АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые вопросы организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органами Минюста России»
На правах рукописи
Балдин Александр Константинович
ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНАМИ МИНЮСТА РОССИИ
Специальность 12.00.14 - Административное право; административный процесс
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 ь МАЯ 2014
Нижний Новгород 2014
005549218
005549218
Диссертация выполнена на кафедре конституционного и административного права юридического факультета Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского».
Научный руководитель: Доктор юридических наук, доцент
МАРТЫНОВ Алексей Владимирович
Официальные оппоненты: Заведующий кафедрой административного и
муниципального права юридического факультета ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет», доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ СТАРИЛОВ Юрий Николаевич
Профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия», кандидат юридических наук НИКИФОРОВ Максим Владимирович
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский
государственный университет» (национальный исследовательский университет)
Защита состоится «24» июня 2014 г. в 12.30 часов на заседании диссертационного совета Д 504.001.03 для рассмотрения докторских и кандидатских диссертаций при Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119571, Москва, проспект Вернадского, д. 84, учебный корпус 1, зал заседаний ученого совета (ЗУС).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Автореферат разослан <<^2"» мая 2014 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
М.А. Егорова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Стратегия национальной безопасности России до 2020 года в числе основных источников угроз в сфере государственной и общественной безопасности называет сохраняющийся рост преступных посягательств, связанных с коррупцией. Рост коррупционных правонарушений обусловлен рядом причин. У социально негативных тенденций существуют свои детерминанты и условия, способствующие их устойчивому развитию. Коррупция как системное явление способна поражать все элементы государственного механизма: государственное правотворчество, исполнительство и государственную правоохранительную систему. Таким образом, залогом успешного противодействия данному явлению может стать только консолидация усилий государственных и общественных институтов в сфере выявления и последующего устранения причин коррупции.
Положительные аспекты нормативно-правового закрепления основных мер противодействия коррупции в России, к сожалению, зачастую не сопровождаются должными усилиями правоприменительного характера. Воля законодателя, заложенная в разработанном нормативном правовом акте, не реализуется в моделях поведения органов исполнительной власти. Это происходит как по объективным причинам, к которым относятся несовершенство законодательной техники, трудность в понимании текста закона, неспособность законодателя чётко и ясно выразить свои мысли, так и по субъективным - использование правоприменителем заложенных в тексте нормативных правовых актов возможностей для двоякого толкования юридических терминов и положений, использование необоснованно широких пределов усмотрения, возможностей для необоснованного применения исключений из общих правил.
Ввиду того, что законы как акты высшей юридической силы не могут охватить весь массив общественных отношений, подлежащих урегулированию, законодательные нормы в отдельных правовых ситуациях предоставляют возможность субъектам правоприменительной деятельности принимать решение
по своему усмотрению, исходя из внутреннего убеждения, с учётом уровня правовой грамотности и правового воспитания.
Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЭ «О противодействии коррупции» декларирует в качестве одного из принципов противодействия коррупции приоритетное применение мер по её предупреждению. В комплексе мер по профилактике коррупции, обозначенных федеральным законодательством, особо следует отметить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов, в концентрированном виде представляющую собой основу превентивной антикоррупционной политики.
В отечественной административно-правовой науке направление по изучению причин возникновения коррупции и выработке рекомендаций по противодействию ей интенсивно развивается. Вместе с тем системное исследование вопросов организации и проведения антикоррупционной экспертизы отдельными её субъектами не проводилось. Лишь с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» стали формироваться авторские научные взгляды относительно значения экспертной работы превентивного антикоррупционного характера в сфере нормотворчества. Перспективность выбранного направления правового исследования обусловлена также практической необходимостью устранения пробелов, неточностей и противоречий по целому ряду вопросов антикоррупционного законодательства.
Состояние научной разработанности темы исследования. Следует отметить, что вопросам проведения антикоррупционной экспертизы правовых документов в последние годы посвящалось значительное количество работ учёных и специалистов, занимающихся теоретическими и практическими разработками в этой сфере.
Однако до настоящего времени не существовало комплексного труда, посвящённого анализу актуальной проблемы организации проведения антикоррупционной экспертизы отдельными субъектами экспертной деятельности, который бы содержал как выявленные проблемы административно-правовой практики, так и научно обоснованные предложения по их решению.
Весомый вклад в научное решение проблем организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов внесли С.А. Аракелов, Ф.П. Васильев, О.И. Волкова, A.A. Ефремов, Ю.С. Избачков, О.В. Казаченкова, А.Ю. Кирьянов, A.B. Кудашкин, В.Л. Кудрявцев, И.В. Левакин, H.A. Лопашенко, А.Н. Миронов, A.B. Нестеров, A.A. Оводов, Ю.Д. Пальчиков, О.Н. Родионова, Е.И. Семёнова, Г.В. Синцов, Э.В. Талапина, A.B. Филатова, М.А. Хатаева, Е.В. Черепанова, С.Н. Шевердяев.
Теоретико-методологической основой данного диссертационного исследования являются фундаментальные труды следующих учёных: Ю.Н. Старилова, Л.Л. Попова, Н.М. Конина, В.А. Юсупова, A.B. Куракина, Е.Г. Крыловой, ILIO. Хаманевой, В.В. Денисенко, A.B. Мартынова, Ю.М. Козлова, И.А. Склярова. Особое место в системе научных источников, посвящённых вопросам организации антикоррупционной экспертизы, занимают доктринальные научные источники Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, С.Е. Нарышкина.
Кроме того, к исследованию правовой природы антикоррупционной экспертизы в системе мер по профилактике коррупции обращались Д.Ю. Гончаров, А.Ю. Гулягин, Н.И. Дорохов, A.C. Дугенец, O.A. Кимлацкий, Д.В. Кокориков, М.А. Краснов, A.B. Куракин, И.Г. Мачульская, В.Н. Найденко, Р.У. Рамазанов, A.M. Цирин.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Предметом диссертационного исследования выступают деятельность органов Министерства юстиции Российской Федерации по реализации полномочий в сфере проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, элементы системы законодательства, регламентирующие вопросы организации антикоррупционной экспертизы, а также административная практика уполномоченных органов в данной сфере.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью
диссертационного исследования является осуществление научно-
практического анализа проблем правового механизма деятельности уполномоченного субъекта по организации проведения антикоррупционной экспертизы, подготовка на основе полученных выводов предложений по совершенствованию правового регулирования экспертной деятельности для повышения эффективности превентивной антикоррупционной политики.
