АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в системе взаимодействия ее субъектов»
На правах рукописи
Юлегина Екатерина Игоревна
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ В СИСТЕМЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ЕЕ СУБЪЕКТОВ (АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
Специальность 12.00.14 — Административное право; административный процесс
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
3 МАР 2015
005560022
Москва — 2014
005560022
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
доктор юридических наук, профессор Астанин Виктор Викторович
Чаннов Сергей Евгеньевич, доктор юридических наук, профессор, Поволжский институт управления имени П. А. Столыпина — филиал ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», заведующий кафедрой служебного и трудового права
Петров Михаил Петрович, кандидат юридических наук, ФГБОУ ВПО «Мгсювсжийпхупщхлвенный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», доцент кафедры административного права и процесса
ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия»
Защита диссертации состоится 26 марта 2015 года в 1400 часов на заседании диссертационного совета Д 229.001.01, созданного на базе ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации», по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации» и на официальном сайте http://rpa-mu.ru/.
Автореферат разослан «20» февраля 2015 года. Ученый секретарь диссертационного совета ^ 3. В. Каменева
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Модернизация государственного управления в Российской Федерации осуществляется по нескольким направлениям, связанным между собой и в то же время обособленным. Одним из таких направлений выступает противодействие коррупции. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов (далее — антикоррупционная экспертиза) представляет собой меру противодействия коррупции, целью которой является выявление и устранение коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах и их проектах. Организационные и правовые основы института антикоррупционной экспертизы были заложены в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах и в плане мероприятий по проведению этой реформы, одобренных распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р.
Субъектами антикоррупционной экспертизы являются не только государственные органы, но и независимые эксперты — представители гражданского общества. Включение институтов гражданского общества в субъектный состав антикоррупционной экспертизы обусловлено одной из целей административной реформы, закрепленной в вышеназванной Концепции. Такой целью является повышение эффективности взаимодействия государственных органов с институтами гражданского общества для их участия в принятии управленческих решений органами государственной власти, контроле над деятельностью государственных органов и оценке осуществления последними государственных функций и оказании государственных услуг.
В настоящее время уделяется повышенное внимание поиску оптимальных способов организации такого взаимодействия. В этой связи приняты акты, регулирующие деятельность проекта «Открытое правительство», а также Концепция взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции на период до 2014 года, одобренная решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции (п. 2 разд. 1 протокола № 34 от 25.09.2012), Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р. Однако данные акты, а также Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Закон об антикоррупционной экспертизе) и постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной
экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» не содержат положений, регулирующих механизмы такого взаимодействия. На практике данная проблема проявляется в недостаточном обеспечении деятельности независимых экспертов в части организации информационного доступа к нормативным правовым актам и их проектам, а также нехватке информационного обмена между субъектами антикоррупционной экспертизы и контроля государственных органов за их деятельностью.
Решение указанных проблем и совершенствование института антикоррупционной экспертизы возможно при качественной организации взаимодействия субъектов антикоррупционной экспертизы.
Таким образом, актуальность исследуемой темы обуславливается необходимостью изучения и анализа организационно-правовых проблем взаимодействия субъектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. На основании изложенного возникает потребность комплексного системного исследования административно-правового регулирования института антикоррупционной экспертизы, освещения недостатков и пробелов регулирования исследуемой области, а также поиска эффективных форм и методов организации института антикоррупционной экспертизы. Совокупность приведенных обстоятельств и определила выбор темы и направления диссертационного исследования.
Целью работы является комплексное научное исследование административно-правовых основ организации и проведения антикоррупционной экспертизы при взаимодействии ее субъектов для разработки теоретических положений, практических рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства в области данной экспертизы и механизмов обеспечения эффективности взаимодействия ее субъектов.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих основных задач:
- провести сравнительно-правовой анализ законодательства, регулирующего правовой институт антикоррупционной экспертизы в Российской Федерации и государствах — участниках СНГ;
-определить понятия «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов», «независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов», «государственная антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов» в целях их применения в законотворческой деятельности;
- вывести соотношение криминологической и правовой экспертиз нормативных правовых актов и их проектов с антикоррупционной экспертизой с целью определения ее природы и места в российской правовой системе;
- проанализировать теоретические и практические аспекты административно-правового регулирования взаимодействия органов исполнительной власти с институтами гражданского общества;
- рассмотреть полномочия государственных органов по взаимодействию с независимыми экспертами при организации и проведении антикоррупционной экспертизы;
- изучить роль Минюста России в развитии и обеспечении правового института антикоррупционной экспертизы и независимой экспертизы в частности;
- дать административно-правовую характеристику пределам правомочий независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы;
- исследовать проблемы и основные направления совершенствования административно-правового регулирования взаимодействия независимых экспертов и государственных органов при проведении антикоррупционной экспертизы;
- изучить проблемы установления административной ответственности за нарушение законодательства в области проведения антикоррупционной экспертизы;
- разработать на основе проведенного исследования теоретические положения, практические рекомендации и предложения по совершенствованию антикоррупционной экспертизы и механизмов обеспечения эффективности взаимодействия ее субъектов.
