся непосредственным поводом к иску:
1) нарушение субъективных публичных прав частного лица действиями (бездействием) и решениями властного субъекта административных отношений, выражающееся в нарушении обязанности соблюдать права частного лица, и в частности: в совершении действий (принятии решений), создающих препятствия реализации субъективных публичных прав и законных интересов или делающих полностью невозможным их осуществление; в совершении действий, влекущих какой-либо ущерб правам и законным интересам; в незаконном возложении на частное лицо какой-либо обязанности; в незаконном привлечении частного лица к юридической ответственности; в применении не основанных на законе иных принудительных мер в
отношении частного лица; в отказе в предоставлении возможности ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и обязанности частного лица; необеспечение необходимых условий для реализации прав и законных интересов частных лиц;
2) незаконность решений и действий (бездействия) властного субъекта, затрагивающих права и интересы частного лица, в том числе выраженных форме нормативных актов. Она может заключаться в частности в превышении полномочий путем издания акта, дефектного по своей форме (нарушение формы акта); превышении полномочий путем несоблюдения требований к процедуре (нарушение процедуры); злоупотреблении властью, т. е. использовании властным субъектом своих полномочий не в тех целях, ради которых они были ему предоставлены и др.
Четвертая глава «Исковая форма защиты нарушенного права в административном процессе» состоит из четырех параграфов.
В §1 «Неисковая форма разрешения административных дел в современном российском праве: особенности и причины возникновения» выявляется, почему административный иск в отечественном судопроизводстве до сих пор не используется.
Отмечается, что в настоящее время дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются по правилам гл. 23 ГПК РФ и гл. 22 АПК РФ. Закон устанавливает определенные процессуальные особенности, отличающие дела данной категории от дел, разрешаемых в порядке искового производства. Законодатель не использует по отношению к делам, возникающим из публичных правоотношений, понятия «иск», «истец» и «ответчик», вследствие чего производство по этим делам принято называть неисковым. Ввиду отсутствия иска нельзя предъявлять встречный иск, совершать такие процессуальные действия, как изменение иска, признание иска и отказ от иска. Кроме того, существенно ограничено использование примирительных процедур.
По мнению диссертанта, лишение сторон спорного административно-правового отношения многообразных исковых средств защиты права, ограничение состязательности административного судопроизводства, существенно снижает эффективность разрешения данной категории дел. Отсутствие в законодательстве понятия «административный иск» в диссертации объясняется не рациональными, а историческими причинами, корни которых лежат в особенностях развития советской школы права.
В 20-е гг. XX веке в советском праве оформилась концепция, категорически отвергавшая возможность обращения в суд с жалобой на действия и решения органов публичного управления. Все споры, вытекающие из публично-правовых отношений, в рамках этой доктрины подлежали разрешению в административном порядке.
Господствующая идеология отрицала саму возможность судебного спора между гражданином и администрацией. При этом для ограниченного круга дел, вытекающих из отношений «власть-подчинение», в порядке строгого исключения предусматривалась возможность обращения в суд. Такие дела возбуждались путем предъявления иска и рассматривались по общим правилам гражданского судопроизводства. В 1964 г. был принят ГПК РСФСР, в котором данный круг дел был расширен и выделен в отдельный вид гражданского судопроизводства отграниченный от искового производства по делам из гражданско-правовых отношений.
Данный подход был воспринят и современных цивилистических кодексах - ГПК РФ и АПК РФ, установивших два различных порядка возбуждения судебных дел по правовым спорам (иск как средство возбуждения дел по спорам о праве гражданском и заявление как средство возбуждения дел, возникающих из административно-правовых отношений). Автор убежден, что данная конструкция не отвечает ни требованиям текущего момента, ни мировому опыту. В условиях демократического правового государства, по пути которого пытается идти современная Россия, административный иск является эффективным и во многом неизбежным средством защиты права в публично-правовой сфере.
