АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Антикоррупционная экспертиза как элемент законодательного процесса в субъектах Российской Федерации»
На правах рукописи
ЕРМАКОВА Александра Викторовна
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА КАК ЭЛЕМЕНТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ВХОДЯЩИХ В ЮЖНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ)
Специальности:
12.00.02 - Конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право; 12.00.01 - Теория и история права и государства; история правовых учений
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 0 НОЯ 2014
Москва-2014
005555585
005555585
Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный университет»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Дзидзоев Руслан Мухарбекович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Тхабисимова Людмила Аслановна, профессор кафедры конституционного права и государственного строительства ФГБОУ ВПО «Пятигорский
государственный лингвистический
университет»
доктор юридических наук, доцент Мазуренко Андрей Петрович, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Пятигорского филиала ФГАОУ ВПО «Северо-Кавказский федеральный университет»
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Адыгейский
государственный университет»
Защита диссертации состоится 25 декабря 2014 г. в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 при AHO ВПО «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5, учебный корпус № 3, ауд. 511.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке AHO ВПО «Московский гуманитарный университет».
Автореферат разослан «_» ноября 2014 года.
Ученый секретарь диссертационного совета,
доктор юридических наук, доцент Е.В. Белоусова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность исследования. В последние годы в законодательном процессе в Российской Федерации в качестве обязательного и необходимого элемента, способствующего повышению качества и эффективности принимаемых нормативных правовых актов, активно используется институт антикоррупционной экспертизы.
Особый научный интерес представляет практика реализации антикоррупционных мер в законодательном процессе субъектов Российской Федерации, в которых создана необходимая нормативная правовая база для проведения уполномоченными органами и лицами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, сформирована юридическая основа для нового вида деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, институтов гражданского общества, требующая научной систематизации.
Важно отметить, что, несмотря на постоянное развитие законодательной базы, направленной на противодействие коррупции в целом и регулирование института антикоррупционной экспертизы в частности, комплексные исследования, посвященные изучению данного вида экспертизы, в настоящее время отсутствуют. В юридической науке имеются отдельные труды, освещающие правовые основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов и некоторые аспекты ее проведения, но не выработан единый теоретический подход к определению правовой природы антикоррупционной экспертизы, ее предмета и принципов. Кроме того, комплексно не исследовались особенности практики проведения антикоррупционной экспертизы в различных субъектах Российской Федерации.
Вопросы антикоррупционной экспертизы исследовались с позиций теории государства и права, науки уголовного права, криминологии. В то же время антикоррупционная экспертиза проводится в рамках законодательного процесса, составляющего традиционный предмет конституционного права и
конституционно-правовой науки. Этот факт, безусловно, актуализирует конституционно-правовую составляющую проблематики института антикоррупционной экспертизы. Именно с позиций науки конституционного права возможно исследование таких вопросов, как цели, задачи, механизм антикоррупционной экспертизы, определение коррупциогенности правовых норм как предмета антикоррупционной экспертизы.
Данная работа представляет собой попытку системного исследования вопросов повышения качества и эффективности законодательной деятельности субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, через призму борьбы с коррупцией - путем использования института антикоррупционной экспертизы.
Теоретическая основа исследования и степень научной разработанности темы
Общетеоретические вопросы понятия экспертизы в законотворческом процессе получили развитие в трудах С.А. Авакьяна, С. Н. Братуся, А.Б. Венгерова, H.A. Калининой, Д.А. Керимова, O.E. Кутафина, В.В. Лазарева, Н.М. Марченко, A.B. Малько, Н.И. Матузова, Л.А. Морозовой, A.C. Пиголкина, Е.Р. Российской, В.М. Сырых и других.
Исследованию различных, в том числе общеправовых и криминологических, аспектов антикоррупционной экспертизы в законодательной деятельности посвящены работы В.В. Астанина, И.Н. Барцица, И.И. Бикеева, А.Э. Бикмухаметова, Ф.П. Васильева, P.P. Газимзянова, Д.Ю. Гончарова, A.C. Дугинца, П.А. Кабанова, Д.В. Кокорикова, А.Н. Кокотова, О.И. Коротковой, A.B. Кудашкина, В.Л. Кудрявцева, C.B. Матковского, И.А. Миронова, В.Н. Найденко, О.Н. Родионовой, Э.В. Талапиной, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, С.Н. Шевердяева, М.В. Шедия, В.Н. Южакова, P.P. Ямалетдинова.
Имеются диссертационные исследования, обращенные к институту экспертизы в законотворческом процессе как в целом (Е.В. Журкина, И.А. Закиров, O.A. Короткова, В.Ю. Рагозин, A.A. Разуваев и другие), так и к
отдельным аспектам антикоррупционной экспертизы (С.Н. Акопова, О.И. Хамазина и т.д.).
В то же время в конституционно-правовой науке отсутствуют комплексные исследования, посвященные анализу института антикоррупционной экспертизы в законодательной деятельности субъектов Российской Федерации с позиций новейшего законодательства и практики его применения, что актуализирует диссертационную тему.
Нормативную базу диссертационного исследования составляют действующая Конституция Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, региональное конституционно-правовое законодательство, относящееся к теме исследования, а также акты международного права и правовые акты Содружества Независимых Государств.
Эмпирическая база исследования включает материалы текущих архивов и отчеты законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ, о результатах реализации мер противодействия коррупции, в том числе антикоррупционной экспертизы, а также данные антикоррупционных мониторингов законодательства указанных субъектов РФ, непосредственно характеризующие практику проведения антикоррупционной экспертизы.
Методологическую базу диссертационного исследования составляют системный, сравнительно-правовой, формально-юридический методы исследования, методы логического анализа, синтеза, аналогии, толкования норм права. Использование данных методов позволило проанализировать значение антикоррупционной экспертизы как инструмента преодоления коррупциогенности правовых норм и повышения качества принимаемых нормативных правовых актов.
Целью диссертационного исследования является системный анализ законодательного процесса субъектов Российской Федерации в части
использования антикоррупционной экспертизы для совершенствования законодательных процедур и повышения качества правовых предписаний.
Для осуществления указанной цели были поставлены следующие задачи:
- изучение и обобщение накопленного теоретического материала, касающегося предмета исследования;
исследование института антикоррупционной экспертизы в региональном правотворчестве, определение его оптимальных характеристик;
определение понятия антикоррупционной экспертизы в законодательном процессе субъектов Российской Федерации, отражающего ее сущностные характеристики;
- исследование объекта и предмета антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов;
раскрытие содержания и систематизация принципов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов;
- анализ механизма проведения антикоррупционной экспертизы в законодательной деятельности субъектов Российской Федерации, входящих в Южный Федеральный округ;
- внесение предложений по совершенствованию практики проведения антикоррупционной экспертизы в субъектах РФ, входящих в Южный федеральный округ.
Объектом диссертационного исследования являются конституционно-правовые отношения, взятые в их системном единстве, складывающиеся в процессе проведения антикоррупционной экспертизы, проводимой законодательными органами субъектов Российской Федерации, входящих в Южный Федеральный округ.
Предметом диссертационного исследования являются нормы конституционного законодательства, регулирующие принципы, методику и механизм проведения антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов и их проектов в субъектах РФ, входящих в Южный федеральный округ.
Научная новизна диссертационного исследования заключается, прежде всего, в том, что в нем впервые представлен развернутый анализ законодательного процесса в субъектах Российской Федерации с позиций механизма и практики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в законодательной деятельности субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа.
В диссертации дается научное определение понятия антикоррупционной экспертизы в законодательном процессе, предлагаются авторские подходы к определению предмета антикоррупционной экспертизы и решаемых с ее помощью задач.
В диссертации содержится анализ основных аспектов антикоррупционной нормативных правовых актов и их проектов, определено ее соотношение с другими видами экспертиз, проводимых в законодательном процессе; обосновывается целесообразность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов на стадии законодательной инициативы в региональных парламентах, систематизируются особенности практики проведения антикоррупционной экспертизы законодательными органами субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа; обосновываются практические рекомендации по совершенствованию федерального и регионального законодательства, посвященного антикоррупционной экспертизе в законодательной деятельности субъектов Федерации.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Авторское определение понятия антикоррупционной экспертизы,
согласно которому антикоррупционная экспертиза в законодательном
процессе представляет собой профессиональный анализ и оценку
нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов,
проектов официальных отзывов и заключений на проекты законов с точки
7
зрения наличия в них механизмов правового регулирования, способных вызвать коррупционные действия и (или) решения субъектов правоприменения в процессе реализации ими своих прав и исполнения возложенных на них обязанностей, с целью выработки рекомендаций по устранению указанных механизмов или нейтрализации их действия.
2. Определение задач, на решение которых направлено проведение антикоррупционной экспертизы:
- выявление и описание коррупциогенных правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов, разработка рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких норм;
- анализ результатов и последствий принятия нормативного правового акта, а также их прогнозирование;
выявление наиболее распространенных признаков коррупциогенности правовых норм, а также коррупционных сфер в законодательстве;
- определение перспективных направлений борьбы с коррупцией;
- повышение качества принимаемых нормативных правовых актов.
3. Целесообразность проведения антикоррупционной экспертизы на стадии законодательной инициативы, поскольку такой подход препятствует изначальному включению в текст законопроекта коррупциогенных норм; необходимость закрепления в регламентах региональных парламентов норм об обязанности субъектов права законодательной инициативы проводить первичную антикоррупционную экспертизу в ходе разработки законопроекта, при формулировании концепции, структуры проекта и конкретных правовых норм.
4. Обоснование тезиса о том, что термин «коррупциогенный фактор», используемый в Федеральном законе от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ» «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - Закон «Об антикоррупционной
экспертизе»), нуждается в уточнении в части распространения его действия исключительно на нормы права. В связи с этим предлагается заменить его термином «коррупциогенность правовой нормы», внеся соответствующие изменения в указанный Закон. При этом под коррупциогенностью правовой нормы предлагается понимать закрепленный в нормативном правовом акте или проекте нормативного правового акта механизм правового регулирования, способный вызвать коррупционные действия и (или) решения субъектов правоприменения в процессе реализации ими своих прав и исполнения возложенных на них обязанностей.
5. Предложение о внесении изменений в пункт 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 (далее также - Методика), в части объединения признаков коррупциогенности о чрезмерной свободе подзаконного нормотворчества, о принятии нормативного правового акта за пределами компетенции и о заполнении законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий в один, ввиду схожести их правовой природы. Кроме того, перечень признаков коррупциогенности правовых норм следует сделать открытым, закрепив обязанность эксперта в случае выявления в ходе проведения экспертизы положений, не относящихся к признакам коррупциогенности правовых норм, но способствующих созданию условий для проявления коррупции, указывать данные положения в экспертном заключении как обстоятельства, создающие потенциальную опасность их применения в целях совершения коррупционных правонарушений.
6. Обоснование необходимости внесения изменений в пункт 5 статьи 4 Закона «Об антикоррупционной экспертизе» в части закрепления обязательности заключения по итогам экспертизы, а также обязанности разработчика проекта нормативного правового акта или профильного
комитета законодательного органа, ответственного за подготовку проекта нормативного правового акта, внести необходимые изменения, направленные на устранение выявленных коррупциогенных норм.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные в работе предложения и рекомендации могут быть использованы в интересах дальнейшего совершенствования федерального и регионального законодательства, регулирующих вопросы антикоррупционной экспертизы, а также противодействия коррупции. Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе, в преподавании конституционного права, а также соответствующего специального курса.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование обсуждалось на кафедре конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета, основные положения диссертации нашли отражение в 9 научных статьях, опубликованных автором в сборниках материалов научно-практических конференций и специализированных периодических изданиях, в том числе 3 статьи - в журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки России.
Промежуточные итоги диссертационного исследования, его отдельные положения и выводы сообщались в докладах и обсуждались на межвузовской научно-практической конференции «Конституция и конституционные преобразования в России» (декабрь 2010 года, г. Краснодар), всероссийской научно-практической конференции «Правовое пространство России: проблемы теории, истории, практики» (май 2011 года, г. Славянск-на-Кубани), международной научно-практической конференции «Экономико-правовые аспекты стратегии модернизации России: потенциал и перспективы реализации социальных и технологических инноваций» (октябрь 2011 года, г. Сочи), межвузовской научно-практической конференции «Конституция России как фактор демократических преобразований» (декабрь 2011 года, г. Краснодар), межвузовской научно-
практической конференции «Конституция и политические реформы в России» (декабрь 2012 года, г. Краснодар), а также на научно-практическом семинаре «Перспективы применения новейшего законодательства в сфере образовательной деятельности» (февраль 2012 года, г. Краснодар).