Объектом исследования является система общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия субъектов антикоррупционной экспертизы при ее организации и проведении.
Предметом исследования выступают административно-правовые и организационные проблемы взаимодействия государственных органов с независимыми экспертами при проведении антикоррупционной экспертизы; нормативные правовые акты (и практика их применения), закрепляющие полномочия государственных органов в области антикоррупционной экспертизы, а также устанавливающие особенности организации деятельности независимых экспертов при реализации их правомочий в области антикоррупционной экспертизы.
Степень научной разработанности темы исследования. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов является новым полиотраслевым институтом права. В связи с этим проблемные аспекты организации и проведения антикоррупционной экспертизы рассматривались специалистами в различных отраслях права.
Так, вопросы становления и развития антикоррупционной экспертизы как меры профилактики коррупции находили свое отражение в трудах В. В. Астанина, С. М. Будатарова, П. А. Кабанова.
Проблемы реализации прокуратурой РФ своих полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы изучались авторским коллективом ученых Академии Генеральной прокуратуры РФ, а именно Д. А. Дмитриевым, А. А. Жидких, С. К.Илием, О. С.Капинус, А.В.Кудаш-киным и другими.
Недостаточное информационное обеспечение проведения антикоррупционной экспертизы обозначено в работах О. А. Александровой, А. А. Ефремова, Е. В. Каменской, А. А. Рождествиной.
В рамках административной науки проблемные аспекты института антикоррупционной экспертизы практически не изучались (за исключением вопросов проведения антикоррупционной экспертизы Минюстом России, рассмотренных А. К. Балдиным).
Методологическая основа исследования способствовала решению поставленных задач. При изучении теоретических проблем становления, развития и определения антикоррупционной экспертизы и ее видов применялись диалектический и формально-юридический методы научного познания. При исследовании законодательства стран — участниц СНГ в области антикоррупционной экспертизы использовался сравнительно-правовой метод. Административно-правовая характеристика проблем взаимодействия субъектов антикоррупционной экспертизы иллюстрировалась примерами из практики, анализом правоприменительных документов, статистическими данными органов исполнительной власти. Широко использовались такие основные методы мониторинга правоприменения, как контент-анализ СМИ, опрос и экспертные оценки.
Нормативную основу исследования составляют положения Конституции РФ, федеральных законов, правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных органов, а также нормативных правовых актов государств—участников СНГ.
Теоретической основой исследования выступили достижения общей теории права, административного и информационного права, представленные в трудах специалистов, изучавших полиотраслевые аспекты антикоррупционной экспертизы.
Эмпирическая база исследования представлена законодательными и другими, в том числе ведомственными, нормативными правовыми актами, информационными данными федеральных органов исполнительной власти, официальной статистикой Минюста России, информационно-аналитическими докладами отечественных и зарубежных научных организаций, материалами периодической печати.
В диссертации использованы результаты конкретно-социологических исследований, в которых автор принимал участие в составе кол-
лектива НИИ РПА Минюста России, полученные в ходе опроса, проведенного в 2011-2013 гг., среди федеральных государственных гражданских служащих Минюста России (96 человек) и независимых экспертов (26 человек).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в самой постановке темы исследования, предполагающей рассмотрение проблем взаимодействия субъектов антикоррупционной экспертизы в административно-правовом аспекте.
Диссертация является одной из первых комплексных теоретических работ, посвященных административно-правовому исследованию теоретических и практических аспектов проведения антикоррупционной экспертизы в системе взаимодействия ее субъектов. Выявлены проблемы такого взаимодействия и предложены способы их разрешения на законодательном уровне, в том числе в контексте организационного, информационного и кадрового обеспечения. В опубликованных ранее научных исследованиях, в которых рассмотрены проблемы антикоррупционной экспертизы, отсутствует комплексный подход к оценке возможностей такого обеспечения, основанный на принятых в науке административного права методах научного исследования.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие существенные элементы новизны положения:
1. Анализ современного состояния деятельности субъектов антикоррупционной экспертизы (государственных и общественных) фиксирует отсутствие взаимодействия между ними, которое необходимо для повышения эффективности работы по очищению законодательства от коррупциогенных факторов. Это обусловлено пробельностью законодательства об антикоррупционной экспертизе, выражающейся в отсутствии принципа взаимодействия ее субъектов и порядка его обеспечения, который подменяется принципом сотрудничества субъектов антикоррупционной экспертизы, закрепленным в п. 5 ст. 2 Закона об антикоррупционной экспертизе. Фиксируемая проблема проистекает из незавершенности правового регулирования вопросов участия гражданского общества в государственной политике противодействия коррупции, в которой не определены специальные правомочия субъектов антикоррупционной профилактики, в том числе независимых экспертов.
2. Изучение практики осуществления антикоррупционной экспертизы различными ее субъектами позволяет выявить востребованные резервы совместного полезного взаимодействия на уровне информационного обеспечения, контрольно-учетной работы, административной регламентации оказываемых государственных услуг, в том числе в контексте организации и координации деятельности по осуществлению антикоррупционной экспертизы.
3. Доказана целесообразность создания сообществ независимых экспертов для активизации их взаимодействия с иными субъектами антикоррупционной экспертизы, включая разработчиков нормативных правовых актов. Организационно-правовой формой сообществ независимых экспертов как юридических лиц могут выступить саморегулируемые организации, государственный надзор за деятельностью которых предлагается закрепить за Минюстом России.
4. Обосновано, что сайт regulation.gov.ru недостаточно полно с информационной точки зрения обеспечивает цели независимой антикоррупционной экспертизы, что выражается в трудностях поиска и размещения информации.
Предлагается создать государственный интернет-портал, отвечающий требованиям законодательства об информационной открытости и безопасности, направленный на реализацию таких способов информационного обеспечения деятельности независимых экспертов, как информационный доступ, информационный обмен, информационная поддержка и оптимизация учета заключений независимых экспертов.
5. Диссертантом поддерживается идея о необходимости введения административной ответственности в отношении субъектов антикоррупционной экспертизы. При этом предлагается введение такой ответственности только после комплексного устранения пробельности административно-правового регулирования антикоррупционной экспертизы в целом, а также конкретизации механизмов взаимодействия между ее субъектами в частности.
6. Подготовлены предложения о внесении изменений в Административный регламент Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, утвержденный приказом Минюста России от 27.07.2012 № 146 (далее — административный регламент по аккредитации независимых экспертов), с целью повышения эффективности деятельности независимых экспертов путем ужесточения требований к ним и введения отчетности их деятельности.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость состоит в том, что результаты исследования и разработанные теоретические положения систематизируют и углубляют научные знания в области организации и проведении антикоррупционной экспертизы. Результаты данного диссертационного исследования представляют интерес для новых многоаспектных научных изысканий в юриспруденции.
Кроме того, указанные автором теоретические выводы и предложения могут быть использованы при разработке учебных курсов и программ, проведении занятий при реализации обучающих программ по антикоррупционной тематике.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования его результатов для совершенствования законодательства, регулирующего деятельность государственных органов и независимых экспертов по проведению антикоррупционной экспертизы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в НИИ РПА Минюста России. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в семи опубликованных работах, в том числе в пяти статьях в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России для опубликования результатов диссертационного исследования. Отдельные аспекты диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора в сборниках научных работ, а также в выступлениях и докладах на научных конференциях и круглых столах, в том числе на международной научно-практической интернет-конференции «Предупреждение коррупционных рисков в деятельности государственных служащих и частных компаний» (Москва, Российский экономический университет им. Г. В. Плеханова, 2013 г.) и на Третьем Евразийском антикоррупционном форуме (международная научная конференция) «Современные стандарты и технологии противодействия коррупции» (Москва, Счетная палата РФ, 2014 г.).
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, показываются степень научной разработанности темы, научная новизна, раскрываются методологическая и эмпирическая основы работы, формулируются основные положения, выносимые автором на защиту, показываются теоретическая и практическая значимость исследования, приводятся сведения об апробации результатов и структуре исследования.
Глава первая «Проблемы становления и развития института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Становление института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов» изучаются теоретические и законодательные основы института антикоррупционной экспертизы.