Диссертант делает вывод, что участники административного юрисдицкионного процесса, несмотря на неравенство в спорном материальном правоотношении, формально становятся перед лицом суда юридически равноправными процессуальными субъектами. Как и в исковом производстве, суд рассматривает возникшее дело на основе принципов равноправия и состязательности сторон. Стороны должны иметь возможность пользоваться всеми исковыми способами защиты права (изменение иска, отказ от иска, мировое соглашение и т.д.) Однако при этом административное судопроизводство имеет свою специфику, отличающую его от гражданского судопроизводства, которая выражается в использовании компенсационных процессуальных форм, учитывающих фактическое неравенство субъектов административных правоотношений, существующее под прикрытием их формального процессуального равенства. Под компенсационными имеются в виду формы, позволяющие нивелировать, уравновесить, сгладить это фактическое неравенство.
В §2 «Основные принципы искового производства по административным делам» диссертант раскрывает ряд важнейших начал, на которых, по его мнению, должно строиться исковое административное судопроизводство, показывает, как данные принципы реализованы в административно-процессуальном законодательстве Украины, анализирует отечественную судебную практику.
К числу указанных начал автор в первую очередь относит конституционные принципы состязательности и равноправия сторон. Состязательность
административного судопроизводства определяется как процессуальный порядок разбирательства и разрешения материального административно-правового спора и исследования доказательств, при котором сторонам, реализующим различные интересы и процессуальные целевые функции обеспечивается возможности активно, с использованием всех процессуальных средств отстаивать свои правовые позиции для защиты перед судом нарушенного права (субъективного или объективного), установления законности административно-правовых актов (действий или решений) и реализации правовосстановительной либо карательной ответственности. Равноправие -это, прежде всего, равенство прав сторон по отношению друг к другу и это равенство касается: а) прав сторон по собиранию, представлению и исследованию доказательств; б) прав по участию в процессе рассмотрения спора судом; в) возможностей использования правовых средств, процессуального нападения и защиты; г) прав по обжалованию в суд любых процессуальных решений другой стороны, которые, так или иначе, затрагивают права и законные интересы. В административном судопроизводстве формальное равенство сторон дополняется компенсационными процессуальными формами, облегчающими положение невластного субъекта спора.
В качестве одного из центральных диссертант выделяет принцип диспозитивности. Суть его состоит в том, что заинтересованные в исходе дела лица вправе самостоятельно распоряжаться принадлежащими им субъективными материальными правами и процессуальными средствами их защиты. Так, административный истец, как показывает опыт зарубежных стран, вправе: изменить предмет и основание иска; увеличить, или уменьшить размер исковых требований; отказаться от заявленного иска; требовать обеспечения иска; заключать с ответчиком мировое соглашение. При этом ответчик имеет право признать административный иск, а также выдвинуть встречный иск.
Также выделяются и рассматриваются такие основополагающие принципы искового административного судопроизводства, которые используются в зарубежных странах и могут быть применены в отечественном праве, как принцип независимости суда, принцип гласности, принцип очности и непосредственности исследования доказательств, принцип недопустимости тождественного административного иска.
В §3 «Процессуальные средства защиты и распоряжение требованиями в исковом производстве по административным делам» рассматриваются такие категории административного искового судопроизводства как мировое соглашение, уменьшение или увеличение требований, встречный иск, отказ от иска и признание иска; исследуется законодательная и судебная практика Украины, где данные институты существуют и используются в административном юрисдикционном процессе уже несколько лет.
Установлено, что согласно ст. 51 Кодекса административного судопроизводства Украины, истец вправе изменить основание или предмет административного иска, увеличить или уменьшить размер исковых требований или отказаться от административного иска. Ответчик имеет право признать административный иск полностью или частично, подать возражение против административного иска. Важным проявлением принципа диспозитивности является право истца отказаться от административного иска. Отказ от иска считается односторонним волеизъявлением истца, которое имеет целью урегулирование спора и закрытие дела.
Еще одним важным правом сторон является возможность закончить административное дело на любой стадии административного юрисдикционного процесса путем заключения мирового соглашения. В частности, в Украине существует институт примирения сторон. Административный истец и административный ответчик могут пойти на взаимные уступки в деле и полностью или частично урегулировать спор на этом основании. Таким образом, стороны могут осуществить примирение, которое является их двусторонним волеизъявлением, направленным на урегулирование спора путем взаимных уступок. Помимо процедуры примирения сторон в административное судопроизводство Украины в последние годы активно внедряется процедура медиации. Медиация представляет собой технологию альтернативного урегулирования споров с участием третьей нейтральной, беспристрастной, не заинтересованной в данном конфликте стороны — медиатора, который помогает сторонам выработать определенное соглашение по спору. Диссертантом делаются предложения по внедрению данных процедур в отечественное административное судопроизводство.
В качестве важнейшего инструмента защиты субъективного публичного права в административном юрисдикционном процессе автор рассматривает институт обеспечения административного иска и исследует особенности его использования в некоторых зарубежных странах, в частности, в соответствии со ст. 117 Кодекса административного судопроизводства Украины (далее - КАСУ) В контексте возможности его применения в административном судопроизводстве исследуется такой важнейший процессуальный инструмент как изменение иска.
В Заключение диссертации подводятся итоги исследования, обобщаются основные научные и практические выводы, формулируются предложения по совершенствованию законодательства.
Завершает диссертацию список нормативно-правовых актов и документов, монографий, научных статей, диссертаций и авторефератов, использованных диссертантом.
По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие научные работы:
Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Перечнем ВАК РФ:
1. Тунина H.A. Об исковом производстве по административно-правовым спорам // Вестник Калининградского юридического института МВД России. Выпуск №2 (20) 2010 г.: Научно-теоретический журнал. - Калининград: Калининградский ЮИ МВД России, 2010. .С. 103-107.
2. Тунина H.A. Перспективы развития защиты субъективных публичных прав в России // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - в 3-х частях. - Ч. III. - № 7 (13). - Тамбов: Грамота, 2011. С. 217-220.
Публикации в иных изданиях:
3. Тунина H.A. Иск и право на иск: теоретические проблемы. // Актуальные проблемы публичного права в России и за рубежом: сб. науч. тр. - М.; Калиниград: Изд-во РГУ им. И. Канта, 2009. С. 230-240.
4. Тунина H.A. Перспективы развития защиты субъективных публичных прав в России // Тенденции и перспективы развития современного общества: экономика, социология, философия, право: Материалы международной научно-практической конференции (05 октября 2009 г.). - В 4-х частях. - Ч. 4. - Саратов: ООО «Издательство КУБиК, 2009.-С. 78-82.
5. Тунина H.A. Административный иск как атрибут административной юстиции // Состояние и перспективы модернизации экономики России: сборник научных трудов / Ставропольский государственный аграрный университет. - Ставрополь: АГРУС, 2010. -С. 162-165.
6. Тунина H.A. Виды административных исков в законодательстве зарубежных стран // Молодой ученый: Ежемесячный научный журнал. - Том II. - № 3 (26) - Чита: ООО «Издательство Молодой ученый», 2011. - 216 с.
Типография «ЭкоПринт» Подписано в печать 21.02.2012 г. Заказ № 172 Формат 60x84/16. Объем 1,3 п.л. Тираж 100 экз.
Тунина Нелли Александровна
Административный иск как средство защиты нарушенного публичного права
Диссертация представляет собой комплексное монографическое исследование административного иска как самостоятельного публично-правового и процессуального явления. Имеет особое значение в условиях становления в России административного судопроизводства закрепленного в ст. 118 Конституции Российской Федерации в качестве самостоятельной ветви правосудия.
На основе анализа научных трудов по теме исследования, действующего законодательства, а также судебной практики Российской Федерации и зарубежных стран сформирован оригинальный подход к рассматриваемому явлению, разработаны базовые принципы теории административного иска и сформулированы конкретные предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего порядок судебного разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений.
Tunina Nellie Aleksandrovna
Administrative action as a means of protecting the violated public law
The thesis is a comprehensive monographic study of the administrative claim as an independent public legal and procedural conditions. The work is of particular importance in the making in Russia, the administrative procedure laid down in art. 118 of the Constitution of the Russian Federation as an independent branch of justice.
Based on the analysis of scientific papers on research, current legislation and judicial practice of the Russian Federation and foreign countries formed an original approach to this phenomenon, developed the basic principles of the theory of administrative action and concrete proposals to improve the legislation regulating the procedure for judicial resolution of cases arising from public relations are formulated.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Административный иск как средство защиты нарушенного публичного права»
61 12-12/551
На правах рукописи
Тунина Нелли Александровна
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ИСК КАК СРЕДСТВО ЗАЩИТЫ НАРУШЕННОГО ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
ДИССЕРТАЦИЯ НА СОИСКАНИЕ УЧЕНОЙ СТЕПЕНИ КАНДИДАТА ЮРИДИЧЕСКИХ НАУК
МОСКВА 2011
Работа выполнена на кафедре административного и финансового права юридического факультета Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский университет дружбы народов».
