АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые и организационные механизмы обеспечения открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти в России»
На правах рукописи
Чежидова Александра Вячеславовна
ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ МЕХАНИЗМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОТКРЫТОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ
Специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 1 АВГ 2015
Нижний Новгород - 2015
005571383
005571383
Диссертация выполнена на кафедре конституционного и административного права юридического факультета ФГАОУ ВО «Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского»
Научный руководитель: МАРТЫНОВ Алексей Владимирович
доктор юридических наук, доцент
Официальные оппоненты: ЗУБАРЕВ Сергей Михайлович
Профессор кафедры административного права и процесса ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет им. O.E. Кутафина», доктор юридических наук, профессор
ГУРЕЕВ Владимир Александрович
Заведующий кафедрой организации службы судебных приставов и исполнительного производства
ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции РФ», доктор юридических наук, доцент
Ведущая организация Юридический факультет ФГБОУ ВПО
«Воронежский государственный университет»
Защита состоится «22» сентября 2015 г. в 15.00 часов на заседании диссертационного совета Д 504.001.03 при Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119571, г. Москва, проспект Вернадского, д.82, учебный корпус 6, ауд.2076.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Диссертация и автореферат размещены на официальном сайте ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу:
httn://w\vw.ranepa.ru/incoming/asr)irantura/the-thesis-for-defence-2.html?id-186
Автореферат разослан «_»_2015 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 504.001.03 доктор юридических наук, доцент
Введение
Актуальность диссертационного исследования. Деятельность контрольно-надзорных органов имеет приоритетное значение для любого современного государства. Укрепление и развитие системы этих органов является одной из важнейших задач современного Российского государства. Последнее десятилетие Российская Федерация пытается улучшить и усовершенствовать систему контрольно-надзорных органов за счет проведения масштабных административных реформ, пересмотра принципов работы органов и должностных лиц, внедрения современных механизмов открытого государственного управления и использования опыта передовых западных стран.
Не вызывает сомнения, что от эффективности деятельности контрольно-надзорных органов зависит не только безопасность и правопорядок, защищенность прав и свобод граждан, их социальное благополучие, но, что немаловажно, это уменьшение уровня коррупции и правонарушений в стране, так как неэффективная и коррупционная деятельность контрольно-надзорных органов становится сильнейшим тормозом для экономики страны, для развития малого и среднего предпринимательства, уничтожает инициативу населения в развитии различных социальных процессов, направленных на улучшение благосостояния нашей страны, вызывает большое недоверие и неуважение к органам государственной власти и их должностным лицам.
Решение данной сложнейшей задачи невозможно без тесного взаимодействия органов государственной власти и гражданского общества. Следовательно, обязанность государства создать - необходимые механизмы для такого взаимодействия, закрепить их в действующем законодательстве и обеспечить правильное применение установленных принципов и правил.
Следует подчеркнуть, что в Концепции административной реформы на 2006-2010 годы отмечалось, что «одной из ключевых проблем функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации
з
является информационная закрытость органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствие обратной связи с гражданами и организациями»1. Распоряжением Правительства РФ от 30 января 2014 г. № 93-р утверждена Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти , которая закрепила основные принципы открытости федеральных органов исполнительной власти, задачи и механизмы (инструменты) их реализации. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 4 декабря 2014 года особое внимание уделяется открытости и публичности деятельности контрольно-надзорных органов, что, по мнению главы государства, «позволит отсечь немотивированные и, еще хуже, «заказные» визиты контролеров»3.
Наличие программных и стратегических нормативных документов, а также политической роли руководства страны делает одним из самых важных направлений реформирования государственного управления - обеспечение открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти.
Это также сочетается с активной работой по разработке нового федерального закона об основах государственного контроля и надзора, муниципального контроля, который должен заменить малоэффективный Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Вместе с тем, внедрение механизмов открытости государственного управления, в том числе в деятельность контрольно-надзорных органов исполнительной власти, не должно быть повсеместным и безальтернативным механизмом. Не следует забывать об обеспечении интересов государства, национальной и общественной безопасности, прав и свобод граждан, в чьих
' Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. №1789-р (в ред. от 10.03.2009) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» // СЗ РФ. 2005 №46 Ст 4720
2 СЗ РФ. 2014. №5. Ст.547.
Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 4 декабря 2014 года // Российская газета. 2014. 5 декабря.
интересах действуют контрольно-надзорных органы, а также сохранности сведений, составляющих государственную тайну, информации с ограниченным доступом, служебной и иной конфиденциальной информации.
Таким образом, реформирование деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих государственные функции по контролю и надзору, является приоритетным направлением в деятельности Правительства РФ. Повышение открытости контрольно-надзорных органов позволит решить многие проблемные вопросы в их деятельности, и построить эффективную систему государственного контроля и надзора.
Этим определяется актуальность выбранного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы правового регулирования и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти были предметом изучения различных ученых в области административного права и процесса. Детально исследовались теоретические основы построения системы контрольно-надзорных органов исполнительной власти, принципы их деятельности, субъекты контрольно-надзорных правоотношений, процедурные вопросы осуществления мероприятий по контролю и надзору. Учеными предлагались различные мероприятия организационно-правового характера, направленные на совершенствование деятельности контрольно-надзорных органов, а также концептуальные основы для реформирования в целом действующей системы государственного контроля и административного надзора.
Признавая вклад ученых в исследование отдельных вопросов развития системы государственного контроля и надзора, следует констатировать, что в настоящее время отсутствует комплексное научное исследование, посвященное правовым и организационным вопросам обеспечения открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти. Данная диссертация направлена на восполнение этого пробела.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является разработка и обоснование концепции открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти, которая бы способствовала более эффективному взаимодействию с гражданским обществом, повышала прозрачность деятельности указанных органов и их должностных лиц и препятствовала коррупционным проявлениям в этой сфере государственного управления.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- проанализировать основные подходы к определению «открытости» органов исполнительной власти, роль и значение этого правового явления для развития и совершенствования системы контрольно-надзорных органов;
- предложить и обосновать понятие и содержание открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти;
- исследовать становление и развитие правового регулирования, направленного на повышение открытости органов исполнительной власти, как в целом, так и относительно органов исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю и надзору;
- определить роль, значение и порядок реализации принципа открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти;
- исследовать и раскрыть содержание и структуру «Стандарта открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти»;
- определить и проанализировать основные средства (инструменты), способствующие открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти;
- определить и исследовать основные формы участия и взаимодействия граждан и организаций в деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти;
- разработать эффективные меры, направленные на повышение
б
открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти;
- обосновать практические предложения по совершенствованию деятельности контрольно-надзорных органов за счет повышения открытости их деятельности.
Объектом исследования являются правоотношения, связанные с установлением и усовершенствованием правовых и организационных механизмов обеспечения открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти.
Предметом исследования являются теоретические положения, сформулированные в административном праве и теории государственного управления, связанные с обеспечением открытости деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих государственные функции по контролю и надзору; нормативные правовые акты, регулирующие вопросы открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти; правовые и организационные механизмы, включающие в себя средства (инструменты) и мероприятия (меры), направленные на обеспечение открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти; правоприменительная деятельность контрольно-надзорных органов исполнительной власти, которая обусловлена реализацией механизмов открытости и влиянием ее на эффективную работу указанных органов.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и специальные методы познания.
В ходе исследования применялись общенаучные методы, такие как диалектический, логический и частно-научные: формально-юридический, прогностический, конкретно-социологический, сравнительно-правового анализа, системно-структурный и другие.
В целом при проведении исследования использовался комплекс различных методов. Такой подход направлен на достижение объективности выводов и
является одним из условий решения задач и достижения цели исследования.
7
Теоретическую основу исследования составили труды ученых в области общей теории государства и права, теории государственного управления и административного права: Ю.Е. Аврутина, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, A.M. Волкова, Е.Ю. Грачевой, Е.П. Губина, В.В. Денисенко, A.C. Дугенца, В.Д. Зорькина, A.A. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, П.И. Кононова, Г.А. Кузьмичевой, O.E. Кутафина, И.И. Кучерова, Б.М. Лазарева, A.B. Малько, Н.И. Матузова, А.Ф. Ноздрачева, B.C. Нерсесянца, Д.М. Овсянко, Н.И. Побежимовой, Л.Л. Попова, Ф.С. Разоренова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, В.Е. Севрюгина, И.А. Склярова, Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, Н.И. Химичевой, А.П. Шергина, Б.С. Эбзеева, В.А. Юсупова и др.
При исследовании общетеоретических и административно-правовых аспектов контрольно-надзорной деятельности использовались работы Ю.А. Андреевой, О.И. Бекетова, С.М. Зубарева, С.М. Зырянова, A.B. Мартынова, Н.С. Назарова, Е.Е. Петрова, Ф.С. Разаренова, A.A. Спектор, М.С. Студеникиной.
Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция РФ, международно-правовые акты, федеральные законы и законы РФ, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, ведомственные нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти и региональных органов исполнительной власти.
При подготовке работы были также использованы постановления и определения Конституционного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ.
Эмпирическую базу исследования составили данные, полученные в
результате изучения аналитических докладов о контрольно-надзорной
деятельности в Российской Федерации, подготовленные Министерством
экономического развития РФ за 2010-2014 гг.; аналитические материалы,
опубликованные на сайте Открытого правительства РФ; аналитические
8
материалы и статистическая отчетность федеральных органов исполнительной власти и региональных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю и надзору; официальные сведения и открытые данные, полученные с официальных сайтов Президента РФ и Правительства РФ; официально опубликованная правоприменительная практика арбитражных судов и судов общей юрисдикции, а также Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ; конкретно-социологические исследования, проведенные среди работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и региональных органов исполнительной власти, реализующих государственные функции по контролю и надзору.
Научная новизна диссертации определяется, прежде всего, авторским подходом к исследованию рассматриваемых проблемных вопросов. Впервые в диссертационном исследовании в комплексе рассматриваются правовые и организационные вопросы открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти.
Обоснованы роль и значение принципа открытости контрольно-надзорной деятельности как необходимые условия функционирования исполнительных органов власти, осуществляющих государственные функции по контролю и надзору. Наиболее полно раскрыто его содержание и сделаны обоснованные предложения по его законодательному закреплению.
Одним из первых в юридической науке раскрывается и обосновывается идея о разработке и принятии «Стандарта открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти».
Научная новизна исследования также заключается в выдвижении
предложений по открытости сайтов контрольно-надзорных органов, размещению и
пользованию открытыми данными, обоснованы новые принципы формирования
общественных советов при контрольно-надзорных органах, предложен
усовершенствованный порядок привлечения экспертных организаций и экспертов к
мероприятиям по контролю и надзору, выработаны эффективные меры по
9
повышению открытости контрольно-надзорных органов.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Дается авторское определение открытости деятельности контрольно-надзорных органов. Под ним понимается создание необходимых условий для обеспечения возможности гражданам и организациям получать достоверную, понятную, полную и своевременную информацию о деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти, о принимаемых ими решениях, через различные источники информации, основным из которых является информационно-телекоммуникационная сеть «Интернет»; обеспечение возможности гражданам в различных формах участвовать в разработке и реализации управленческих решений, принимаемых контрольно-надзорными органами; обеспечение возможности оказывать положительное влияние на деятельность контрольно-надзорных органов исполнительной власти, что в целом позволяет обеспечить подотчетность органов исполнительной власти гражданам, реализовывать различные виды общественного контроля и повышает доверие к деятельности указанных органов исполнительной власти.
2. Определяется система нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы открытости деятельности контрольно-надзорных органов. Указывается на необходимость развития нормативно-правового регулирования в этой области и систематизации законодательства.
Правовое регулирование обеспечения открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти, осуществляется по следующим направлениям:
1) нормативно-правовые акты, устанавливающие общие условия для обеспечения доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти;
2) нормативно-правовые акты, устанавливающие формы и механизмы участия граждан в деятельности органов исполнительной власти;
3) нормативные правовые акты, устанавливающие порядок обеспечения
открытости конкретных органов исполнительной власти, в том числе
ю
регулирующие вопросы: организации работы по обеспечению доступа к информации о своей деятельности; организации и работы сайтов органов исполнительной власти; подготовки и размещения на официальном сайте органа исполнительной власти в сети интернет информации о деятельности органа исполнительной власти; размещения открытых данных органов исполнительной власти; взаимодействия со средствами массовой информации; формирования и деятельности общественного совета при государственном органе;
4) рекомендательные акты по вопросам открытости федеральных органов исполнительной власти.
Обосновывается необходимость принятия отдельного подзаконного нормативного правового акта, регулирующего вопросы открытости деятельности контрольно-надзорных органов, которые обладают определенной спецификой, а поэтому нуждаются в предметном правовом регулировании.
3. Соискатель на основании проведенного анализа нормативных правовых актов, теоретических положений и материалов деятельности контрольно-надзорных органов, приходит к выводу о необходимости расширения содержания принципа открытости контрольно-надзорной деятельности в действующем законодательстве РФ.
Предлагается понимать под принципом открытости органов исполнительной власти установленные в законодательстве механизмы, позволяющие получать достоверную и своевременную информацию о своих правах и обязанностях, а равно о деятельности контрольно-надзорного органа, полномочиях должностных лиц, а также реальная возможность принимать участие в его деятельности и оказывать влияние на принимаемые решения в рамках установленных правовых процедур.
Кроме того, автор приходит к выводу о том, что данный принцип должен быть распространен на все без исключения контрольно-надзорные правоотношения, то есть все виды контрольно-надзорной деятельности органов
исполнительной власти должны подпадать под действие принципа открытости.
11
4. Предлагается под организационно-правовыми средствами обеспечения открытости следует понимать способы, инструменты и механизмы, которые охватывают различные направления деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти и способствуют открытости и прозрачности их работы, выполнения государственных функций по контролю и надзору.
Соискателем разработана и представлена единая система средств, способствующих открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти: 1) средства, направленные на общее обеспечение информационной открытости деятельности контрольно-надзорных органов; 2) средства, направленные на обеспечение открытости деятельности контрольно-надзорных органов в ходе проведения контрольно-надзорных мероприятий; 3) средства, направленные на обеспечение открытости деятельности контрольно-надзорных органов при ответах на запросы граждан и организаций; 4) средства, направленные на обеспечение открытости деятельности контрольно-надзорных органов для улучшения взаимодействия их с гражданским обществом.
5. В целях обеспечения открытости деятельности контрольно-надзорных органов необходимо закрепление и реализация «Стандарта открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти».
Под Стандартом открытости контрольно-надзорных органов
исполнительной власти следует понимать совокупность правовых и
организационных механизмов, способствующих информационной открытости
сайтов указанных органов исполнительной власти в информационно-
телекоммуникационной сети «Интернет», обеспечивающей и закрепляющей
порядок раскрытия и публикации открытых данных, порядок работы с ними на
сайтах контрольно-надзорных органов, взаимодействие с гражданским
обществом, в том числе с субъектами общественного контроля, а также
закрепление форм участия граждан в деятельности контрольно-надзорных
органов (в качестве независимых экспертов, организация и деятельность
общественных советов, порядок обсуждения и оценка деятельности контрольно-
12
надзорных органов со стороны гражданского общества и др.).
Определяется структура и основное содержание Стандартом открытости контрольно-надзорных органов.
Диссертантом предлагается закрепить в качестве подзаконного нормативного правового акта единый Стандарт открытости для всех без исключения органов исполнительной власти, осуществляющих государственные функции по контролю и надзору.
6. Доказывается, что необходимо внедрять новые формы участия граждан в деятельности контрольно-надзорных органов.
Диссертантом предлагается формировать общественные советы контрольно-надзорных органов только посредством рейтинговых голосований за кандидатов в сети «Интернет». Производить постоянную ротацию членов общественных советов контрольно-надзорных органов не реже 1 раз в 2 года. Установить запрет на вхождение в общественные советы лиц, имеющих родственников в государственном органе, а также ранее осуществляющих государственную службу в этом органе.
7. Предлагается установить новые правила привлечения к мероприятиям по контролю экспертных организаций и экспертов. Правилами должно устанавливаться, во-первых, формирование открытого списка экспертов и экспертных организаций; во-вторых, прозрачный порядок привлечения экспертов и экспертных организаций; в-третьих, обеспечение случайного порядка привлечения экспертных организаций и экспертов к мероприятиям по контролю; в-четвертых, установление оснований для отвода экспертных организаций и экспертов; в-пятых, установление четких оснований для исключения из перечня экспертных организаций и экспертов.
8. Доказывается, что важными условиями для открытости деятельности
контрольно-надзорных органов должны стать: закрепление в законодательстве
обязательного учета общественного мнения относительно эффективности
деятельности контрольно-надзорных органов и публикация сведений в открытых
13
источниках о нарушениях прав граждан и законных интересов организаций при проведении мероприятий по контролю.
В диссертации выработаны предложения по совершенствованию действующего российского законодательства, направленные на повышение открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти:
1. Обосновывается необходимость введения административной ответственности (отдельного состава административного правонарушения в главе 19 КоАП РФ): «Статья 19.6.3 Нарушение должностными лицами установленных нормативными правовыми актами условий и требований к открытости деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих государственные функции по контролю и надзору, органов муниципального контроля, государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих контрольно-надзорные функции», в том числе невыполнение Стандарта открытости контрольно-надзорной деятельности.
2. В целях повышения эффективности прокурорского надзора предлагается принять отдельный приказ Генерального прокурора РФ, за соблюдением законодательства РФ об открытости деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих государственные функции по контролю и надзору, в том числе невыполнение Стандарта открытости контрольно-надзорной деятельности.
Теоретическая значимость исследования определяется решением
соискателем ряда вопросов, имеющих существенное значение для развития
теоретических положений административного права, административного
процесса и государственного управления. Вводятся новые теоретические
понятия, отмечаются существенные признаки административно-правовых
явлений, раскрываются ранее не исследованные элементы деятельности органов
исполнительной власти. В целом сформирована научная концепция открытости
деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти. Научные
14
разработки, сделанные в рамках данного диссертационного исследования, могут быть использованы для развития других научных исследований по современному изучению различных органов государственной власти.
Сформулированные в работе теоретические положения и выводы дополняют, развивают и конкретизируют такие разделы административного права и процесса, как: «Правовое регулирование и организация деятельности федеральных органов исполнительной власти», «Служебная деятельность государственных служащих», «Основы осуществления государственного контроля и надзора в России», «Законность и дисциплина в государственном управлении», «Отраслевое государственное управление».
Практическая значимость диссертации заключается в том, что полученные результаты могут быть использованы для совершенствования деятельности контрольно-надзорных органов; обеспечения более эффективной защиты конституционных прав и свобод граждан, законных интересов организаций и индивидуальных предпринимателей; повышения взаимодействия гражданского общества и органов государственной власти; предотвращения и сокращения коррупционных правонарушений; повышения эффективности и результативности деятельности контрольно-надзорных органов.
Апробация работы. Рукопись диссертации обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры конституционного и административного права юридического факультета ННГУ им. Н.И. Лобачевского.
Основные положения данного исследования докладывались на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях: «Правовая политика: вызовы современности» (г. Москва, 27-28 ноября 2012 г.), «Инновационная экономика XXI века» (г. Н. Новгород 9-11 апреля 2013 г.), «Инновации в государстве и праве России» (г. Н. Новгород, 1112 апреля 2013 г.; 24-25 апреля 2014 г.); «Наука XXI века: актуальные направления развития (г. Самара, 21 апреля 2015 г.).
Практическая апробация результатов исследования выразилась также в
15
научных публикациях автора. По теме диссертационного исследования опубликовано 7 статей, из них 5 в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Результаты исследования внедрены в образовательный процесс ФГАОУ ВО «Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского», где используются в процессе преподавания по дисциплинам «Административное право», «Административный процесс», а также при преподавании других специальных дисциплин для бакалавров и магистров.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, приложения и списка использованной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы исследования, проводится анализ состояния ее разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, раскрываются его теоретические, методологические и эмпирические основы, характеризуются научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов проведенного исследования.
В первой главе — «Правовые основы для обеспечения открытости деятельности контрольно-надзорных органов» - выделено три параграфа.
В первом параграфе — «Открытость как необходимое условие деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти» -отмечая многочисленность содержащихся в литературе подходов к пониманию открытости деятельности органов государственной власти, автор приходит к выводу, что открытость тесным образом сочетается с принципом гласности, который является общим принципом административного права и принципом организации и функционирования органов исполнительной власти.
16
По мнению большинства авторов (Ю.М. Козлова, Д.М. Овсянко, Ю.А. Тихомирова, Л.Л. Попова, Д.Н. Бахраха, Ю.Н. Старилова и др.) посредством открытости и прозрачности деятельности органов исполнительной власти обеспечивается гласность, как самих органов исполнительной власти, так и государственного управления в целом.
Между тем, по мнению соискателя, в настоящее время отсутствуют четкое понятие и границы открытости органов исполнительной власти, поэтому необходимо разработать как теоретические, так и практические положения, направленные на выработку научной концепции открытости деятельности органов исполнительной власти.
Автором исследования обращается внимание на механизм открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти, которые обладают значительными полномочиями по применению мер государственного принуждения и привлечению к административной ответственности. В этой связи, от деятельности этих органов зависит каким образом, и на каком уровне будут соблюдаться конституционные права и свободы граждан, законные интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Кроме того, делается акцент на то, что без тесного взаимодействия и доверия со стороны предпринимательского сообщества к контрольно -надзорным органам государства, невозможно поднять на новый более высокий уровень экономическое развитие нашей страны.
Тем самым, автор приходит к выводу, что открытость контрольно-надзорных органов исполнительной власти является необходимым условием их деятельности, направленным на обеспечение подотчетности гражданскому обществу, более эффективной реализации форм и методов общественного контроля, активному взаимодействию с гражданами и организациями и способствует противодействию коррупции.
По мнению автора, открытость контрольно-надзорных органов должна
способствовать: 1) законности принимаемых решений, и совершения
17
административных контрольно-надзорных действий (мероприятий); 2) ограничению административного давления на предпринимателей и других субъектов экономической активности; 3) оптимизации деятельности контрольно-надзорных органов за счет открытых процедур участия граждан в работе этих органов (общественные советы); 4) улучшению взаимодействия гражданского общества и органов исполнительной власти, их должностных лиц, по вопросам государственного контроля и надзора; 5) снижению нарушений законодательства РФ при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий; 6) снижению коррупционных проявлений и правонарушений, в том числе, когда контрольно-надзорные органы используются для давления на бизнес со стороны власти или решения конфликтов между конкурирующими предпринимательскими структурами; 7) повышению общественного доверия как к контрольно-надзорным органам исполнительной власти, так и в целом к органам государственного управления; 8) улучшению обмена информацией между различными государственными органами, которое позволит избежать дублирующих проверок; 9) повышению в целом эффективности деятельности контрольно-надзорных органов, и обеспечению перехода к новой системе риск-ориентированного государственного контроля и надзора; 10) достижению целей обеспечения общественного порядка и национальной безопасности; 11) оптимизации и сокращению бюджетных расходов на контрольно-надзорную деятельность органов исполнительной власти; 12) завершению мероприятий административной реформы по разделению государственных функций контроля и надзора.
В заключении параграфа даются авторские определения открытости контрольно-надзорных органов, указывается роль и значение открытости для совершенствования деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти.
Во втором параграфе — «Формирование правовой основы для
открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной
18
власти» — логичным продолжением первого параграфа становиться научно-практический анализ действующего законодательства и правоприменительной практики, направленных на обеспечение открытости контрольно-надзорных органов.
Диссертантом отмечается, что формирование правовой основы для открытости деятельности контрольно-надзорных органов стало происходить в рамках Административной реформы в 2006-2010 годах. Именно в Концепции административной реформы в 2006-2010 годах, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. №1789-р, был заложен вектор на развитие правового регулирования в сфере открытости органов исполнительной власти. При этом был сделан особый акцент на правовом обеспечении открытости контрольно-надзорных органов, как органов государственной власти, обладающих значительными властными полномочиями, и оказывающими значительное влияние на предпринимательское сообщество.
Диссертантом были проанализированы основные нормативные правовые
акты, которые направлены на обеспечение открытости органов исполнительной
власти, в частности: Стратегия развития информационного общества в
Российской Федерации; Концепция долгосрочного социально-экономического
развития Российской Федерации на период до 2020 года; Стратегии
инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года;
Государственная программа Российской Федерации «Информационное
общество (2011-2020 годы)»; Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. №601 «Об
основных направлениях совершенствования системы государственного
управления»; Концепция снижения административных барьеров и повышения
доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 гг.;
Постановление Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. №953 «Об обеспечении
доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и
федеральных органов исполнительной власти»; Концепция открытости
федеральных органов исполнительной власти; Методика мониторинга и оценки
19
открытости федеральных органов исполнительной власти; Методические рекомендации по реализации принципов открытости в федеральных органах исполнительной власти и др.
Отсюда сделаны выводы о том, что в настоящее время на системной основе сформирована правовая база открытости федеральных органов исполнительной власти.
Вместе с тем, учитывая особенности деятельности органов исполнительной власти, осуществляющие государственные функции по контролю и надзору, существует необходимость в дополнительном нормативно-правовом регулировании, направленном на обеспечение открытости конкретно контрольно-надзорных органов исполнительной власти.
С этой целью следует разработать и принять единый подзаконный нормативный правовой акт (на уровне Правительства РФ), который бы устанавливал общие условия и требования к открытости деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю и надзору.
В третьем параграфе — «Закрепление и раскрытие в законодательстве принципа открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти» — рассматривается содержание принципа открытости контрольно-надзорной деятельности, закрепленного Федеральным законом РФ от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Диссертантом отмечается особая роль данного принципа, содержание
которого раскрывается в отдельных положениях указанного Федерального
закона. Автором анализируются данные положения, но вместе с тем,
акцентируется внимание на том, что Федеральный закон РФ от 26 декабря 2008
г. №294-ФЗ, имеет ограниченное применение, и не распространяется на
большинство видов государственного контроля и надзора, в том числе на
осуществление государственного контроля и надзора в отношении физических
20
лиц.
Автором предлагается, с учетом положений Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти, раскрывающей открытость через принципы информационной открытости, понятности, вовлеченности гражданского общества и подотчетности, сформулировать более широко данный принцип относительно всей контрольно-надзорной деятельности, в том числе и в подзаконных нормативных правовых актах (положениях об осуществлении отдельных видов государственного контроля и надзора, положении об открытости контрольно-надзорных органов).
Вторая глава - «Организационно-правовые основы для обеспечения открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти» - включает три параграфа.
В первом параграфе - «Организационно-правовые средства,
способствующие открытости контрольно-надзорных органов исполнительной
власти» - развивая сформулированные ранее положения о правовых и
организационных механизмах открытости контрольно-надзорных органов,
автором предлагаются и рассматриваются соответствующие организационно-
правовые средства, способствующие открытости данных органов. Среди них
выделяются следующие: во-первых, новые формы формирования, организации и
функционирования общественных советов при контрольно-надзорных органах
исполнительной власти; во-вторых, предложения по совершенствованию
механизма привлечения экспертов и экспертных организаций в контрольно-
надзорных мероприятиях для обеспечения их большей независимости и
беспристрастности; в-третьих, разработка правовых механизмов по повышению
открытости деятельности коллегий, созданных при контрольно-надзорных
органах исполнительной власти; в-четвертых, расширение перечня открытых
данных, публикуемых официальных сайтах контрольно-надзорных органов
исполнительной власти; в-пятых, обеспечение возможности осуществления
полноценного и широкомасштабного различными субъектами общественного
21
контроля за деятельностью контрольно-надзорных органов исполнительной власти; в-шестых, закрепление в законодательстве обязательного учета общественного мнения относительно эффективности деятельности контрольно-надзорных органов; в-седьмых, публикация сведений в открытых источниках о нарушениях прав граждан и законных интересов организаций при проведении мероприятий по контролю.
Во втором параграфе - «Стандарт открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти: понятие, значение и содержание» - соискатель обосновывает необходимость принятия Стандарта открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти.
Стандарт открытости предусматривает механизмы раскрытия и публикации открытых данных, порядок работы с ними на сайтах органов исполнительной власти, порядок взаимодействия с субъектами общественного контроля, закрепляет принципы функционирования общественных советов.