Исследование теоретических аспектов развития антикоррупционной экспертизы показало, что не все научные предложения, международные рекомендации в области антикоррупционной экспертизы, проекты нормативных правовых актов, регулирующие схожие области деятельности, были приняты во внимание при формировании данного института. Так, при разработке законодательства, регулирующего антикоррупционную экспертизу, не были учтены рекомендации и предложения экспертов, сделанные в ходе осуществления совместного проекта Комиссии Государственной Думы по противодействию коррупции и Совета Европы «Российская Федерация — Разработка законодательных и иных мер предупреждения коррупции» (2007 г.). В том числе при разработке Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96, была лишь частично использована Методика анализа корруп-циогенности нормативных правовых актов исполнительных органов власти, подготовленная Центром стратегических разработок.
Становление федерального законодательства в области антикоррупционной экспертизы по сравнению с региональным характеризуется явным запаздыванием и отсутствием системы принятия нормативных правовых актов, регулирующих данную экспертизу. Так, сначала были приняты постановление Правительства РФ от 05.03.2009 № 195
«Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» и постановление Правительства РФ от 05.03.2009 № 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» и только через несколько месяцев был принят Закон об антикоррупционной экспертизе.
Стоит отметить, что утвержденные постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» новые Правила и Методика были негативно встречены научным сообществом. Так, по сравнению с ранее действовавшими Правилами, утвержденными вышеупомянутым постановлением Правительства РФ от 05.03.2009 № 195, в новых Правилах фактически исчезли концептуальные положения. В частности, отсутствует порядок проведения антикоррупционной экспертизы, нет указания на действия, которые должен осуществлять эксперт при проведении антикоррупционной экспертизы. По сравнению с ранее принятой Методикой, утвержденной постановлением Правительства РФ от 05.03.2009 № 196, в новой Методике приводится сокращенный перечень коррупциогенных факторов. Фактически данная Методика определяет лишь типичные коррупциогенные факторы.
Автором был проведен опрос служащих территориальных органов Минюста России, специализирующихся на проведении антикоррупционной экспертизы, с целью изучения прикладного аспекта методического обеспечения данного вида экспертизы. В частности, была затронута тема сокращения списка коррупционных факторов и респондентам было предложено выбрать из списка иные коррупциогенные факторы, помимо типичных. Из предложенных вариантов ответов чаще всего выбирались коррупциогенные факторы, которые ранее содержались в Методике, утвержденной постановлением Правительства РФ от 05.03.2009 № 196, и являлись коррупциогенными факторами, имеющими реальное проявление. Это свидетельствует об ошибочности их исключения из Методики, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96.
Однако несмотря на указанные недостатки, следует отметить, что институт антикоррупционной экспертизы стал в нашей стране одним из основных средств по противодействию коррупции, обязательным
атрибутом правотворческой и правоприменительной деятельности, элементом антикоррупционной политики и правовой культуры.
Во втором параграфе «Сравнительно-правовой анализ института антикоррупционной экспертизы в государствах — участниках СНГ» рассматриваются особенности формирования организации и проведения антикоррупционной экспертизы в государствах — участниках СНГ.
Изучение вопроса формирования института антикоррупционной экспертизы в государствах — участниках СНГ представляется интересным по нескольким причинам. Во-первых, развитие правовых систем государств — участников СНГ основывалось на законодательстве и юридической практике бывшего СССР, следовательно, эти государства имеют схожие правовые проблемы, во многом являющиеся причинами возникновения коррупционных рисков. Во-вторых, странами — участниками Межпарламентской ассамблеи стран СНГ принимались модельные законы, регламентирующие вопросы антикоррупционной экспертизы, которые, хотя и имеют форму рекомендаций, свидетельствуют об общности интересов союзных стран в борьбе с коррупционными проявлениями в нормативных правовых актах и их проектах.
Проведенное исследование свидетельствует о неравномерности формирования организации и проведения антикоррупционной экспертизы в государствах — участниках СНГ, что можно объяснить особенностями развития национальных правовых систем и наличием внутриполитических проблем в этих государствах. В странах СНГ проводится обязательная антикоррупционная экспертиза (кроме Таджикистана). В Таджикистане, Азербайджане, на Украине отсутствуют методология и порядок проведения антикоррупционной экспертизы. В большинстве рассматриваемых стран (в шести из девяти) объектом антикоррупционной экспертизы выступают проекты нормативных правовых актов и только в России и Таджикистане — нормативные правовые акты и их проекты. В Армении проводится экспертиза только действующих правовых актов. Организация проведения антикоррупционной экспертизы в Армении, России, Узбекистане и на Украине возложено на министерство юстиции или его подведомственный орган. В Молдавии и Казахстане ответственными за данную экспертизу выступают научные учреждения. В Киргизии таким органом выступает парламент, в остальных странах —■ различные государственные органы.
В третьем параграфе «Антикоррупционная экспертиза: понятие, особенности и место в правовой системе Российской Федерации» 12
изучаются виды экспертиз нормативных правовых актов с целью выделения сущностных качеств, определения природы и места антикоррупционной экспертизы в отечественной правовой системе.
Автором проведено системное сравнение правовой и криминологической экспертизы с антикоррупционной экспертизой как экспертизой нормативных правовых актов по следующим основаниям: предмет, объект, субъект, метод, цель, нормативное правовое закрепление, обязательность проведения экспертизы, учет результатов экспертизы. Было выявлено, что деление экспертиз нормативных правовых актов на виды должно проводиться по критерию «цель проведения такой экспертизы». Проведенное исследование позволило выделить в антикоррупционной экспертизе черты как криминологической, так и правовой экспертизы нормативных правовых актов.
Таким образом, на основе проведенного анализа сходных и различных черт криминологической, правовой и антикоррупционной экспертиз сформулировано определение антикоррупционной экспертизы как вида криминологической экспертизы (содержащего в себе элементы правовой экспертизы), проводимого государственными органами и институтами гражданского общества — независимыми экспертами, гражданами, организациями с целью выявления и устранения корруп-циогенных факторов в нормативных правовых актах и их проектах.
В этом и проявляется многоаспектность антикоррупционной экспертизы. Данная ее специфика отражается и на исследованиях по антикоррупционной экспертизе, и на причислении диссертационных исследований по вопросам антикоррупционной экспертизы к номенклатуре научных специальностей в сфере юриспруденции.
Глава вторая «Взаимодействие субъектов антикоррупционной экспертизы: теоретические и законодательные аспекты» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Задачи и содержание административно-правового регулирования взаимодействия государственных органов и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции» рассматриваются проблемные аспекты административно-правового регулирования взаимодействия государственных органов и институтов гражданского общества по вопросам противодействия коррупции.
В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р, отмечается необходимость повышения
эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества путем развития механизмов их взаимодействия и форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти. В Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом РФ 31.07.2008 № Пр-1568, указано, что реализация системы мер, направленных на совершенствование функционирования государственного аппарата, состоит из создания системы контроля деятельности государственных и муниципальных служащих со стороны институтов гражданского общества, а также выработки оптимальной системы взаимодействия институтов гражданского общества и СМИ с государственными органами. Национальная стратегия противодействия коррупции, утвержденная Указом Президента РФ от 13.04.2010 № 460, выделяет участие институтов гражданского общества в противодействии коррупции как одно из основных направлений ее реализации.
Таким образом, институциональные основы интеграции гражданского общества в борьбу с коррупцией заложены. Однако данные акты не содержат механизмов реализации такого взаимодействия, что на практике порождает отсутствие диалога между государственными органами и представителями гражданского общества. Иллюстрацией такого вывода являются результаты анализа репрезентативных данных различных общественных организаций, состоящих из опросов граждан и бизнес-структур, проведенных с целью выявления их мнения о состоянии гражданского общества и степени его участия в противодействии коррупции в России.
Помимо законодательных и практических автором выделяются и теоретические проблемы взаимодействия государственных органов и институтов гражданского общества. Так, административным правом не решены вопросы о понятии, принципах, формах такого взаимодействия, что, в свою очередь, обусловлено все еще продолжающимся реформированием административного права как юридической науки путем смещения акцента «особой роли» государственных органов на паритет с представителями гражданского общества.
Второй параграф «Полномочия государственных органов по организации и осуществлению взаимодействия с субъектами антикоррупционной экспертизы» содержит развернутый анализ полномочий государственных органов по взаимодействию с независимыми экспертами при организации и проведении антикоррупционной экспертизы. 14
Порядок проведения антикоррупционной экспертизы в федеральных органах исполнительной власти регулируется приказами, в которых закреплены полномочия структурных подразделений по проведению внутренней и внешней антикоррупционной экспертизы. В 29 из 77 изученных приказов, регулирующих указанные вопросы, не определены сроки проведения структурным подразделением внутренней антикоррупционной экспертизы, что свидетельствует о формальном отношении к порядку проведения антикоррупционной экспертизы.
Установлено, что данная группа субъектов антикоррупционной экспертизы не имеет специальных полномочий по взаимодействию с независимыми экспертами. Взаимодействие подменяется реализацией полномочий федеральных органов государственной власти по размещению проектов нормативных правовых актов на сайте regulation.gov.ru с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.
На основе проведенного исследования полномочий Минюста России делается вывод, что данный орган выступает организатором и координатором в области антикоррупционной экспертизы. Антикоррупционная экспертиза проводится Минюстом России при проведении правовой экспертизы, мониторинге правоприменения и регистрации нормативных правовых актов. При этом координирование мониторинга правоприменения и регистрация нормативных правовых актов находятся в исключительной компетенции Минюста России. Хотя законодательно за Минюстом России не закреплены обязанности по взаимодействию с независимыми экспертами, именно этот государственный орган осуществляет кадровое и информационное взаимодействие с независимыми экспертами: в рамках оказания государственной услуги по аккредитации независимых экспертов, а также по учету заключений независимых экспертов. Такое взаимодействие проводится на основании актов, регулирующих указанную услугу и сам учет заключений.
Субъектами антикоррупционной экспертизы являются и другие органы государственной власти. Установлено, что данные субъекты антикоррупционной экспертизы также не имеют полномочий по взаимодействию с независимыми экспертами. Исключением являются органы прокуратуры, которые ведомственным актом наделены такими полномочиями. Однако узкая компетенция органов прокуратуры в области антикоррупционной экспертизы не позволяет им организовать взаимодействие с независимыми экспертами. Тем не менее эти замечания
не уменьшают роль прокуратуры РФ в борьбе с коррупционными проявлениями в нормативных правовых актах.
В третьем параграфе «Пределы правомочий независимых экспертов и их взаимодействие с субъектами антикоррупционной экспертизы» анализируются теоретические и административно-правовые аспекты взаимодействия субъектов антикоррупционной экспертизы с независимыми экспертами при реализации их правомочий.
Деятельность независимых экспертов образует такой вид антикоррупционной экспертизы, как независимая экспертиза, представляющий собой форму взаимодействия государственных органов с институтами гражданского общества. Проблемы взаимодействия гражданского общества и государства отражаются на каждой форме такого взаимодействия. Таким образом, проблемные аспекты деятельности независимых экспертов напрямую связаны с неустраненными проблемами взаимодействия государственных органов и гражданского общества.
Вопросы активности, самостоятельности, самодостаточности гражданского общества в целом отражаются в проблемах компетентности, нравственности и этики независимых экспертов. Как представляется, эти проблемные аспекты деятельности независимых экспертов можно решить путем ужесточения требований, предъявляемых к экспертам, и введения обязанностей независимых экспертов, за несоблюдение которых они будут нести юридическую ответственность.
Анализ законодательства в области антикоррупционной экспертизы позволяет сделать вывод о том, что полномочия государственных служащих и правомочия независимых экспертов по проведению антикоррупционной экспертизы совпадают. Однако независимые эксперты стеснены в реализации своих правомочий. На практике данная проблема проявляется в ограниченном доступе независимых экспертов к нормативным правовым актам и их проектам, а также недостаточном информационном обмене между субъектами антикоррупционной экспертизы и учете результатов независимой антикоррупционной экспертизы.
Разрешение указанных проблем деятельности независимых экспертов возможно при их взаимодействии с другими субъектами антикоррупционной экспертизы: государственными органами, независимыми экспертами, представителями профессиональных сообществ.
Аргументируется вывод о необходимости создания сообществ независимых экспертов, которые будут содействовать взаимодействию как внутри самого сообщества, так и с органами — разработчиками
нормативных правовых актов. Деятельность сообществ будет направлена на повышение эффективности независимой экспертизы путем организации анализа практики проведения антикоррупционной экспертизы и обучения в этой области. Взаимодействие независимых экспертов с профессиональными сообществами будет способствовать формированию устойчивых связей между представителями гражданского общества, а также решению проблемы поиска и привлечения полиотраслевых специалистов для проведения независимой антикоррупционной экспертизы. Организационно-правовой формой сообществ независимых экспертов как юридических лиц могут быть саморегулируемые организации, государственный надзор за деятельностью которых предлагается закрепить за Минюстом России.
Глава третья «Проблемы взаимодействия независимых экспертов с государственными органами на практике» содержит два параграфа.
В первом параграфе «Информационное взаимодействие независимых экспертов с государственными органами и институтами гражданского общества» рассматриваются основные особенности административно-правового регулирования информационного взаимодействия независимых экспертов с государственными органами.
Одной из целей реализации информационного блока реформы государственного управления является информационное обеспечение взаимодействия государства с гражданским обществом и вовлечение граждан в государственное управление. Так, Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах напрямую связывала повышение эффективности взаимодействия государства и гражданского общества с информационным обеспечением этой деятельности.
Анализ законодательства, регулирующего первые этапы формирования «Открытого правительства», показал, что сформированы нормативно-правовые и информационно-технические основы размещения на сайтах информации о деятельности федеральных органов (программа «открытые данные»). Законодательство субъектов РФ в этой области крайне слабо разработано, не систематизировано и не содержит положений, регулирующих как взаимодействие государственных органов с гражданами, так и формы и способы такого взаимодействия. Все это свидетельствует о том, что уровень информационно-технического обеспечения управленческих процессов в России пока что недостаточно высок.
Развитие программы «открытых данных» повлияло на осуществление независимой антикоррупционной экспертизы только в части
размещения проектов нормативных правовых актов федеральных органов (или подготовленных ими актов) на сайте regulation.gov.ru. Указанные изменения не решили имеющиеся проблемы информационного доступа к нормативным правовым актам для проведения независимой экспертизы, информационного обмена между субъектами антикоррупционной экспертизы и информационной поддержки учета заключений независимых экспертов.
Информационный доступ к нормативным правовым актам затруднен отсутствием полной, достоверной, бесплатной, находящейся в свободном доступе базы данных нормативных правовых актов (действующих и недействующих) и их проектов.
Информационный обмен между субъектами антикоррупционной экспертизы на данный момент фактически отсутствует. Иллюстрацией такого вывода являются данные проведенного автором опроса государственных служащих Минюста России, свидетельствующие о том, что органы юстиции негативно оценивают существующий информационный обмен между ними и независимыми экспертами по вопросам антикоррупционной экспертизы — 83 % опрошенных дали отрицательные ответы (43 % респондентов оценивают состояние информационного обмена отрицательно и 40 % — удовлетворительно).
Еще одним проблемным аспектом организации независимой экспертизы выступает процедура учета заключений независимых экспертов. В частности, проведенное анкетирование показало, что 22 % респондентов — как независимые эксперты, так и государственные служащие, уверены в том, что подготовленные экспертные заключения по итогам антикоррупционной экспертизы ни разу не были учтены.
Для решения рассмотренных проблем деятельности независимых экспертов необходимо создать интернет-портал, направленный на реализацию способов информационного взаимодействия между субъектами антикоррупционной экспертизы. Такой портал должен содержать в себе бесплатную открытую единую базу нормативных правовых актов и их проектов с полной информацией об этих актах. Информационное обеспечение учета заключений независимых экспертов будет осуществляться путем размещения на сайте самих заключений, таблиц разногласий по итогам анализа заключений, нормативного правового акта и его проекта с внесенными в него изменениями, сделанными на основе замечаний независимых экспертов. В том числе портал должен предусматривать возможность информационного обмена между субъ-18
ектами антикоррупционной экспертизы путем создания форумов, бло-гов, элементов обратной связи.
Во втором параграфе «Проблемы взаимодействия при аккредитации субъектов права в качестве независимых экспертов по проведению антикоррупционной экспертизы» изучаются теоретические и практические аспекты оптимизации административной процедуры по аккредитации независимых экспертов.
Административный регламент по аккредитации независимых экспертов содержит требования, предъявляемые к лицам, изъявившим желание стать независимыми экспертами. Независимым экспертом может стать гражданин Российской Федерации, имеющий высшее профессиональное образование и стаж работы по специальности не менее пяти лет, а также юридическое лицо, имеющее в своем штате не менее трех работников, отвечающих вышеуказанным требованиям.
На сегодняшний день аккредитация как метод административно-правового воздействия широко распространен в различных сферах жизнедеятельности, например в сфере науки, образования, медицины, технического регулирования, массмедиа. Под аккредитацией понимается официальное признание национальным органом по аккредитации компетентности физического или юридического лица в части выполнения работы в определенной области оценки соответствия, включая испытания, калибровки, экспертизы, сертификацию и контроль.
Таким образом, аккредитация Минюстом России лица в качестве независимого эксперта подтверждает наличие у него специальных знаний и навыков по проведению антикоррупционной экспертизы. Однако предъявляемые к независимым экспертам требования недостаточны и уровень профессиональной компетенции независимых экспертов не соответствует поставленным перед антикоррупционной экспертизой задачам.