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор Александр Борисович Зеленцов
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 3 ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ИСКА 12
§ 1. Юридическая природа иска: исторические аспекты и основные
концепции современности 12
§ 2. Понятие, сущность и содержание иска 22
§ 3. Классификация исков 33 § 4. Административный иск как проблема современной теории
административного права 41 ГЛАВА 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА
АДМИНИСТРАТИВНОГО ИСКА 47
§ 1. Понятие и сущность административного иска 47
§ 2. Право на административный иск 55 § 3. Классификация административных исков в отечественной
и зарубежной юриспруденции 65
ГЛАВА 3. СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ИСКА 83
§ 1. Субъекты права на административный иск 83
§ 2. Предмет административного иска 113
§ 3. Основание административного иска 125
ГЛАВА 4. ИСКОВАЯ ФОРМА ЗАЩИТЫ НАРУШЕННОГО 134 ПРАВА В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ § 1. Неисковая форма разрешения административных дел в современном российском праве: особенности и причины возникновения 134 § 2. Основные принципы искового производства по административным
делам 147 § 3. Процессуальные средства защиты и распоряжение требованиями в
исковом производстве по административным делам 164
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 179
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 189
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Ст. 46 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, в том числе от незаконных решений и действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц. Однако нельзя не признать, что процессуальные механизмы, призванные обеспечить эффективное осуществление такой защиты, в настоящее время находятся не на должном уровне правового регулирования. Закрепленная действующими цивилистическими кодексами (Гражданским процессуальным кодексом РФ и Арбитражным процессуальным кодексом РФ) неисковая процедура судебного разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, фактически позаимствована из советского гражданского процесса. Данная процедура возникла и сложилась под влиянием господствовавших в советской школе права представлений, в соответствии с которыми административный иск рассматривался как некое посягательство на существующий порядок управления, недопустимый выпад гражданина против администрации, в связи с чем возможность искового производства по административным делам категорически отрицалась. В то же время теория, судебная практика и опыт зарубежных стран, успешно использующих исковую форму судебного разрешения дел из публичных правоотношений, свидетельствуют об острой необходимости внедрения института административного иска в отечественное законодательство.
Теоретическая разработка проблем административного иска как процессуального средства защиты нарушенных прав и законных интересов субъектов публично-правовых отношений имеет особое значение в условиях становления в России административного судопроизводства, которое было закреплено Конституцией РФ (ст. 118) в качестве самостоятельной ветви правосудия. Выделение на конституционном уровне этого вида судопроизводства обязывает законодателя придать деятельности суда по
рассмотрению административных дел адекватную современным правовым реалиям процессуальную форму.
Административный иск является именно тем процессуальным инструментом, который может обеспечить наиболее полную и всестороннюю защиту прав и законных интересов субъектов публично-правовых отношений, прежде всего частного (невластного) субъекта, находящегося в силу специфики данных отношений в более уязвимом положении. Переход к исковой форме административного судопроизводства позволит достичь важных практических результатов, так как в рамках предусмотренной ею процедуры частное лицо сможет использовать весь комплекс процессуальных средств защиты (обеспечение иска, изменение иска и т. д.). Кроме того, использование исковой формы разрешения административных споров, основанной на принципах равноправия и состязательности, придание невластному субъекту спорных публичных правоотношений процессуального статуса стороны имеет важное общественно-политическое и мировоззренческое значение. В современном правовом государстве оспаривающий незаконные акты должностного лица или органа управления должен быть истцом, отстаивающим свое законное право, а не жалобщиком, ждущим «милости» сверху.
В этом контексте не вызывает сомнений необходимость законодательного закрепления искового административного судопроизводства. Однако нормальному обеспечению деятельности законодателя в данном направлении в значительной мере препятствует недостаточная научная разработка проблемы административного иска, в связи с чем исследование теоретических аспектов данного правового явления представляется весьма актуальной задачей.