Для достижения указанной цели в работе ставятся следующие задачи: -определить функциональные особенности и характерные признаки антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в системе юридических экспертиз, проводимых в целях совершенствования правового обеспечения управленческой деятельности;
-рассмотреть соотношение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов с мониторингом правоприменения в рамках исследования элементов системы профилактики коррупционных практик;
-сформулировать теоретическую дефиницию понятия «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов»;
-исследовать элементы содержания правоотношения по проведению антикоррупционной экспертизы;
-проанализировать деятельность органов Минюста России как основных субъектов антикоррупционной экспертизы, изучить формы взаимодействия Минюста России с другими субъектами антикоррупционной экспертизы;
-внести предложения по совершенствованию законодательной регламентации правового статуса независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы;
-провести анализ процедуры выявления экспертами коррупциогенных факторов в тексте правового документа;
-разработать практические предложения по применению «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», утверждённой Правительством России;
-проанализировать реализацию принципа сотрудничества государства с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной
экспертизы правовых актов в контексте инновационной концепции управления, представленной системой «Открытое правительство».
Методологическая основа исследования. Настоящее исследование базируется на общенаучном философском диалектико-материалистическом методе, частно-научных методах (анализ, синтез, моделирование, индукция, дедукция, метод абстрагирования) и специальных методах, разработанных общественно-гуманитарными науками и способствующих более глубокому изучению исследуемых правовых явлений (конкретно-социологический, статистический, формально-юридический методы, метод толкования права и метод сравнительного правоведения). Также специфика темы диссертационного исследования обусловливает использование таких методов, как анализ статистических данных, правовой документации, экспертные оценки, наблюдение, опросы при сборе интересующих фактов.
Теоретическая и информационная основа исследования. Теоретическая основа диссертации представлена научными трудами и учебными пособиями по административному праву под редакцией известных учёных-административистов Ю.Н. Старилова, Б.В. Россинского, Д.Н. Бахраха, А.П. Алёхина, A.A. Кармолицкого, Ю.М. Козлова. Информационная основа исследования также включает в себя научные труды теоретиков и практиков, внесших существенный вклад в изучение проблемных вопросов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов: Ф.П. Васильева, Ю.С. Избачкова, О.В. Казаченковой, С.Н. Шевердяева, А.Ю. Гулягина, A.C. Дугенца, O.A. Кимлацкого, A.B. Куракина, A.M. Цирина.
Нормативную базу диссертационного исследования составляют нормативные правовые акты Российской Федерации, включая федеральные законы, подзаконные акты Президента и Правительства, ведомственные нормативные правовые акты Министерства юстиции Российской Федерации; нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, к которым следует отнести законы субъектов, подзаконные акты высших должностных лиц и высших исполнительных органов государственной власти субъектов.
Эмпирическая база исследования представлена законодательными и другими, в том числе ведомственными, нормативными правовыми актами, служебными обзорами и информационными материалами федеральных органов исполнительной власти, относящимися к объекту и предмету исследования; материалами административной практики субъектов проведения антикоррупционной экспертизы, официальной статистикой Минюста, положениями регулярно подготавливаемых Минюстом России информационно-аналитических докладов и мониторингов законодательства в сфере противодействия коррупции; научно-публицистическими исследованиями результатов деятельности органов государственной власти и общественных институтов по реализации возложенных на них задач по организации экспертной работы в целях выявления коррупционных положений в правовых документах.
В настоящей диссертации использованы результаты социологических исследований проблем правоприменительной эффективности законодательных актов в сфере противодействия коррупции, в частности, действующей «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», полученные в ходе опроса государственных гражданских служащих Главного управления Минюста России по Нижегородской области, должностных лиц органов законодательной и исполнительной ветвей власти Нижегородской области.
Научная новизна исследования обусловлена, прежде всего, актуальностью выбранной темы исследования, заключающейся в попытке подготовки серьёзного комплексного научного труда, посвященного анализу проблемы организации проведения антикоррупционной экспертизы правовых документов отдельными субъектами экспертной деятельности (органами Минюста России). На основе проведённого анализа действующего законодательства и сформированной практики его применения:
-выдвигаются и аргументируются предложения по устранению пробелов правового регулирования антикоррупционной экспертизы как института особенной части административного права России;
-формулируется на основе всестороннего исследования содержания
правового института юридическое понятие «антикоррупционная
экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов)»;
-излагаются практические предложения по применению «Методики проведения антикоррупционной экспертизы»;
-подготавливается прогноз развития отдельных элементов субинститута независимой антикоррупционной экспертизы в условиях влияния инновационной концепции управления, представленной системой «Открытое правительство».
На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или обладающие элементами научной новизны:
1. Доказано, что антикоррупционная экспертиза как способ выявления нормативных положений, создающих условия для реализации коррупционных практик, представляет собой исследовательско-аналитическую деятельность, осуществляемую субъектами, обладающими необходимыми познаниями в отношении объекта экспертизы, на различных уровнях нормотворчества при подготовке правовых документов.
2. Организация процесса антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов обоснованно рассматривается как определённое общественное отношение, приобретающее характеристику административного правоотношения, содержание которого выражено в субъективных правах, юридических обязанностях субъектов экспертной деятельности и устойчивых правовых связях между ними, способствующих формированию единой комплексной системы юрисдикционной профилактики коррупционных проявлений в сфере нормотворчества.
3. Определено, что существенной проблемой правового регулирования вопросов проведения антикоррупционной экспертизы следует считать различное юридическое значение заключений по результатам экспертиз, проводимых разными субъектами экспертной деятельности, в связи с чем представляется необходимым уравнять последствия выявления коррулциогенных факторов органами прокуратуры и Минюста России, возложив на органы, организации или
должностные лица, издавшие нормативный правовой акт в соответствии с их компетенцией, обязанность по учёту поступивших заключений в правотворческой работе.
4. Для выработки путей совершенствования независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и иных документов предлагается расширить права независимых экспертов на получение информации о планах нормотворческой деятельности органов публичной власти; детализировать обязанности независимых экспертов; законодательно закрепить ответственность независимого эксперта за подготовку заведомо ложного экспертного заключения, за злоупотребление правом при проведении антикоррупционной экспертизы.
5. Аргументирована необходимость изменения юридического значения независимой антикоррупционной экспертизы путём закрепления: обязательной независимой экспертизы по некоторым видам проектов правовых документов; обязательного ответа на любую независимую экспертизу, в том числе не содержащую предложений по устранению коррупциогенных факторов; обязательное информирование о результатах независимой антикоррупционной экспертизы.
6. В целях эффективного решения проблемы определения правового статуса заключения, направляемого независимым экспертом в органы Минюста России, представляется необходимым предусмотреть в законодательных актах возможность независимых экспертов направлять при выявлении коррупционных положений в тексте нормативного правового акта соответствующее заключение в адрес территориального органа Минюста России, расположенного на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
7. Целесообразно введение дополнительных квалификационных требований к независимым экспертам, в том числе рассмотрение вопроса о прохождении ими специального обучения. Такими квалификационными требованиями должны быть научная либо практическая специализация по проблемам экономического анализа законодательства, теневой экономики, коррупции и борьбы с ней (опыт анализа нормативных правовых актов;
прохождение специального теста при отборе с проверкой правовых актов на коррупциогенность).
В диссертационном исследовании выработаны предложения по совершенствованию действующего российского законодательства.
1. В части 5 статьи 4 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» представляется целесообразным установить обязанность органов публичной власти, принявших нормативный правовой акт, направлять мотивированный ответ на заключения, содержащие выводы о наличии коррупциогенных факторов, особенно на заключения органов Минюста России, о наличии коррупционных положений в правовых документах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований, в муниципальных правовых актах о внесении в них изменений.
2. Предполагается необходимым включение в «Методику проведения антикоррупционной экспертизы» следующих видов коррупциогенных факторов:
-избыточность правового регулирования (принятие нормативного правового акта без целесообразности и необходимости может привести к коррупционным проявлениям);
-пробел в правовом регулировании (создание возможности произвольного толкования правового акта);
-коллизия нормативных правовых актов (создание возможности произвольного определения нормы, подлежащей применению, что может привести к возникновению коррупционных практик).
Теоретическая значимость работы состоит в том, что сформулированные в ней выводы и рекомендации дополняют отдельные элементы научного понимания и нормативной регламентации института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, тем самым повышая эффективность его применения в системе государственной политики по устранению коррупционных практик. Внесённые диссертантом предложения по совершенствованию законодательства в сфере организации антикоррупционной экспертизы аргументированы не только теоретическими заключениями,
сформированными на основе анализа законодательства и практики его применения, но и выводами, вытекающими из исследования социально-экономических изменений в обществе.
Практическая значимость работы состоит в разработке предложений по совершенствованию законодательства об антикоррупционной экспертизе. Предполагается, что результаты анализа, проделанного диссертантом по вопросам применения положений законодательства, регулирующего деятельность по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, будут в полной мере востребованы административной практикой не только органов Минюста России, но и иных субъектов, уполномоченных на проведение экспертизы правовых документов на коррупциогенность. Кроме того, содержащиеся в диссертации теоретические и практические положения об антикоррупционной экспертизе, проводимой органами Минюста России, могут быть использованы в учебном процессе по курсам «Административное право», «Антикоррупционное право» и «Административная деятельность органов юстиции», а также в ходе подготовки учебных . пособий и учебно-методических материалов по указанным дисциплинам.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования.
Материалы диссертации нашли отражение в 7 научных статьях общим объёмом 2,3 п.л., 4 из которых опубликованы в журналах «Закон и право», «Право и государство: теория и практика», «Современное право», «Вестник ННГУ», входящих в перечень ведущих научных изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Отдельные положения диссертационного исследования изложены в форме докладов и выступлений на XI Международной научно-практической конференции «Проблемы методологии правовых научных исследований и экспертиз» (г. Москва, 2-3 декабря 2010 г.), Международной научно-практической конференции «Инновации в государстве и праве» (г. Нижний Новгород, 14-15 апреля 2011 г.), XV Нижегородской сессии молодых учёных. Гуманитарные науки (г. Нижний Новгород, 19-22 октября 2010 г.).
Теоретические рекомендации, предложенные диссертантом в научном исследовании, используются в учебном процессе на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих Нижегородской области по специальным дисциплинам «Антикоррупционная экспертиза и выявление коррупциогенных факторов в деятельности государственных служащих», «Актуальные вопросы проведения антикоррупционной экспертизы» в Нижегородском государственном университете им. Н.И. Лобачевского.
Практические выводы и предложения, сформулированные по итогам изучения нормативной базы, теоретической и информационной основы исследования функционирования института антикоррупционной экспертизы, а также предложения по применению «Методики проведения антикоррупционной экспертизы» используются в практической деятельности Главного управления Минюста России по Нижегородской области и департамента правового обеспечения администрации города Нижнего Новгорода.
Структура диссертации, обусловленная целями, задачами диссертационного исследования, а также требованиями логически последовательного изложения научного материала, включает в себя введение, две главы, состоящие в общей сложности из шести параграфов, заключение и библиографию.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяется состояние научной разработанности темы исследования, обозначаются объект и предмет, цель и задачи диссертационного исследования, указывается методологическая, теоретическая, информационная, нормативная база работы, характеризуются научная новизна, теоретическая и практическая значимость результатов исследования, раскрываются положения, выносимые на защиту, а также приводятся данные об апробации и внедрении результатов диссертационного исследования, описывается структура диссертации.
Первая глава диссертации «Общая характеристика механизма проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органами Минюста России» состоит из трёх параграфов.
В первом параграфе «Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в системе мер по предупреждению коррупции в России» предлагаются характеристики юридических экспертиз как специальных правовых инструментов, предназначенных для выяснения обстоятельств, требующих применения специальных познаний. Телеологической особенностью антикоррупционной экспертизы является нацеленность на поиск в нормативных документах положений, создающих условия для проявления коррупции, и их устранение посредством исключения из правовых текстов, дополнения юридических актов соответствующими изменениями, изложения правовых норм в новой редакции. В результате рассмотрения юридического содержания антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов выделены следующие признаки данной экспертизы:
- представляет собой исследование, анализ, оценку нормативных правовых актов и их проектов, юридико-технических средств, использованных при подготовке правового документа, в целях определения их регулятивного потенциала в формировании модели правомерного поведения, а также реального влияния на обеспечение общеправового принципа законности при реализации прав и свобод субъектов правоотношений;
- может проводиться как на уровне государственной деятельности, деятельности органов местного самоуправления, так и деятельности отдельных организаций и институтов гражданского общества;
- может осуществляться субъектом, располагающим необходимыми специальными знаниями и конкретной информацией об объекте экспертизы. Такими субъектами, в частности, могут выступать группы, состоящие из специалистов, экспертов, учёных, научных работников, изучающих объект антикоррупционной экспертизы, и лиц, применяющих данный объект на практике.
При проведении научно-практического исследования в рамках выбранной темы диссертации автором выявлен существенный недостаток терминологической составляющей Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов», выраженный в отсутствии законодательной дефиниции базового понятия закона «антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта».
Учитывая сформулированную в части 1 статьи 1 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов» цель данной экспертизы, предлагается следующее её определение, наиболее приемлемое, по мнению диссертанта, в практической деятельности экспертов: антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) - это проводимая уполномоченными субъектами в установленном порядке и согласно методике, определённой Правительством Российской Федерации, юридическая экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
Во втором параграфе «Элементы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» определяется, что организация процесса антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов представляет собой определённое общественное отношение, которое, будучи урегулированным правовыми нормами, приобретает
характеристику правоотношения - ключевой формы реализации предписаний правовых норм.
Анализируя юридическое содержание антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, можно сделать вывод о том, что процесс проведения антикоррупционной экспертизы является административным правоотношением, регулируемым нормами административного законодательства. Данный вывод основывается на принадлежности правового института антикоррупционной экспертизы к практической сфере административного права, представленной в данном случае административным нормотворчеством. Кроме того, рассматриваемое административное правоотношение протекает с участием органов государства (органов местного самоуправления) или их должностных лиц, тем самым орган публичного управления, наделённый юридически властными полномочиями, представляется неотъемлемой частью экспертной деятельности.
Объектом юридической деятельности по оценке нормативного правового акта на коррупциогенность представляется экспертная деятельность субъектов оценки.
Под субъектами антикоррупционной экспертизы в научной литературе понимаются уполномоченные институты государственной власти и местного самоуправления, а также институты гражданского общества, организации и физические лица, выступающие в качестве специалистов (экспертов) в области правового противодействия коррупции.
Отдельно в параграфе проводится исследование сотрудничества государственных органов с институтами гражданского общества при реализации принципа организации антикоррупционной экспертизы, предусмотренного пунктом 5 статьи 2 Федерального закона об антикоррупционной экспертизе.
В диссертации констатируется, что главной проблемой, нивелирующей любые прогрессивные изменения в функционировании института независимых экспертов, остаётся отсутствие чёткой законодательной регламентации правового статуса независимых экспертов, предполагающей закрепление не только субъективных прав (права проводить экспертизу), но и иных элементов -
юридических обязанностей, ограничений, запретов и ответственности, - в связи с чем и требования к независимым экспертам существенно занижены. По вопросу повышения эффективности независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и иных документов предлагается следующее:
- расширение прав независимых экспертов на получение информации о планах нормотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
- детализация обязанностей независимых экспертов, предусматривающая ограничение круга нормативных актов, по которым эксперт уполномочен проводить экспертизу, сферой его практической юридической деятельности и (или) научных интересов; установление запрета на проведение антикоррупционной экспертизы в случае возникновения угрозы конфликта интересов или личной заинтересованности эксперта; увеличение количества антикоррупционных экспертиз, которые необходимо провести независимому эксперту для сохранения статуса аккредитованного лица;
- законодательное закрепление ответственности независимого эксперта за подготовку заведомо ложного экспертного заключения, за злоупотребление правом при проведении антикоррупционной экспертизы, за проведение экспертизы в случае лоббизма.
Содержание рассматриваемого административного правоотношения по организации антикоррупционной экспертизы включает в себя субъективные права и юридические обязанности его субъектов, нашедшие практическое воплощение в реализации правового механизма проведения экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность.
В представленном параграфе в качестве элементов правоотношений по организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов рассматриваются принципы экспертной деятельности - руководящие положения права, его основные начала, выражающие объективные закономерности, тенденции и потребности общества, определяющие сущность всей системы права и имеющие в силу их правового закрепления общеобязательное значение.
В третьем параграфе «Федеральный орган исполнительной власти в области юстиции в системе субъектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов: полномочия и порядок работы»
анализируется организующая роль органов Минюста России в системе субъектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Органами Минюста России проводится антикоррупционная экспертиза всех поступающих нормативных правовых актов. Организация антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов осуществляется в рамках участия в нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, закреплённого в соглашениях о взаимодействии в сфере юстиции.
Существенной проблемой правового регулирования проведения антикоррупционной экспертизы представляется различный статус антикоррупционных экспертиз, проводимых разными субъектами, который предусматривается Федеральным законом об антикоррупционной экспертизе. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта должно быть обязательно рассмотрено и учтено. Заключения Минюста России и независимых экспертов по результатам проведения антикоррупционной экспертизы обязательны для рассмотрения, но носят рекомендательный характер. В связи с этим в целях обеспечения единообразного подхода к проведению данного вида экспертизы представляется необходимым уравнять последствия выявления коррупциогенных факторов органами юстиции и прокуратуры, возложив на органы, организации или должностные лица, издавшие нормативный правовой акт в соответствии с их компетенцией, обязанность по учёту поступивших заключений в правотворческой работе.
Практическое воплощение принцип сотрудничества государственных органов с институтами гражданского общества приобретает в построении и реализации соответствующего механизма взаимодействия между субъектами антикоррупционной экспертизы.
Ключевым субъектом взаимодействия с органами Минюста России в сфере организации юрисдикционной экспертной деятельности по проверке
нормативных правовых актов на коррупциогенность являются органы прокуратуры России. Для повышения единообразия административной практики в сфере проведения антикоррупционной экспертизы органам юстиции и прокуратуры представляется возможным, по аналогии с обзорами судебной практики, организовать составление периодических обзоров (поквартальных, полугодовых, годовых) административной практики по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) и по применению «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов».
Вторая глава диссертации «Методико-правовые проблемы осуществления антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Выявление коррупциогенных факторов как основа экспертной работы по проверке нормативного правового акта на коррупциогенность» процесс проведения антикоррупционной экспертизы рассматривается кат: сложная интеллектуальная деятельность, требующая от экспертов серьёзных профессиональных навыков, высокого уровня знаний и способности к логическому анализу. Помимо личных качеств экспертов залогом эффективности экспертной деятельности является качественный подбор правовых инструментов оценки коррупционного потенциала нормативного акта, то есть методов и приёмов выявления коррупциогенных факторов в системе экспертной работы.
В параграфе рассматривается возможность использования метода правового моделирования в экспертной деятельности. Делается вывод о том, что моделирование как метод представляет собой исследование объектов познания на их моделях, построение и изучение моделей реально существующих процессов или явлений с целью объяснения этих явлений, а также для предсказания явлений, интересующих исследователя.
Содержание понятий «моделирование» и «модель» связано с целями самого метода. Акцентируется возможность выделения трёх целей моделирования:
-понимание явлений - постижение сути конкретной системы, её структуры, свойств, законов развития и взаимодействия с окружающим миром;
-управление системой - определение наилучших способов воздействия при заданных целях и условиях;
-прогнозирование - предсказание прямых и косвенных последствий реализации заданных способов и форм воздействия на систему.
Предполагается, что при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных положений следует уделить особое внимание первой и третьей целям моделирования: пониманию правового содержания каждого структурного элемента нормативного правового акта или его проекта и прогнозированию действий субъектов правоприменения при разрешении конкретной правовой ситуации.
Отмечается, что отдельные субъекты экспертизы при изучении нормативных текстов ошибочно сосредоточивают своё внимание на поиске так называемых «маркеров коррупциогенных факторов». Под маркерами коррупциогенных факторов понимаются определённые слова, термины, фразы, стилистические обороты, которые могут указывать на коррупциогенный фактор. Применение такой техники облегчает работу эксперта. Вместе с тем использование в процессе экспертизы исключительно одних маркеров без комплексной оценки текста представляется в большинстве случаев неточным, неполным и неправильным.
Таким образом, модель возможного поведения правоприменителей при совершении каждого конкретного административного действия и общая модель административно-процедурного механизма призваны способствовать построению прогноза их дальнейшего поведения. Данный прогноз должен быть предметом исследования эксперта, проводящего антикоррупционную экспертизу.
Во втором параграфе «Повышение качества экспертной работы на основе разработки предложений по примененню «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» на основе анализа положений постановления Правительства России от 26.02.2010 № 96
«Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» делается вывод о наличии объективных трудностей в организации процесса антикоррупционной экспертной деятельности, обусловленных отсутствием методического обеспечения исполнения норм указанного подзаконного акта.
В данном параграфе представлена основа практической части диссертационного исследования - «Практические рекомендации по проверке нормативных правовых актов на наличие в них положений, способствующих проявлению коррупции», разработанные диссертантом в процессе профессиональной служебной деятельности на должностях федеральной государственной службы.
Исследуется юридическое содержание коррупциогенных факторов, определённых «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», предлагаются рекомендации по выявлению коррупциогенных факторов в текстах нормативных актов.
Некоторые ви^ы коррупциогенных факторов, по мнению диссертанта, не включены в «Методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»: в частности, избыточность правового регулирования (нормативно-правовое регулирование может оказаться избыточным, принятие нормативного правового акта без целесообразности и необходимости может привести к коррупционным проявлениям), наличие пробела в правовом регулировании (создание возможности произвольно толковать правовой акт может привести к коррупционным проявлениям), коллизия нормативных правовых актов (создание возможности произвольного выбора нормы, подлежащей применению, может привести к коррупционным проявлениям).
В региональном законодательстве периодически выявляется такая проблема, как «навязанная» коррупциогенность, то есть дублирование коррупциогенных норм, содержащихся в актах федеральных органов, обладающих большей юридической силой. Описанная ситуация приводит к тому, что замечания, изложенные в экспертных заключениях органов Минюста
России, региональными органами государственной власти не учитываются, а отказ на устранение коррупциогенных факторов мотивируется ссылкой на федеральные нормативные правовые акты, содержащие действующие в настоящее время коррупционные положения. Представляется необходимым разъяснение указанной правовой ситуации путём внесения соответствующих изменений в «Методику проведения антикоррупционной экспертизы». С учётом того, что Минюст России проводит в установленном порядке антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов, логически верным способом разрешения сформулированной проблемы представляется направление субъектами антикоррупционной экспертизы информационного письма в Минюст России с изложением выявленного факта «навязанной» коррупциогенности для принятия последним в рамках предоставленных полномочий соответствующих мер.
В третьем параграфе «Перспективы развития субинститута независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в условиях влияния инновационной концепции управления системы «Открытое правительство» анализируется влияние инновационной концепции управления на действующие основы правового регулирования отдельного вида юридической деятельности, а именно наполнение принципа сотрудничества государства с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы новым содержанием на основе формирования системы «Открытое правительство».
До недавнего времени основным, если не единственным, инструментом, обеспечивающим реализацию указанного принципа, выступал субинститут независимой антикоррупционной экспертизы, субъектами которой являлись независимые эксперты. В связи с формированием передового института государственного управления - системы «Открытое правительство» - к целям которого, в частности, относится обеспечение высокого уровня прозрачности исполнительной, законодательной власти и свободный обмен информацией между государством и обществом, содержательное понимание принципа сотрудничества с институтами гражданского общества непременно будет
выходить за рамки узконаправленного взаимодействия с независимыми экспертами.
В процессе построения и функционирования системы «Открытое правительство» используются несколько типов механизмов: институциональные (система оценки регулирующего воздействия), информационно-технологические (систейа «Электронное правительство», порталы федеральных органов исполнительной власти) и механизмы широкого вовлечения (различные экспертные советы).
Следует отметить, что независимая антикоррупционная экспертиза и процедура аккредитации физических и юридических лиц в качестве независимых экспертов на данном этапе уже не соответствуют сформировавшемуся уровню участия институтов гражданского общества в процессе правообразования. Система «Открытое правительство», вытесняя из правовой действительности институт аккредитации независимых экспертов, в максимальной степени актуализирует правовые институты «народная экспертиза» и «общественная экспертиза», тем с^мым в ещё большей степени демократизируя принцип сотрудничества государственных институтов с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Указанные выводы позволили диссертанту сформулировать заключение о необходимости наполнения правовой модели принципов экспертной деятельности новым содержанием, отвечающим потребностям развивающегося общества.
Заключение
В результате проведённого исследования диссертантом сформулированы теоретические выводы и практические предложения по совершенствованию правового механизма организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов органами Минюста России.
Диссертантом представлено нормативное определение антикоррупционной экспертизы, которое предлагается к использованию в практической деятельности: «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов
(проектов нормативных правовых актов) - это проводимая уполномоченными субъектами в установленном порядке и согласно методике, определённой Правительством Российской Федерации, юридическая экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения».
Анализ «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» показывает её чрезмерную терминологическую загруженность, использование труднопонимаемых терминов, что является коррупциогенным фактором в виде юридико-лингвистической неопределенности. Достоверно установлено, что большинство разногласий по применению «Методики» возникает именно из-за отсутствия чётко сформулированных юридических дефиниций, официальных разъяснений и судебной практики, что препятствует формированию единого подхода к проведению антикоррупционной экспертизы всеми её субъектами в целом и единообразному пониманию и толкованию процедурных антикоррупционных норм. В целях устранения обозначенных правоприменительных сложностей диссертантом представлена система предложений по применению «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов».
СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ АВТОРОМ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ:
I. Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, входящих в перечень ВАК Минобрнауки РФ, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание учёной степени кандидата наук:
1. Балдин, А.К Повышение качества экспертной работы на основе разработки системы рекомендаций по применению Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов / А.К. Балдин // Закон и право. - 2012. - № 3. - С. 107-111. (0,5 пл.).
2. Балдин, А.К. Антикоррупционная экспертиза и мониторинг правоприменения как два институциональных элемента системы профилактики
коррупции: соотношение и взаимное влияние / А.К. Балдин // Право и государство: теория и практика. - 2012. - № 5. - С.41-45. (0,4 пл.).
3. Балдин, А.К. Развитие принципа сотрудничества государственных органов с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов на основе формирования системы «Открытое правительство» / А.К. Балдин // Современное право. - 2012. - № 8. С.57-60. (0,5 п.л.).
4. Балдин, А.К. Особенности проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в сфере экономической деятельности /А.К. Балдин // Вестник ИНГУ. - 2013. - № 6. С. 329-331 (0,2 п.л.)
II. Научные статьи, содержащие положения диссертационной работы, опубликованные в других печатных изданиях
5. Балдин, А.К. Метод правового моделирования как элемент антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов / А.К. Балдин // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск
II. В 2 томах. Том 1. - М.: ООО «Издательство «Юрист». - 2011. - С. 845-848. (0,3 п.л.).
III. Тезисы и доклады, опубликованные в сборниках научно-практических международных, межрегиональных и всероссийских конференций
(апробация результатов диссертационного исследования):
6. Балдин, А.К. Реализация принципа сотрудничества органов государственной власти субъектов Российской Федерации с институтами гражданского общества на основе совершенствования механизма независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Инновации в государстве и праве России: Материалы Международной научно-практической конференции (Н.Новгород, 14-15 апреля 2011 г.). Нижний Новгород: Изд-во Нижегородского госуниверситета. 2011. С.156-159. (0,3 п.л.).
7. Балдин, А.К. Правовая природа и перспективы развития института «независимой антикоррупционной экспертизы» в российском законодательстве //
Нижегородская сессия молодых ученых. Гуманитарные науки (15; 2010) / Отв. за вып. Зверева И.А. Н.Новгород: Гладкова О.В. - 2010. - С.99-100. (0,1 пл.).
По теме диссертационного исследования опубликовано 7 научных работ общим объёмом 2,3 пл.
Автореферат
Диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Балдин Александр Константинович
ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНАМИ МИНЮСТА
РОССИИ
Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент Мартынов Алексей Владимирович
Изготовление оригинал-макета
Подписано в печать_тираж: 100 экз.
Усл. П.л. 1.3
Отпечатано Заказ №
Адрес типографии
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Правовые вопросы организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органами Минюста России»
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «НИЖЕГОРОДСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ИМ. Н.И. ЛОБАЧЕВСКОГО»
04201453368 ^а пРавах РУк^писи
Балдин Александр Константинович
ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНАМИ МИНЮСТА РОССИИ
Специальность: 12.00.14 - административное право; административный процесс
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: Мартынов Алексей Владимирович
доктор юридических наук, доцент
Нижний Новгород 2014 год
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ стр. 3
ГЛАВА I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МЕХАНИЗМА ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНАМИ МИНЮСТА РОССИИ
§ 1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в системе мер по предупреждению коррупции в России стр. 17
§ 2. Элементы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов стр. 39
§ 3. Федеральный орган исполнительной власти в области юстиции в системе субъектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов: полномочия и порядок работы стр. 64
ГЛАВА II. МЕТОДИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Выявление коррупциогенных факторов как основа экспертной работы по проверке нормативного правового акта на коррупциогенность стр. 77
§ 2. Повышение качества экспертной работы на основе разработки предложений по применению «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» стр. 94
§ 3. Перспективы развития субинститута независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в условиях влияния инновационной концепции управления системы «Открытое правительство» стр. 113
ЗАКЛЮЧЕНИЕ стр. 125
БИБЛИОГРАФИЯ
стр. 129
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. Стратегия национальной безопасности России до 2020 года1 в числе основных угроз в сфере безопасности государства и общества называет сохраняющийся рост преступных посягательств, связанных с коррупцией. Рост коррупционных правонарушений возникает не на пустом месте. У социально негативных тенденций существуют свои детерминанты и условия, способствующие их устойчивому развитию.
Коррупция как системное явление способна поражать все элементы государственного механизма: государственное правотворчество, исполнительство и государственную правоохранительную систему. В связи с этим, залогом успешного противодействия ей может стать только консолидация усилий государственных и общественных институтов в сфере выявления и последующего устранения причин коррупции. «Эффективное противодействие коррупции возможно только при реализации комплекса политических, экономических, правовых, социальных и информационно-пропагандистских мер»2.
Согласно статистическим данным по работе нижней палаты российского парламента за весеннюю и осеннюю сессии 2012 года Государственной Думой принято (одобрено) 338 законов. Для сравнения, за истекший период 2013 года данный показатель составил 294 закона3. Подзаконных и ведомственных нормативных правовых актов принимается гораздо больше.
Положительные аспекты нормативно-правового закрепления основных мер противодействия коррупции в России, к сожалению, зачастую не сопровождаются должными усилиями правоприменительного характера. Воля законодателя, заложенная в разработанном нормативном правовом акте, не реализуется в
1 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 // Собр. законодательства. - 18.05.2009. - № 20. - Ст. 2444.
2 Кимлацкий, О.А. Мачульская, И.Г. О состоянии борьбы с коррупцией в Российской Федерации / О.А. Кимлацкий, И.Г. Мачульская // Государственная влаоь и месшое самоуправление. - 2008. - № 8. - С.З.
3 Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.duma.gov.ru/ legislative/statistics/.
моделях поведения органов исполнительной власти. Это происходит как по объективным причинам, к которым относятся несовершенство законодательной техники, трудность в понимании текста закона, неспособность законодателя чётко и ясно выразить свои мысли, так и по субъективным - использование правоприменителем заложенных в тексте нормативных правовых актов возможностей для двоякого толкования юридических терминов и положений, использование необоснованно широких пределов усмотрения, возможностей для необоснованного применения исключений из общих правил.
В поле зрения рассматриваемого научно-практического вопроса существует точка зрения, что сами по себе правовые акты не содержат коррупциогенные факторы (корфакторы), поскольку коррупционному воздействию подвержен, прежде всего, человек как субъект публично-правовых отношений, являющийся правоприменителем принятых законодательными органами власти норм1. В силу того, что законы как акты высшей юридической силы не способны охватить весь массив общественных отношений, подлежащих урегулированию, правовые нормы в отдельных ситуациях лишь только предоставляют возможность субъектам правоприменительной деятельности принимать решение по своему усмотрению, исходя из внутреннего убеждения, с учётом уровня правового воспитания и правовой грамотности.
В связи с этим, следует предположить, что признаками коррупциогенности обладают исключительно действия уполномоченных на выполнение отдельных функций публичного управления лиц, а основа превентивной антикоррупционной политики должна ориентироваться на мониторинг деятельности представителей власти, наиболее подверженных коррупционным рискам.
Федеральный закон «О противодействии коррупции»3 декларирует в качестве одного из принципов противодействия коррупции приоритетное применение мер по её предупреждению.
1 Андрусенко, СЛ. Ашикоррупционная экспержча в российской уголовной юстиции / С.II. Андрусенко //Журнал российского права. - 2013. - № 4. - С.51 - 58.
5 О противодействии коррупции: Федеральный чакон от 25.12.2008 № 273-Ф3 // Собр. законодательства. - 29.12.2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6228.
В комплексе мер по профилактике коррупции, обозначенных федеральным законодательством, особо следует отметить антикоррупционную экспертизу, в концентрированном виде представляющую собой базовый элемент превентивной антикоррупционной политики.
Внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов относится к числу «действенных механизмов противодействия коррупции, разработка, реализация и совершенствование которых является неотъемлемым условием достижения целей административной реформы в России»6.
В отечественной административно-правовой науке направление по изучению причин возникновения коррупции и выработке рекомендаций по противодействию ей, минимизации и ликвидации её последствий интенсивно развивается. Вместе с тем системное исследование организации и проведения антикоррупционной экспертизы отдельными её субъектами не проводилось.
■у
Лишь с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» стали формироваться авторские научные взгляды относительно значения экспертной работы превентивного антикоррупционного характера в сфере нормотворчества. Перспективность выбранного направления правового исследования обусловлена также практической необходимостью устранения пробелов, неточностей и противоречий по целому ряду вопросов антикоррупционного законодательства.
Состояние научной разработанности темы исследования. Следует отметить, что вопросам проведения антикоррупционной экспертизы правовых документов в последние годы посвящалось значительное количество работ учёных и специалистов, занимающихся теоретическими и практическими разработками в этой сфере.
Однако до настоящего времени не существовало комплексного труда, посвящённого анализу актуальной проблемы организации проведения антикоррупционной экспертизы отдельными субъектами экспертной
6 Нарышкин, С.Е., Хабриева, Т.Я. Административная реформа в субъектах Российской Федерации / С.Е. Нарышкин, Т.Я. Хабриева // Журнал российского права. - 2008. - № 10. -С.3-14.
деятельности, который бы сочетал в своём содержании выявленные проблемы административно-правовой практики и научно обоснованные предложения по их решению.
Антикоррупционная экспертиза правовых документов как институт административного права в качестве предмета исследования стала серьёзно рассматриваться с 2008 года после принятия Федерального закона «О противодействии коррупции»8. Весомый вклад в научное решение проблем организации механизма проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов внесли исследователи С.А. Аракелов, Ф.П. Васильев, О.И. Волкова, A.A. Ефремов, Ю.С. Избачков, О.В. Казаченкова, АЛО. Кирьянов, A.B. Кудашкин, В.Л. Кудрявцев, И.В. Левакин, H.A. Лопашенко, А.Н. Миронов, A.B. Нестеров, A.A. Оводов, Ю.Д. Пальчиков, О.Н. Родионова, Е.И. Семёнова, Г.В. Синцов, Э.В. Талапина, A.B. Филатова, М.А. Хатаева, Е.В. Черепанова, С.П. Шевердяев.