Структура диссертации определены целью и задачами исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и приложения.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, дается оценка степени научной разработанности проблемы, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрываются теоретическая и практическая значимость исследования, его апробация.
Первая глава диссертации «Антикоррупционная экспертиза как объект конституционно-правового исследования» состоит из трех параграфов.
В параграфе первом «Понятие, правовая природа и нормативное регулирование антикоррупционной экспертизы» исследуются теоретические и правовые начала антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов применительно к региональному законодательному уровню.
Обзор нормативных правовых актов, посвященных регулированию антикоррупционной экспертизы, свидетельствует о том, что на федеральном и региональном уровне создана минимально необходимая правовая база для проведения уполномоченными органами и лицами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, сформирована юридическая основа для нового вида деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, институтов гражданского общества.
В настоящее время во всех субъектах РФ, входящих в Южный федеральный округ, приняты нормативные правовые акты о противодействии коррупции, а также нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения антикоррупционной экспертизы, при главах субъектов РФ созданы специализированные комиссии и советы по противодействию коррупции.
Анализ регионального законодательства позволяет значительно обогатить практическую сторону антикоррупционной экспертизы, поскольку нормы федерального законодательства нуждаются в детализации с учетом специфики конкретного региона, например, для принятия антикоррупционных программ. Вместе с тем формирование правовой основы единообразной оценки нормативных правовых актов и их проектов субъектов РФ с точки зрения их коррупциогенности предполагает не только унификацию законодательного регулирования, но и единство подходов к применению системы критериев оценки нормативных правовых актов.
В диссертации отмечается, что антикоррупционную экспертизу следует рассматривать в нескольких аспектах. Во-первых, как специальное исследование, имеющее собственные объект, предмет, цель и определенную методику, а также ограниченный круг субъектов, уполномоченных на его проведение. Во-вторых, поскольку профессиональная оценка нормативного правового акта по итогам экспертизы находит свое отражение в экспертном заключении, антикоррупционную экспертизу можно рассматривать как инструмент оценки законодательства и повышения его качества и эффективности, так как регулятивный потенциал антикоррупционной экспертизы может стать одним из эффективных средств борьбы с коррупцией, а не только мерой по ее профилактике, как это закреплено в законе. В-третьих, как особую государственную функцию, осуществляемую органами государственной власти, уполномоченными на проведение антикоррупционной экспертизы. В-четвертых, с учетом значительного
количества правового материала, регламентирующего процедуру проведения антикоррупционной экспертизы, как самостоятельный правовой институт.
Несмотря на наличие специального закона, посвященного антикоррупционной экспертизе, федеральный законодатель не закрепил легального определения данного понятия. Ввиду этого в диссертации формулируется авторское определение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
В параграфе втором «Объект и предмет антикоррупционной экспертизы» исследуются правовые конструкции, признаваемые коррупциогенными.
В диссертации формулируется, что объектом антикоррупционной экспертизы следует считать нормативные правовые акты и проекты нормативных правовых актов, проекты официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов, подготовленные органами государственной власти различного уровня, их должностными лицами и органами местного самоуправления.
Для наиболее полного анализа понятия «коррупциогенные факторы» в диссертации раскрывается содержание термина «коррупциогенность», при этом подчеркивается, что коррупциогенность проявляется во множестве факторов, получивших в науке название коррупциогенных.
Понятие «коррупциогенные факторы» необходимо трактовать как совокупность условий, способствующих проявлениям коррупции. Объем данного понятия значительно шире, чем дефекты правовых норм, и не может сводиться только к выявлению нарушений правил законодательной техники, несоблюдение которых является лишь одним из ряда коррупциогенных факторов, наряду с экономической нестабильностью в обществе, установкой должностных лиц на получение взяток, низким уровнем доходов государственных и муниципальных служащих, неразвитостью института легального лоббизма, принятием нормативных правовых актов,
способствующих уклонению виновных в коррупционных правонарушениях от юридической ответственности и т.д.
В диссертации обосновывается, что использование термина «коррупциогенный фактор» в Законе «Об антикоррупционной экспертизе» нуждается в корректировке, поскольку, исходя из текста закона, предметом экспертизы являются только правовые нормы, способные в процессе правоприменения быть причиной или условием совершения коррупционных правонарушений. В связи с этим предлагается данный термин в тексте названного Закона заменить понятием «коррупциогенность правовой нормы», которое более точно отражает сущность предмета проводимого исследования. При этом коррупциогенностью правовой нормы предлагается считать закрепленный в нормативном правовом акте или проекте нормативного правового акта механизм правового регулирования, способный вызвать коррупционные действия и (или) решения субъектов правоприменения в процессе реализации ими своих прав и исполнения возложенных на них обязанностей.
В диссертации дается авторская классификация признаков коррупциогенности правовых норм:
1) ненадлежащее установление властных полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления, их должностных лиц, проявляющееся в:
а) широте дискреционных полномочий;
б) закреплении возможности должностного лица произвольно, по собственному усмотрению, выбирать норму, подлежащую применению;
в) возможности выборочного изменения объема прав;
г) превышении полномочий при принятии нормативного правового
акта;
к) отсутствии запретов и ограничений, мер ответственности для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
л) отсутствии указания на формы, виды контроля за органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами);
м) нарушении режима прозрачности информации о деятельности органов государственной власти или органов местного самоуправления.
2) установление завышенных требований к гражданам и организациям, реализующим субъективные права и юридические обязанности во взаимодействии с органами государственной власти и органами местного самоуправления, выражающееся в:
а) отсутствии четко определенных требований, предъявляемых к лицу для реализации принадлежащего ему права;
б) отсутствии четкой регламентации прав граждан и организаций.
3) отсутствие или дефекты механизма реализации положений, закрепленных в нормативном правовом акте, проявляющиеся в:
а) отсутствии или дефектах административных процедур;
б) отказе от конкурсных (аукционных) процедур.
4) признаки коррупциогенности правовых норм, носящие системный характер:
а) избыточность правового регулирования;
б) зависимость от нормативного правового акта более высокой юридической силы, содержащего коррупциогенные нормы;
в) употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера, допускающих различное их толкование.
Как обосновывается в работе, действующая методика проведения антикоррупционной экспертизы нуждается во внесении изменений в части объединения признаков коррупциогенности о чрезмерной свободе подзаконного нормотворчества, о принятии нормативного правового акта за пределами компетенции и о заполнении законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий в один, ввиду схожести их правовой природы.
Кроме того, перечень признаков коррупциогенности правовых норм следует сделать открытым, закрепив обязанность эксперта в случае выявления в ходе проведения экспертизы положений, не относящихся к признакам коррупциогенности правовых норм, но способствующих созданию условий для проявления коррупции, указывать данные положения в экспертном заключении как обстоятельства, создающие потенциальную опасность их применения в целях совершения коррупционных правонарушений.
В третьем параграфе «Принципы антикоррупционной экспертизы и субъекты, уполномоченные на ее проведение» принципы проведения антикоррупционной экспертизы определяются как основные требования, предъявляемые к процедуре ее проведения и являющиеся необходимыми условиями для признания ее качества и эффективности. Принципы антикоррупционной экспертизы отражают наиболее существенные стороны ее подготовки и проведения, определяют содержание процедуры экспертизы, а также взаимоотношения между субъектами, проводящими антикоррупционную экспертизу.
В диссертации обосновывается, что перечень принципов, закрепленных Законом «Об антикоррупционной экспертизе», целесообразно дополнить принципом независимости и принципом ответственности эксперта, подчеркивающими профессиональный характер проводимого исследования. Данные принципы, раскрываемые в работе, тесно связаны с принципом компетентности лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
В диссертации обосновывается необходимость в пункт 2 статьи 2 Закона «Об антикоррупционной экспертизе» внести изменения, распространив его действие и на проекты нормативных правовых актов, изложив его в следующей редакции: «2) оценка нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами», а также дополнить указанную статью
пунктами 6, 7 следующего содержания: «6) независимость лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов); 7) ответственность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов)».
В этом же параграфе исследуется круг субъектов проведения антикоррупционной экспертизы. На сегодняшний день сложилась трехзвенная система субъектов проведения антикоррупционной экспертизы. Первое звено - это внутриведомственная антикоррупционная экспертиза, которую проводят субъекты нормотворчества. Второе - это экспертиза, проводимая органами юстиции на стадии законотворчества и на стадии регистрации нормативно-правовых актов. И, наконец, третье звено - это внешняя экспертиза, которая проводится, с одной стороны, независимыми экспертами, с другой стороны - органами прокуратуры.
В диссертации предлагается законодательно закрепить дисциплинарную ответственность экспертов за достоверность ее результатов (в том числе за дачу заведомо ложного заключения). Кроме того, предлагается закрепить в качестве основания для аннулирования свидетельства об аккредитации независимого эксперта систематическое представление ошибочных заключений.
Глава вторая диссертации «Содержание антикоррупционной экспертизы в законодательном процессе в субъектах Российской Федерации» включает три параграфа.
В параграфе первом «Механизм антикоррупционной экспертизы в законодательном процессе в субъектах Российской Федерации» исследуется правовой режим антикоррупционой экспертизы применительно к стадиям законодательного процесса в субъектах Российской Федерации.
Обосновывается, что проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов на стадии законодательной инициативы имеет большое профилактическое значение, поскольку
препятствует изначальному включению в текст законопроекта коррупциогенных норм, однако фрагментарность нормативного регулирования, посвященного данному вопросу, мешает эффективному внедрению антикоррупционной экспертизы в законодательную практику. Необходимо закрепить обязанность субъектов права законодательной инициативы проводить первичную антикоррупционную экспертизу в ходе разработки законопроекта - при формулировке концепции, структуры проекта и конкретных правовых норм. При этом результатом первичной антикоррупционной экспертизы должен быть вывод в пояснительной записке к вносимому проекту закона об отсутствии в проекте закона признаков коррупциогенности правовых норм.
Поскольку за время работы над проектом нормативного правового акта в ходе законодательного процесса текст проекта может претерпеть существенные изменения, постольку нормативное закрепление повторного проведения антикоррупционной экспертизы перед вторым (и последующими, вплоть до окончательного) чтением в региональных парламентах позволило бы наиболее тщательно подготовить законопроект с точки зрения исключения из него коррупциогенных норм.
Как обосновывается в диссертации, с учетом того, что основная работа над нормативным правовым актом (проектом нормативного правового акта) начинается после получения результатов антикоррупционной экспертизы, целесообразно предусмотреть соответствующие процедурные нормы по учету результатов экспертного заключения в региональных нормативных правовых актах.
В диссертации предлагается распространить опыт Ростовской области в части закрепления сроков для проведения независимой антикоррупционной экспертизы на все субъекты РФ, входящие в Южный федеральный округ, путем внесения необходимых дополнений в региональные нормативные правовые акты, регламентирующих проведение антикоррупционной экспертизы, что будет способствовать увеличению
числа подготавливаемых экспертных заключений и повышению их качества.
В диссертации определяется юридическая сила подготовленного заключения по итогам проведения антикоррупционной экспертизы. Во всех проанализированных региональных нормативных правовых актах, относящихся к антикоррупционной экспертизе, закреплено положение, согласно которому заключение по итогам антикоррупционной экспертизы «носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению» на заседании профильного комитета законодательного органа или иного субъекта, по чьей инициативе проводилась данная экспертиза. Вместе с тем, обязанность разработчика проекта нормативного правового акта или профильного комитета, ответственного за его подготовку, внести в проект необходимые изменения, направленные на устранение выявленных недостатков, нормативно не закреплена, что дискредитирует саму идею проведения антикоррупционной экспертизы: рекомендательный характер заключения характеризует антикоррупционную экспертизу как неэффективную меру противодействия коррупции. В диссертации обосновывается, что экспертное заключение не может и не должно носить рекомендательный характер, коррупциогенные нормы, выявленные в нормативном правовом акте и отраженные в заключении, обязательно должны быть учтены и исправлены.
Таким образом, нормативное закрепление повторного проведения антикоррупционной экспертизы перед вторым (и последующими, вплоть до окончательного) чтением позволило бы наиболее тщательно подготовить проект с точки зрения его антикоррупционной направленности.
В заключении целесообразно также указывать положения, не относящиеся к признакам коррупциогенности правовых норм, закрепленным в действующей методике, но способствующие созданию условий для проявления коррупции, а также возможные негативные последствия сохранения выявленных коррупциогенных норм.
Во втором параграфе «Независимая антикоррупционная
экспертиза в законодательном процессе в субъектах Российской Федерации» анализируется институт независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, имеющий существенную специфику.
Данную разновидность антикоррупционной экспертизы следует рассматривать отдельно, поскольку временные рамки ее проведения не привязаны к какой-либо стадии законодательного процесса.
Автором исследуется порядок получения физическими и юридическими лицами аккредитации в качестве независимых экспертов, установленный Министерством юстиции Российской Федерации.
В диссертации отмечается, что для эффективного проведения антикоррупционной экспертизы независимым экспертам необходимы оперативный доступ к текстам проектов нормативных правовых актов (публикация на сайтах соответствующих органов), адекватный срок для проведения экспертизы, возможность направления заключений в электронной форме, публикация и учет таких заключений.
Согласно нормам федерального законодательства, в целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов разработчики в течение рабочего дня, соответствующего дню направления указанных проектов на согласование в государственные органы и организации, размещают эти проекты на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. При этом отсутствует адрес официального сайта ведомства в сети Интернет, а также конкретное наименование раздела данного сайта, в котором будет размещаться соответствующий проект.
В целях повышения эффективности взаимодействия с институтами гражданского общества и гражданами в диссертации предлагается создание общероссийского интернет-портала для размещения проектов нормативных
правовых актов всех уровней, что дало бы возможность независимым экспертам знакомиться с ними и готовить предложения по их корректировке.
Автором отмечается, что срок проведения независимой антикоррупционной экспертизы в Южном федеральном округе определяется разработчиками проекта нормативного правового акта самостоятельно. Исключение составляет лишь Ростовская область, где срок проведения независимой антикоррупционной экспертизы, составляет не менее 10 рабочих дней. Для проектов нормативных правовых актов, отмеченных штампами (резолюциями) «Срочно», указанный срок составляет 5 рабочих дней, «Весьма срочно» - 3 рабочих дня.
Произвольное установление сроков для проведения независимой антикоррупционной экспертизы нельзя назвать правильным, поскольку независимые эксперты зачастую сталкиваются не только с необходимостью подготовки экспертного заключения в предельно сжатые сроки, но и рядом других организационных сложностей. Представляется также целесообразным распространить опыт Ростовской области в части закрепления сроков для проведения независимой антикоррупционной экспертизы на все субъекты РФ, входящие в Южный федеральный округ, что способствовало бы увеличению числа подготавливаемых экспертных заключений и повышению их качества. Кроме того, в целях обмена профессиональным опытом проведения независимой антикоррупционной экспертизы, положительную роль могло бы сыграть введение обязательности обнародования на сайтах органов государственной власти текстов поступивших экспертных заключений.
В третьем параграфе «Антикоррупционная экспертиза в системе мер противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации» отмечается, что противодействие коррупции в субъектах Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ, помимо проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, осуществляется, в том числе, путем реализации следующих мер:
- разработка программ противодействия коррупции;
- проведение антикоррупционного мониторинга;
организация антикоррупционного образования и антикоррупционной пропаганды, формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;
- организация взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с гражданами, средствами массовой информации, некоммерческими организациями, в том числе образовательными учреждениями высшего профессионального образования, по вопросам противодействия коррупции и регулярное освещение в средствах массовой информации вопросов о состоянии коррупции и реализации мер политики в области противодействия коррупции и т.д.
Во всех регионах, находящихся в пределах Южного федерального округа, за исключением Республики Адыгея, высшими должностными лицами и органами исполнительной власти приняты программы по противодействию коррупции. Указанные программы противодействия коррупции представляют собой комплекс мер по реализации антикоррупционной политики, обеспечивающих согласованное осуществление правовых, экономических, образовательных, воспитательных, организационных и иных мероприятий по противодействию коррупции.
Как показывает анализ, в Южном федеральном округе наблюдается некоторая дифференциация по субъектам антикоррупционной экспертизы -основным исполнителям соответствующих программных мероприятий. В частности, среди субъектов, ответственных за проведение антикоррупционной экспертизы, в региональных программах противодействия коррупции можно выделить следующие:
1) все органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации (Ростовская область);
2) специальные органы государственной власти (в Астраханской области - Служба безопасности и информационной защиты);
3) органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления (Волгоградская область).
Основными целями принятых программ являются оптимизация системы противодействия коррупции для совершенствования системы эффективного управления и совершенствование правового регулирования взаимодействия институтов гражданского общества и граждан с органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов как неотъемлемый элемент системы мер противодействия коррупции характеризует степень реализации органами государственной власти положений Закона «Об антикоррупционной экспертизе», а также региональных антикоррупционных нормативных правовых актов. Как показывает диссертационный анализ, организация проведения
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), повышение качества ее проведения, увеличение удельного веса прошедших ее нормативных правовых актов, систематизация и учет ее результатов являются центральными элементами антикоррупционных целевых программ, антикоррупционного мониторинга и антикоррупционного обучения, что свидетельствует о высокой значимости данной меры профилактики коррупционных правонарушений.
В диссертации обосновывается, что решением проблемы отсутствия объективных критериев эффективности реализации мероприятий, заложенных в антикоррупционных программах, может стать разработка методики оценки эффективности выявления и профилактики коррупционных рисков в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, в основу которой будут положены такие показатели как:
- снижение количества нормативных правовых актов и их проектов, по которым даны отрицательные заключения по итогам антикоррупционной экспертизы, при одновременном увеличении удельного количества нормативных правовых актов и их проектов, прошедших экспертизу;
- выработка конкретных рекомендаций по совершенствованию нормотворческой работы на основе систематизации и анализа результатов проведенных антикоррупционных экспертиз;
- увеличение числа государственных гражданских служащих, прошедших обучение по антикоррупционным программам;
- неуклонное снижение уровня восприятия коррупции населением соответствующего субъекта Российской Федерации, установленное на основе данных социологических опросов, анкетирования и т.п.
Основные положения диссертации опубликованы в девяти работах автора:
I. В изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Ермакова A.B. Антикоррупционный мониторинг законодательства субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2012. - № 7 (21). - С. 14-17. (0,3 пл.)
2. Ермакова A.B. Независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. - 2013. -№4. - С. 198-202. (0,3 пл.)
3. Ермакова A.B. Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов в законодательном процессе субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ // Общество и право. - 2013. - № 3 (45). - С. 70-75. (0,4 пл.)
П. Публикации в иных изданиях:
4. Ермакова A.B. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов Краснодарского края II Конституция и конституционные преобразования в России / Сборник материалов межвузовской научно-
практической конференции. Краснодар: Изд-во «Аметист и К», 2010. - С. 211-218.(0,4 п.л.)
5. Ермакова A.B. О некоторых вопросах повышения эффективности антикоррупционной экспертизы // Правовое пространство России: проблемы теории, истории и практики / Материалы Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. Славянск-на-Кубани: Издат. центр СГПИ, 2011. - С. 149-151. (0,2 п.л.)
6. Ермакова A.B. К вопросу о понятии антикоррупционной экспертизы // Экономико-правовые аспекты стратегии модернизации России: потенциал и перспективы реализации социальных и технологических инноваций / Материалы международной научно-практической конференции. Часть 3. Краснодар: ЮИМ, 2011. - С. 206-212. (0,5 п.л.)
7. Ермакова A.B. Принципы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // Конституция России как фактор демократических преобразований / Сборник материалов II межвузовской научно-практической конференции. Краснодар: Изд-во «Аметист и К», 2012. - С. 152-158. (0,3 п.л.)
8. Ермакова A.B. Коррупциогенность правовых норм как предмет антикоррупционной экспертизы // Конституция и политические реформы в России / Сборник материалов III межвузовской научно-практической конференции. Краснодар: Изд-во «Аметист и К», 2013. - С. 161-167. (0,4 п.л.)
9. Ермакова A.B. Целевые антикоррупционные программы как элемент системы мер противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ // 20 лет российской Конституции: итоги и перспективы / Сборник материалов IV межвузовской научно-практической конференции. Краснодар: Кубанский гос. ун-т, 2014. -С. 99-104.(0,4 п.л.)
Подписано в печать 16.10. 2014 г. Заказ №_
Формат 60x84 1/16. Объем 1,5 п.л. Тираж 100 экз.
Отпечатано в типографии «Реглет» 119526, г. Москва, ул. Рождественка, 5/7, стр.1 25