Степень научной разработанности проблемы. Различные аспекты рассматриваемого явления затрагивались в работах И. М. Зайцева, А. Б. Зеленцова, П. П. Колесова, Г. Л. Осокиной, Ю. А. Поповой, Н. Г. Салищевой, Н. Ю. Хаманевой и других представителей наук административного и процессуального права. Однако специальных
4
комплексных исследований проблематики административного иска как самостоятельной юридической категории на монографическом уровне в отечественной литературе не проводилось. В этом плане есть все основания утверждать, что в имеющихся административно- и процессуально-правовых исследованиях административного иска проблема еще не получила необходимого концептуального осмысления, не решены многие дискуссионные вопросы, касающиеся его правовой природы, не разработана юридическая конструкция, позволяющая построить адекватную теоретическую модель данного явления, не раскрыты особенности использования исковой формы защиты в административном судопроизводстве. Таким образом, в отечественной юридической науке теория административного иска находится на стадии начального становления.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с использованием исковой формы защиты нарушенного публичного права в судебном процессе по разрешению дел об административных правонарушениях и оспариванию незаконных актов публичной администрации.
Предметом исследования выступают теоретические основы административного иска как публично-правового явления, а также отечественное и зарубежное законодательство, регулирующее порядок судебного разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений.
Цель и задачи исследования. Целью работы является комплексное изучение административного иска как публично-правового явления, разработка концептуальных положений для построения его самостоятельной целостной теории, а также поиск конструктивных решений, направленных на совершенствование законодательства, регулирующего порядок рассмотрения дел, вытекающих из публичных правоотношений.
Достижение поставленной цели исследования предполагает решение следующих задач:
- определение административного иска как разновидности общеправовой категории «иск»;
- выявление юридической природы административного иска;
- определение понятия и признаков административного иска;
- разработка критериев классификации и выявление видов административных исков;
- построение юридической конструкции административного иска, вычленение и исследование ее основных элементов;
- определение понятия «право на административный иск» и выявление круга субъектов, обладающих данным правом;
- анализ существующих правовых процедур разрешения споров, возникающих из публичных правоотношений;
- изучение зарубежного опыта правового регулирования в сфере разрешения споров, возникающих из публичных правоотношений;
- разработка теоретически обоснованных предложений по реформированию законодательства, регулирующего порядок разрешения споров, возникающих из публичных правоотношений.
Теоретическая и нормативная база. Теоретическую основу исследования составили труды следующих представителей наук административного и гражданского процессуального права: Д. Н. Бахраха, К. В. Березиной, А. Т. Боннера, М. А. Викут, М. А Гурвича, И. М. Зайцева, А. Б Зеленцова, С. В. Игнатьевой, О. В.Исаенковой, В. Т. Квиткина, А. Ф. Клейнмана, Г. J1 Осокиной, Ю. А. Поповой, И. В Решетниковой, Н. Г Салищевой, В. В. Скитовича, Ю. Н. Старилова, М. А. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова, М. К. Треушникова, JI. В. Тумановой, Н. Ю. Хаманевой, H.A. Чечиной, Д. М. Чечота, К. С. Юдельсона, М. К. Юкова, В. В. Яркова и др.
Нормативную базу диссертационного исследования составили: Конституция РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, другие федеральные законы и
б
нормативные правовые акты, содержащие нормы административного права, законодательные акты ряда зарубежных стран (Великобритании, Венесуэлы, Германии, Египта, Колумбии, Франции, Украины).
Эмпирическую базу исследования составили: постановления Конституционного Суда РФ и Пленума Верховного Суда РФ, а также российская и зарубежная судебная практика.
Методологическую основу диссертации составляет совокупность научных приемов и методов, применяемых для исследования юридических явлений и процессов. Для выявления сущности, содержания и видов административного иска, специфики правового регулирования порядка применения исковой формы защиты субъективных публичных прав использованы такие методы научного познания, как диалектический, системный, конкретно-исторический, формально-логический, структурно-функциональный, метод сравнительного правоведения, метод правового моделирования и др.
Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой первое комплексное монографическое исследование административного иска как самостоятельного публично-правового и процессуального явления. На основе анализа действующего законодательства, а также судебной практики РФ и зарубежных стран сформирован оригинальный подход к рассматриваемому явлению, разработаны базовые принципы теории административного иска и сформулированы конкретные предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего порядок судебного разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений.