Проблемы организации антикоррупционной экспертизы правовых документов, методологические и организационные вопросы данной деятельности не остались без внимания государствоведов. Теоретико-методологической основой для подготовки диссертационного исследования являются фундаментальные труды следующих учёных: Ю.П. Старилова, ЛJI. Попова, U.M. Конина, В.А. Юсупова, A.B. Куракина, Е.Г. Крыловой, Н.Ю. Хаманевой, В.В. Денисенко, A.B. Мартынова, Ю.М, Козлова, H.A. Склярова. Особое место в системе научных источников, посвященных вопросам организации антикоррупционной экспертизы, занимают докгринальные труды Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, С.Е. Нарышкина.
Кроме того, к исследованию правовой природы антикоррупционной экспертизы в системе мер по профилактике коррупции обращались исследователи Д.Ю. Гончаров, АЛО. Гулягин, H.H. Дорохов, A.C. Дугснец, O.A. Кимлацкий,
Д.В. Кокориков, М.А. Краснов, A.B. Куракин, И.Г. Мачульская, B.II. Найденко, Р.У. Рамазанов, A.M. Цирин.
Анализ вклада известных учёных-юристов в научное знание об исследуемом объекте способствовал выявлению областей исследуемого сегмента правового поля, не подвергшихся научному осмыслению и теоретическому обобщению, что позволило, в конечном счёте, актуализировать отдельные проблемы, связанные с научно-исследовательской проработкой и оценкой теоретико-методологических концепций по вопросам антикоррупционной экспертизы.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Предметом диссертационного исследования выступают деятельность органов Министерства юстиции Российской Федерации по реализации полномочий в сфере проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, элементы системы законодательства, регламентирующие вопросы организации антикоррупционной экспертизы, а также административная практика компетентных органов в данной сфере.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является осуществление научно-практического анализа проблем правового механизма деятельности уполномоченного субъекта по организации проведения антикоррупционной экспертизы, подготовка на основе полученных выводов предложений по совершенствованию правового регулирования экспертной деятельности для общего повышения эффективности превентивной антикоррупционной политики.
Для достижения указанной цели в работе ставятся следующие задачи;
-определить функциональные особенности и характерные признаки антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в системе юридических экспертиз, проводимых в целях совершенствования правового
обеспечения управленческой деятельности;
-рассмотреть соотношение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов с мониторингом правоприменения в рамках исследования элементов системы профилактики коррупционных практик;
-сформулировать теоретическую дефиницию понятия «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов»;
-исследовать элементы содержания правоотношения по проведению антикоррупционной экспертизы;
-проанализировать деятельность органов Минюста России как основных субъектов антикоррупционной экспертизы, изучить формы взаимодействия Минюста России с другими субъектами антикоррупционной экспертизы;
-внести предложения по совершенствованию законодательной регламентации правового статуса независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы;
-провести анализ процедуры выявления экспертами коррупциогенных факторов в тексте правового документа;
-разработать практические предложения по применению «Методики
9
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» ;
-проанализировать реализацию принципа сотрудничества государства с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы правовых актов в контексте инновационной концепции управления, представленной системой «Открытое правительство».
Методы исследования. Вариативность и многообразие задач, поставленных в начале диссертационного исследования, вызвали потребность в использовании широкого спектра методов научной работы, представляющих собой теоретико-методологическую базу, выработанную юридическими науками. Проектирование и осуществление научного правового исследования основано на
общепризнанных группах методов, к числу которых относятся общенаучные философские методы, в данном случае представленные диалектико-материалистическим методом, частно-научные методы (анализ, синтез, моделирование, индукция, дедукция, метод абстрагирования) и специальные методы, разработанные общественно-гуманитарными науками и способствующие более глубокому изучению исследуемых правовых явлений (конкретно-социологический, статистический, формально-юридический методы, метод толкования права и метод сравнительного правоведения). Исходя из задач диссертационного исследования, в нём использованы такие специфические методы, как анализ статистических данных, правовой документации, экспертные оценки, наблюдение, опросы при сборе интересующих фактов.
Теоретическая и информационная основа исследования. Теоретическая основа диссертации представлена научными трудами и учебными пособиями по административному праву под редакцией известных учёных-административистов Ю.Н. Старилова, Б.В. Российского, Д.Н. Бахраха, А.П. Алёхина, A.A. Кармолицкого, Ю.М. Козлова. Информационная основа исследования также включает в себя научные труды теоретиков и практиков, внёсших существенный вклад в изучение проблемных вопросов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов: Ф.П. Васильева, Ю.С. Избачкова, О.В. Казаченковой, С.Н. Шевердяева, АЛО. Гулягина, A.C. Дугенца, O.A. Кимлацкого, A.B. Куракина, A.M. Цирина.
Нормативную базу диссертационного исследования составляют нормативные правовые акты Российской Федерации, включая федеральные законы, подзаконные акты Президента и Правительства, ведомственные нормативные правовые акты Министерства юстиции Российской Федерации; нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, к которым следует отнести законы субъектов, подзаконные акты высших должностных лиц и высших исполнительных органов государственной власти субъектов.
Эмпирическая база исследования представлена законодательными и другими, в том числе ведомственными, нормативными правовыми актами,
служебными обзорами и информационными материалами федеральных органов исполнительной власти, относящимися к объекту и предмету исследования; материалами административной практики субъектов проведения антикоррупционной экспертизы, официальной статистикой Минюста, положениями регулярно подготавливаемых Минюстом России информационно-аналитических докладов и мониторингов законодательства в сфере противодействия коррупции; научно-публицистическими исследованиями результатов деятельности органов государственной власти и общественных институтов по реализации возложенных на них задач по организации экспертной работы в целях выявления коррупционных положений в правовых документах.
В диссертации использованы результаты социологических исследований проблем правоприменительной эффективности законодательных актов в сфере противодействия коррупции, в част�
