АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Акты правительства, министерств и ведомств СРВ»
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РАН
На правах рукописи Нгуен Тьен Лонг
ШЫ ПЕАЗ:ПЗЯЬСТЗА, иЕПЮТВРСТВ и 35ШЯВ СРВ
(Специальность 12.00.02: государственное право п управление;
адеЕНве^рзгнвное и финансовое празо)
АВТ0Р353РА?
Диссертации на соЕскзкпе ученой счэпенп кандидата српдическхтх наук
РГО од
Москва, 1£Э4
Работа выполнена б Секторе административного права Институте государства и права РЖ.
Научный руководитель - доктор кридическпх наук, профессор
Б. П. Лазарев.
Официальные оппоненты:
1. допер врщючеекпх наук, профессор 2.И.Кадшвн
2. кандидат сридическиг наук И.П.Муксинов
Ведушая организация - Институт Законодательства и сравнительного
правоведения (г. Москва).
Зашита состоится " 23 " июня 1994г. в II часов на заседании специализированного совета Д.002.09.05 при Институте государства и права РАН.
С диссертацией погно ознакомиться в библиотеке !'1нститутг. Автореферат разослан "_"_1994т.
Учении секретарь специализированного совета
доктор сридических наук ¡'.К. Краснов
Наука административного -права з СБЕ очень молода. Только з 1932 г. вывел з сзэт перзкй и пока единственный учебник по этой отрасли права. Многие ее теоретические и прикладные проблемы у нас еце не разработаны. К их числу относится и вопрос об актах государственного управления. Празда, исследовании ак-тоз местных органов управления была посвящена кандидатская диссертация Нгуен Кыу Еьета, эашдаэнная а 1986 г." в Институте государства и права АН СССР . Об актах же Правительства и центральных органов государственного управления СРВ до сих пор нет ни одной монографии или какой-либо другой научной работы Пах.ду тем на практике многие аспекты проблемы актоз ' Правительства, министерств и ведомстз СРВ понимается неоднообрззно и порождают споры. '
Актуальность этой темы возрастает. Современный этап государственно-правового строительства в СРВ имеет своей целью повысить эффективность деятельности государственного механизма, что предполагает его совершенствования. Данная задача решается з увязке с курсам'на формирование во Еьетнаме правового'государства, что нашло отражение в нозой Конституции' СРВ,"'принятой Национальным Собранием 15 апреля 1992 г. Еахкое значение для совершенствования государственного аппарата имеет принятый 20 сентября 1992 г. Закон "О организации Правительства СРВ",' в ' которой речь идет не только о Правительстве, но и о централь-
-"■ . ...-1. См.: Нгуен Кыу Вьет. Акты местных органов 'управления: ; .социалистической республики Вьетнам. Дне. канд. юр. к." -- М. ,1935. .. . . , ::■ —..." г ■ - '"- "'■ • "
кых органам государственного управления. Несмотря на это многие стороны правового статуса упомянутых органов еще не определены а долиной четкостью. Это касается к компетенции, и актон, • издаваемых ими. В настоящее время идет работа над проектом Закона СРВ "О нормативных актах", которая близка к зазер-шэниа. Закон должен будет охватить, в частности, правительственные и ведомственные акты.
Практическая зажость теш диссертации связана и с тем, что в С?3 Правительство располагает очень широкой собственной компетенцией и кроме того вправе принимать на себя решение вопросов, относящихся первичным образом к ведении подчиненных ему органов управления, а также отменять иди изменять лэбые их акты, если они, по мнению Правительства, противоречат или причиняет ущерб общественным интересам. В качестве высшего исполнительного государственно-административного органа Правительство СРВ осуществляет нормативное регулирование более широкого коуга общественных отношений, чем Поазительство России, издавал акты, не только детализирую-щ-ге и конкретизирующие законы, но и очень часто акты, . содержащие первичные правовые нормы. Акты Правительства часто служат правовой основой актов мног:ес других государственных органоз, в том числе Народных Советов. Праз:ггельству подчинена вся . государственно-управленческая ( административная) система.
Акты министерств и. органов министерского уровня (ведомств) в СРВ тоже играет более Еакную роль, чем е России. Они регулирует более широкую cçepy общественных отношений и, как правило, издают по многим вопросам своей отрасли акты, обязательные для всех предприятий, учреждений и организаций соответствующего профиля,'в том числ s частных, а нередко сбязателъ-
ные и для граждан. Акты министерств и ведомств обязательных у нас и для местных народных комитетов, ке говоря уже о местных специализированных органах (отделах,управлениях и т.д.)
В бывшем СССР, в России и некоторых других республиках -ныне членах СНГ проблема актов управления дазно привлекает к себе внимание ученых-юристов. За последние десятилетия появилось немало работ, посвященных разным аспектам и управленческих решениях, содержащиеся в: трудах по общей ;геории права, государственному и административному праву, теории упрззле- • ния.зесьма ценны для анализа проблемы актов Правительства и центральных органов государственного управления СРВ. Это труды таких ученых, как С. С. Алексеев, А. М. Васильев, В. И. Васильез, Р. О. Васильев, НА. Волков, Ю. II Козлов, В. М. Лазарев, А. В. Мицкевич, Ы. Е Николаева, Е К. Новоселов, А. О. Есздрачев, Г. II Петров, А. С. Пиголкпн, Е И. Попова, Л. Ы. Розин, Е Г. Салишеза, С. Студе-. н?ш, й. А. Тихомиров, А.Ф. Шебанов и др. Особо следует отметить докторскую диссертацию Р. Ф„ Васильева "Акты управления" (1930). Заслуживает внимания и работы вьетнамских ученых'по обцим вопросам - правового регулирования деятельности"государственного аппарата СРВ (1).
1. См.: До Мыои. Создание государства народа: успех, опыт и обновление. - Ханой, 1991; Егуен Ван Тхао. Изучение новой Конституции. - лзной, 1981*, Нгуен Нгок ^¿ннь. Въет-намекая резолюция и развитие юридической науки //Проб-" лемы государства и праза в СРВ? -• М., 1984; О реформе •: государственного"аппарата СРЕ - Ханой,"1991; Реформа государственно-административного аппарата и формироза-ние системы государственной службы. - Ханой, 1991," и др."
Цель данного диссертационного исследования заключается в том, 'чтобы:
- уточнить понятие актов государственного управления;
- охарактеризовать правовое положение Правительства, министерств и ведомств СРЗ, т. к. без этого нельзя раскрыть особенности их актов; -
- выявить -сридические •свойства актов Правительства и центральные органзз государственного управления СРВ и выработать классификацию этих актов;
- показать роль и место актов Правительства, министерств • и Еедомств СРЗ з обшрй системе правовых актов нашего государства; .
- дать рекомендации по совершенствованию правового регулирования процесса подготовки актов в Правительстве, ' министерствах и ведомствах СРВ.
Методологической основой диссертации-^послужили сравнительно-правовой, а в некоторой мере также конкретно-социологический и статистический методы исследования.. Широко использованы имеющиеся в юридической литературе бывшего СССР и
*
Российской Федерации, других стран-членов СНГ теоретические положения и практические вызоды, касающиеся управленческих решений и актов государственного управления, в особенности актов правительств и центральных органов. Ери подготовке диссертации ее автором было . проведено детальное изучение практики работы Правительства и ряда центральных органоз£СРВ,--текстов их актов, а таюкз относящихся к теме диссертации материалов Юридического отдела и Канцелярия Правительства, .Министерства юстиции и Прокуратуры СРВ. ...-.■••.'.-¿г:.!::: " •
Научная новизна диссертации состоит в том, что она предстазляет собой первую в СРВ научно-исследовательскую работу по данной теме.
Конкретно эту новизну характеризуют:
- более развернутое и уточненное определение акта государственного управления;
- выявление специфики актов Правительства и центральных • органов СРВ; . -
г
- рекомендации по совершенствованию распределения компетенции между Национальным Собранием, Президентам и Прави-
кг
тельстзом СРВ в сфере государственного управления; между еысеид!, центральными и местными органами;
- показ места актоз Правительства, министерств и ведомств СРВ в общей системе государственно-правовых актоз и их рож з репении государственных задач; •
. - дополнительные аргументы в пользу деления актоз 13?ази-тельства, министерств и ведомств СРВ на директивные, нормативные и индивидуальные, определение их специфической роли и взаимосвязи в общем механизме правового регулирования; *
- систематизация требований, предъявляемых'к актам Правительства, министерств и ведомств с точки'зрения их содержания . и .формы, а такие к процедуре их подготовки и издания;
характеристика важнейших требований, предъявляемых -к упомянутым актам с точки зрения законности и целесообразности, и рекомендации по ^правовому закреплению этих требований; *-- - обоснование предложений об уыеньиении перечня видов актов Правительства, министерств и ведомств СРВ. ■•■•" •Практическая значимость результатов исследования состоит з том, что ок;: могут быть использованы при разработке Полохе-
кий и других нормативных актов об органах государственного управления СРВ, особенно норм, регулирующих создание их актов, прежде всего актов Правительства, министерств и ведомств. Диссертацию можно также использовать в преподавательской работе, в том числе при чтении спецкурсов и проведения семинароз по темам "Акты государственного управления", "Правительство, министерства и ведомства", и "Акты Правительства, министерств, и ведомств". г
С учетом целей • исследования определяется структура диссертации. В ней сначала совещается вопрос о понятии акта государственного управления, далее дается обшэя характеристика правового статуса Правительства, министерств к ведомств СРВ, а затем подробно раскрывается особенности актов этих органов.
В.главе I ."Акт государственного управления - результат властного волеизъявления" предпринимается попытка уточнить понятие такого акха. К сожалению, обшэпринятого определения актов государственного управления пока нет. Это вызвано и неоднозначностью и самого термина "акт", и сложностью явления им з . данном случае обозначаемого.
В юридической литературе СССР, ныне стран СНГ, акты управления называют формой управления; одной из форм деятельности государственных, органов и служащих; результатом управленческой деятельности; продуктом исполнительно-распорядительной деятельности; управленческим решением;: средством выражения управленческого решения; -документами, содержащими такие решения внешним выражением управленческих действий; правовыми формами реалиэацда компетенции органов государственного ; управления; результатом правотзорческой ■ и правоприменительной дея-
телъности этих оргзноз их односторонними властными повелениями, результатом таких волеизъявлений и т. д. В юридической литературе СРВ при всей малоизучэнности проблемы актов государственного управления преобладающим является понимание их как документов, содержали установленные государством з лице его уполномоченных на то органов (должностных лиц) общеобязательные правила и иные предписания. Это исходит из укоренивше-. гося еще з старом вьетнамском языке значения слова "van ban" (письменная бумага, удостоверяющая и свидетельствующая о чем-то или подтверждающая что-то), широко применяемого до сих пор з законодательстве СРВ и на практике - вместо слова "акт" (1).
В диссертации обосновывается вызод о том, что акт государственного управления следует .- рассматривать как результат властного волеизъявления государственного органа, должностного лица, осуществляющего исполнительно-распорядительную деятельность. .Необходимо при этом зндеть два волеизъявления. Перзый -внутренний мыслительно-волевой акт выбора субъектом управления: (органом, должностным лицом) одного из возможных вариантов поведения, деятельности управляемых; второй - выраженный во-вне властный акт -'"быть по сему". Посредством этого второго волевого акта управленческому рещенна придается характер акта
1. См.: йурс по повышения квалификации работников аппара- -та уездного административного управления. - Ханой, Центральная административная школа, 1977. - С. 9-16 (На вьет, яз.)
государственного управления. Издание акта - разовое властное волеизъявление не следует отождествлять с самим изданным актом. Издается акт один раз, а действовать он макет потом очень длительное гремя, причем даже после упразднения органа, издавшего этот акт.
Государственновластннй характер актов управления, считает автор, не дает оснований считать их "предписаниям-:". В актах могут содержаться и часто содержатся разрешения, рекомендации, управо^чквззоцие положения, реализация которых зависит от тех, кому акты адресованы. При характеристике правового аспекта ак-тсз угрЕвлек;^ не следует такие сгранич;:заться констатацией наличия в тех правовых корм и ненормативных положений, порождающих, изменяющих и прекращающие конкретные правоотношения. В актах управления могут содержаться.также директивные установки, на базе которых потом возникает потом и правовые нормы,' и положения, влияющие на конкретные "правоотношения. '
Суммируя сказанное, диссертант характеризует акт государственного управления как результат властного волеизъявления органа, должностного лица, осуществляющего этот вид государственной деятельности. -5тот акт может содержать директивные установки,■правовые, нормы и конкретные положения, порождающие, изменяющие и прекращение правоотношения.
Большинство авторов говорят суммарно о ""требованиях, предъявляемых к актам управления", причем включают сюда и требования, предъявляемые к их подготовке, принятию, доведению до исполнителей, возможному приостановлению,' изменению, отмене и т. п. ЕЬ есть и другая точка зрения, согласно которой все такого -рода -требования делятся на две группы: предъявляемые к
самим актам (к их содержанию и форме) и к процедуре их создания (1). йзтя з юридической литературе последняя точка зрения пока не назла широкой поддер.1ски, именно она, на наз взгляд, представляется обоснованной. Ведь акт и издание акта - не одно и то же, и соответственно, следует отграничивать требования, предъявляемые к каждому из этих явлений, несмотря на их тесную взаимосвязь. Ео и ее тоги нуияо видеть. Нарушения, требований,-касгюгцсхся порядка разработки проекта акта и его издания, могут привести и часто приводят к дефектности самого акта.
Законность является абсолхгтно необходимым юридическим свойством упразлекческсго акта. Важность требования законности акта и порядка его издания обусловливает закрепление этого требования в концентрированной форме к в Конституции й з Конституции СРВ (ст. 12). Наряду с зтим к акту предъявляются и требования, каса?-циеся его целесообразности.
Далее в диссертации кратко излагается вопрос о законности и целесообразности актов управления. При этом отмечается: в той мере, в какой требования относительно целесообразности актов закреплены в правовых актах, соблюдение этих требований схватывается и принципом законности. Необходимо также, чтобы процедуры подготовки, обсуждения и принятия актоз были бы це-
1. Такую точку зрения предлагают, например, Новоселов В. К. (Законность актоз органов управления. - М., 196В.-с.23), авторы кн. Аппарат управления социалистического государства. - }1 , 1977. - с. 29-40) и Тихомиров 5Я А. (Управленческое решение. - М. , 1972. - с. 140).
дэссобразнымл; тогда, больше шансов, что целесообразными будут з: ca.sc: издаваемые акта И все же требования относительно законности акта и относительно его целесообразности не следует отождествлять. Нецелесообразным может быть, например, и вполне законны!! акт.
Важным патом на пути конкретизации конститутцюнных положении, вакрёпсшзпс законность как принцип организации и деятельности всех государственны:': органоз, общественных организаций и граждан СРВ, являются Постановление Правите.рстза N.142/: от 22 сентября 1952 г., утвердившее Устав "О рабсте с официальными и служебными документами и об архиве", и Инструкция 1£:нистра - Генерального секретаря Сонета Министров "По вопросу создания актов" К. C:2/M-rCCÍ¿ Ееобходимо отметить, что эта Ккструет-я в своей первой части - .'"Принципы создания актов" -закрепляет 2 общей ферме важнейшие общие требования относительно законности актов управления, а также языка и стиля их изложения. Она гласит: "1) Орган, издающий акт, должен соблюдать свою компетенцию; 2) Акты государственных органов всех отраслей и уровней должны издаваться на основании лонституцил, законов, указов и других актов вышестоящих органов (уровней); 2) Форма издаваемого акта должна соответствовать предписаниям законодательства; язык, стиль также должны соответствовать языку, стилю государственных актоз".
Известно, что наряду с общими чертами, присущими всем актам государственного управления, акты различных органов управления обладают спецификой, которая связана прежде всего с правовым статусом этих органов, местом каждого в их системе. Этому и посвящена Глаза П "Обпая характеристика правового статуса Правительства, министерств и ведомств СРВ".
Конституция СРВ 1392 г. предусматривает, что Правительство есть исполнительный орган Регионального Собрания и высший 'государственно-административный орган власти. Око играет важную роль з организации осуществления всех функций государства, руководит административно-политическим, хозяйственным и соци-ально-культурнш строительством в масштабах страны и зпразе издавать по зопросам своей компетенции акты, обязательные для всех государственных органов (кроме Национального Собрания, его Постоянного Комитета и Президента), всех должностных лиц и граждан.
Правительство является ближайшим руководяще.! органом по отношению к центральным органам государственного управления -министерствам и ведомствам, объединяет и направляет их деятельность, утверждает Изложения о них, может заслушать отчет министра, главы ведомства по любому подведомственному к.! вопросу. Правительство активно участвует в образовании, упразднении, объединен:»: и любой иной реорганизации министерств к ведомств. Согласно Конституции Премьер-министр имеет право предлагать Национальному Собранию образовывать или упразднять министерства и другие центральные органы управления.
Во взаимоотношениях Правительства с местными органами можно выделить два аспекта. Первый - Правительство как один из высших органов власти издает акты, обязательные на всей территории страны. Местные Народные Советы обязаны руководствоваться в своей деятельности не только законами и указами Президента, но и прав'ггельственными актами. Народные Советы нередко обсуждают правительственные акты на своих сессиях, намечая пути их реализации с учетом местных условий, и дачл; соот-
ветствукцие предписания своим народным комитетам, их отделам и управлениям. Второй аспект - Правительство руководит работой народны:-: комитетоз и проверяет ее. Премьер-1&1нистр т.;еет право приостанавливать и отменять акты народные комитетов и председателей народны:-: комитетов провинций и городов центрального подчинения е случае несоответствия закону и другим актам вы. шэстояпгж органов. Премьер-15инистру предоставлено -право изме- ' нять персональный состав народных комитетов Сданная новелла Конституции 1992 г., как отметил Кгуен Ниен, "направлена на обеспечение эффективности деятельности всего государственного аппарата в центре и на местах" /1/). Полномочия народных комитетов и их специалпаетозанных органов в развернутой форме определяется обычно актами Правительства. В них содержатся перечни отраслевых и функциональных органов народных комитетов, определяется.порядок т. образования и деятельности, взаимосвязь с народным комитетом и иными государственными органам:.
Оснсвы правового статуса ми?л:стерств СРВ определяется" Постановлением Правительства от 9 февраля 1981 г. ""О задачах, полномочиях, ответственности и функциях министерств в некоторых отраслях государственного управления". О каждог/ из них, кроме того,. 'имеется специальное Положение. Положения имеют и ведомства. К-: руководители издают в пределах компетенции этих органоз правовые акты на основании и во исполнение законов,' других актов Национального Собрания и его Постоянного Комите-
1. См.: Кгуен Киен. Конституция 1992 г. и реформа организации и деятельности Правительства СРВ //Нян зан. 1992,' 4 июня
та, Президента, Правительства и Премьер-министра и проверяют их исполнение.
Министерства - как правило, отраслевые органы (единственным министерством, деятельность которого носит преимущественно функциональный характер, язляегся Министерство финансов). Мк-нистр несет персональную ответственность за выполнение всех возложенных на министерство задач. Он возглавляет коллегию министерства, руководит ее работой и в случае разногласил с ней вправе проводить в жизнь свое решение. Именно министру предоставлено право издавать акты, являющиеся правовой формой
О С У**" 9 С ^ " Л~ v 1' - i «С С Тр С ^ ~ ^ КС М7> Г! Зо SiS^KSVCKOÄ
законодательной практике для обозначения центральных органов управления, г.о каким-либо признакам отличных от министерств, употребляется родовое понятие "орган министерского уровня" (б литературе - "ведомство"). Постановлением национального Собрания от 30 сентября 1992 г. закреплено наличие 20 министерств и 7 ведомств.
Глаза III "Акты Правительства СРВ" посвящена выявлению их особенностей. Специфика правового статуса Правительства находит свое отражение в его актах. 3 них воплощается руководящая _ г роль Правительства, практически охватывающая почти все стороны государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства в СРВ.
Правительство, как уже отмечалось в главе II, - высший государственно-административный орган власти СРВ. Оно издает акты, имеющие общегосударственный характер, обязательные к исполнению на всей территории страны и для всех государственны:-: органов (кроме Национального Собрания и его Постоянного
Комитета, а также Президента), всех должностных лиц и граждан. Акты Правительства обладают более высокой юридической силой по сравнению с актами других органов государственного управления. Они в СРВ не подлежат судебному контролю и надзору. Важным свойством актов Правительства является детализация е них положений законоз и других законодательных актов. Кроме того, в силу особого своего статуса Правительство издает и акты, . пер-, вичным образом регулирующие многие общественные отношения.. В СРВ в меньшей степени, чем в России, развернута законодательная деятельность (так, с 1931 по 1S90 гг. Национальное Собрание приняло 35 законов;. ..правда, в последующие годы законодательная работа несколько активизировалась). В актах Правительства содержится большая часть действующих сейчас в СРВ норм права. Эти акты являются также инструментом директивного руководства.
Как отмечалось,''новая Конституция СРВ предусмотрела четыре вида актов Правительства: "постановления", "распоряжения", "решения" и "указания" (ст. 115). Акты первых двух видов издается в коллегиальном порядке. Премьер-Министр единолично принимает "решения" к дает "указания". Кроме того, как сказано в Законе "Об образовании и деятельности Правительства СРВ" (октябрь 1992 г.), "постановления и распоряжения Правительства подписывается Премьер-йшистром" (ст.21). Новая Конституция
несколько сократила перечень видов актов Правительства путем
«
исключения из них "инструкций", и это следует одобрить, ибо любая чрезмерная множественность еидоз актов порождает дополнительные сложности в правовой регламентации общественных отношений и систематизации! правовых норм.
На практике Правительство СРЗ "постановления" издает очень редко. Среди актои, изданных и;.: за 1952 г., например, было Есего одно Постановление (от 11 апреля "О политике, направлениях и мерах решения проблемы трудоустройства на ближайшие годы"). "Распоряжения", как показывает практика, издается чаще и могут быть нормативными, директивными (пример тому Распоря/йние от 23 января 1932 г. "О направленна:-: развития науки и технологии") и индивидуальными. Значительное место среди "распоряжений"."принадлежит актам, утзерждаю:дкм различные пра-^ила, у^ав--, гол,"жо",'':г. "~олыл*"Г1г4таг" ак^с- П^^мь—р—^^и^т^а — это "решения". "Указания" издается реже, причем бывают разными по степени важности и характеру решаемых в них вопросов. Есть даже нормативные "указания".
Таким образом, издание Правительством СРЗ и главой Правительства актов различных наименований далеко не всегда отражает характер и степень важности решаемых вопросов. В связи с изложенным, а также с учетом опыта России и других стран-чле-ноз СНГ целесообразно было бы сократить число видов актов Правительства и устакозить, что таковыми являются "постановления", издаваемые в коллегиальном порядке, и "распоряжения", издаваемые как акты Премьер-}£:ннстра.
Выступая за расширение законодательного регулирования общественных отношений, диссертант считает, _ что . это не может приводить к ликвидации правительственной нормоустаназливащей деятельности, а том числе" путем издания актов, содержащих первичные правовые нормы. Закон о дат е ль н ая власть не охватывает своими актами'многообразия общественных отношений, тем более з деталях. Высший орган исполнительной власти не должен отказы-
ваться от разрешения путем иадания нормативного акта вопроса управления под предлогом отсутствия закона на этот счет, если, конечна, он не отнесен Конституцией и законами к исключительной компетенции Парламента или Президента.
Проекты правительственных актов вносятся в Правительство министерствами и ведомствами за подписью соответствующего министра, председателя комитета, руководителя другого ведомства," а также народными комитетами провинций и городов Центрального подчинения - за подписью их председателей. При внесении проектов, затрагивающих интересы других министерств и ведомств, не-оСходимо предварительно, согласовать их с руководителями этих органов,' а если у них имеются возражения, то вместе с заключениями упомянутых органов представляется справка с изложением сущности разногласий, а также мнения по их поводу. Проекты постановлений Правительства С?3, носящих нормативный характер, как правило, предварительно согласовываются с Министерством юстиции.
При совершенствовании порядка издания правительственных актов целесообразно было бы установить, что акты Правительства как коллегиального органа подписываются Премьер-Министром и Министром-Генеральным секретарем, - г единоличные акты Премьер-министра - только им (или его заместителем по поручению Премьер-Микистра(. ,
В Главе IV "Акты министерств и ведомств СРВ" прежде всего дается общая характеристика этих актов. По законодательству СРВ министерства и ведомства принимают.в пределах их компетен-. ции "решения", издают "инструкции" и дают "указания". На практике наиболее часто применяется первая форма актов. К тому же
"решениями" нередко утверждается "правила", "положения", "уставы" и т. д. "Инструкции" обычно определяет порядок осу-шэствлэния актов вышестояща органов и проведения з жизнь мероприятий, намеченных инициативно самим министерством, ведомством. 3 заголовках инструкций очень часто стоят слоза "Инструкция'о порядке..." (далее говорится о порядке чего з ней пойдет речь). "Указания" дается по центральному аппарату министерства, ведомства, а также з адрес подчиненных ему орга-коз и конкретных должностных лиц, хотя бьтают и "указания" директивного характера,. Последние, пс мнению диссертанта, логично было бы облекать в форму "решений".
На практике министерства и ведомства нередко, издают кроме тсто и акты непредусмотренных форм "приказания", "распоряжения", "директивные письма", "циркуляры" и т.д., содержащее как правовые нормы, так и ненормативные предписания. Диссертант критикует эту практику, считая, что упомянутые органы и при выборе формы своих актов не должны выходить за рамки, установленные законодательством. Это имеет немаловажное практическое значение: критикуемая практика позволяет преуменьшать статистические данные сб общем количестве актов, издззаемых министерством, ведомством за определенный период (чтобы избежать упрека а бюрократическом стиле работы), прятать незаконные акты от вышестоящих и контрольных органов (туда, как правило, направляются лишь- акты, названные "решениями" и "инструкциями", а другие объясняется просто "деловой перепиской").
Кроме того министерства и ведомства СРВ нередко издают приказы, утверждающие "правила", "положения", "наставления", "кодексы", "уставы", "нормы", "стандарты", "тарифы", "техни-
ческие условия" и т. д. В работе министерств и ведомств Российской Федерации сложилась такая же практика.
В юридической литературе была предпринята попытка оценить ее. По мнению одних ученых, в подобных случаях "акты иных наименований выступают лишь как разновидности и основных видов (форм) юридических актов" (1)... Другие ученые "первого и второго порядка". В актах первого порядка ("приказы" и "инструк-. ции"), "пишут они, находит непосредственно отражение золя органа, их издающего, а акты второго порядка ("правила", "положения", "уставы", "кормы" и т.п.) приобретают правовой характер только благодаря их утверждению другим актом того же органа. Иными словами, "акт Еторога порядка черпает свою юридическую силу из другого акта, издаваемого тем же органом" (2).
По мнению диссертанта, "типовые правила", "нормативы", "цены", ""тарифы" и т.д. - это или подзаголовки приказов, отражающие их тематическое содержание, или составные части приказов, оформленные как приложения. Деление актов на "основные" и "зависимые" создает" видимость наличия двух актов, между тем это линь две составные части текста одного акта, акта, рожденного одним волеизъявлением.
Принцип соответствия актов министерств и ведомств актам высших органов власти выражен в ст.11В Конституции СРВ: "Ыи-
1. Ноздрачез А. Ф." Нормативные акты министерств и ведомств СССР. Автореф. канд. дис. - 11, 1968. - с. 9.
2. Николаева Ы. К Нормативные акты министерств и ведомстз СССР. - М., 1975. - с. 65
нистры, другие члены Правительства, руководители ведомств яри Правительстве'издают решения, инструкции и даяг указания во исполнение Конституции, действующих законов и постановлений Национального Собрания, указов и постановлений его Постоянного Комитета, указов и решений Президента, а также актаз Правительства и Премьер-министра...". Следовательно, содержание ведомственных: актов в значительной мере предопределяется актами высших органоз власти и управления. Однако в ню: есть и первичные нормы, которые устанавливаются министерством, ведомством по вопросу, не регулируемому актами зышестояшдх органов. Правда, на практике среди ведомственных актов, з отличие от актов Правительства СРВ, редко встречаются такие, которые целиком состояли бы из первичных норм. .Производные жэ нормы ведомственных актов, как правило, развивают содержание норм, установленных актами Правительства, реже - законами и актами Президента. Такое развитие осуществляется путем конкретизации либо дополнения норм, содержащейся , з актах более высокого уровня.