Положения, выносимые на защиту. Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие новые или отличающиеся новизной положения, выносимые на защиту:
1. В современных условиях правового развития России категория иска не может сводиться только к понятию гражданского иска. Она должна
получить статус общеправовой категории, содержание которой охватывает и такую его разновидность, как административный иск.
2. Юридическая конструкция административного иска используется практически во всех зарубежных странах с развитой системой административной юстиции. В последние годы она получила признание в целом ряде государств, входящих ранее в состав СССР (Молдавия, Украина и др.). Все это дает основание рассматривать административный иск как универсальное средство защиты нарушенного публичного права.
3. Отрицание в современном российском праве возможности административного иска как средства защиты нарушенного права является анахронизмом советской эпохи. Реализация обязательств по приведению своего законодательства в соответствие с европейскими стандартами, взятых Россией при вступлении в Совет Европы, в полной мере должна распространяться и на имплементацию юридической конструкции административного иска.
4. Административный иск можно определить как обращенное к органу административной юрисдикции требование о защите субъективных публичных прав, законности или публичного правопорядка, вытекающее из указанной заявителем конфликтной ситуации, направленное против предполагаемого нарушителя и имеющее целью разрешение этого публично-правового конфликта путем восстановления нарушенного права, признания незаконности административного акта либо применения административно-наказательных мер. Административный иск как процессуальное средство представляет собой требование заявителя к суду о защите субъективного или объективного публичного права. Защита объективного публичного права может осуществляться в связи со спорами о законности нормативно-правовых актов и совершением административных проступков, нарушающих правила поведения и запреты в сфере публичного управления.
5. Право на административный иск - это право оспорить в процессуальном порядке правомерность действий противоположной стороны административно-правового отношения, право на правосудие по
конкретному материально-правовому спору, являющееся одной из форм реализации права на судебную защиту. Законодательное признание административного иска, предполагающее предоставление сторонам спорного административно-правового отношения многообразных исковых средств защиты права, приведет к усилению состязательных начал в судопроизводстве и повышению правовых гарантий для участников административного процесса.
6. С учетом особенностей российской правовой системы и отечественного законодательства может быть предложена следующая система возможных административных исков :
а) иски о законности (признании недействующими) административных актов (действий, решений) органов публичной власти;
б) иски о защите субъективных публичных прав и законных интересов частных лиц от нарушений незаконными административными действиями (бездействием) или решениями;
в) административно-наказательные иски.
7. Содержание административного иска представляет собой юридическую конструкцию, включающую три элемента:
а) стороны, в качестве одной из которых в административном судебном процессе обязательно выступает властная сторона административных правоотношений (государственные органы и должностные лица, а также частные лица, наделенные публичными властными полномочиями), а в качестве другой - частные лица (физические лица и организации);
б) предмет административного иска - это способ защиты права, которое истец предполагает нарушенным.
в) основание административного иска - совокупность юридических фактов, важнейшими из которых являются факты непосредственного повода к иску (факт издания незаконного административного акта или факт совершения административного проступка).
8. Провозглашенное в ст. 118 Конституции РФ административное судопроизводство должно соответствовать уровню его организации в странах
с развитой административной юстицией, выступающей в качестве одного из важнейших институтов правового государства. Данное судопроизводство, и не только гражданское (как утверждает господствующая доктрина), должно носить исковый характер.
9. Важнейшими принципами искового судопроизводства по делам из публичных правоотношений должны стать принципы состязательности, равноправия сторон и диспозитивности. При этом в административном судопроизводстве формальное равенство сторон должно дополняться использованием компенсационных процессуальных форм, облегчающих положение невластного субъекта спора.
10. Диспозитивность в исковом административном судопроизводстве заключается в возможности сторон самостоятельно распоряжаться принадлежащими им субъективными материальными правами и процессуальными средствами их защиты. Она подразделяется на материальную и формальную диспозитивность. На основе анализа опыта зарубежных стран обосновано, что свобода распоряжения субъективными публичными материальными правами состоит в том, что административный истец вправе: изменить предмет и основание иска; увеличить или уменьшить размер исковых требований; отказаться от заявленного иска; требовать обеспечения иска; заключать с ответчиком по определенной категории дел мировое соглашение. При этом ответчик имеет право признать административный иск, а также выдвинуть встречный иск.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Разработаны концептуальные подходы к формированию �
