АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в финансово-экономической сфере»
На правах рукописи
а/-
<7
Савенко Татьяна Николаевна
Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в финансово-экономической сфере (на примере субъектов, находящихся в пределах Южного и Северо-Кавказского округов Российской Федерации)
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
" 7 0НТ 2010
Ставрополь - 2010
004610117
Диссертация выполнена в ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет»
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Каткова Земфира Мухарбиевна
доктор юридических наук, профессор Писарев Александр Николаевич
кандидат юридических наук, доцент Корсакова Светлана Владимировна
Ведущая организация:
ГОУ ВПО «Кубанский государственный университет»
Защита состоится «16» октября 2010 года в «12» часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций ДМ 212.256.12 при ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» по адресу: 355009, г. Ставрополь, ул. Пушкина, 1, корп.1а, ауц. 416.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет». Текст автореферата размещён на официальном сайте ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» — www.cpmo.stavsu.ru — «15» сентября 2010 г. Автореферат разослан «15» сентября 2010 года.
Учёный секретарь совета по защите докторских и кандидатских диссертаций ДМ 212.256.12, кандидат юридических наук, доцент
Т.И. Демченко
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Современная организация публичной власти, характерная для большинства стран мира, в том числе и для России, включает местное самоуправление, которое выступает связующим звеном между органами государственной власти и населением.
Проблема финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского и Южного федеральных округов, это проблема нормативно-правового закрепления и практического осуществления конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления.
В статье 12 Конституции России от 12 декабря 1993 года установлено, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, органы которого не входят в систему органов государственной власти и в пределах своих полномочий обладают самостоятельностью.1 Закрепление двух управленческих систем: системы органов государственной власти, существующей на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и системы органов местного самоуправления2 потребовало выстроить теоретическую и законодательную модель их соотношения, определить предметы ведения, полномочия и степень самостоятельности органов местного самоуправления.
Самостоятельность органов местного самоуправления в организационной, правовой, территориальной, финансово-экономической сферах, как специфическая форма публичной власти, является необходимым условием функционирования этого демократического института.
Пределы автономности и самостоятельности управленческой деятельности и эффективность местного самоуправления зависят от конкретно-исторических условий, принципов и способов организации публичной власти, от правовой модели соотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления, от системы разграничения полномочий между ними. Они зависят от содержания полномочий органов местного
1 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. №237 25.12.1993.
2 И.Н. Барциц усматривает в этом юридическую несвязанность. См.: Барциц И.Н. Конституционно-правовые условия проведения административной реформы в Российской Федерации //Право и гражданское общество в современной России. Под общей редакцией Г.В. Мальцева. М., 2003. С. 350.
самоуправления, от степени их финансово-экономической самостоятельности, от наличия у них достаточных финансовых и материальных ресурсов, а также — от способов контроля со стороны государственных органов.
Обеспечение самостоятельности и эффективности органов местного самоуправления потребовало совершенствования организации и осуществления власти на местах, упорядочения общественных отношений, связанных с финансово-экономическим обеспечением местного самоуправления. Решению этих задач способствовало принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления 13 Российской Федерации»3, проведение административно-правовой и муниципально-правовой реформ. Повышению эффективности управления и контроля в пределах конкретного округа способствовало создание федеральных округов и института Полномочных представителей Президента РФ на основе Указа Президента РФ от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», а также образование Северо-Кавказского федерального округа.4
Это привело к реорганизации системы публичной власти, к перераспределению предметов ведения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, в том числе в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах. Это привело к изменению источников формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований. Внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, другие законодательные акты Российской Федерации потребовало реорганизации юридического оформления финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления.
Эти, в сущности, очень значимые преобразования не обеспечили пока организационного и управленческого единства публичной власти в стране. Не получили обстоятельной теоретической разработки многие общие и частные вопросы, решение которых находится на стыке конституцион-
3 Федераиьный закон от 6.10.2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 6.10.2003г. - №40. - ст.3822
4 См.: Указ Президента Российской Федерации 19 января 2010 г. № 82 «О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849, и Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».
ного, муниципального и финансового права.5 Не решены вопросы, связанные с нормативно-правовым закреплением и практическим осуществлением принципа самостоятельности местного самоуправления в финансово-экономической сфере. Эти проблемы характерны для всех субъектов Российской Федерации. Особую остроту они приобретают в дотационных регионах, где возможности реальной финансовой автономии органов местного самоуправления ограничиваются.
В настоящее время складываются общие тенденции развития местного самоуправления, сохраняются определенные особенности осуществления этого демократического института. Принципиальных различий в организации и осуществлении местного самоуправления в субъектах РФ Южного и Северо-Кавказского федеральных округов нет. Но особенности организационного и иного характера имеют место.
К ним можно отнести тот факт, что Ставропольский край (и Новосибирская область) в 2005 году первым приступил к реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. К началу действия этого закона на всей территории России, в Ставропольском крае уже имелся определенный опыт его применения, который был распространен на другие субъекты Российской Федерации, расположенные в пределах Южного федерального округа, к которому до 19 января 2010 года относился Ставропольский край.
В некоторых субъектах Северо-Кавказского федерального округа, например, в Чеченской и Ингушской республиках, институт местного самоуправления был учрежден только в 2009 году. И они приступили к реализации Федерального закона, фактически не имея необходимого организационно-правового опыта, в том числе и в сфере финансово-экономических отношений.
Для субъектов Южного федерального округа — Краснодарского края, Ростовской области характерна стабильная и достаточно эффективная система местного самоуправления.
Анализ особенностей местного самоуправления, необходимость выявления тенденций развития и совершенствования его в субъектах, находящихся в пределах Южного и Северо-Кавказского федеральных округов, определили исследовательский интерес к этим проблемам и выбор темы диссертационного исследования.
5 Вопросы соотношения конституционного и финансового права были всесторонне проанализированы в книге П.М. Годме: «Финансовое право». М. Прогресс. 1978. С.26-29
Степень научной разработанности темы исследования. Проблема нормативно-правового регулирования и обеспечения финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации постоянно находится в поле зрения представителей различных отраслей научного знания.
В дореволюционных исследованиях обращалось пристальное внимание не только на общие вопросы государственного устройства, но и особую связь публичного и финансового права, на их роль в обеспечении финансовой децентрализации. Особую лепту в понимании данных вопросов внес М.М. Сперанский. Проблема согласования публичных интересов рассматривалась в трудах М.И. Боголепова, Н.И. Тургенева, В. А Лебедева, И.Х. Озерова, И.И. Янжула и др.
Общетеоретические вопросы государственно-правового устройства, его принципов, места и роли местного самоуправления в системе публичной власти рассматривались в трудах представителей общей теории государства и права: В.М. Баранова, A.M. Васильева, В.М. Жуйкова, Б.М. Лазарева, A.B. Малько, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, A.C. Пиголкина, Ю.А.Тихомирова и др.
Вопросы нормативно-правового закрепления конституционного принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации анализировались в трудах советских и российских представителей конституционного и муниципального права таких, как Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакьян, К.В. Арановский, П.А. Астафичев, Ю.М. Алпатов, М.В. Башай, О.И. Баженова, В.А. Баранчиков, И.Н. Барциц,
A.A. Безуглов, Д.С. Белявский, H.A. Боброва, Н.С. Бондарь, Е.М. Бухвальд, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, JI.A. Велихов, Г.В. Воронцова, В.П. Волкова, И.В. Выдрин, М.А. Герасимова, P.M. Дзидзоев, В.В. Еремян, A.A. Замотаев, Т.Н. Загулина, В.Д. Зорькин, Т.Д. Зражевская, И.Н. Иваненко, В.Т. Кабышев, М.Ю. Каверзин, Ю.Д. Казанцев, О.С. Канавина, Д.С. Князев, С.Д. Князев, Е.М. Ковешников, Г.Н. Комкова, C.B. Корсакова, O.E. Кутафин, А.Н. Кокотов, Н.М. Колосова, В.В. Комарова, И.А. Конюхова, В.Ф. Коток, В.И. Крусс,
B.А. Кряжков, М.И. Кукушкин, A.A. Курочкин, В.В. Лапаева, С.Н. Латышев, A.B. Мазуров, В.В. Маклаков, В.В. Мамонов, О.О. Миронов, Т.Н. Михеева, A.A. Мишин, A.B. Молчанов, И.В. Мухачев, Е.А. Незнамова, Е.Е. Некрасов, И.И. Овчинников, НЛ. Пешин, А.Н. Писарев, Н.В. Постовой, A.C. Прудников, A.C. Саломаткин, М.С. Семенова, A.A. Сергеев, Н.Д. Судавцов, Б А.Сграшун, О.И.Тиунов, Т.Я. Хабриева, Н.Г. Чеботарев, А.Г. Чернявский, В.Е. Чкркин, Н.В. Шевченко, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина, В.А. Щепачев, A.A. Югов и др.
В работах представителей конституционного права - П.Д. Баренбойма, Г.Д. Вельяминовой, Г.А. Гаджиева, E.H. Дорошенко, З.М. Казачковой, М.В. Карасевой, A.A. Мишина, Ю.А. Тихомирова и других анализируются экономические и финансовые аспекты конституционных отношений, развивается научное направление «конституционная экономика».
В диссертационных исследованиях Т.М. Бялкиной, С.М. Габиева, Е.И. Кобышевой, Е.М. Ковешникова, В.П. Логинова, М.Ю. Мартынова, И.Г. Мачульской, Т.Н. Михеевой, И.Г. Никитенко, А.Ф. Палагнюк, A.A. Сергеева, Н.С. Тимофеева и др. рассматривались;0тдельные аспекты финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления и ее обеспеченности в Российской Федерации.
Непосредственно проблемам финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления посвящены диссертационные исследования С.Ю.Фабричного, Н.А.Тарасьян.
В процессе работы над диссертационным исследованием использованы работы представителей других отраслей научного знания: И.А. Василенко, В.Г. Игнатова, В.И. Бутова, В.Б. Зотова, М.А. Исаева, С.Н. Махиной, О.М. Роя, Н. Салищевой, Ю.А. Старилова, Ж.Т. Тощенко, Г.А. Цветковой, В.Ф. Халипова и др.
В работе использованы также труды зарубежных авторов, среди которых П.М. Годме, М. Даунтон, В.Н.Дубовицкий, П.Кросби, Р.Камерон, А.Олар, М. Прело и др.
Источниковедческая база исследования. Теоретические положения и выводы диссертационного исследования опираются на анализ Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года, федеральных законов, регулирующих вопросы организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, федеральных законов, регулирующих о рганизацию финансово-экономической системы Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского и Южного федеральных округов, регулирующих вопросы организации и осуществления местного самоуправления на территории соответствующих субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов муниципальных образований су&ьектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского и Южного федеральных округов, посвященных финансово-экономической организации местного самоуправления, а также консти-
туции и законодательные акты зарубежных стран. В диссертационной работе проанализированы итоговые решения Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся вопросов организации и осуществления местного самоуправления.
Анализ базируется на статистических и аналитических данных, в том числе характеризующих практический опыт осуществления местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе, опыт организации и осуществления местного самоуправления в некоторых зарубежных странах.
Цслыо исследования является анализ особенностей и проблем нормативно-правового закрепления и реализации конституционного принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного и Севере-Кавказского федеральных округов для выработки научного алгоритма решения данной проблемы.
Задачи диссертационного исследования определяются поставленной целью и замючаются в следующем:
- проанешизировать становление и развитие конституционного принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в России;
- выявить общие и особенные черты нормативного закрепления принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в России в 1990-х - начале 2000-х годов;
- исследовать правовые основы финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления по законодательству стран Западной Европы и Соединенных Штатов Америки;
- проанализировать алгоритм закрепления правового принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального и Северо-Кавказского федерального округов;
- выявить противоречия, возникающие в процессе закрепления и реализации конституционного принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации;
- определить направления совершенствования реализации принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации в современных условиях.
Объектам диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с закреплением и реализацией конституционного принципа финансово-экономической самостоятельности ме-
стного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского и Южного федеральных округов.
Предметом диссертационного исследования являются нормы: права, закрепляющие конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в финансово-экономической сфере субъектов РФ1, находящихся в пределах Южного и Северо-Кавказского федеральных округов.
Методологической основой исследования является совокупность общенаучных, частных и специальных методов научного познания. Изложение материала осуществлялось на основе логических приемов научного познания: анализа, синтеза, индукции, дедукции. Использование диалектического метода позволило осуществить системный анализ нормативно-правового закрепления принципа самостоятельности местного самоуправления в финансово-экономической сфере в субъектах РФ, находящихся в пределах Южного и Северо-Кавказского федерального округов. Сравнительно-правовой, системно-функциональный, исторический методы позволили выявить особенности правовых норм, регулирующих вопросы: закрепления и реализации принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления на разных этапах развития России и в зарубежных странах. Формально-юридический метод служил основой толкования конкретных правовых норм.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в отечественной юридической науке проведено одно из первых комплексных исследований в данной предметной области. Исследованы пробл емы нормативно-правового закрепления и регламентации конституционного принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, после вступления в силу с 1 января 2009 г. Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Теоретический анализ построен на всестороннем учете практики реализации данных законодательных установлений в Северо-Кавказском федеральном округе и Южном федеральном округе.
Аргументирован вывод о том, что правовой принцип финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в России и зарубежных странах носит, в определенной степени, декларативный характер, обусловленный перегруженностью местного самоуправления решением социальных задач, фактическую ответственность за реализацию которых несет государство.
Предложена авторская классификация государств, учредивших институт местного самоуправления, по степени законодательной и фактический автономии местного самоуправления. Обоснована авторская периодизация
смены парадигм по вопросам самостоятельности местного самоуправления в отечественной правовой науке; уточнен понятийный аппарат, юридическая грамматика финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления; доказана необходимость признания приоритета местных финансов в системе финансово-экономической основы местного самоуправления и отражения этого приоритета в действующем законодательстве Российской Федерации.
Обоснован вывод о том, что существующая модель закрепления в законодательстве самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации не в полной мере соответствует практическим параметрам реализации конституционного принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Данное несоответствие порождено противоречием между формальным и фактическим выражением конституционного принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. По сути равный масштаб права прилагается к различным видам муниципальных образований.
Проведенный анализ правового регулирования и проблем реализации конституционного принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в современной России позволил сформулировать следующие основные положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в финансово-экономической сфере выражается в установленной и гарантированной законодательством Российской Федерации государственной политике демократизации. Она направлена на законодательное и фактическое обеспечение финансовыми и экономическими ресурсами органов местного самоуправления, на разграничение полномочий между уровнями публичной власти.
2. Для обеспечения реальной финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации предлагаются две наиболее обоснованные теоретические модели.
Первая модель предполагает уменьшение социальных обязательств органов местного самоуправления, которые в подавляющем большинстве муниципальных образований не могут быть реализованы без прямой помощи государства (жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение и др.). Эти обязательства при применении данной модели должны быть возложены на государство.
Согласно второй модели предполагается наделение органов местного самоуправления надлежащими финансово-экономическими ресурсами.
Данный подход, по мнению диссертанта, логически связан с необходимостью постановки и решения в теории и на практике вопроса об алгоритме преодоления финансовой несостоятельности (банкротства) муниципальных образований. Это свидетельствует о необходимости принципиального увеличения числа местных налогов и сборов помимо двух существующих до трех-четырех, а также дополнительную передачу органам местного самоуправления объектов собственности, которые могли бы стать легальными источниками доходов в бюджеты муниципальных образований.
3. В эволюции законодательства, обеспечивающего финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления, в период муниципальной реформы, можно выделить два основных хронологических этапа:
1 этап - начало 90-х - начало 2000-х гг. Данный этап характеризовался противоречием между правовой целью и средствами достижения финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. При определенном разрыве между декларируемыми целями и правовыми средствами, противоречивости институциональных преобразований, полученные результаты носили непоследовательный и бессистемный характер.
2 этап - начало 2000-х гг. по настоящее время. Он характеризуется определенным упорядочением законодательства, расширением расходных полномочий местного самоуправления при существенном сокращении его финансово-экономической базы. Упорядочение процессов, усиление государственного и муниципального финансового контроля стало возможным благодаря созданию института Полномочных представителей Президента РФ и федеральных округов на основе Указа Президента РФ от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Реализация Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является логическим продолжением данных преобразований.
4. В целях усиления конституционного принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления субъектами Российской Федерации использовался метод включения в законодательство о местном самоуправлении норм, закрепляющих право органов местного самоуправления самостоятельно разрабатывать и принимать положения о бюджетном процессе на своей территории в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленными законами России; определять размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе,
муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений; устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.
5. В результате внесения изменений в 2006 году в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в уставах муниципальных образований субъектов Российской Федерации стали появляться нормы о праве на владение и распоряжение имуществом для решения таких вопросов, право на решение которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами, и которые не отнесены к вопросам местного значения.
По мнению диссертанта, закрепленные за органами местного самоуправления указанные права не являются дополнительной правовой (специальной) гарантией самостоятельности местного самоуправления в современных условиях. Представляется, что они вытекают из факта нарушения Федерального закойа"от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части наделения органов местного самоуправления обязанностями.
6. В сложившихся условиях фактического наделения органов местного самоуправления федеральными законодательными актами многочисленными обязанностями, права на владение, пользование и распоряжение дополнительным имуществом могут способствовать сохранению финансово-экономического баланса в области соотношения полномочий органов местного самоуправления и материальных средств для их исполнения. В связи с чем, в уставы муниципальных образований субъектов Российской Федерации должны быть внесены соответствующие дополнения, с указанием объектов имущества, принадлежащего органам местного самоуправления для решения вопросов, право на решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.
7. В Российской Федерации недостаточно четко урегулированы вопросы бюджетных инвестиций в экономику муниципальных образований. В частности, в статье 79 «Бюджетные инвестиции в объекты государственной и муниципальной собственности» Бюджетного кодекса Российской Федерации не предусматривается какая-либо дифференциация бюджетных инвестиций в экономику муниципальных образований в зависимости от вида муниципального образования. Однако, как показал анализ уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, находя-
щихся в пределах Северо-Кавказского и Южного федеральных округов, на практике положения о бюджетных инвестициях, содержатся только в уставах городских округов, тогда как в уставах сельских и городских поселения, а также муниципальных районов, такие положения отсутствуют.
Предлагается внести изменения в статью 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации с целью уточнения видов муниципальных образований, которые могут являться получателями бюджетных инвестиций из вышестоящих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
8. В ст.12, 130,132 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. и в ст.51, 52 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплен общий принцип финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, адресованный всем муниципальным образованиям без учета их видовой специфики. На практике в Российской Федерации, в частности, в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского и Южного федеральных округов, сельские поселения, муниципальные районы и городские округа имеют существенно иные условия реализации этого конституционного принципа. Более того, проведенный анализ показал, что муниципальные образования, относящиеся к одному ввду (например, сельские поселения) могут иметь принципиально разные финансово-экономические возможности для реализации своей компетенции.
9. Современная система местных налогов, включающая в себя только земельный налог и налог на имущество физических лиц, не способна в принципе обеспечить самостоятельную наполняемость бюджетов муниципальных образований. Предлагаем внести изменения и дополнения в Раздел X Налогового кодекса Российской Федерации и на постоянной основе закрепить следующие виды местных налогов: земельный налог; налог на имущество физических лиц; транспортный налог; налог на рекламу. В таком случае, бюджеты муниципальных образований в большей степени будут наполняться самостоятельно и в значительной степени укрепится финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления в Российской Федерации.
10. В целях повышения требований к профессиональным навыкам муниципальных служащих в условиях инновационного развития экономики муниципальных образований предлагается дополнить ст.9 Федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» частью 4 следующего содержания: «Для лиц, замещающих высшие и главные должности муниципальной службы обязательно наличие высшего образования в области экономики и управления, а также
наличие практического опыта организации и руководства реализацией экономическими проектами»
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в расширении сферы знаний о финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского и Южного федеральных округов, уточнении отдельных понятий и терминов, используемых в науке муниципального права и в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении. Выявлены проблемы правового регулирования и практики реализации конституционного принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Предложены инновационные пути совершенствования этого принципа.
Порченные в ходе работы над диссертацией результаты могут быть использованы в дальнейших исследованиях, посвященных проблемам правовой регламентации и реализации финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, а также при подготовке и проведению занятий по дисциплине «Муниципальное право России», и специальным дисциплинам, посвященным вопросам организации и осуществления местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Основные результаты научного исследования опубликованы в десяти научных статьях, две из которых в изданиях — рекомендованных ВАК России для опубликования основных результатов диссертационных исследований. Выводы и предложения исследования сообщались на региональных, межвузовских и вузовских научно-практических конференциях, заседаниях кафедры финансового, предпринимательского и информационного права ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет».
Структура и объем диссертации. Структура работы предопределена целью и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, состоящих из семи параграфов, заключения и списка источников и литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, выбранной для исследования, степень ее разработанности, круг использованных источников, определяются цель и задачи исследования, его объект и предмет, теоретическая и методологическая основа, научная новизна, выделяются основ-
ные положения, выносимые на защиту, а также приводится информация о результатах их апробации и структуре работы.
Глава первая «Теоретические основы финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации и зарубежных странах» состоит из трёх параграфов и посвящена анализу историко-теоретических вопросов финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в России.
В параграфе первом — «Становление принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в России» - рассматриваются вопросы, связанные с определением сущностных признаков и основополагающих начал финансово-экономической самостоятельности в России.
Самостоятельность местного самоуправления в современной литературе выделяется как общий принцип местного самоуправления. Представляется, что в современных условиях финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления имеет и вполне автономное значение (наряду с правовой, территориальной и организационной самостоятельностью), и заслуживает выделения в качестве самостоятельного принципа. '
Конституционный принцип финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления - это один из общих (основных) принципов местного самоуправления в Российской Федерации - основогюла1-ающая идея организации местного самоуправления, состоящая в том, что для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления должны обладать соразмерными полномочиям финансовыми ресурсами.
Данный правовой принцип основан на идее финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления - концепции, согласно которой полноценное осуществление местного самоуправления возможно только при наличии собственных финансово-экономических ресурсов.
Условно можно выделить три подхода к идее финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления:
1) «общинный» - основывается на теории «свободной община»- согласно ему финансово-экономическая база местного самоуправления полностью отделяется от государственной. Вопросы местного значения решаются исключительно за счёт местных доходов;
2) «солидаристсют» - согласно которому местное самоуправление имеет собственные доходы и в соответствии с ними решает вопросы местного значения. В случае недостаточности этих доходов социальное государство компенсирует (по мере возможности) возникающую разницу;
3) «этатистский» - в соответствии с которым, вопросы, решаемые местным самоуправлением, носят, по сути, государственный характер. Решение
этих вопросов, в свою очередь, основано на использовании средств государственного бюджета, которые на временной или постоянной основе передаётся муниципалитетам, и государство может контролировать их использование. В случае недостаточности этих средств государство также, по мере возможности, компенсирует разницу. Наиболее последовательные сторонники этого подхода отрицают самостоятельность местного самоуправления вообще, в том числе - в финансово-экономической сфере.
По мнению диссертанта, под финансово-экономической самостоятельностью местного самоуправления можно понимать установленную законодательством Российской Федерации в рамках общей государственной финансовой и имущественной политики, основанная на принципе разграничения полномочий между уровнями публичной власти, степень независимой от государства деятельности органов местного самоуправления в области местных финансов и муниципального имущества.
Во втором параграфе—«Нормативное закрепление принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в России в 1990-х — начале 2000-х годов» - рассматриваются особенности нормативно-правовой регламентации финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в России в период конца XX - начала XXI вв.
В развитии законодательства, обеспечивающего финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления, в период муниципальной реформы можно выделить два этапа:
1) этап начала 90-х - начала 2000-х гг. — непоследовательное и бессистемное развитие этого законодательстве, тем не менее, преследующее цель обеспечить действительную финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления;
2) начало 2000-х гг. по настоящее время - определенное упорядочение законодательства (не доведенное, тем не менее, до логического завершения) в сочетании с сильным сокращением финансово-экономической базы местного самоуправления при одновременном возложении на местное самоуправление большого количества затратных полномочий (включая такие экзотические как профилактика терроризма и экстремизма).
В научной литературе отмечается, что в процессе разработки законопроектов о муниципальной реформе в финансово-экономическом отношении общими направлениями решения данной проблемы стали:
а) формирование налоговой базы каждого из уровней власти за счет налоговых источников, содействие развитию которых может быть осуществлено в рамках деятельности органов соответствующего уровня власти;
б) пересмотр законодательства о льготах в целях:
- изменения статуса льгот как одного из источников дохода в механизм под держки лиц, социально слабо защищенных, повышения адресности льгот;
- перевода льгот в преимущественно денежную форму;
- однозначного установления, что льготы финансируются за счет бюджета того уровня публичной власти, органы которого издали акт о введении льгот;
в) расширение возможностей обеспечения решения вопросов местного значения не путем использования средств местного бюджета и иной муниципальной собственности, а путем создания условий для решения соответствующих вопросов через рыночные механизмы6.
Однако считать все проблемы в этой сфере решенными даже на данном этапе тоже нельзя. Сформировавшееся в 1990-е годы законодательство о местном самоуправлении, как оказалось, принималось лишь в качестве временного и его целью в указанный исторический период было заложить основы следующего этапа муниципально-правовой реформы.
Как показало проведенное исследование, вплоть до современного этапа принцип финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления не получил адекватного нормативно-правового закрепления в России.
В параграфе третьем - «Правовые основы финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в США и странах Западной Европы» - анализируются специфика обеспечения финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в некоторых зарубежных странах.
Довольно распространенным в зарубежных странах является мнение о финансовой несамодостаточности местного самоуправления. Так, французский исследователь И. Мени полагает, что «за некоторыми исключениями местная автономия в области финансов является ишпозией в современном мире»7.
О том насколько велика эта зависимость можно судить хотя бы по следующим данным: в Соединенных Штатах и Великобритании дотации, предоставленные соответствующими органами центральной власги местным органам в 1948 году, составляли 44% по отношению к их собственным ресурсам (в 1978 этот показатель возрос до 77%). Во Франции осуществляется значительное число трансфертов в пользу местных сообществ, что, безусловно, сближает органы местного самоуправления с государством.
В Италии за счет государственного и бюджета и средств специальных фондов развития покрывается около 85% текущих расходов местных органов.
6 Игнатюк H.A., Замотаев A.A., Павлушкин A.B. Муниципальное право: Учебник для вузов. - "Юстицин-форм", 2005. // СПС «Гарант».
7 Цит. по: Муниципальное право зарубежных стран / Под ред. В.В. Еремяна — М.: Академический проект; Фонд «Мир», 2006. С. 17.
Это происходит и в государствах - участниках СНГ. Например, трансфертные перечисления в Грузии на 2000 год составили 69,9%8.
Таким образом, следует сделать вывод о том, что практика государств Европы и США - наряду с Японией и Канадой самых развитых стран мира, подтверждает наличие тенденции к постепенной утрате местным самоуправлением финансово-экономической самостоятельности.
Глава вторая - «Современное состояние и проблемы нормативно-правового закр епления конституционного принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в субъектах Российской Федерации Северо-Кавказского федерального и Южного федерального округов» - посвящена непосредственному анализу проблем нормативно-правового закрепления конституционного принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в России в современный период (на материалах субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского и Южного федеральных округов).
В параграфе первом - «Нормативно-правовое закрепление конституционного принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации Северо-Кавказского федерального округа и Южного федерального округа» - подробно исследуются важнейшие проблемы закрепления конституционного принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации Северо-Кавказского и Южного федеральных округов.
Исходя из смысла федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, можно утверждать, что конституционно-правовая финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления в России является относительной, что обусловлено первичностью государства по отношению к местному самоуправлению
Правовая модель относительной финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления является обоснованной с точки зрения государственной политики в отношении местного самоуправления как уровня публичной власти, реализующего государственную политику на уровне поселений.
Относительно финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в законодательстве южных субъектов Российской Феде-
8 Муниципальное право зарубежных стран / Под ред. В.В. Еремяна. - М.: Академический проект; Фонд «Мир», 2006. С. 16 - 17.
рации содержатся нормы идентичные нормам Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.
В тоже время, усиливая принцип самостоятельности местного самоуправления, в законодательстве субъектов Северо-Кавказского и Южного федеральных округов о местном самоуправлении содержатся нормы об отдельных исключительных правах органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере.
В параграфе втором - «Нормативно-правовое закрепление принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в уставах муниципальных образований субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа и Южного федерального округа» - рассматриваются особенности регламентации рассматриваемого принципа в уставах муниципальных образований субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского и Южного федеральных округов.
Анализ правового закрепления и детализации принципа финансово-экономической самостоятельности в уставах муниципальных образований субъекте Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского и Южного федеральных округов, показал, что в целом уставы соответствуют Конституции РФ, Федеральному закону от 6 октября 2003 г № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», конституциям (уставам) субъектов РФ, законам субъектов РФ об организации и осуществлении местного самоуправления.
Общераспространенным является дословное повторение в уставах субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского и Южного федеральных округов, норм главы 8 «Экономическая основа местного самоуправления» Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В 2006 году в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» появились нормы о праве на владение и распоряжение имуществом, для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения. Как показало проведенное исследование, предоставленное органам местного самоуправления право на владение и распоряжение имуществом, для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не
отнесены к вопросам местного значения, не является дополнительной гарантией самостоятельности местного самоуправления.
Между тем, в сложившихся условиях фактического наделения федеральными законодательными актами органов местного самоуправления дополнительными обязанностями, дополнительные права на владение, пользование и распоряжением дополнительным имуществом могут способствовать сохранению финансово-экономического баланса соотношения полномочий органов местного самоуправления и материальных средств для их исполнения.
Как показал проведенный анализ, законодательство Российской Федерации нечетко регламентирует вопросы предоставления бюджетных инвестиций в экономику муниципальных образований. В частности, в Бюджетном кодексе Российской Федерации не предусматривается какая-либо дифференциация бюджетных инвестиций в экономику муниципальных образований. Соответственно, и уставы муниципальных образований не содержат норм о привлечении инвестиций в экономику муниципальных образований.
В параграфе третьем — «Проблемы правового закрепления принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в субъектах Российской Федерации Северо-Кавказского федерального округа и Южного федерального округа в современных условиях» - исследуются вопросы, связанные с регламентацией и осуществлением принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в субьектах Российской Федерации Северо-Кавказского и Южного федеральных округов на современном этапе.
Недостаточная финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления явилась одной из важнейших причин реформы организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации как в середине 1990-х, так и в начале 2000-х годов.
В современных условиях развития финансово-экономических отношений в Российской Федерации местное самоуправление обречено законодателем на максимально самостоятельный поиск финансовых средств для обеспечения решения вопросов местного значения при определенной государственной поддержке со стороны государства.
Государственные дотации, субвенции и субсидии призваны дополнить собственные доходы муниципальных образований от использования муниципального имущества, предпринимательской деятельности муниципальных унитарных предприятий и т.д., а также налоговые доходы и местных налогов и сборов и отчислений от федеральных и региональных налогов.
В ходе работы над диссертационным исследованием были выделены наиболее острые проблемы реализации принципа финансово-экономичес-
кой самостоятельности местного самоуправления в южный субъектах Российской Федерации.
Одной из наиболее острых комплексных проблем является несоответствие финансовых возможностей объему полномочий местного самоуправления, так как она образована сразу несколькими факторами: перегруженностью местного самоуправления обязанностями, недостаточной наполняемостью местных бюджетов за счет собственных налоговых и неналоговых доходов, неэффективностью менеджмента в большинстве муниципальных образований.
Не менее острой является проблема управления и распоряжения муниципальной собственностью. Она также имеет комплексный характер и связана с неопределенностью фактического собственника муниципального имущества, перечня объектов муниципального имущества, закрепленного в законодательстве, проблемами управления муниципальным имуществом, переводом государственного имущества в муниципальную собственность и др.
В тоже время, анализ зарубежной практики свидетельствует, что не обязательно именно обширный перечень объектов муниципального имущества является залогом финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Как показывает опыт Франции, в условиях сбалансированной финансовой политики на местах у органов самоуправления может отсутствовать право собственности, например, на здания (больницы, школы и т.п.), объекты инфраструктуры и др., но уровень организации местного самоуправления и его эффективность будут находиться на высоком уровне.9
Кстати, это пример убедительно доказывает, что в вопросе обеспечения финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления упор необходимо делать именно на финансовую составляющую, а не на имущество муниципального образования.
Еще одной проблемой управления муниципальной собственностью является подмена собственника имущества.
В соответствии со ст. 215 Гражданского кодекса РФ имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления.
Так, например, типичной для всех уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-
9 Гагацев Т.А. Основные тенденции развития регионального финансового контроля в Ростовской области // Финансовые исследования, №11, 2005
Кавказского и Южного федеральных округов, является норма, согласно которой к полномочиям исполнительных органов местного самоуправления относится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения. При этом ни в одном уставе муниципального образования не говорится о том, что собственником имущества муниципального образования является его население, а органы местного самоуправления осуществляют правомочия собственника в интересах населения и по его поручению.
В тоже время, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление является формой народовластия и источником и носителем этой власти является население муниципального образования. Соответственно, главным и единственным собственником имущества му-ниципешьного образования должен быть народ - население соответствующего муниципального образования.
Однако, население муниципального образования в силу ряда причин, связанных с отсутствием у него необходимого правового статуса не может осуществлять права собственника муниципального имущества и передает эти права органам местного самоуправления. Органы местного самоуправления, таким образом, распоряжаются публичной собственностью в интересах населения.
В гараграфе четвертом - «Проблемы реализации принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации в современных условиях» - рассматриваются проблемы практического осуществления принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в России на современном этапе и пути их решения.
В современных условиях решение многочисленных финансово-экономических проблем в сфере местного самоуправления с целью сохранения его финансово-экономической автономии возможно только с применением: инновационных подходов.
Основными направлениями деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти по совершенствованию финансово-экономической основы местного самоуправления в современной России являются:
- создание системы управления муниципальным образованием по подобию управления крупной коммерческой организацией;
- ведение текущего учета существующих в муниципальном образовании материальных средств и планирование использования этих средств в будущем с целью их рационального использования и приумножения;
- применение современных методов муниципального маркетинга с целью планирования финансово-экономической деятельности органов местного самоуправления.
Решение имеющихся проблем финансово-экономической организации местного самоуправления в современных условиях возможно только на основе совместных действий органов государственной власти и органов местного самоуправления и с учетом четкой государственной политики в сфере местного самоуправления.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются основные выводы и приводятся практические рекомендации по исследуемой теме.
Диссертацию завершает библиографический список использованной литературы.
Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях:
Статьи, в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России для публикации результатов диссертационных исследований:
1. Куджев З.А., Савенко Т.Н. Местные налоги в аспекте оптимизации доходной части местных бюджетов (на примере субъектов Южного федерального округа) // Современное право. №2. 2008. - с. 96-100
2. Савенко Т.Н. Особенности законодательного закрепления финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в субъектах Российской Федерации Южного федерального округа // Бизнес в законе. №2.2009. - с. 50-53
Иные публикации:
3. Савенко Т.Н. Некоторые аспекты реализации концепции организации местного самоуправления в Российской Федерации // Закон и право: история и современность: материалы международной научно-практической конференции. — Ставрополь: Сервисшкола, 2005. — с. 370-375
4. Савенко Т.Н. Проблемы моделирования основных направлений реформы местного самоуправления: финансово-правовой аспект // Вестник Ставропольского государственного университета. Вып. 49., 2007.-е. 207-213
5. Савенко Т.Н. Конституционно-правовые основы финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации // Государственно-правовая политика современной России: демократия, право, личность. Сборник научных статей. Выпуск 2. - Ставрополь: издательство СГУ, 2009. - с. 95-98
6. Савенко Т.Н. К вопросу о значении и месте финансово-экономической основы в системе основ местного самоуправления в России // Конституция Российской Федерации и Всеобщая Декларация прав человека как основа правовых гарантий прав и свобод личности: материалы научно-практической конференции. В 2 ч. 4.2. - Ставрополь: Ставропольское книжное издательство «Мысль», 2009 - с. 192-195
7. Савенко Т.Н. Концептуальные направления деятельности органов местного самоуправления по реализации принципа финансово-экономической самостоятельности. // Российское государство и право: фундаментальные ценности и тенденции развития: материалы научно-методической конференции. - Ставрополь: Ставропольское книжное издательство «Мысль», 2009. - с. 210-213
8. Савенко Т.Н. Укрепление финансовой самостоятельности местного самоуправления в России при помощи рекламы // Труды юридического факультета Ставропольского государственного университета. Вып.20. -Ставрополь: Сервисшкола, СГУ, 2009. - с.27-32
9. Савенко Т.Н. Изменение перечня местных налогов и сборов как условие финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации // Сборник трудов молодых ученых: Материалы 54-й научно-методической конференции «Университетская наука -региону». - Ставрополь: Изд-во СГУ, 2009 - с.128-130
10. Савенко Т.Н. Основные проблемы правового закрепления и реализации финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления в субъектах Российской Федерации Северо-Кавказского федерального 01сруга // Законодательство и правоприменение на Северном Кавказе: история и современность. Сборник научных статей. — Ставрополь: Сервисшкола, 2010. - с. 96-104.
Подписано в печать 14.09.2010 Формат 60x84 1/16 Усл.печ.л. 1,45 Уч.-изд.л. 1,3
Бумага офсетная Тираж 100 экз. Заказ 334
Отпечатано в Издательско-полиграфическом комплексе Ставропольского государственного университета. 355009, Ставрополь, ул.Пушкина, 1.