Уровень профессиональности экспертов иллюстрируют результаты проведенного автором анкетирования государственных служащих Минюста России, согласно которым среди типовых ошибок, допускаемых при проведении антикоррупционной экспертизы, выделяются организационно-технические, например грамматические и лексические ошибки, нарушение методики проведения антикоррупционной экспертизы, неправильное определение коррупционного фактора (53 %), а также практические, например «все смотрят на вышестоящих, как скажут», «меньше учитываются интересы представителей гражданского общества» (28 %).
Анализ ответов на открытый вопрос «Какие у Вас есть замечания или предложения по налаживанию организации деятельности независимых экспертов?» показал, что большинство из опрошенных государственных служащих выступают за ужесточение требований, предъявляемых и к независимым экспертам, и к организации повышения квалификации. По мнению респондентов, для обеспечения качества независимой антикоррупционной экспертизы необходимо изменить действующие положения законодательства, регулирующие государственную услугу по аккредитации лиц, желающих стать независимыми экспертами. Среди предложенных вариантов изменений наиболее отмечаемыми являются следующие: критерии отчетности независимых экспертов о своей деятельности (80 %), условия продления срока свидетельства об аккредитации и аннулирования свидетельства об аккредитации (43 %).
С целью оптимизации административной процедуры по аккредитации независимых экспертов был проведен сравнительный анализ административного регламента по аккредитации независимых экспертов со сходными административными регламентами по оказанию государственной услуги по аккредитации физических и юридических лиц для осуществления ими экспертной деятельности в различных областях знаний. При этом выборка данных административных регламентов производилась по таким критериям, как наличие специфических знаний и характер осуществляемой деятельности.
Проведенное исследование позволило автору сформулировать следующие предложения по внесению изменений в действующее законодательство, регулирующее аккредитацию независимых экспертов: ввести дополнительные требования к личности эксперта (наличие навыков законотворческой или экспертной деятельности, в случае отсутствия таких навыков лицо должно пройти обучение по проведению антикоррупционной экспертизы), включить отчетность экспертов о своей деятельности, сформулировать основания для продления и аннулирования свидетельства об аккредитации в качестве независимого эксперта. Учитывая имеющиеся полномочия и материально-техническую базу Минюста России, возможна организация повышения квалификации и обучения независимых экспертов на базе факультета дополнительного образования РПА Минюста России.
В заключении содержатся итоговые теоретические и практические выводы, сформулированные по результатам проведенного исследования. 20
В приложениях приведены данные сравнительного анализа экспертиз нормативных правовых актов, законодательства государств — участников СНГ, регулирующих проведение антикоррупционной экспертизы, а также анкеты, использованные при опросах государственных служащих Минюста России и независимых экспертов, в том числе законодательные предложения в нормативные правовые акты, регулирующие антикоррупционную экспертизу.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Минобрнауки России
1. Административно-правовая характеристика проблем взаимодействия государственных органов и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции / Е. И. Юлегина // Административное и муниципальное право. — 2014. — № 8. — 0,5 п. л.
2. Административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг в области осуществления антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов / А. В. Куракин, Е. И. Юлегина // Административное и муниципальное право. — 2013. — № 7. — 1 п. л.
3. Антикоррупционная, правовая, криминологическая экспертиза нормативных правовых актов (сравнительный анализ) / Е. И. Юлегина // Актуальные проблемы экономики и права. — 2014. — № 3. — 0,6 п. л.
4. Антикоррупционная экспертиза как полиотраслевой вид юридически значимой деятельности / Е. И. Семенова // Административное и муниципальное право. — 2011. — № 6. — 0,2 п. л.
5. Организационные и координационные полномочия Министерства юстиции Российской Федерации в области антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов / Е. И. Юлегина // Вестник Российской правовой академии. — 2014. — №3.-0,3 п. л.
Другие публикации
6. О некоторых результатах анкетирования по вопросам организации и проведения антикоррупционной экспертизы / Е. И. Семенова // Полицейская деятельность. — 2012. — № 2. — 0,2 п. л.
7. Сравнительно-правовой анализ законодательства стран СНГ по вопросам проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов / Е. И. Семенова // Правовая информатика,—2013.—№ 1.-0,5 п. л.
Подписано в печать 06.02.2015. Формат 60x90 1/16. Усл. печ. л. 1,5. Тираж 100 экз.
Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации». 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1.