По мнению большинства экспертов, занимающихся вопросам государственного контроля и надзора (в частности, специалисты Минэкономразвития РФ, РСПП, ВШЭ), нормативный стандарт открытости контрольно-надзорных органов состоит из общей и специальной части. В общую часть входят универсальные требования, которые предъявляются ко всем органам публичной власти в целом и органам контроля и надзора в частности. В состав специальной части нормативного стандарта открытости органов контроля и надзора входят требования, предусматривающие опубликование информации непосредственно о контрольно-надзорной деятельности.
Соискатель солидарен с данной позицией, однако отмечает, что разделение стандарта открытости контрольно-надзорных органов является нецелесообразным.
Кроме того, обосновывается вывод о необходимости принятия единого
нормативного документа — Стандарт открытости органов исполнительной
власти, осуществляющих государственные функции по контролю и надзору,
22
распространив его, как на федеральные органы исполнительной власти (федеральный государственный контроль и надзор), так и на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный контроль и надзор).
Он должен включать следующие разделы (рабочие названия): «Структура Стандарта открытости контрольно-надзорных органов включает следующие элементы»: Раздел I. Общие положения об открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти. Раздел II. Правовые и организационные механизмы, направленные на общее обеспечение информационной открытости деятельности контрольно-надзорных органов. Раздел III. Особенности правового регулирования механизмов (средств, инструментов), направленных на обеспечение открытости деятельности контрольно-надзорных органов в ходе проведения контрольно-надзорных мероприятий. Раздел IV. Правовые и организационные механизмы, направленные на обеспечение открытости деятельности контрольно-надзорных органов при ответах на запросы граждан и организаций. Раздел V. Правовые и организационные механизмы, направленные на обеспечение открытости деятельности контрольно-надзорных органов для улучшения взаимодействия их с гражданским обществом. Раздел VI. Исключения при обеспечении открытости отдельных контрольно-надзорных органов исполнительной власти, в частности обеспечения открытости Федеральной службы безопасности РФ, МВД РФ, МИД РФ, ФСКН РФ и др. Раздел VII. Положения, регламентирующие порядок взаимодействия контрольно-надзорных органов исполнительной власти со средствами массовой информации. Раздел VII. Общие условия и виды юридической ответственности за нарушение требований к открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти.
В третьем параграфе - «Разработка эффективных мер, направленных
на повышение открытости контрольно-надзорных органов исполнительной
власти» - диссертант, учитывая взаимосвязь со организационно-правыми
23
средствами, способствующими открытости контрольно-надзорной деятельности, делает аргументированные предложения по использованию эффективных мер, направленных на повышение открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти.
Автор приходит к выводам о необходимости усиления прокурорского надзора за выполнением нормативных требований, обеспечивающих открытость и прозрачность деятельности контрольно-надзорных органов. При этом выявленные нарушения в ходе прокурорских проверок должны быть в открытом доступе для граждан и организаций, и в дальнейшем влиять на организацию и проведение мероприятий по контролю и надзору.
Еще одной эффективной мерой, по мнению диссертанта, должно стать установление административной ответственности должностных лиц контрольно-надзорных органов за невыполнение требований законодательства РФ, обеспечивающего открытость контрольно-надзорных органов, в том числе Стандарта открытости контрольно-надзорных органов. Соискателем сделаны соответствующие законодательные предложения по внесению дополнений в КоАП РФ, а именно введение отдельной статьи в Главу 19.
В первой части данной статьи должна быть установлена административная ответственность за неопубликование органами исполнительной власти, осуществляющими государственные функции по контролю и надзору, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями, осуществляющих контрольные функции, информации о своей контрольно-надзорной деятельности, а равно установление запрета на ознакомление пользователей (потребителей) информации с документами, регламентирующими проведение контрольно-надзорных мероприятий, отказ в предоставлении пользователями (потребителями) информации о контрольно-надзорной деятельности по запросу.
За такие действия должна устанавливаться административная
ответственность в виде наложения административного штрафа на должностных
24
лиц от пяти тысяч рублей до двадцати пяти тысяч рублей либо дисквалификацию сроком на один год.
Часть вторая должна устанавливать административную ответственность за воспрепятствование или наложение запрета на доступ населения к информации о заседаниях контрольно-надзорных органов, органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, а равно установление запрета на участие граждан в открытых заседаниях коллегий контрольно-надзорных органов.
За подобные действия должна устанавливаться административная ответственность в виде наложения административного штрафа на должностных лиц от пяти тысяч рублей до тридцати пяти тысяч рублей либо влечь дисквалификацию сроком на два года. Часть третья должна устанавливать административную ответственность за неразмещение в открытом доступе, в том числе в сети «Интернет» ежегодных докладов о состоянии государственного контроля и надзора, муниципального контроля, а равно размещение неполной или недостоверной информации в этих докладах.
За данные административные правонарушения должна наступать административная ответственность в виде наложения административного штрафа на должностных лиц от пяти тысяч рублей до пятидесяти тысяч рублей либо дисквалификацию на срок до двух лет.
Часть четвертая данной статьи должна предусматривать административную ответственность за отказ в предоставлении информации гражданам и организациям о выполнении государственных функций по контролю и надзору органами исполнительной власти и их должностными лицами, государственными учреждениями и их должностными лицами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, осуществляющими контрольно-надзорные полномочия, а равно предоставление неполной или недостоверной информации об осуществляемой контрольно-
надзорной информации, в том числе в сети интернет и средствам массовой информации.
За данное административное правонарушение должна наступать административная ответственность в виде наложения административного штрафа на должностных лиц от пяти тысяч рублей до двадцати пяти тысяч рублей либо дисквалификацию сроком на один год. (может быть в автореферате нет необходимости указывать санкции).
Необходимо также создать правовые основания для того, чтобы оценка открытости контрольно-надзорных органов должна стать необходимым условием при оценке деятельности руководителей контрольно-надзорных органов, а также основанием для решения вопроса о целесообразности осуществления государственного контроля и надзора в установленных сферах деятельности.
Следует установить четкие законодательные исключения, которые распространяются на контрольно-надзорные органы, не подпадающие под общие требования открытости деятельности. Данные исключения должны быть связаны с государственной тайной, безопасностью граждан и страны, обороноспособностью, сохранностью служебной тайны.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, формулируются обобщенные выводы, вытекающие из содержания диссертационной работы.
В приложениях размещены: результаты опроса сотрудников контрольно-надзорных органов; предложения по принятию и изменению действующего законодательства РФ.
Заключение
По итогам диссертационного исследования автором обоснована научная концепция для формирования и совершенствования правовых и организационных основ обеспечения открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти в России.
Автором разработан новое теоретическое понятия открытости деятельности контрольно-надзорных органов, проанализирована система нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы открытости деятельности контрольно-надзорных органов, раскрыт принцип открытости органов исполнительной власти, рассмотрены организационно-правовые средства обеспечения открытости деятельности контрольно-надзорных органов. Особое внимание в работе уделено Стандарту открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти. Автором сделаны практические предложения по совершенствованию форм участия граждан в деятельности контрольно-надзорных органов, а также выработаны предложения по совершенствованию действующего российского законодательства, направленные на повышение открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти.
Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора:
Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Шишкина (Чежидова), A.B. Сравнительная характеристика административно-надзорных органов в субъектах РФ / A.B. Шишкина (Чежидова) // Административное и муниципальное право. - 2014. - №9. - С.912-921 (0,5 п.л.).
2. Шишкина (Чежидова), A.B. Теоретические основы регионального
административного надзора / A.B. Шишкина (Чежидова) // Административное и
27
муниципальное право. - 2014. - № 10. - С.1011-1017 (0,5 пл.).
3. Шишкина (Чеэкидова), A.B. О некоторых проблемах в правовом регулировании административного надзора в современной России / A.B. Шишкина (Чежидова) // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. - 2014. - № 3 (18). - С.130-138. (0,5 пл.).
4. Чежидова (Шишкина), A.B. Организационно-правовые средства, способствующие открытости контрольно-надзорных органов исполнительной власти / A.B. Чежидова (Шишкина) // Вестник Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского. - 2015. - №2. - С.148-151.(0,5 пл.).
5. Чежидова (Шишкина), A.B. Открытость как необходимое условие деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти / A.B. Чежидова (Шишкина) // Административное и муниципальное право. - 2015. -№5. - С.443-448. (0,5 пл.)
Статьи, тезисы докладов и сообщений на научных конференциях, опубликованные в иных изданиях:
6. Шишкина (Чежидова), A.B. Система органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор / A.B. Шишкина (Чежидова) // Законность и правопорядок. - Н.Новгород: Изд-во ННГУ, 2013. - №2. - С. 104109. (0,4 пл.).
7. Чежидова (Шишкина), A.B. Формирование правовой основы для открытости деятельности контрольно-надзорных органов исполнительной власти / A.B. Чежидова (Шишкина) // Наука XXI века: актуальные направления развития: материалы Междунар. заочн. научн.-практ. конф., 21 апр. 2015 г. / ред. коллегия: Г.Р. Хасаева, С.И. Ашмарина (отв. ред.) [и др.]. - Самара: Изд-во Самар. гос. экон. ун-та, 2014. - С.1114-1125 (0,5 пл.).
Всего по теме диссертации опубликовано 7 научных работ общим объемом 3,4 пл.
А втореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Чежидова Александра Вячеславовна
Тема диссертационного исследования
ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ МЕХАНИЗМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОТКРЫТОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ
Изготовление оригинал-макета Чежидова Александра Вячеславовна
Научный руководитель: Доктор юридических наук, доцент Мартынов Алексей Владимирович
Подписано в печать 03.07.2015 г. Тираж 150 экз. Усл. п.л. 1,4
Типография ЗАО «НРЛ» Заказ № 102789 Адрес типографии: ул. Б. Покровская, 60-46 Тел. 412-80-80