Акты центральных органоз управления адресуются чаде всего подчиненным органам и должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям. Нов некоторых, прямо установленных законодательством случаях они имеют надзэдомстЕенный характер, т.е. сфера их действия выходит за пределы системы соответствующего министерства, ведомства.и распространяется на учреждения, организации и предприятия, не подчиненные ему, а иногда -и на граждан. Такие акты с.известной мерой условности можно назвать "общеобязательными". Так, з Таможенном кодексе СРВ записано, что Министр торговли издает по таможенному делу акты, обязательные для всех организац:й и граждан.
Причины, вызывающие необходимость издания надведомствен-ных актоз, а такие различия в объеме полномочий на их издание кроются в тех задачах и функциях, которые возлагаются на соответствующие министерства и ёедоыства. Такая необходимость наиболее остро ощущается теми центральными органами, в задачи которых входит осуществление преимущественно координационных и регулирующих функций по отношению к другим министерствам и ведомствам, что невозможно без издания актов, обязательных, .для последних. Именно, эти в первую очередь й объясняется наличие права издавать общеобязательные акты у большинства государственных комитетов (Госплан, Государственный комитет по сотрудничеству и инвестициям, Комитет по национальному вопросу и вопросам горных регионов и т.д.).
На ряд министерств СРВ воаложено рукозодстзо отраслям: хозяйства и культуры, в то время как ряд предприятий и учреждений этих' отраслей (по разным . причинам) находится в ведении других министерств или.относятся к частному сектору. Такое положение имеет место в области просвещения, высшего и среднего специального образования, здравоохранения, ' торговли " и транспорта. В подобных случаях министерство, на которое возложено руководство всей отраслью, не могло бы осуществлять его, если бы не обладало правом издания общеобязательные актов.
Практика показывает, что наилучшие условия использования ресурсов для решения крупных народнохозяйственных и социальных задач, з особенности тех, которые возникают "на стыках" отраслей, -дает программно-целевая организация управления. Она позволяет интегрировать разнообразные действия многих участников общего дела и концентрировать силы для достижения той"или
й ватаой цели. По комплексным программам обычно назначается •лозные" министерства и ведомства, которые несут ответствен-:ть за реализацию программы в целом, что неизбежно влечет за юй наделение этих органов комплексом надведомстз-нных пол-¿очий. (Так, Министерство сельского хозяйства СРВ является ионным по "Государственной продовольственной программе", а аистерство торгозли - по "Государственной программе развития, спорта").- Полномочия "головных" по преградам министерств и дсмстЕ носят по большей части координационный и контрольный .пактер. Иногда они распределякт ресурсы (например, Ми-¡стерству электроэнергетики и Министерству строительства, ^значенным "головными" по постройке крупнейшей во Вьетнаме 5С Хоабинь, выделяется суюгаряо гзгсы капиталовложений, £рье, механизм к оборудование, а они их потом распределяют ;;*ду исполнителями программы).
Акты министерств и ведомств СРВ по некоторым вопросам мэет обязательную силу и для народных комитетов. К их ' числу тносятся акты, изданные на основе законодательных и прави-ельствекных актов и конкретизирующие либо разъясняющие их, 'пределянлШ'е порядок их реализации, содержащие первичные пра-¡овые нормы и тем более изданные по разовым поручениям Правительства решить какой-либо вопрос его компетенции. Статья 27 Закона от 20 сентября 1992 г. "Об организации Правительства :?3" гласит: "Министры и руководители органов министерского /ровня направляют, инструктируют и контролируют исполнение народными комитетами задач, отнесенных к соответствующей отрасли или сфере и вправе приостанавливать действие актов народных комитетов и председателей этих органов в случае несоответствия
этих актов актам министерств и органов министерского уровня по вопросам государственного управления подведомственной отрасли иди сферы, и обращаться к Премьер-Министру с предложением об
отмене этих актов____". В упомянутом Законе говорится также,
что хотя решения министерств, ' ведомств обязательны для народных комитетов, последние имеет право в случае несогласия с ними обжаловать их Премьер-министру. . -
Для местных специализированных органоз акты,министерств, ведомств тем более обязательны.
Тирах 100
