Бюджетно-налоговый федерализм в Российской Федерации и США: сравнительно-правовой аспекттекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Бюджетно-налоговый федерализм в Российской Федерации и США: сравнительно-правовой аспект»

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

На правах аукописи

Шугаев Александр Андреевич

«бюджетно-налоговый федерализм в российской федерации и сша: сравнительно-правовой аспект»

Специальность 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание учёной степени канди,----

наук

Москва - 2009

003472301

Диссертация выполнена в Секторе налогового права Института государства и права РАН.

Научный руководитель:

кандидат юридических наук Вельская Елена Владимировна

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

Титов Алексей Сергеевич

кандидат юридических наук Иващенко Наталья Сергеевна

Ведущая организация:

Международно-правовой факультет МГИМО (У) МИД РФ

Защита состоится 25 июня 2009 года в 16:00 часов на заседании диссертационного совета Д.002.002.02 по юридическим наукам в Институте государства и права Российской академии наук по адресу: 119991, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10, конференц-зал.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права Российской академии наук по адресу: 119991, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10, конференц-зал.

Автореферат разослан

2009 года

Ученый секретарь

Диссертационного совета Д.002.002.02, доктор юридических наук, доцент

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Нынешним этап бюджетной и налоговой реформы в Российской Федерации отличается высокой динамичностью. Приняты кардинальные поправки в отдельные виды налогов, активно реализуется общая концепция развития налоговой системы, направленная на обеспечение создания рациональной системы налогообложения.

В связи с принятием Налогового и Бюджетного кодексов РФ (далее по тексту - НК РФ и БК РФ) в последнее время возросла острота проблемы правового разграничения и распределения налогов между органами федеральной государственной власти и местного самоуправления. Такая же проблема все отчетливее звучит и при составлении бюджетов США. Особо актуальна проблема самостоятельности местных бюджетов, поскольку финансы местного самоуправления не выполняют обязанности, возложенные на них Конституцией России. В настоящее время наблюдается существенное несоответствие между объемом предметов ведения местного самоуправления и его финансовыми возможностями, что обусловлено несовершенством механизма формирования доходов местных бюджетов.

В процессе построения федеративного государства местные налоги являются одним из главных доходных источников местных бюджетов. При всей важности налоговой реформы и ее позитивности формирование эффективной системы местного налогообложения является одной и наиболее слабо отработанных областей налоговых отношений. Утверждение демократических принципов в государственном устройстве и управлении России способствовало тому, что органы местного самоуправления, наделённые управленческими и финансово-бюджетными правами, стали обязательным компонентом системы государственного управления. Важную роль стали играть территориальные финансы в общегосударственной финансовой системе, возрастает роль местных бюджетов, они становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства.

По сравнению с уже установившейся и во многом сформированной системой США, модель бюджетного федерализма в России во многом уникальна. Наличие 83 субъектов Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера. Кроме того, полная и последовательная реализация механизма бюджетного федерализма осложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжёлыми последствиями экономических и финансовых кризисов. Поэтому главная задача государственной власти — выбрать оптимальную модель бюджетных отношений в стране и, реализуя её, устранять возникающие противоречия, диспропорции.

Недостаточная разработанность в юридической науке перечисленных выше вопросов, несовершенство в некоторых случаях нормативной правовой базы также свидетельствует о необходимости исследования законодательства и практики его применения, выявления особенностей в правовом регулировании бюджетного федерализма Российской Федерации, установлении общих и специфических особенностей данного регулирования, присущих правовым системам России и США.

Нижеприведенное исследование покажет сходство и различия между системой построения и принципами создания бюджетного федерализма США и России, продемонстрирует определенную долю заимствований в современной модели построения бюджетного федерализма Российской Федерации.

Цели и задачи диссертационного исследования. Основной целью данного исследования является дальнейшая разработка правовых способов регулирования и развития бюджетно-налогового федерализма в России и Соединенных Штатах Америки.

Для достижения основной цели нами поставлены следующие задачи:

.- изучение параметров российского и американского федерализма;

- рассмотрение бюджетного федерализма в развитии на примере России, США и других стран;

характеристика федеральной налоговой системы США, системы налогов штатов и налогов на местах;

характеристика бюджетного федерализма в реформируемой политико-правовой системе Российской Федерации;

- анализ путей совершенствования законодательства в сфере бюджетного федерализма в условиях стабилизации рыночных отношений;

- анализ правовых механизмов наполнения и расходования бюджетов Российской Федерации и США (контроль, гранты, политика «выравнивания» и т.д.).

Целью настоящей работы также является исследование особенностей российского и американского бюджетного федерализма, специфики правового механизма его регулирования. Внимание уделено процессу формирования российской правовой модели бюджетного федерализма, правовому механизму функционирования бюджетного федерализма, даются рекомендации по развитию бюджетного федерализма в России. Кроме того, показаны объективные ограничения развития бюджетного федерализма в России, обусловленные исторически присущей нашей стране политической и правовой систем; обозначены её отличия от политической и правовой систем западных стран, и в первую очередь США.

Предметом диссертационного исследования является правовое регулирование финансово-бюджетных отношений между органами власти различных уровней, связанное с правовым разграничением полномочий по звеньям бюджетно-налоговой системы в России и США.

4

Объектом данного исследования является сравнение правового механизма регулирования трехуровневой налоговой системы США с элементами ее применимое™ для совершенствования правового механизма регулирования российской бюджетной и налоговой системы с учетом вышеназванных особенностей.

Поскольку сложившаяся в России система правового регулирования межбюджетпых отношений не в полной мере отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма, то возникает необходимость её реформирования. Целью реформирования являются формирование и развитие правовой системы бюджетного устройства, позволяющего органам власти субъектов РФ и местного самоуправления проводить определенную самостоятельную налоговую политику в рамках конституционно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. В соответствии с этой целью представлены пути совершенствования этой правовой системы.

Методологическая основа диссертационного исследования. При

проведении исследования диссертантом были использованы как традиционный для юридических наук формально-логический метод исследования, так и другие специальные методы: системно-функциональный, сравнительно-правовой, историко-правовой, технико-юридический и др. В работе использовались также методы структурного анализа, приёмы статистического и экономико-математического анализа. Информационной базой явились официальные данные Госкомстата РФ, отчёты об исполнении бюджета Российской Федерации и США. Работа снабжена обширной справочной информацией, связанной с исполнением бюджетов как в Российской Федерации, так и в США.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды таких видных российских ученых в области общей теории государства и права, конституционного, гражданского, финансового, международного публичного и частного и других отраслей права, а также в области экономики, как Т.Е. Абова, A.C. Автономов, И.М. Александров, Н.М. Артемов, И.Л. Бачило, Е.В. Вельская, М.М. Богуславский, Ю.А. Веденеев, АЛО. Викулин, С.Д. Валентей, Г.А. Гаджиев, C.B. Галицкая, C.B. Гардаш, A.M. Годин, A.A. Гришковец, В.Е. Гулиев, В.Г. Графский, Н.М. Добрынин, J1.A. Дробозина, В.Н. Живалов, Р.Ф. Захарова, А.Г. Игудин, М.А. Краснов, Н.С. Крылова, A.M. Лавров, Б.М. Лазарев, Г.И. Лазарев, В.В. Лаптев, А.Г. Лисицын-Светланов, Е.А. Лукашева, В.И. Лысенко, A.A. Мишин, A.C. Нешитой, Н.И. Новикова, Н.В. Орлова, Р.Г. Панскова, В.Г. Португалов, М.П. Придарчук, А.К. Родионова, В.М. Родионова, В.Б. Романова, A.A. Рубанов, М.М. Славин, Б.Н. Топорнин, Г.А. Тосунян, Д.Е. Фадеев, А.И. Фисенко,

5

Н.Ю. Хаманева, Н.И. Химичева, В.Б. Шуба, Ю.Л. Шульженко, A.M. Экмалян, Д.И. Яковлев и многие другие.

В диссертации также использованы труды видных американских юристов и экономистов, Р.У. Рефьюз, М. Шеннон, D.B. Elazar, Е.Н, Fry, D. Lockard, W. Kasper, V. Ostrom, S.F. Schräm, P. Schuck, B.P Span, J.G. Stotsky, M. Streit, E.M. Sunley, D.B. Walker, R.L. Watts, C.S. Weissert и многие другие.

Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Значительное место в работе занимает анализ Конституции США и поправок к ней, федеральных законов США и законов штатов, рекомендаций Международного Банка Реконструкции и Развития (IBRD) по вопросам бюджетного и налогового федерализма.

Научная новизна диссертации состоит в том, что данная работа представляет собой одно из первых комплексных монографических исследований особенностей правового регулирования бюджетно-налогового федерализма Российской Федерации и США в сравнительно-правовом аспекте.

Научные результаты исследования уточняют некоторые важные юридические понятия в правовой доктрине бюджетного федерализма России и США. Сравнительно-правовой анализ действующего законодательства России и США, проведенный в диссертации, позволяет вычленить наиболее острые проблемы в области правового регулирования бюджетно-налогового федерализма, стоящие сегодня перед органами власти и управления этих двух стран, и наметить пути решения этих проблем, включая совершенствование правового механизма. В историческом аспекте показан процесс становления законодательства, регулирующего бюджетно-налоговый федерализм в Российской Федерации и США.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. В Российской Федерации в вопросах бюджетно-налогового федерализма преобладает централизованное правовое регулирование доходов и расходов. Во-первых, законодательство по большинству российских налогов регулируется сегодня федеральным, а не региональным уровнем. Во-вторых, среди форм распределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы распределение федеральных налогов (сборов) стоит на первом месте, в то время как роль раздельного использования источников крайне незначительна. В-третьих, по-прежнему велико значение вертикальных финансовых потоков в налоговой системе: б

известно, что в бюджетах всех уровней доминируют федеральные налоги (сборы), составляющие в доходах консолидированного и местных бюджетов в среднем 70%. Представляется, что централизованное правовое регулирование доходов и расходов будет поэтапно уступать место локальному (на уровне субъектов Российской Федерации и иных территориальных образований). В этом может заключаться основное содержание правовой реформы в области бюджетно-налогового федерализма.

2. Правовые принципы налогового федерализма, то есть разделения полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления, в области определения основ налогообложения законодательно закреплен, но правовые механизмы их реализации до конца четко не определены. По данному вопросу следует устранить противоречия в законодательстве Российской Федерации. Так, представляется, что субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не вправе самостоятельно устанавливать налоги и сборы, но имеют право вводить их согласно перечню, установленному федеральным законодательством (ст. 14 и 15 НК РФ), или уточнять отдельные элементы конкретного налога в пределах прав, предоставленных нормами Особенной части НК РФ.

3. До недавнего времени в вопросах правового регулирования трансфертной политики, проводимой в России, доминировал подход, что трансферт — это прежде всего способ выравнивания. В России шли по пути развития трансфертов выравнивания, что предполагало среднсстрановые бюджетные показатели в качестве нормативных и безусловность при выделении средств (нецелевые трансферты). Однако именно такие перечисления самые дорогие, так как «распыляют» средства по регионам без создания правового механизма обязательности финансирования определенных расходов. При жестких финансовых ограничениях бюджета такое выделение средств — непростительное расточительство. Положение усугублялось низкой исполнительской дисциплиной на местах. Сегодня предлагается новый правовой подход к трансфертам, более распространенный в странах с бюджетным федерализмом, и, в частности, в США. Федеральные трансферты не есть только правовой и экономический способ выравнивания, но и юридический способ стимулирования проведения определенной региональной политики.

4. На основе изучения теоретических и практических проблем, затрагиваемых в работе вопросов, разработаны предложения, направленные на совершенствование законодательства Российской Федерации в сфере бюджетно-налогового федерализма:

4.1. Наиболее болезненным компонентом межбюджетных отношений является распределение прав ведения и расходной ответственности.

Основным направлением реформирования правовой модели разграничения расходной ответственности становится четкое и однозначное распределение ответственности по финансированию конкретных категорий расходов за счет бюджета соответствующего уровня и недопущение как

7

скрытого перераспределения полномочий в пользу субъектов федерации, так и переложения обязанностей субъектов федерации по финансированию расходов на федеральный бюджет.

4.2. Результатом существенной завышенности статуса многих федеральных налогов является необходимость распределять практически все федеральные налоги между федеральным центром и субъектами федерации. Как следствие возникают значительные перераспределительные потоки, мощные встречные потоки финансовых ресурсов, постоянные конфликты по поводу зачисления налогов и нормативов их распределения.

Основными направлениями реформирования правовой системы бюджетного федерализма в части распределения налоговых полномочий становятся следующие:

- однозначное определение налогов, по которым может иметь место совместное использование налоговой базы со стороны федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов;

однозначное определение налоговых источников, полностью закрепленных за субъектами федерации в качестве источников доходов соответствующих уровней. Представляется целесообразным по этой категории налогов передать в юрисдикцию субъектов определение облагаемой базы и ставок, оставив за федеральным уровнем лишь установление общих принципов налогообложения данных субъектов;

- однозначное урегулирование права собственности в отношении различных видов природных ресурсов со всеми субъектами федерации. Это урегулирование должно включать не только обобщающую формулировку о совместной или общей собственности нате или иные ресурсы, но и режим их эксплуатации, право на налогообложение, режим использования доходов от собственности на ресурсы и т.д.;

- закрепление допустимости или недопустимости переноса различных элементов экономического (в частности, налогового) бремени за пределы юрисдикции субъекта федерации.

4.3. Представляется правильным поддержать идею некоторых российских юристов и финансистов о создании правовой модели выравнивающих трансфертов. Стержнем правового реформирования модели горизонтального выравнивания могло бы стать принятие Закона о бюджетном выравнивании, согласованного со всеми субъектами Российской Федерации. Именно закон, а не ежегодно пересматривающаяся методика должен регулировать принципы и механизмы предоставления регионам выравнивающих трансфертов. Таким образом, нормализация межбюджетных отношений требует создания и законодательного закрепления четкого и прозрачного механизма горизонтального выравнивания, не допускающего скрытого перераспределения полномочий и функций.

4.4. Бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений — чёткого разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Широкий круг расходов отнесён к сфере совместного 8

финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. Для решения этой проблемы в Бюджетный кодекс РФ целесообразно ввести понятие «расходные полномочия».

4.5. Вся экономическая политика США строится с обязательным учетом экономических интересов штатов и развития частного предпринимательства. На это направлено и законодательство этой страны. Россия также стремится к этому. Основой для такого взаимодействия могут стать индикативные планы, широко практикуемые в США. При их разработке необходимо полнее учитывать изменение налоговых и таможенных режимов, кредитно-денежной политики.

При подготовке проекта федерального закона «О федеральном бюджете» на соответствующий финансовый год следует учитывать все направления расходования средств на территории субъектов Российской Федерации, в том числе осуществляемых по линии отраслевых ведомств. Необходимы координация всех финансовых потоков, их взаимная увязка и соотнесение с возможностями и фактическими расходами региональных бюджетов.

4.6. Главными направлениями совершенствования правовой системы финансовой поддержки субъектов Российской Федерации являются уточнение индексов бюджетных расходов на основе нормативного расчета бюджетных потребностей и внедрение принципиально новых правовых механизмов расчета налогового потенциала регионов. На основе этого подхода будет решена проблема распределения средств федерального Фонда поддержки регионов в целях обеспечения гарантированного минимума государственных услуг посредством более полного учета природно-климатических особенностей субъектов Российской Федерации и их дифференциации в социально-экономическом положении, определяющих состояние и специфику расходно-доходной частей соответствующих бюджетов. В перспективе региональная экономика должна становиться все менее зависимой от природно-климатических факторов. В США эта проблема решается весьма эффективно.

4.7.Необходимо уточнить правовой механизм инвестиционной поддержки российских регионов и придать бюджетным отношениям и налоговой политике инвестиционную направленность, как это уже давно сделано в США.

4.8. Принципиально должны быть разделены инвестиции в производственную и социальную сферы. По этому принципу в основном разделены инвестиции в США. Разделение там осуществляется по источникам и порядку финансирования. В этой связи представляется важнейшим фактором снижения риска инвестиций в региональную экономику совершенствование законодательных механизмов, приведение законодательных актов субъектов Российской Федерации в соответствие с конституционными и иными общефедеральными нормами, формирование единого правового и экономического пространства.

Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Полученные в результате проведенного исследования правовых проблем бюджетно-налогового федерализма Российской Федерации и США выводы и положения могут послужить дальнейшему расширению и углублению теоретических исследований проблем правого механизма бюджетно-налоговых отношений этих двух стран.

Практическая значимость данного исследования состоит в том* что сделанные предложения, направленные на совершенствование законодательства о бюджетно-налоговых отношениях в Российской Федерации и США, могут быть учтены в процессе законотворчества.

Материалы данного исследования могут использоваться в учебном процессе при преподавании основ финансового и налогового права как в системе повышения квалификации финансовых работников и работников налоговых органов, так и для студентов высших финансовых учебных заведений и студентов-юристов.

Апробация результатов диссертационного исследования. Данная работа выполнена и обсуждена в Секторе налогового права Института государства и права РАН. Работа также осуждена в Секторе банковского права и Секторе сравнительного права Института государства и права РАН.

Полученные на основе диссертационного исследования результаты используются диссертантом при чтении лекций и проведении других занятий на кафедре адвокатуры факультета «Международное право» МГИМО (У) МИД РФ.

Основные положения диссертации изложены в монографии «Бюджетно-налоговый федерализм в Российской Федерации и США: сравнительно-правовой аспект» (М. 2008. Издательство ИСПИ РАН). Данная работа предварительно обсуждена и рекомендована к печати Научно-экспертным советом факультета «Международное право» МГИМО (У) МИД РФ, Международного института коммерческого права и Межтерриториальной коллегии адвокатов «Клишин и партнеры г. Москва (научные рецензенты: Заслуженный деятель науки РФ, д.ю.н., профессор О.Н. Садиков, д.ю.н., профессор И.Г. Шаблинский), а также в трех научных статьях.

Структура диссертационного исследования. Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав. заключения, библиографического списка использованной литературы, а также приложений.

ю

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении актуальность выбранной темы диссертационного исследования, его цель н задачи, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы.

Глава I. Процесс формирования российской правовой модели бюджетного федерализма: теоретические проблемы состоит из пяти параграфов.

Параграф первый посвящен правовому анализу основных черт бюджетного федерализма.

В современной мировой практике сущность бюджетного федерализма определяется как нормативно-законодательное установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон — федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы.

В юридической литературе в последнее время широкое распространение получила дискуссия относительно соотношения понятий «бюджетный федерализм» и некоторых смежных с ним понятий, например, «межбюджетные отношения». Так, A.M. Годнн и И.В. Подпорина придерживаются точки зрения, согласно которой межбюджетные отношения являются частью бюджетного федерализма.

В свою очередь, О.В. Кузнецова отожествляет рассматриваемые понятия, полагая, что «бюджетный федерализм — это межбюджетные отношения в федеративных государствах».

Д.Е. Фадеев в своей работе «Правовые вопросы установления бюджетного федерализма в Российской Федерации» пришел к выводу о том, что в юридической литературе обозначились два подхода к рассмотрению категории «бюджетный федерализм» — «широкий» и «узкий». Бюджетный федерализм в широком смысле подразумевает способ управления, при котором органично сочетаются интересы государства с интересами отдельных территориальных образований при соблюдении принципов единства и самостоятельности. Бюджетный федерализм в узком смысле следует рассматривать как систему отношений между уровнями власти по поводу оптимального, научно обоснованного распределения доходов бюджетов и расходов, из них финансируемых. При этом межбюджетные отношения Д.Е. Фадеев определяет лишь как элемент системы бюджетного федерализма, которую наряду с межбюджетными отношениями составляют бюджетное регулирование и налоговый федерализм.

Автор полагает, что с этой точкой зрения можно отчасти согласиться, поскольку понятие бюджетного федерализма шире, чем межбюджетные отношения. Бюджетный федерализм естественным образом пронизывает всю

и

бюджетную систему страны, являясь не чем иным, как формой бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев в едином бюджетном процессе.

Таким образом, представляется несомненным, что поиятие «бюджетный федерализм» является более общим и основополагающим по отношению к понятию «межбюджетные отношения».

Связь между понятиями «межбюджетные отношения», «бюджетное регулирование» и «налоговый федерализм» является не горизонтальной, а вертикальной. Поэтому диссертант считает, что не следует бюджетное регулирование выводить за пределы межбюджетных отношений, как это предлагает, скажем, Д.Е. Фадеев. Представляется, что подтверждает сказанное и то, что в ст. 6 БК РФ межбюджетные отношения характеризуются как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Таким образом, законодатель указывает на то, что вопросы регулирования бюджетных правоотношений (бюджетное регулирование) являются составной частью межбюджстных отношений.

По мнению диссертанта, понятия «бюджетный федерализм» и «налоговый федерализм» тесно связаны между собой.

В этой связи, как считает Диссертант, при рассмотрении вопросов, связанных с бюджетным регулированием, не следует ограничиваться только рассмотрением принципов бюджетного федерализма, так как они тесно связаны с принципом налогового федерализма. Этим во многом объясняется само название диссертационного исследования.

Данный принцип явно прослеживается в таких источниках финансового права, как Конституция, БК РФ и НК РФ.

Сравнивая основные черты бюджетного и налогового федерализма в Российской Федерации, Диссертант приходит к выводу о том, что принцип налогового федерализма, т. е. разделения полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления, в области определения основ налогообложения законодательно закреплен, но механизм его реализации до конца четко не определен. По данному вопросу следует, как считает автор, устранить противоречия в законодательстве РФ. Так, очевидно, что субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не вправе самостоятельно устанавливать налоги и сборы, но имеют право вводить их согласно перечню, установленному федеральным законодательством (ст. 14 и 15 НК РФ), или уточнять отдельные элементы конкретного налога в пределах прав, предоставленных нормами Особенной части НК РФ.

Во втором параграфе рассмотрены субъекты межбюджетных отношений и субъекты бюджетного федерализма.

Следует, как полагает диссертант, различать понятия субъектов межбюджетных отношений и субъектов бюджетного федерализма. Во-12

первых, нс все субъекты межбюджстных отношений являются субъектами бюджетного федерализма. Структуры местного самоуправления (города, районы, поселки, муниципальные территории) не вступают в отношения федерализма ни с федеральным центром, нн с органами власти субъектов Российской Федерации. Поэтому по юридическому смыслу их бюджетные связи с органами государственной власти нельзя трактовать в аспектах отношений субъектов Российской Федерации. Межбюджетные отношения -более широкое понятие, чем бюджетный федерализм. Однако в силу взаимозависимости бюджетный федерализм как система отношений центра и субъектов Российской Федерации выступает определяющим фактором в межбюджетных отношениях.

Направленность бюджетных потоков более конкретно может характеризоваться их адресностью - определенностью физического или юридического лица, получающего в конечном итоге бюджетные средства. В российской практике адресность бюджетополучателей в системе федерализма особого значения пока не имеет в отличие, например, от США, что вряд ли следует признать правильным, и этот опыт нам следует серьезно изучать и по возможности использовать в своей практике.

В Соединенных Штатах Америки наиболее развитым механизмом межбюджетных отношений является сеть социальных программ, направленных на борьбу с бедностью и социальное страхование. Такие программы отличаются высокой адресностью бюджетных трансфертов.

История развития бюджетного федерализма в России еще небольшая, поэтому многие механизмы бюджетных отношений развиты недостаточно, что и снижает уровень прозрачности и адресности бюджетных потоков.

Третий параграф диссертации связан с вопросами законодательной основы бюджетного федерализма в Российской Федерации.

В Российской Федерации формируется особая национальная система бюджетного федерализма. Общеэкономическими и правовыми критериями российского федерализма являются:

■ обеспечение единства и целостности государства;

■ развитие и капитализация единого российского рынка;

■ выравнивание финансовой обеспеченности регионов при стимулировании их заинтересованности в развитии собственной доходной базы;

■ демократизация межбюджетных отношений.

Общая принципиальная законодательная основа бюджетного федерализма в России представлена на рис.1.

Принципы бюджетного федерализма определены Конституцией Российской Федерации и бюджетно-налоговым законодательством: разграничение бюджетной системы на федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты; исключительные полномочия Российской Федерации в отношении федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, федеральных фондов регионального развития; совместное с субъектами Российской Федерации установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; самостоятельность субъектов Российской Федерации в регулировании бюджета и бюджетной системы субъекта Российской Федерации; возможность взаимной передачи бюджетных полномочий органами исполнительной власти; наделение законодательных органов субъектов

Российской Федерации правом законодательной инициативы в области бюджетного устройства, бюджетного процесса и бюджетно-налоговой политики; предоставление субъектам Российской Федерации через Совет Федерации Федерального Собрания бюджетных и финансовых полномочий в рассмотрении федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, вопросов финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии; юридическое отделение местных бюджетов (бюджетов органов местного самоуправления) от государственной бюджетной и налоговой систем.

Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации определяются общим конституционным положением: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти» (ст. 73 Конституции Российской Федерации).

Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Российской Федерации и ее субъектов.

Диссертант рассматривает в данном параграфе основные звенья и процессы правовой системы бюджетного федерализма в Российской Федерации, особенно такие важные как БК РФ и НК РФ.

Диссертант отмечает, что в западных работах, посвященных правовым проблемам бюджетного федерализма, трансферты — это финансовые перечисления, которые должны выравнивать условия в различных регионах, делать одинаковыми «условия чистой финансовой выгоды» для граждан (net Fiscal benefits). Однако «выравнивание» в западных федерациях имеет значение не только и не столько для установления некоторой социальной справедливости, но для эффективного функционирования экономики страны.

До недавнего времени в трансфертной политике, проводимой в России, доминировал подход, что трансферт - это прежде всего способ выравнивания. В России шли но пути развития трансфертов выравнивания, что предполагало среднестрановые бюджетные показатели в качестве нормативных и безусловность при выделении средств (нецелевые трансферты). Однако именно такие перечисления самые дорогие, так как «размазывают» средства по регионам без создания правового механизма обязательности финансирования определенных расходов. При жестких финансовых ограничениях бюджета такое выделение средств -непростительное расточительство. Положение усугублялось низкой исполнительской дисциплиной на местах. Сегодня автором предлагается новый правовой подход к трансфертам, более распространенный в странах с бюджетным федерализмом, федеральные трансферты не есть только средство выравнивания, но и способ стимулирования проведения определенной региональной политики.

В четвертом параграфе рассмотрены этапы становления бюджетного федерализма в России в историческом сравнительно-правовом аспекте, анализируются важные нормативные правовые акты, послужившие началу и развитию бюджетного федерализма в стране ( Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формулированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г. № 4807-1, Указ Президента РФ от 15 апреля 1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году», Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ и многие другие).

В пятом параграфе рассмотрены правовые принципы и механизмы взаимодействия федерального, регионального и местных бюджетов е Российской Федерации, в США и других странах.

В мировой практике широко применяются три основные правовые модели распределения налоговых полномочий в системе бюджетного федерализма: 1 распределение налоговых источников и их раздельное использование; 2)последующее разделение части полученных федеральным бюджетом от раздельного использования этих источников доходов; 3) совместное использование одной и той же налоговой базы.

В различных странах используются различные модели. Так, в германской модели бюджетного федерализма доминирует разделение получаемых налоговых доходов между федеральным бюджетом и бюджетами земель, в США и Канаде разделение налоговых доходов не применяется. Эти страны строят налоговые системы федерации и субъектов независимо и используют модели распределения налоговых источников и раздельного использования налоговых баз и совместного (параллельного) использования налоговых баз.

В настоящее время в Российской Федерации формально используются все три основные юридические формы распределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы, но роль этих трех форм не одинакова. Однозначно доминирует разделение федеральных налогов между бюджетами всех уровней, второй по значимости формой является совместное использование доходной базы, а роль раздельного использования источников крайне незначительна

Правовой механизм распределения налоговых полномочий и налоговой базы определяется НК РФ, законами о конкретных видах налогов и законами о бюджетах на очередной финансовый год. Предусматривается введение федеральных, региональных и местных налогов и сборов; разграничение 1б

(закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы. Введено правило, в соответствии с которым при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Федерации должны составлять не менее 50% суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации. Федеральное законодательство ввело ограничение на полномочия других уровней: не могут устанавливаться региональные или местные налоги и сборы, не предусмотренные НК РФ.

Правовой механизм бюджетных трансфертов формируется законами о бюджетах на предстоящий финансовый год. В диссертации подробно проанализирована система федеральных трансфертов субъектам Российской Федерации. Делается вывод о том, что действующая правовая модель трансфертов за счет федерального Фонда финансовой поддержки регионов, несмотря на ее постоянное совершенствование, пока не отвечает требованиям эффективного развития экономики страны как реально федеративного государства. Заложенные в основу данной модели положения не соответствуют требованиям российских реалий. Выравнивание бюджетов по уровню доходов в условиях существенной объективной дифференциации уровня доходов населения и уровня цен в регионах не ведет к реальному выравниванию финансовых возможностей регионов по обеспечению населению определенного стандартного набора государственных услуг.

Глава II. Правовой механизм функционирования бюджетного федерализма в США состоит из восьми параграфов.

Параграф первый посвящен юридическим особенностям бюджетного процесса в США.

Отмечается, что бюджетный процесс в США регламентируется двумя основными законами. Это «Закон о бюджете и отчетности» (1921 г.) и «Закон о контроле над бюджетом и замораживании фондов» (1974 г.). Первый закон фактически кодифицировал создание современной единой федеральной бюджетной системы США. Он возложил на президента ответственность за подготовку, формирование и исполнение бюджета. Закон 1974 г. поднял бюджетное законодательство, организации бюджетной процедуры до уровня современных требований. Он не только отразил общее усложнение задач федеральной бюджетной (и шире — экономической) политики, но и подчеркнул новое значение самой бюджетной стратегии в макрорегулировани» экономики США.

Начиная с 1969 г., организация бюджета основывается на концепции «единого», или унифицированного федерального бюджета, в котором представлены все платежи и доходы центральной власти.

Унифицированный бюджет объединяет в себе два существующих вида фондов — федеральные и доверительные фонды (траст-фонды). И те, и

другие существуют самостоятельно и структурно представляют разнородные компоненты бюджета.

Федеральные фонды, достигающие 60% бюджета — это самостоятельный правительственный бюджет, который имеет свою национальную налоговую базу и формально не связан с какими-либо программами расходов

Доверительные фонды представляют собой целевые самофинансирующиеся фонды. И по источникам формирования* и по расходам они привязаны к решению специфических задач, и их средства нельзя направить на другие цели. Более того, по закону, даже остатки средств доверительных фондов нельзя использовать для пополнения федеральных фондов, а они должны быть вложены в государственные долговые обязательства, то есть фактически использованы для «подстраховки» государственной кредитно-денежной политики.

Доверительные фонды бюджета США это в первую очередь фонды социального страхования (по старости, инвалидности, в случае потери кормильца, по медицинскому обслуживанию, страхованию по безработице, специально выделяемому пенсионному обеспечению железнодорожников и государственных служащих, некоторые другие) и ряд . специальных фондов, обслуживающих федеральную производственную инфраструктуру: автострады, аэропорты, воздушное сообщение и т.д. Фонды социального страхования формируются за счет налогов по социальному страхованию — обязательных взносов из заработной платы (свою, причем равную, долю вносят и предприниматели). Специальные фонды формируются за счет определенных (выделенных для них) косвенных налогов.

Бюджет - это документ, который воплощает в себе предложения Президента США (предлагаемый им ежегодно бюджетный план -Президентский бюджет - President's budget) Конгрессу США на соответствующий период. Этот период - бюджетный или финансовый год (fiscal year) - начинается в США с 1 октября, года, предшествующего бюджетному, и заканчивается 30 сентября следующего календарного года.

Бюджет включает в себя все виды расходов, в т. ч. текущие расходы и капитальные вложения. Капитальные вложения (Capital Investment) включают в себя расходы на прямую покупку земли, оборудования, зданий и сооружений, а также программного обеспечения. К капитальным вложениям относятся также дотации и прямые кредиты на финансирование капитальных вложений, покупка финансовых активов, гранты правительства штатов и администраций муниципалитетов для приобретения материальных активов, расходы на исследования, образование, развитие и обучение.

В США применяется казначейская система исполнения бюджета. Все бюджетные средства хранятся на генеральном счете Ныо-Йоркского банка Федеральной Резервной Системы (ФРС).

ФРС и система коммерческих банков являются агентами Правительства и каких-либо самостоятельных решений в работе с бюджетными средствами не принимают (действуют исключительно по указанию Казначейства). 18

Полномочия ФРС определены законодательно, коммерческие банки участвуют на основе соглашений с ФРС.

Расходы федерального бюджета состоят из двух частей: дискреционные расходы - это расходы, осуществляемые на основе ежегодно принимаемых 13 законов о выделении ассигнований. В настоящее время на данный вид расходов распространяется лимит государственного долга;

обязательные расходы - они являются постоянными и исполняются без ограничений в соответствии с обязательствами государства по выплатам, установлен] 1ым определенными федеральными законами (к ним относятся выплаты по пенсионному обеспечению, социальному страхованию, обслуживанию госдолга и т.д.).

Дефицит федерального бюджета покрывается только за счет размещения государственных ценных бумаг.

Оценивая в общих чертах развитие американского федерализма в последние годы, следует также подчеркнуть его роль (наряду с известной системой «сдержек и противовесов») как своеобразного эффективного баланса в «самоограничении» властных полномочий между центром, субъектами и местными органами власти, а также способность к «самонастройке», когда возникающие конфликты между различными уровнями власти не достигают апогея, а находят политико-правовое разрешение на ранней стадии развития. Последнее характеризует качественно новый, «зрелый» уровень в развитии федеративных отношений в американском обществе, что в полной мере относится и к бюджетному федерализму.

Во втором параграфе исследуются правовые проблемы налоговой системы США.

Налоговая политика США - один из важнейших рычагов воздействия на экономику. Налоговая система - это не только структура налоговых изъятий, но и комплекс мер по регулированию налоговой полигики страны, осуществляемых органами государственного управления всех уровней власти и всех ее ветвей.

В США существует мощная сеть административно-территориальных органов управления и при этом их отличает не только многообразие форм, но и независимость в проведении экономической политики.

Местные правительства не только уполномочены выделять приоритеты, но и обладают стабильными источниками финансирования в виде собственных средств - доходов бюджетов местных органов власти. В 1996 г. их доля в статье доходов совокупного бюджета составляла 803,7 млрд. долл. (около 30%). Основой столь солидных местных бюджетов является налоговая база, которая исчисляется 271 млрд. долл. (примерно 17,5% всех поступивших в консолидированный бюджет США налогов).

Являясь частью финансовой системы государства, бюджеты местного самоуправления берут на себя не только финансовые обязательства в целях

1-5

уменьшения давления на федеральный бюджет, но и расходы, связанные с государственным регулированием экономики, стабилизацией экономической ситуации и стимулированием экономического роста на подведомственной территории, содействуя проведению политики, соответствующей интересам региона.

Местным органам власти принадлежит заметная роль в правовом (локальном) регулировании размещения производительных сил - целевом использовании земель. Юридические, экономические, финансовые и административные меры, принимаемые местными органами власти, стимулируют или ограничивают развитие отдельных отраслей хозяйства, создают условия для повышения конкурентоспособности частных предприятий.

Широкое участие местных администраций в финансировании базисных отраслей экономики, а также в затратах на образование, здравоохранение, охрану и использование природных ресурсов, предотвращение загрязнения окружающей среды способствует организации новых рабочих мест, расширению занятости населения.

В США, как уже отмечалось выше, действует система бюджетно-налогового федерализма. В США налоги взимаются на трех уровнях: на федеральном уровне, на уровне штатов и на уровне местных органов власти.

Конституция США предоставляет на усмотрение федерального правительства достаточно широкие возможности для получения налоговых доходов. В США система налогового администрирования децентрализована, причем каждый уровень государственной власти имеет свою собственную административную систему для сбора самостоятельно введенных налогов.

На каждом уровне власти действуют свои налоговые законы и имеются собственные структуры, ответственные за взимание налогов (сборов). При этом традиционно широко практикуется взаимодействие федеральных, региональных и местных налоговых органов, включая обмен опытом и информацией.

Среди многочисленных видов федеральных, штатных и местных налоговых сборов в настоящее время в американской практике наибольшее значение имеют: налоги на личные доходы (индивидуальный подоходный налог), целевые отчисления в фонды социального обеспечения, налоги на прибыли корпораций, косвенные налоги со всех продаж и прямые - акцизы -на отдельные продаваемые товары и предоставляемые услуги, а также различные виды специальных налогов на собственность, наследства и дарения.

К основным федеральным налогам относятся: подоходный налог с физических лиц; взносы в фонды социального обеспечения; налог на доходы (прибыль) корпораций (организаций); акцизы; налоги на наследование и дарения; таможенные пошлины;

К налогам штатов и местным налогам относятся: подоходный налог с населения; налог на прибыль корпораций; налогообложение наследств и дарений; поимущественный налог; налог с продаж; экологические налоги; 20

налог на добавленную стоимость; налог на розничные продажи; налог на недвижимость.

В работе подробно анализируются все вышеуказанные виды налогов, приводятся многочисленные статистические данные, отображенные в шести таблицах.

Диссертант отмечает, что в настоящее время выработаны некоторые рекомендации по совершенствованию правовой системы бюджетного федерализма США, где налоговый вопрос играет существенную роль. И эти рекомендации вполне могут быть использованы Российской Федерации в вопросах дальнейшего укрепления бюджетного федерализма.

В третьем параграфе анализируется Закон США о снижении налоговых ставок 2003 г. Многие обозреватели и эксперты уже окрестили этот нормативный правовой акт, как «третье величайшее снижение налогов в истории США».

Диссертант отмечает, что этот закон принимался в весьма жестких условиях. В особой мере на себе это ощутили представители американского Сената. Если в Палате Представителей за закон проголосовало подавляющее большинство, то в Сенате итог голосования решил один-единственный голос. Стоит отметить, что этот самый голос принадлежал не кому-либо, а вице-президенту Роберту Чейни.

Налоговый закон внес изменения в нормы различных нормативных актов, регулировавших налоговые отношения в американском обществе многие десятилетия. Изменения не коснулись только регулирования налогообложения дарения и федерального имущества.

Отличительная черта этого налогового закона заключается в том, что наибольшую выгоду от его принятия ощутили на себе преимущественно физические лица и небольшие компании.

Именно ради их интересов государство пожертвовало своими финансовыми доходами, снижая суммы взимаемых налогов. Кроме того, были предоставлены значительные налоговые льготы, стимулирующие капиталовложения, специально разработанные для роста и прогресса малого бизнеса. Также нормы закона привели в определенной степени к облегчению налогового бремени инвесторов, снизив налоговые ставки с прибыли на инвестиции (включая дивиденды, выплаченные акциями).

В работе выделены следующие основные направления действия данного налогового закона:

- уменьшена предельная налоговая ставка для физических лиц -сниженная налоговая ставка, которую пришлось бы выплачивать по каждому дополнительному доллару дохода, подлежащего налогообложению;

- введены более низкие налоговые ставки, выплачиваемые с дохода на капитал и дивиденды, оплаченные акциями;

- увеличен налоговый кредит на детей, который теперь достигает суммы в 400 долл.;

- повышена ставка налогооблагаемого дохода;

- введена альтернативная минимальная скидка с налога;

- в четыре раза увеличена сумма, которую компании малого и среднего бизнеса могут использовать для покупки «условной собственности» (права зависимого держателя в отношении находящейся у него вещи);

- увеличены в течение первого года размеры сумм, направляемых на амортизационные расходы. На эту сумму компании малого и среднего бизнеса имели право приобрести имущество после 5 мая 2003 года. Кроме того, корпорации могли отложить выплату налогов за третий квартал с 15 сентября до 1 октября 2003 года.

Что же касается влияния закона на физических лиц, то мнения большинства американских аналитиков сводятся к тому, что этот закон может быть полезен физическим лицам-плательщикам налогов двумя способами.

Первый заключается в том, что можно уменьшать удержание налогов путем увеличения сумм, направляемых на амортизационные расходы в пределах новых ставок налогов. В результате, большинство физических лиц могут получать увеличенные суммы зарплат, получаемых на руки после всех вычетов.

Второй путь заключается в том, что все дееспособные плательщики налогов имеют право на получение специальной помощи от государства на воспитание детей, в размере 400 долл. в год, что, в свою очередь, является следствием увеличения налогового кредита на детей.

Четвертый параграф посвящен правовой системе федерального контроля за уплатой налогов.

Подоходный налог в США собирается на «добровольной основе»: каждый налогоплательщик - отдельные физические лица, семьи, или предприятия - самостоятельно заполняют налоговую декларацию установленной формы, в которой они указывают полную сумму полученных за год доходов, а затем с учетом различных налоговых льгот сами или с помощью налоговых и юридических консультантов рассчитывают подлежащую выплате сумму. Кроме основной формы индивидуальной налоговой декларации (форма № 1040), существуют более сложные дополнительные формы, например, для случаев получения доходов из зарубежных источников (форма № 2555), затрат на переезд на другое место жительство (форма № 3903), крупных аккордных выплат (форма № 4972), инвестирования капитала, актов благотворительности, получения компенсаций, связанных с пенсионными накоплениями (форма №5329), необходимости декларирования дивидендов и процентных поступлений на несовершеннолетних детей (форма № 8814).

Заполненная налоговая декларация вместе с банковским платежным чеком на эту сумму направляется по почте в местное или федеральное налоговое ведомство. Кроме разовых единовременных платежей широко применяются периодические удержания из заработной платы или другие варианты регулярных отчислений. Все задолженности по налоговым 22

платежам за текущий год должны быть погашены не позднее 15 апреля следующего года.

По полученным налоговым декларациям периодически осуществляются выборочные частичные и полные проверки или налоговый аудит, основную роль в проведении которого играет федеральная Служба внутренних доходов (СВД), совмещающая функции федеральной налоговой службы и налоговой полиции. Служба внутренних доходов (Internal Revenue Service; в научной литературе встречается также перевод этого названия как Налоговое управление) была создана в 1862 г. и с тех пор является крупнейшим подразделением Министерства финансов США. Отвечает за сбор всех федеральных налогов, за исключением акцизных сборов на алкоголь, табачные изделия, огнестрельное оружие и взрывчатые вещества; осуществляет контроль за сбором всех прочих акцизов, имущественных налогов, налогов на дарения и взносов в фонды социального обеспечения и медицинского страхования.

Считается, что полной и доскональной налоговой проверке по всем своим платежам каждый американец подвергается 2-3 раза в жизни. Результаты всех налоговых платежей и проверок записываются в специальные электронные и традиционные документальные досье, которые составляются на каждого налогоплательщика, являются практически неуничтожимыми вследствие многократного дублирования, охватывают весь период их жизни и сохраняются в течение длительного времени после смерти физических лиц или расформирования предприятий.

На основе таких досье по специальным запросам в случае необходимости могут составляться кредитные выписки, которые являются важнейшими документами, подтверждающими финансовую благонадежность физических или юридических лиц, и используются всеми банковскими и кредитными учреждениями в установленных законом случаях. Любое уклонение от уплаты налогов считается тяжким преступлением и жестко карается в судебном порядке вплоть до полной конфискации имущества и многолетнего тюремного заключения (при отягчающих обстоятельствах). Немаловажным фактором является постоянное тесное сотрудничество СВД и Федерального бюро расследований США (ФБР), в местные отделения которого в установленном законом обязательном порядке, в частности, направляется информация о любых банковских переводах и единовременных выплатах наличными денежных сумм, превышающих 10 тыс. долл.

С целью ведения налоговых судебных процессов в США действует федеральный налоговый суд (U.S. Tax Court) и его местные отделения. Опыт работы этого суда весьма интересен для развития бюджетно-налоговой системы Российской Федерации.

Намного более сложной и трудоемкой является налоговая отчетность в корпоративном секторе. Ежегодная финансовая отчетность любой американской корпорации представляет собой несколько толстых томов в

23

сотни страниц, составлением которых скрупулезно занимаются либо крупные отделы собственного бухгалтерского учета, либо привлекаемые на контрактной основе специализированные юридические и консалтинговые фирмы.

Если налогоплательщик не платит налоги в срок, то вступает в силу специальный процесс налогового изъятия (tax collection process).

Важнейшей функцией Службы внутренних доходов является осуществление ее агентами налогового аудита. Решения о начале такого процесса в отношении конкретного юридического или физического лица принимаются с помощью специальных методов выборочного контроля.

В случае своего несогласия с результатами налогового аудита налогоплательщик имеет право в месячный срок направить в СВД апелляцию. Если апелляция не поступает, то оформляется иск о налоговом взыскании и нарушителю предоставляется еще одна отсрочка продолжительностью 90 дней для возможного обжалования решения в налоговом суде. При этом ни окружной апелляционный суд, ни обычные окружные суды не принимают к рассмотрению налоговые апелляции до полной уплаты первоначально установленной суммы налоговых платежей.

В пятом параграфе подробно рассмотрены обязательства по расходам и их распределение в США.

В работе отмечается, что обязательства по предоставлению услуг населению включают три основных аспекта:

- определение, регулирование или установление нормативов для определенной функции;

- финансирование;

- обеспечение, которое включает в себя принятие решения об объеме услуг и практическую организацию их производства и предоставления.

В США власти каждого штата принимают на себя основную ответственность за определение общего характера начального и среднего образования и финансируют эту систему (в среднем) более чем на 50%. Однако на местах школьные округа фактически обеспечивают образование: нанимают преподавателей, строят здания, покупают книги.

Ответственность за осуществление некоторых функций однозначно возлагается только на один уровень власти. Например, за все аспекты национальной обороны отвечает исключительно федеральное

правительство, которое также несет ответственность за определение расходов, финансирование и обеспечение услуг, связанных с различными аспектами отдыха и культуры. Однако в большинстве других сфер промышленной деятельности распределение обязательств но уровням является наиболее сложным, как например, это обстоит с начальным и средним образованием.

Шестой параграф посвящен вопросам полного финансирование на уровне штата.

В отличие от других штатов два из них - Гавайи н Вашингтон -осуществляют полное финансирование образования. В штате Гавайи нет деления на школьные округа, и ответственность за образование несет сам штат. Штат Вашингтон отличается тем, что осуществляет очень амбициозную базовую программу, по которой основную часть расходов на образование взял на себя штат. Причем финансируется только базовое образование, но отдельные школьные округа могут осуществлять дополнительное финансирование небазового образования, например музыкальное образование, спортивное воспитание и т.д.

В седьмом параграфе подробно рассмотрены правовые проблемы финансирования образования в США, поскольку финансирование этой сферы общественных отношений в любом государстве является одной из первостепенных задач, включая и Российскую Федерацию.

Финансирование высшего образования в Соединенных Штатах обеспечивается за счет фондов как государственного, так и частных секторов. Поддержка учебных заведений и студентов со стороны государства оказывается на всех трех уровнях власти федерального правительства, штатов и местных органов самоуправления. Степень поддержки зависит от уровня власти и того, кому она оказывается - учебным заведениям или студентам. Если говорить о частном секторе, то обычно расходы, связанные с получением высшего образования, несут сами студенты и их семьи. Кроме того, высшие учебные заведения могут получать пожертвования от частных лиц и финансовую помощь из различных частных фондов. Правительства штатов и местные органы самоуправления оказывают поддержку институтам и колледжам путем создания независимых коллегий. В этом случае в образование учебного заведения включается название штата и местности, где расположено это учебное заведение. Это призвано отражать источник государственной поддержки.

Несмотря на то, что федеральное правительство действительно предоставляет средства государственным и частным университетам для развития фундаментальных и прикладных исследований, преобладающая часть федеральной поддержки адресована непосредственно студентам. На федеральном уровне существует две крупные категории программ, однако обе они носят выборочный характер. Одна из категории программ оказания поддержки ветеранам впервые была осуществлена после Второй мировой войны и с тех пор выполняет роль стимула для привлечения молодежи к службе в вооруженных силах. Первым крупным мероприятием стало принятие после окончания войны «Закона о солдатах» («GL Bill»), который в принципе положил начало программе предоставления уволенным военнослужащим ваучеров для получения образования во многих высших учебных заведениях.

Второй крупной серией программ такого рода было предоставление грантов и правил и займов под низкий процент студентам из семей со средними и низкими доходами.

Автор подчеркивает, что с точки зрения высших учебных заведений органы власти на всех трех уровнях можно рассматривать как источники поступлений в бюджеты учебных заведений, которые можно называть поддержкой государственному образованию. Так в 90-е годы непосредственная государственная поддержка на федеральном уровне (12% всех текущих доходов), на уровне штатов (28%) и на местном уровне (3%) составила значительную часть текущих доходов высших учебных заведений. Корни такой государственной поддержки уходят вглубь истории Соединенных Штатов, когда конституциями многих штатов была провозглашена необходимость учреждения университетов штатов на территории, принадлежащей органам власти того или иного штата. Кроме того по федеральному закону Моррилла от 1864 г. определялись колледжи, которым земля предоставлялась в виде грантов, и они должны были специализироваться на изучении сельского хозяйства, а также других технических наук. Колледжи, основанные на участках земли, переданной им в виде грантов, внесли огромный вклад в развитие аграрного сектора США, а также позволили многим выпускникам средней школы получить высшее образование. Эти государственные учебные заведения пополнили сеть частных учебных заведений, многие из которых первоначально создавались религиозными организациями.

Восьмой параграф посвящен правовым проблемам финансируемых и не финансируемых мандатов в системе бюджетных отношений США.

Термин мандат вошел в практику бюджетного федерального строительства США в середине 70-х годов. Под ним понимают «поручения, возникающие из конституционных положений, решений суда, административного регулирования, которые требуют действий от «подчиненных» правительств под угрозой гражданских или уголовных санкций». В этом смысле мандат является производной от практики прямых приказов федерального правительств, а именно в этом аспекте - как «федеральный мандат» он чаще всего и используется в теории и практике бюджетного федерального управления в США. Отсюда и следующий термин «федеральный мандат», под которым понимают поручения, которые федеральное законодательство накладывает на правительства штатов и правительство на местах.

Параллельно с федеральными мандатами существуют также и «мандаты штатов» и «судебные мандаты» (наложенные решениями соответствующих судов). Первые вошли в обиход федерального бюджетного регулирования после принятия в середине 60-х годов XX в. в США федеральных законодательных актов, накладывавших на нижестоящие уровни власти (штаты и локальные образования) новые обязанности, имевшие отношения к сфере деятельности правительств штатов и 26

администраций на местах, которые частично финансировались из федерального бюджета или же, в целом ряде случаев) не финансировались вовсе. Последние получили название нефондируемых (в русском языке, а также в бюджетной теории и практике - нефинансируемых) мандатов (unfunded mandates).

Практика федеральных мандатов, не финансируемых правительств (UFM), на сегодняшний день является одним из наиболее сложных проблем в межправительственных отношениях в США. Ее появление было вызвано увеличением полномочий преимущественного права федерального правительства, и в дальнейшем наблюдался быстрый рост их применения. В результате финансовое взаимодействие UFM на правительство штатов, и особенно правительство на местных образований достигло огромных размеров, вызвав массу противоречий между федеральным правительством и правительством на местах.

В 1995 г. В СЩА при самом непосредственном участии Президента США Б. Клинтона был принят самый сильный до последнего времени закон в отношении UFM — Закон «О реформе нефондируемых мандатов» (Unfunded Mandates Reform Act.). Этот закон устанавливал следующие цели:

- сдерживать практику наложения UFM на правительства штатов и правительство на местах;

- укрепить сотрудничество между федеральным правительством и правительством других уровней;

- прекратить наложение UFM на правительства штатов и правительства на местах в случае, если они могут стать помехой для осуществления местных приоритетных проектов;

- федеральному правительству обеспечить оплату расходов, связанных с выполнением определенных требований, которые ггакладьгваются федеральным законодательством.

Глава III. Основные направления развития бюджетного федерализма в Российской Федерации состоит из двух параграфов.

Первый параграф посвящен правовым проблемам упорядочения бюджетного устройства субъектов Российской Федерации.

Диссертант подчеркивает, что постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584 (в редакции постановления Правительства РФ от 06.02.2004 № 51) была утверждена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период 2005 года. Следует отметить, что этот был один из первых программных правовых актов, призванных в первую очередь упорядочить бюджетное устройство субъектов Российской Федерации. Можно констатировать, и это отмечают многие юристы и экономисты, что пока в реализации данной Программы имеются существенные неиспользованные резервы. Фактически данная Программа, рассчитанная на 4 года вплоть до конца 2005 года остается пока еще в определенной мере не реализованной. Не случайно в связи с этим в соответствии с распоряжением Правительства

Российской Федерации от 3 апреля 2006 г. № 467-р была утверждена Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах. Анализ данной Концепции показывает, что в Российской Федерации пока еще не сформировалась устойчивая тенденция выравнивания региональных, местных бюджетов по сравнению с федеральным бюджетом.

Автор отмечает, что бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений — чёткого разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Широкий круг расходов отнесён к сфере совместного финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. Для решения этой проблемы в БК РФ предполагается ввести понятие расходные полномочия, означающие следующие права и обязанности органов власти в пределах своей компетенции:

а) осуществлять нормативно-правовое регулирование бюджетных расходов (в том числе определять требования к объёму, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов с учётом государственных минимальных социальных стандартов);

б) обеспечивать их финансовыми средствами;

в) проводить финансирование (организацию, производство) общественных услуг.

Диссертант отмечает, что в современных условиях основу доходов региональных и местных бюджетов составляют не собственные доходы, а отчисления от регулирующих доходов и финансовая помощь, что существенно снижает уровень самостоятельности региональных и местных органов власти. В дальнейшем намечается коренным образом изменить существующую систему, построить её по принципу «один налог - один бюджет», тем самым постепенно сделав практически все доходы региональных и местных бюджетов действительно собственными. Разграничение налогов (налоговых полномочий) и доходных источников между органами власти и управления разных уровней должно базироваться на следующих правовых принципах:

- разделение доходов между уровнями бюджетной системы должно быть стабильным на основе единых принципов и подходов;

- собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закреплённых за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов);

- налоговые полномочия региональных и местных властей не могут ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы (муниципалитеты);

28

- разграничение налоговых полномочий и доходных источников будет в основном ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между регионами, муниципалитетами) бюджетное выравнивание;

- каждому муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от типа или уровня муниципального образования) отчислений от налогов, поступления от которых подлежат в соответствии с федеральным законодательством разделению между региональными и местными бюджетами соответствующего уровня;

- часть доходов от регулирующих налогов может (в установленных федеральным законодательством случаях - должно) распределяться между местными бюджетами на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т.д.).

Правовая система финансовой помощи бюджетам других уровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов при одновременном создании стимулов для проведения на местном уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышении эффективности бюджетных расходов.

Второй параграф посвящен анализу правовых способов совершенствования системы бюджетного федерализма в Российской Федерации с учетом американского опыта.

Работа над данной рубрикой диссертационного исследования, как отмечает диссертант, сопровождалась и сопровождается надвигающимся в США экономическим коллапсом. События лета-осени 2008 года всерьез дают основания полагать, что для выправления экономической ситуации в США потребуются не только радикальные меры, но также и значительное время. Уместно ли при таком положении дел в американской экономике рассуждать сегодня об использовании американского опыта для совершенствования системы бюджетного федерализма в России? Ответ на этот вопрос, как полагает диссертант, будет все же положительный.

В настоящее время федеральный бюджет США составляет около 3 трлн. долл. Может показаться, что знакомство с американскими бюджетом и налогами ничего полезного дать России не может, но это совсем не так. Конечно, невозможно полностью копировать американскую или любую другую экономическую или правовую систему, поскольку экономика и право каждой страны имеет свои специфические особенности, но есть важные черты и детали формирования и функционирования успешно действующей финансовой системы, учет которых позволяет другой стране избежать многих ошибок и сэкономить время, уходящее на приобретение собственного опыта.

Опыт США показывает, что наиболее важные правовые, социально-экономические проблемы и вопросы, а именно: развитие инфраструктуры и здравоохранения, формирование систем дошкольного воспитания, образования, общественного транспорта, совершенствование других сфер,

29

решаются в основном на местном уровне. Поэтому в США местные бюджеты наряду с финансовой помощью федерального правительства и правительства штатов имеют собственные источники доходов. На это направлено и действующее законодательство США. Российские местные бюджеты их почти не имеют: местные налоги, во-первых, «не работают» в должной мере ввиду весьма незначительного набора самих налогов, во-вторых, отсутствует отрегулированная правовая база, в третьих, по причине повсеместного ухода от налогов всеми легальными и нелегальными способами, в-четвертых, неналоговые источники доходов в отличие от США либо не входят в компетенцию местных органов власти, либо не приносят сколько-нибудь ощутимых доходов.

Таким образом, в России остается только один источник необходимого финансирования всех мероприятий на местном уровне — это выделение средств из федерального бюджета. Если учесть, что в консолидированном бюджете России доля расходов местных уровней власти на 5-6% превышает их долю в доходах, то становится ясно, почему местные социально-экономические программы постоянно недофинансируются.

В США местные органы власти рассматриваются как важная часть целого в едином экономическом процессе.

Для сбалансированности механизма правового регулирования бюджетной системы в Российской Федерации важно обеспечить не только вертикальное, но и горизонтальное выравнивание. В настоящее время юридический процесс финансового выравнивания осуществляется в дотационной форме через механизм трансфертов (Фонд финансовой поддержки регионов, Фонд компенсаций и др.) и вытеснение регулирующих налогов без замены их собственными источниками. Бюджеты территорий не обладают пока адекватным источником, способным нивелировать потери от централизации НДС в федеральном бюджете.

Замену регулирующих налогов дотационными формами межбюджетного регулирования нельзя признать рациональной, так как это закрепляет и даже усиливает зависимость экономического развития регионов от федерального центра. Не способствует более полному использованию условий их саморазвития. Необходимо сместить акценты с выравнивания условий жизни населения разных регионов посредством бюджетных вливаний и перераспределения средств через федеральный бюджет на механизмы, содействующие преодолению их отсталости, повышения уровня финансовой обеспеченности, уменьшению бюджетной зависимости от Центра, что широко развито в США.

Таким образом, как полагает диссертант, совершенствование механизма правового регулирования бюджетного федерализма в современной России предполагает устранение проявлений дисфункциональности и повышение эффективности его действия. Это предполагает более полную реализацию правовых принципов прозрачности процедур бюджетного регулирования, отнесения соответствующих полномочий к компетенции того бюджетного уровня, на котором эти 30

вопросы решаются наиболее эффективно. И здесь опыт США мы можем учитывать в полной мере. Правовая модель бюджетного федерализма в России во многом уникальна, и на нынешнем этапе рыночных реформ речь идёт не столько о трансформации, сколько о модернизации финансовой системы России при сохранении исторически обусловленных особенностей. С другой стороны, эта модель может быть подкорректирована с учетом американских реалий, о которых велась речь в настоящем диссертационном исследовании.

Вся экономическая политика США строится с обязательным учетом экономических интересов штатов и развития частного предпринимательства. На это направлено и законодательство этой страны. Россия идет по этому же пути. Основой для такого взаимодействия могут стать индикативные планы. При их разработке необходимо полнее учитывать изменение налоговых, таможенных режимов, кредитно-денежной политики.

При подготовке проекта федерального закона «О федеральном бюджете» на соответствующий кален год следует учитывать все направления расходования средств на территории субъектов Российской Федерации, в том числе осуществляемых по линии отраслевых ведомств. Необходимы координация всех финансовых потоков, их взаимная увязка и соотнесение с возможностями и фактическими расходами региональных бюджетов.

По мнению диссертанта, важными направлениями совершенствования правовой системы финансовой поддержки субъектов Федерации являются уточнение индексов бюджетных расходов на основе нормативного расчета бюджетных потребностей и внедрение принципиально новых правовых механизмов расчета налогового потенциала регионов. На основе этого подхода будет решена проблема распределения средств федерального Фонда поддержки регионов в целях обеспечения гарантированного минимума государственных услуг посредством более полного учета природно-климатических особенностей субъектов РФ и их дифференциации в социально-экономическом положении, определяющих состояние и специфику расходно-доходной частей соответствующих бюджетов. В перспективе региональная экономика должна становиться все менее зависимой от природно-климатических факторов. В США эта проблема решается весьма эффективно.

Для отстающих регионов экономическая политика государства будет включать активное участие Российской Федерации в программах перестройки их экономики, формировании правовых механизмов для привлечения инвестиций, разработку системы финансовой поддержки. А для регионов-лидеров политика федеративного центра должна строиться на принципах долевого участия в совместных проектах. Нечто подобное наблюдается сегодня в США, и этот опыт мы должны использовать. Бюджетная политика правительства США в связи с этим направлена на существенную финансовую поддержку «отстающих» штатов, ведется серьезный поиск инвесторов с тем, чтобы перейти в этих штатах от стагнации к экономическому росту.

По мнению диссертанта, необходимо уточнить правовой механизм инвестиционной поддержки регионов и придать бюджетным отношениям и налоговой политике инвестиционную направленность, как это уже давно сделано в США. В налоговых отношениях реализация этого принципа предполагает предоставление налоговых льгот всем хозяйствующим субъектам, активно направляющим собственные финансовые ресурсы в инвестиционную деятельность, а также проведение активной амортизационной политики, обеспечивающей накопление и исключительно целевое использование для инвестиционной деятельности амортизационных отчислений. При нецелевом использовании амортизационных средств они должны подвергаться серьезному налогообложению.

Принципиально по-новому могут быть разделены инвестиции в производственную и социальную сферы. По этому принципу в основном разделены инвестиции в США. Разделение там осуществляется по источникам и порядку финансирования. В этой связи представляется важнейшим фактором снижения риска инвестиций в региональную экономику совершенствование законодательных механизмов, приведение законодательных актов субъектов Российской Федерации в соответствие с конституционными и иными общефедеральными нормами, формирование единого правового и экономического пространства.

В заключении сформулированы основные предложения по совершенствованию законодательства, направленного на укрепление бюджетного федерализма Российской Федерации.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы: монография, три научных статьи.

1. Шугаев A.A. Бюджетно-налоговый федерализм в Российской Федерации и США: сравнительно - правовой аспект - М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2008. 15 п.л.

2. Шугаев A.A., статья: Налоговые реформы в России и США / Научный и общественно - политический журнал «Наука, политика, предпринимательство» (до 2006 года входил в список ВАК) - М.: 2004. №2. 0,5 п.л.

3. Шугаев A.A., статья: Федерализм как часть американского образа жизни / Научный и общественно - политический журнал «Наука, политика, предпринимательство» (до 2006 года входил в список ВАК) - М.: 2004. №3 1,0 п.л.

4. Шугаев A.A., статья: Бюджетно — налоговый федерализм России и США / Научно - общественный журнал «Наука, культура, общество» - М.: 2008. №4. 1,32 п.л.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Шугаев, Александр Андреевич, кандидата юридических наук

Введение.

Глава I. Процесс формирования российской правовой модели бюджетного федерализма: теоретические проблемы

§ 1. Основные черты бюджетного федерализма.

§ 2. Субъекты межбюджетных отношений и субъекты бюджетного федерализма.

§ 3. Законодательная основа бюджетного федерализма в Российской

Федерации.

§ 4. Этапы становления бюджетного федерализма в Российской Федерации.

§ 5. Бюджетный федерализм как институциональная основа в реформируемой экономической и правовой системе России.

§ 6. Правовые принципы и механизмы взаимодействия федерального, регионального и местных бюджетов в Российской Федерации, в США и других странах.

Глава II. Правовой механизм функционирования бюджетного федерализма в США

§ 1. Юридические особенности бюджетного процесса в США.

§ 2. Налоговая система США: правовой аспект.

§ 3. Закон о снижении налоговых ставок 2003 г.

§ 4. Система федерального контроля за уплатой налогов.

§ 5. Обязательства по расходам и их распределение в США.

§ 6. Полное финансирование на уровне штата.

§ 7. Некоторые правовые проблемы финансирования образования в США.

§ 8. Финансируемые и не финансируемые мандаты в системе бюджетных отношений в США.

Глава III. Основные направления развития бюджетного федерализма в Российской Федерации

§ 1. Упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской

Федерации.

§ 2. Динамика трансформации дефицита федерального бюджета в профицит.

§ 3. Правовые способы совершенствования системы бюджетного федерализма в

Российской Федерации с учетом американского опыта.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Бюджетно-налоговый федерализм в Российской Федерации и США: сравнительно-правовой аспект"

Актуальность темы диссертационного исследования. Нынешний этап бюджетной и налоговой реформы в Российской Федерации отличается высокой динамичностью. Приняты кардинальные поправки в отдельные виды налогов, активно реализуется общая концепция развития налоговой системы, направленная на обеспечение создания рациональной системы налогообложения.

В связи с принятием Налогового и Бюджетного кодексов РФ (далее по тексту - НК РФ и БК РФ) в последнее время возросла острота проблемы правового разграничения и распределения налогов между органами федеральной государственной власти и местного самоуправления. Такая же проблема все отчетливее звучит и при составлении бюджетов США. Особо актуальна проблема самостоятельности местных бюджетов, поскольку финансы местного самоуправления не выполняют обязанности, возложенные на них Конституцией России. В настоящее время наблюдается существенное несоответствие между объемом предметов ведения местного самоуправления и его финансовыми возможностями, что обусловлено несовершенством механизма формирования доходов местных бюджетов.

В процессе построения федеративного государства местные налоги являются одним из главных доходных источников местных бюджетов. При всей важности налоговой реформы и ее позитивности формирование эффективной системы местного налогообложения является одной и наиболее слабо отработанных областей налоговых отношений. Утверждение демократических принципов в государственном устройстве и управлении России способствовало тому, что органы местного самоуправления, наделённые управленческими и финансово-бюджетными правами, стали обязательным компонентом системы государственного управления. Важную роль стали играть территориальные финансы в общегосударственной финансовой системе, возрастает роль местных бюджетов, они становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства.

По сравнению с уже установившейся и во многом сформированной системой США, модель бюджетного федерализма в России во многом уникальна. Наличие 83 субъектов Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера. Кроме того, полная и последовательная реализация механизма бюджетного федерализма осложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжёлыми последствиями экономических и финансовых кризисов. Поэтому главная задача государственной власти — выбрать оптимальную модель бюджетных отношений в стране и, реализуя её, устранять возникающие противоречия, диспропорции.

Недостаточная разработанность в юридической науке перечисленных выше вопросов, несовершенство в некоторых случаях нормативной правовой базы также свидетельствует о необходимости исследования законодательства! и практики его применения, выявления особенностей в правовом регулировании бюджетного федерализма Российской Федерации, установлении общих и специфических особенностей данного регулирования, присущих правовым системам России и США.

Нижеприведенное исследование покажет сходство и различия между системой построения и принципами создания бюджетного федерализма США и России, продемонстрирует определенную долю заимствований в современной модели построения бюджетного федерализма Российской Федерации.

Цели и задачи диссертационного исследования. Основной целью данного исследования является дальнейшая разработка правовых способов регулирования и развития бюджетно-налогового федерализма в России и сравнение их с положительным опытом Соединенных Штатов Америки.

Для достижения основной цели нами поставлены следующие задачи:

- изучение параметров российского и американского федерализма;

- рассмотрение бюджетного федерализма в развитии на примере России, США и других стран;

- характеристика федеральной налоговой системы США, системы налогов ^-штатовги-налоговгна-местах;---------------------------------------- ------------- ------------4

- характеристика бюджетного федерализма в реформируемой политико-правовой системе Российской Федерации;

- анализ путей совершенствования законодательства в сфере бюджетного федерализма в условиях стабилизации рыночных отношений; анализ правовых механизмов наполнения и расходования бюджетов Российской Федерации и США (контроль, гранты, политика «выравнивания» и т.д.).

Целью настоящей работы также является исследование особенностей российского и американского бюджетного федерализма, специфики правового механизма его регулирования. Внимание уделено процессу формирования российской правовой модели бюджетного федерализма, правовому механизму функционирования бюджетного федерализма, даются рекомендации по развитию бюджетного федерализма в России. Кроме того, показаны объективные ограничения развития бюджетного федерализма в России, обусловленные исторически присущей нашей стране политической и правовой систем; обозначены её отличия от политической и правовой систем западных стран, и в первую очередь США.

Предметом диссертационного исследования являются финансово-бюджетные отношения между органами власти различных уровней, связанные с правовым разграничением полномочий по звеньям бюджетно-налоговой системы в России и США.

Объектом данного исследования является сравнение трехуровневой налоговой системы США с элементами ее применимости для совершенствования российской бюджетной и налоговой системы с учетом вышеназванных особенностей.

Поскольку сложившаяся в России система межбюджетных отношений не в полной мере отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма, то возникает необходимость её реформирования. Целью реформирования являются формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющего органам власти субъектов РФ и местного самоуправления пр^водить—самостоятельную^налоговую^политику^в—рамках-^законодательно" установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. В соответствии с этой целью представлены пути совершенствования.

Методологическая основа диссертационного исследования. При проведении исследования диссертантом были использованы как традиционный для юридических наук формально-логический метод исследования, так и другие специальные методы: системно-функциональный, сравнительно-правовой, историко-правовой, технико-юридический и др. В работе использовались также методы структурного анализа, приёмы статистического и экономико-математического анализа. Информационной базой явились официальные данные Госкомстата РФ, отчёты об исполнении бюджета Российской Федерации и США. Работа снабжена обширной справочной информацией, связанной с исполнением бюджетов, как в Российской Федерации, так и в США.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды таких видных российских ученых в области общей теории государства и права, конституционного, гражданского, финансового, международного публичного и частного и других отраслей права, а также в области экономики, как Т.Е. Абова,

A.C. Автономов, И.М. Александров, Н.М. Артемов, И.Л. Бачило, Е.В. Вельская, М.М. Богуславский, Ю.А. Веденеев, А.Ю. Викулин, С.Д. Валентей, Г.А. Гаджиев, C.B. Галицкая, C.B. Гардаш, A.M. Годин, A.A. Гришковец, В.Е. Гулиев, В.Г. Графский, Н.М. Добрынин, JI.A. Дробозина, В.Н. Живалов, Р.Ф. Захарова, А.Г. Игудин, М.А. Краснов, Н.С. Крылова, A.M. Лавров, Б.М. Лазарев, Г.И. Лазарев,

B.В. Лаптев, А.Г. Лисицын-Светланов, Е.А. Лукашева, В.И. Лысенко, A.A. Мишин, A.C. Нешитой, Н.И. Новикова, Н.В. Орлова, Р.Г. Панскова, В.Г. Португалов, М.П. Придарчук, А.К. Родионова, В.М. Родионова, В.Б. Романова, A.A. Рубанов, М.М. Славин, Б.Н. Топорнин, Д.Е. Фадеев, А.И. Фисенко, Н.Ю. Хаманева, Н.И. Химичева, В.Б. Шуба, Ю.Л. Шульженко, Д.И. Яковлев и многие другие.

В диссертации также использованы труды видных американских юристов и экономистов, Р.У. Рефьюз, М. Шеннон, D.B. Elazar, Е.Н, Fry, D. Lockard, W.

Kasper, V. Ostrom, S.F. Schräm, P. Schuck, B.P Span, J.G. Stotsky, M. Streit, E.M. Sunley, D.B. Walker, R.L. Watts, C.S. Weissert и многие другие.

Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Значительное место в работе занимает анализ Конституции США и поправок к ней, федеральных законов США и законов штатов, рекомендаций Международного Банка Реконструкции и Развития (IBRD) по вопросам бюджетного и налогового федерализма.

Научная новизна диссертации состоит в том, что данная работа представляет собой одно из первых комплексных монографических исследований особенностей регулирования бюджетно-налогового федерализма Российской Федерации и США в сравнительно-правовом аспекте.

Научные результаты исследования уточняют некоторые важные правовые понятия в доктрине бюджетного федерализма России и США. Сравнительно-правовой анализ действующего законодательства России и США, проведенный в диссертации, позволяет вычленить наиболее острые проблемы в области бюджетно-налогового федерализма, стоящие сегодня перед органами власти и управления этих двух стран, и наметить пути решения этих проблем, включая совершенствование правового механизма. В историческом аспекте показан процесс становления бюджетно-налогового федерализма в Российской Федерации и США.

Наиболее существенные выводы, характеризующие научную новизну исследования, отражаются в следующих основных положениях, выносимых на защиту.

1. Понятия «бюджетный федерализм» и «налоговый федерализм» тесно связаны между собой. В этой связи при рассмотрении вопросов, связанных с бюджетным-регулированием~по=нашему-мнению—не-следует^ограничиваться-----только анализом принципов бюджетного федерализма, так как они тесно связаны с принципами налогового федерализма. Этим во многом объясняется название и содержание данного диссертационного исследования.

Данный принцип явно прослеживается в таких источниках государственного, финансового и налогового права, как Конституция Российской Федерации, БК и НК РФ.

2. Бюджетно-налоговый федерализм как форма бюджетного устройства в федеративном государстве предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном и налоговом процессах, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Российской Федерации.

Следует согласиться с утверждением, что принцип федерализма можно охарактеризовать как оптимальное сочетание интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в сфере бюджетной деятельности, т. е. деятельности по образованию, перераспределению и использованию централизованных денежных фондов, аккумулированных в бюджетах страны.

Таким образом, представляется несомненным, что понятие «бюджетный федерализм» является более общим и основополагающим по отношению к понятию «межбюджетные отношения». Можно констатировать, что связь между понятиями «межбюджетные отношения», «бюджетное регулирование» и «налоговый федерализм» является не горизонтальной, а вертикальной.

Поэтому представляется, что не следует бюджетное регулирование выводить за пределы межбюджетных отношений, как это предлагают некоторые российские ученые, например, Д.Е. Фадеев. Думается, что подтверждает сказанное и то, что в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ межбюджетные отношения характеризуются как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Таким образом, законодатель указывает на то, что вопросы регулирования бюджетных правоотношений (бюджетное регулирование) являются составной ,частью^1ежбюджетных-,отношений.^г,-~ а

3.В Российской Федерации в вопросах бюджетно-налогового федерализма преобладает централизованное правовое регулирование доходов и расходов. Во-первых, законодательство по большинству российских налогов регулируется сегодня федеральным, а не региональным уровнем. Во-вторых, среди форм распределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы распределение федеральных налогов (сборов) стоит на первом месте, в то время как роль раздельного использования источников крайне незначительна. В-третьих, по-прежнему велико значение вертикальных финансовых потоков в налоговой системе: известно, что в бюджетах всех уровней доминируют федеральные налоги (сборы), составляющие в доходах консолидированного и местных бюджетов в среднем* 70%. Представляется, что централизованное правовое регулирование доходов и расходов должно поэтапно уступать место локальному (на уровне субъектов Российской Федерации и иных территориальных образований). В этом может заключаться основное содержание правовой реформы в области бюджетно-налогового федерализма.

4.Реализация общего принципа бюджетно-налогового федерализма возможна посредством реализации более частных принципов, установленных в Бюджетном и Налоговом кодексах Российской Федерации (БК РФ и НК РФ). Эти принципы, установленные в ст. 28 БК РФ, в бюджетном праве носят комплексный, многогранный характер и способствуют реализации общего принципа бюджетного федерализма. Комплексное содержание принципов федерализма в бюджетном праве пронизывает все его институты, определяют сущность складывающихся бюджетных правоотношений и гарантируют Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям установленный законодательством бюджетно-правовой статус.

Будучи общеотраслевым исходным началом финансового права и имея конституционное установление, бюджетный федерализм служит ориентиром для всех нормативно-правовых актов, которые регулируют различные аспекты бюджетной деятельности государства.

5. Бюджетно-налоговый федерализм в Российской Федерации должен ,строиться^на^принципе^ффективной=и^справедливой~системы "межбюджетных: отношений. Эта система соответствует международным стандартам, реализуется во многих странах, включая и США, и предусматривает: законодательно закрепленные, основанные на единых принципах, стабильные и предсказуемые финансовые взаимоотношения между центральными, региональными и местными органами власти; ' сбалансированное и взаимоувязанное разграничение между уровнями бюджетной системы расходных обязательств и доходов; возможность и заинтересованность для субнациональных властей самостоятельно формировать свои бюджетные расходы и доходы исходя из интересов и предпочтений региональных (местных) сообществ (бюджетно-налоговую автономию); объективную, формализованную и прозрачную систему бюджетного выравнивания; наличие стимулов для повышения эффективности управления субнациональными финансами и, при необходимости, санкций, обеспечивающих соблюдение финансовой дисциплины и законодательно установленных требований.

6. Бюджетно-налоговый федерализм — это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Российской Федерации (что дает нам право говорить именно о бюджетно-налоговом, а не только и не сколько о бюджетном федерализме, имея в виду наличие фискальных полномочий в процессе формировании бюджетов всех уровней), представленные федеральным бюджетом Российской Федерации, с интересами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Содержание бюджетного федерализма включает: трехуровневую систему бюджетных отношений и четкое разграничение функций между ними; равенство (но отнюдь не тождество) бюджетных прав субъектов Российской Федерации, которое предполагает, что все они обладают равными возможностями в—формировании—своих^-бюджетов—Однако~эти^возможности~сШГ^мо1уг^ ю реализовать неодинаково в силу различий в социально-экономических условиях хозяйствования, территориальных особенностей. Именно поэтому речь должна идти о равенстве, а не о тождестве, единообразии бюджетных прав; самостоятельность каждого бюджета, обеспечивающую высокую степень автономии региональных и местных бюджетов; сохранение за федеральным бюджетом доминирующего положения в общей бюджетной системе страны; равенство федеральных, региональных и местных интересов, их тесную взаимосвязь на основе четкого разграничения доходных источников и расходных назначений между звеньями бюджетной системы; прозрачность межбюджетных отношений, основанную на приемлемых для всех субъектов Федерации подходах определения размеров финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам.

Таким образом, бюджетно-налоговый федерализм, реализуемый в процессе межбюджетных отношений предполагает, помимо всего прочего, разграничение компетенции в области формирования доходов (в том числе, налоговых) между уровнями бюджетной системы страны.

7. Принцип налогового федерализма, то есть разделения полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления, в области определения основ налогообложения законодательно закреплен, но механизм его реализации до конца четко не определен. По данному вопросу следует устранить противоречия в законодательстве Российской Федерации. Так, представляется, что субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не вправе самостоятельно устанавливать налоги и сборы, но имеют право вводить их согласно перечню, установленному федеральным законодательством (ст. 14 и 15 НК РФ), или уточнять отдельные элементы конкретного налога в пределах прав, предоставленных нормами Особенной части НКРФ.

В целом же, как представляется, можно сделать вывод о том, что принцип налогового федерализма непосредственно вытекает из принципа бюджетного федерализма,—поскольку—в-основном—реализуется-с- целью-обеспечения~правсубъектов Российской Федерации и муниципальных образований на наличие собственных источников доходов, закрепленных за ними на постоянной основе.

8. Как было отмечено выше, сочетание финансовых интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований является основным назначением бюджетного федерализма. Одним из инструментов достижения такого баланса интересов выступает бюджетная сфера, предполагающая разграничение расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации, а также область налоговой деятельности, предполагающая обеспечение расходов и расходных обязательств доходами, в удельном весе которых налоговые доходы превалируют. Построение бюджетного федерализма позволит определить границы финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации, не разрушающей государство и одновременно уровень централизации финансовых средств, необходимый для решения общефедеральных задач.

9. В системе бюджетно-налогового федерализма денежный поток означает перемещение бюджетных средств от одного субъекта или уровня бюджетной системы к другому. В зарубежной финансовой литературе это движение денежных средств выражается понятием «трансферт». Под трансфертом понимается любое перемещение денежных средств, не опосредованное движение товаров и услуг. Это самая широкая трактовка трансферта. В практике российского бюджетного федерализма трансферту придается более узкий смысл как денежному потоку из фонда финансовой помощи субъектам Российской Федерации. Бюджетный федерализм как объективная системно организованная совокупность денежных потоков и фондов финансовых ресурсов характеризуется рядом юридических свойств и особенностей: специфическими субъектами, направленностью бюджетных потоков, потенциалом и интенсивностью межбюджетных связей, наличием той или иной причинной обусловленности трансфертов, признаками их повторяемости, воспроизводимости и замкнутости, что отмечают многие российские ученые юристы, финансисты и экономисты, и с чем следует согласиться.

10. Следует признать, что, несмотря на определенный прогресс в реформировании межбюджетных отношений - расширение налоговой самостоятельности регионов, установление единых отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов федерации, введение формулы расчета объемов финансовой помощи, - сегодняшнее их состояние создает искаженные стимулы для проведения эффективной экономической, и, в частности, фискальной политики региональных органов власти. Это подрывает сам смысл концепции бюджетно-налогового федерализма, рассматривающей финансовое взаимодействие властных институтов как важнейшую предпосылку экономического роста.

11. В США и некоторых других странах, где главенствует бюджетный федерализм, трансферты — это финансовые перечисления, которые должны выравнивать условия в различных регионах, делать одинаковыми «условия чистой финансовой выгоды» для граждан (net Fiscal benefits). Однако «выравнивание» имеет значение не только и не столько для установления некоторой социальной справедливости, но для эффективного функционирования экономики этих стран.

Цель трансфертов - создание равных условий. Однако если в одном из штатов США снижается уровень налогов, то для поддержания уровня бюджетных расходов федеральное правительство вынуждено увеличивать отчисления в этот штат (за счет налогоплательщиков других штатов). Так как штаты тратят трансферты по своему усмотрению и по-разному, с точки зрения федерального правительства правильнее и эффективнее переводить трансферты с определенными условиями (ограничениями на изменения по местным налогам, например) или же переводить трансферты гражданам непосредственно (персонифицированные трансферты).

Таким образом, фактически трансферты в США в первую очередь способствуют более эффективному экономическому развитию федерации в целом. Федеральная • власть реализует это и через выравнивание с целью ограничения нежелательной миграции, и через ограничения по снижению местных-налогов^исборовв'качествеусловийтгредоставления^трансфертов:

12. До недавнего времени в трансфертной политике, проводимой в России, доминировал подход, что трансферт — это прежде всего способ выравнивания. В России шли по пути развития трансфертов выравнивания, что предполагало среднестрановые бюджетные показатели в качестве нормативных и безусловность при выделении средств (нецелевые трансферты). Однако именно такие перечисления самые дорогие, так как «размазывают» средства по регионам без создания правового механизма обязательности финансирования определенных расходов. При жестких финансовых ограничениях бюджета такое выделение средств - непростительное расточительство. Положение усугублялось низкой исполнительской дисциплиной на местах. Сегодня предлагается новый подход к трансфертам, более распространенный в странах с бюджетным федерализмом, и, в частности, в США. Федеральные трансферты не есть только средство выравнивания, но и способ стимулирования проведения определенной региональной политики.

13. На основе изучения теоретических и практических проблем, затрагиваемых в работе вопросов, разработаны предложения, направленные на совершенствование законодательства Российской Федерации в сфере бюджетно-налогового федерализма:

13.1. Наиболее болезненным компонентом межбюджетных отношений является распределение прав ведения и расходной ответственности. Действующая Конституция Российской Федерации определяет права ведения Российской Федерации и права совместного ведения федеративного центра и субъектов федерации. Вопрос о правах субъектов однозначно не рассмотрен. В исключительной федеральной юрисдикции находятся расходы на финансирование национальной обороны, международной деятельности и обслуживание государственного долга. В исключительной юрисдикции субъектов федерации - расходы на содержание ЖКХ. Все остальные категории расходов осуществляются за счет бюджетов обоих уровней. При этом просматриваются следующие тенденции:

- доля федерального бюджета в общем объеме дотаций сельскому хозяйству

-незначительна-Основную^нагрузку здесь-несутбюджетысубьектов~федерации;-----

- основная нагрузка по дотированию промышленности лежит на федеральном бюджете;

- имеет место финансирование в скрытой форме за счет федерального бюджета части расходов отдельных субъектов федерации на ЖКХ. Это касается тех субъектов федерации, где собственные доходы бюджета не покрывают даже этой одной статьи расходов;

- недофинансирование отдельных категорий расходов за счет федерального бюджета приводит к тому, что некоторые статьи, находящиеся в полной компетенции федерального уровня, начинают финансироваться за счет бюджетов субъектов федерации.

Основным направлением реформирования правовой модели разграничения расходной ответственности становится четкое и однозначное распределение ответственности по финансированию конкретных категорий расходов за счет бюджета соответствующего уровня и недопущение как скрытого перераспределения полномочий в пользу субъектов федерации, так и переложения обязанностей субъектов федерации по финансированию расходов на федеральный бюджет.

13.2. Результатом существенной завышенное™ статуса многих федеральных налогов является необходимость распределять практически все федеральные налоги между федеральным центром и субъектами федерации. Как следствие возникают значительные перераспределительные потоки, мощные встречные потоки финансовых ресурсов, постоянные конфликты по поводу зачисления налогов и нормативов их распределения.

Основными направлениями реформирования правовой системы бюджетного федерализма в части распределения налоговых полномочий становятся следующие:

- однозначное определение налогов, по которым может иметь место совместное использование налоговой базы со стороны федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов; однозначное определение налоговых источников, полностью закрепленных за субъектами федераций в качестве источников доходов соответствующих уровней. Представляется целесообразным по этой категории налогов передать в юрисдикцию субъектов определение облагаемой базы и ставок, оставив за федеральным уровнем лишь установление общих принципов налогообложения данных субъектов;

- однозначное урегулирование права собственности в отношении различных видов природных ресурсов со всеми субъектами федерации. Это урегулирование должно включать не только обобщающую формулировку о совместной или общей собственности на те или иные ресурсы, но и режим их эксплуатации, право на налогообложение, режим использования доходов от собственности на ресурсы и т.д.;

- закрепление допустимости или недопустимости переноса различных элементов экономического (в частности, налогового) бремени за пределы юрисдикции субъекта федерации.

13.3. Выравнивание бюджетов по уровню доходов в условиях существенной объективной дифференциации уровня доходов населения и уровня цен в регионах не ведет к реальному выравниванию финансовых возможностей регионов по обеспечению населению определенного стандартного набора государственных услуг. Попытки ввести корректировку на соотношение душевых расходов (по экономическим районам или группам регионов) однозначно заинтересовывают N субъекты Российской Федерации в наращивании текущих расходов в ущерб расходам капитального характера. Учет текущих расходов и обеспечение субъектам федерации доходов, достаточных для покрытия определенного уровня расчетных текущих расходов планового периода, вносит элемент субъективизма.

Представляется целесообразным пересмотреть правовой подход к определению трансфертов и впредь понимать под финансовым выравниванием не чисто выравнивание доходов бюджетов субъектов федерации, а финансово-юридический механизм выравнивания финансовых возможностей представления определенного стандартного (или минимально гарантированного) уровня государственных услуг населению.

13.4. Представляется правильным поддержать идею некоторых российских юристов ~~и~^финансистов^=Ог:—вь1рав реформирования модели горизонтального выравнивания могло бы стать принятие Закона о бюджетном выравнивании, согласованного со всеми субъектами Российской Федерации. Именно закон, а не ежегодно пересматривающаяся методика должен регулировать принципы и механизмы предоставления регионам выравнивающих трансфертов. Таким образом, нормализация межбюджетных отношений требует создания и законодательного закрепления четкого и прозрачного механизма горизонтального выравнивания, не допускающего скрытого перераспределения полномочий и функций.

Практика трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации не только не привела к выравниванию уровня социально-экономического развития регионов, но и усугубила их различия. Зависимость регионов от помощи федерального бюджета нарастает. В этих условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивание доходной базы регионального и федерального бюджетов, ускорение социально-экономических реформ.

13.5. Бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений - чёткого разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Широкий круг расходов отнесён к сфере совместного финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. Для решения этой проблемы в Бюджетный кодекс РФ целесообразно ввести понятие «расходные полномочия», означающие следующие права и обязанности органов власти в пределах своей компетенции: а) осуществлять нормативно-правовое регулирование бюджетных расходов (в том числе определять требования к объёму, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов с учётом государственных минимальных социальных стандартов); б) обеспечивать их финансовыми средствами; в) проводить финансирование (организацию, производство) общественных услуг.

Одновременно в БК РФ должно быть закреплено чёткое и стабильное разграничение расходных полномочий между властями разных уровней в соответствии со следующими критериями:

- субсидиарности (максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг); территориального соответствия (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);

- внешних эффектов (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем за более высоким уровнем власти они должны закрепляться); эффекта территориальной дифференциации (чем выше региональные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);

- эффекта масштаба (концентрация бюджетных расходов способствует экономии бюджетных средств).

Указанная позиция корреспондируется с мнением ряда российских ученых в области бюджетно-налогового федерализма.

13.6. Необходимо в законодательном порядке отказаться от разделения налогов на собственные, «закрепленные» и регулирующие. Все налоги должны быть только собственными. Для разделения налоговых полномочий между уровнями власти следует исходить из следующих правовых принципов:

- налоговые полномочия федеральной власти должны быть достаточными для регулирования экономики и поддержания единого экономического пространства;

- доходы, генерируемые национальной экономикой в целом, должны облагаться федеральными налогами.

13.7. Рассмотрение и принятие ежегодных законов о федеральном бюджете сопровождаются—острейшими—экономическими—дискуссиями.—Их—неизменнойтемой остается проблема нехватки денежных средств. При этом из поля зрения выпадает ряд принципиальных вопросов. Прежде всего, следует обратить внимание на то, что ни в Конституции Российской Федерации, ни в федеральных законодательных актах не закреплены состав, структура и объем допустимых государственных расходов. В российском законодательстве речь идет несколько об ином - о государственном бюджете и его расходах.

Бюджетный кодекс РФ специально определяет расходы, финансирующиеся исключительно из федерального бюджета. Однако из этого вовсе не следует, что бюджетными расходами исчерпываются все расходы государства. Именно с этим связана проблема, обусловленная возможностью не полностью включать в федеральный бюджет государственные расходы и тем самым выводить из-под контроля их определенную часть. В результате исполнительная власть имеет законные основания самостоятельно распоряжаться определенной долей государственных средств, что вряд ли следует признать правильным.

13.8. Существует проблема. экономически некорректного отражения доходов и расходов в федеральном бюджете. Проблема эта является также и правовой. Речь, в частности, идет об отсутствии или неправильном учете в качестве бюджетных расходов всех налоговых льгот, задолженности по налогам, льготных кредитов, беспроцентных бюджетных ссуд. Получила распространение практика создания в рамках федерального бюджета специализированных фондов, которые нарушают его полноту и единство. Представляется, что российское законодательство о федеральном бюджете может быть скорректировано с учетом этих обстоятельств.

13.9. Нельзя не выделить также проблему неденежного исполнения, бюджетов. Доля «живых» денег формируется в бюджетах под воздействием двух факторов: 1) у налогоплательщиков нет финансовых ресурсов в денежной форме; 2) существует возможность часть своих налоговых обязательств выполнить «в натуре», путем товарного покрытия. "Обязательства конкретного налогоплательщика погашаются перед бюджетом в размере, равном встречным обязательстваМг.бюджета^соответствующегогуровня^перед=налогоплательщиком^(в~ 19 случае недофинансирования государственного заказа, выполняемого налогоплательщиком). Для оздоровления межбюджетных отношений и усиления прозрачности финансовых потоков необходимо на законодательном уровне отказаться от указанной практики взаимозачетов, которая позволяет искусственно снижать уровень дефицита бюджета в отчетных целях.

13.10. Невозможность собрать заложенные в бюджете доходы подталкивает российские финансовые органы к исполнению доходной части бюджета в номинальном выражении, через проведение зачетов по завышенной цене. Финансирование такими «доходами» расходной части бюджета фактически секвеструет его расходы в реальном выражении, что негативно сказывается, в первую очередь, на финансировании социальной сферы.

В результате ужесточения политики федерального центра в отношении денежных суррогатов большая часть «живых» денег перечисляется в федеральный бюджет, а дефицит региональных и местных бюджетов увеличивается. Это требует новых законодательных инициатив и принятия специальных нормативных правовых актов в данной сфере общественных отношений.

13.11. Вся экономическая политика США строится с обязательным учетом экономических интересов штатов и развития частного предпринимательства. На это направлено и законодательство этой страны. Россия также должна стремиться к этому. Основой для такого взаимодействия могут стать индикативные планы, широко практикуемые в США. При их разработке необходимо полнее учитывать изменение налоговых, таможенных режимов, кредитно-денежной политики.

При подготовке проекта федерального закона «О федеральном бюджете» на соответствующий финансовый год следует учитывать все направления расходования средств на территории субъектов Российской Федерации, в том числе осуществляемых по линии отраслевых ведомств. Необходимы координация всех финансовых потоков, их взаимная увязка и соотнесение с возможностями и фактическими расходами региональных бюджетов.

13.12. Главными направлениями совершенствования системы финансовой 1ТОДдержкисубъектовРоссийскойФедерации^являются—уточнение^индексов-------бюджетных расходов на основе нормативного расчета бюджетных потребностей и внедрение принципиально новых правовых механизмов расчета налогового потенциала регионов. На основе этого подхода будет решена проблема распределения средств федерального Фонда поддержки регионов в целях обеспечения гарантированного минимума государственных услуг посредством более полного учета природно-климатических особенностей субъектов Российской Федерации и их дифференциации в социально-экономическом положении, определяющих состояние и специфику расходно-доходной частей соответствующих бюджетов. В перспективе региональная экономика должна становиться все менее зависимой от природно-климатических факторов. В США эта проблема решается весьма эффективно.

13.13. Для отстающих регионов экономическая политика государства и совершенствование законодательства будут включать активное участие Российской Федерации в программах перестройки их экономики, формировании правовых механизмов для привлечения инвестиций, разработку системы финансовой поддержки. А для регионов-лидеров политика федеративного центра должна строиться на принципах долевого участия в совместных проектах. Нечто подобное наблюдается сегодня в США, и этот опыт мы должны использовать. Скажем, южные штаты (Джорджия, Северная и Южная Каролина, Луизина, Алабама и некоторые другие) в экономическом плане являются пока отстающими регионами США. Один штат Калифорния по своему экономическому потенциалу сегодня превосходит все эти штаты вместе взятые. Бюджетная политика и нормотворчество правительства США в связи с этим направлены на существенную финансовую поддержку «отстающих» штатов, ведется серьезный поиск инвесторов с тем, чтобы перейти в этих штатах от стагнации к экономическому росту. В противном случае, - и это хорошо понимают в Вашингтоне, - дисбаланс финансовых возможностей штатов, в конечном счете может привести к дисбалансу политических сил, росту социальной напряженности, созданию очагов нестабильности даже в такой политически стабильной стране, какой является США. События трехлетней -давности—в—штате—Луизина—связанные—с—устранением—последствий—урагана;бушевавшего в США на побережье Мексиканского залива, показали определенную неустойчивость американской' политической и экономической системы перед лицом природных катаклизмов, могущих очень быстро перечеркнуть столетиями создаваемое представление «о рае» в этой все же благополучной стране.

13.14. Необходимо уточнить правовой механизм инвестиционной поддержки российских регионов и придать бюджетным отношениям и налоговой политике инвестиционную направленность, как это уже давно сделано в США. В налоговых отношениях реализация этого принципа предполагает законодательное предоставление налоговых льгот всем хозяйствующим субъектам, активно направляющим собственные финансовые ресурсы в инвестиционную деятельность, а также проведение активной амортизационной политики, обеспечивающей накопление и исключительно целевое использование для инвестиционной деятельности амортизационных отчислений. При нецелевом использовании амортизационных средств они должны подвергаться серьезному налогообложению, и это должно быть отражено в действующем российском законодательстве.

Инвестиционная активность должна стимулироваться путем обязательного выделения определенных средств в доходной и расходной частях бюджетов на инвестиционные цели в виде бюджета развития территорий. При этом все финансовые ресурсы, предусмотренные в бюджетах различных уровней на инвестиционные цели, следует зачислять на специальные инвестиционные счета и использовать строго по назначению.

13.15. Принципиально должны быть разделены инвестиции в производственную и социальную сферы. По этому принципу в основном разделены инвестиции в США. Разделение там осуществляется по источникам и порядку финансирования. В этой связи представляется важнейшим фактором снижения риска инвестиций в региональную экономику совершенствование законодательных механизмов, приведение законодательных актов субъектов Российской Федерации в соответствие с конституционными и иными общефедеральными нормами, формирование единого правового и экономического пространства.

13.16. Опыт государственного регулирования экономики США показывает, что в период кризисных преобразований активное государственное регулирование экономических процессов и, в первую очередь, инвестиционной деятельности является определяющим фактором перехода на путь устойчивого экономического развития. И это мы сегодня наблюдаем в полной мере. Государственная поддержка фактически лопнувших инвестиционных банков в связи с кризисом ипотеки и других финансовых институтов США тому яркое подтверждение. Другое дело, что подход к управлению экономикой не может быть универсальным, не учитывающим внутренние особенности развития страны. Современная инвестиционная политика и дальнейшее формирование законодательства России должны базироваться на использовании принципов государственного регулирования этого процесса и строиться на законодательно определенном четком разграничении функций управления инвестиционной деятельностью между федеральными и территориальными органами власти. При этом распределение функций управления инвестиционной деятельностью следует подкреплять соответствующим распределением и государственных инвестиционных ресурсов.

Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Полученные в результате проведенного исследования правовых проблем бюджетно-налогового федерализма Российской Федерации и США выводы и положения могут послужить дальнейшему расширению и углублению теоретических исследований проблем правого механизма бюджетно-налоговых отношений этих двух стран.

Практическая значимость данного исследования состоит в том, что сделанные предложения, направленные на совершенствование законодательства о бюджетно-налоговых отношениях в Российской Федерации и США, могут быть учтены в процессе законотворчества.

Материалы данного исследования могут использоваться в учебном процессе-при-преподавании-основ-финансового-и-налогового-права^как-в-системе повышения квалификации финансовых работников и работников налоговых органов, так и для студентов высших финансовых учебных заведений и студентов-юристов.

Апробация результатов диссертационного исследования. Данная работа выполнена и обсуждена в Секторе налогового права Института государства и права РАН.

Полученные на основе диссертационного исследования результаты используются диссертантом при чтении лекций и проведении других занятий на кафедре адвокатуры факультета «Международное право» МГИМО (У) МИД РФ.

Основные положения диссертации изложены в монографии «Бюджетно-налоговый федерализм в Российской Федерации и США: сравнительно-правовой аспект» (М. 2008. Издательство ИСПИ РАН). Данная работа предварительно обсуждена и рекомендована к печати Научно-экспертным советом факультета «Международное право» МГИМО (У) МИД РФ, Международного института коммерческого права и Межтерриториальной коллегии адвокатов «Клишин и партнеры г. Москва (научные рецензенты: Заслуженный деятель науки РФ, д.ю.н., профессор О.Н. Садиков, д.ю.н., профессор И.Г. Шаблинский), а также в трех научных статьях.

Структура диссертационного исследования. Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка использованной литературы, а также приложений.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Шугаев, Александр Андреевич, Москва

Заключение

Структурная перестройка бюджетной системы в Российской Федерации, связанная с переходом от единого государственного бюджета к бюджетной системе федеративного типа, завершилась ликвидацией административной бюджетной вертикали. Формирующиеся с учетом зарубежного опыта, и прежде всего опыта США, новые экономико-правовые отношения в бюджетно-налоговой сфере привели к возникновению новой категории, определяемой как взаимодействие бюджетов. Сущность нового типа межбюджетных отношений -взаимодействия бюджетов - состоит в самостоятельности, обособленности, взаимозависимости бюджетных фондов и субъектов межбюджетных отношений и их объективной ориентированности на реализацию как интересов каждого уровня бюджетной системы, так и бюджетных интересов государства в целом.

Основными направлениями реформирования системы бюджетного федерализма в части распределения налоговых полномочий становятся следующие:

• однозначное определение налогов, по которым может иметь место совместное использование налоговой базы со стороны федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов;

• однозначное определение налоговых источников, полностью закрепленных за субъектами федерации в качестве источников доходов соответствующих уровней. Представляется целесообразным по этой категории налогов передать в юрисдикцию субъектов определение облагаемой базы и ставок, оставив за федеральным уровнем лишь установление общих принципов налогообложения данных субъектов;

• однозначное урегулирование права собственности в отношении различных видов природных ресурсов со всеми субъектами федерации. Это урегулирование должно включать не только обобщающую формулировку о

-совместной-или-общей-собственности-на-те-или-иные-ресурсы-но и режим

177 их эксплуатации, право на налогообложение, режим использования доходов от собственности на ресурсы и т.д;

• закрепление допустимости или недопустимости переноса различных элементов экономического (в частности, налогового) бремени за пределы юрисдикции субъекта федерации.

Один из главных недостатков существующей правовой модели бюджетного федерализма - острая вертикальная несбалансированность бюджетной системы, состоящая в значительном превышении объема фактически сложившихся расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов Федерации по сравнению с их бюджетной обеспеченностью.

Гипертрофированный рост расходной нагрузки на субфедеральный уровень бюджетной системы вызывает последующее перераспределение средств между звеньями этой системы, ведет к созданию встречных финансовых потоков, создает искусственную дотационность территориальных бюджетов и увеличивает число регионов-получателей финансовой поддержки. Речь идет об отказе от политики «кнута и пряника» и формировании новой, стимулирующей межбюджетной политики, перспективной как для территорий-доноров и реципиентов.

Завышенный уровень централизации имеет место практически во всех элементах системы бюджетного федерализма в России. В налоговой системе это проявляется: 1) в доминировании федеральных налогов в доходах бюджетов всех уровней; 2) по большинству налогов субъектов федерации и местных налогов и сборов формирование налоговой базы и границы налоговых ставок также регулируются федеральным законодательством; 3) в России активно используется модель распределения налоговых доходов (НДС, подоходного налога), жестко привязывающая бюджеты центра и субъектов Федерации друг к другу.

В области используемых правовых механизмов сглаживания горизонтального финансового дисбаланса и системы финансового выравнивания доминирование федерального начала проявляется: 1) в сохранении значительных перераспределительных финансовых потоков, замыкающихся на федеральном бюджете; 2) в построении системы трансфертов, при которой на федеральном уровне производится постатейный учет не только доходов бюджетов субъектов федерации, по и их расходов; 3) в скрытом- перераспределении через систему трансфертов доходов от собственных и фактически закрепленных источников. "

Наиболее болезненным компонентом межбюджетных отношений является распределение прав ведения и расходной' ответственности. Действующая Конституция РФ определяет права ведения Российской Федерации и права совместного ведения федеративного центра и субъектов федерации. Вопрос о правах субъектов однозначно не рассмотрен. В исключительной федеральной юрисдикции находятся расходы на финансирование национальной обороны, международной деятельности и обслуживание государственного долга. В исключительной юрисдикции субъектов федерации - расходы на содержание ЖКХ. Все остальные категории расходов осуществляются за счет бюджетов обоих уровней.

Основным направлением реформирования модели разграничения расходной ответственности становится четкое и однозначное распределение ответственности по финансированию конкретных категорий расходов за' счет бюджета соответствующего уровня и недопущение как скрытого перераспределения полномочий в пользу субъектов федерации, так и переложения обязанностей субъектов федерации по финансированию расходов на федеральный бюджет.

Стрежнем реформирования модели горизонтального выравнивания могло бы стать принятие Закона о бюджетном выравнивании, согласованного со всеми субъектами федерации. Именно закон, а не ежегодно пересматривающаяся методика должен регулировать принципы и механизмы предоставления регионам выравнивающих трансфертов. Таким образом, нормализация межбюджетных отношений требует создания и законодательного закрепления четкого и прозрачного механизма горизонтального выравнивания, не допускающего скрытого перераспределения полномочий и функций.

Практика трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ не только' не привела к выравниванию уровня социально-экономического развития регионов, но и усутубила их различия. Зависимость регионов от помощи федерального бюджета нарастает. В этих условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивание доходной базы регионального и федерального бюджетов, ускорение социально-экономических реформ.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Бюджетно-налоговый федерализм в Российской Федерации и США: сравнительно-правовой аспект»

1. Конституция Российской Федерации.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Официальный текст.

3. Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации. М. 2006.

4. Артемов Н.М., Амарина Е.М. Финансовое право: вопросы и ответы. М. 2007.

5. Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. Фетисова В.Д. -М. 2003.

6. Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. Баранова Л.Г. М. 2000.

7. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации / Под ред. A.M.Година М. 2002.

8. Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. П.И.Вахрина. — М. 2003г.

9. Бюджетный процесс в Российской Федерации. М. 2000.

10. Бюджетная система России / под ред. Г. Б. Поляка. М. 2000.

11. Бюджетная система России / под редакцией Г.Б.Поляка, М. 2005.12.«Бюджетно-налоговые отношения на федеральном уровне, уровнештатов и местном уровне: отчет Президенту и Конгрессу», изданнойотделом по вопросам финансирования государственного казначейства

12. США. Вашингтон: издательство правительства США. 1985.

13. Валентей-С.Д.-Куда-двинется Россия?-/-Федерализм.-2006.-№-1.180

14. М.Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М. 1998.

15. Вахрин ГШ., Нешитой А.С.Финансы. М. 2000.

16. Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США/ сост. Ю.И. Любимцев, Ш.Б.Мадд. Издание Агентства международного развития США. М. 1996.

17. Возможности и переделы рынка как механизма распределения ресурсов. К.Эрроу. THESIS/1993 т.1 вып.2.

18. Гаджиев Г.А., Захарова Р.Ф., Топорнин Б.Н. Комментарий к Налоговому кодексу РФ. М. 2005.

19. Галицкая C.B. деньги. Кредит. Финансы: учебник / C.B. Галицкая; под ред. Е.Ш. Качаловой. М. 2005.

20. Галицкая C.B. Теория и практика бюджетного федерализма. М. 2002.

21. Галкин А. Разграничение расходов между уровнями бюджетной системы РФ / Законность. 2004. № 2.

22. Глигич-Золотарева М.В. Тема исследования перспективы российского федерализма /Журнал российского права. 2004. № 7.

23. Гардаш C.B. Федеральная налоговая система США: современные особенности // США, Канада: Экономика, политика, культура. 2000. №8.

24. Годин A.M. Бюджетная система Российской Федерации: учебник. 2-е изд., испр. и доп. М. 2006.

25. Годин A.M., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. М. 2000.

26. Гончаров В. Руководство для высшего управленческого персонала: опыт государст венного местного и корпоративного управления в США, Японии и странах Западной Европы. Т.З. М. 2002.

27. Горегляд В. Формирование современной модели бюджетного федерализма в России: вопросы методологии / Федерализм. 2002. № 1.

28. Государс'1 венные и муниципальные финансы/ Под. ред. А.М.Бабича, Л.Н.Павловой. М.2000.

29. Гузель Спнгатуллина. Семинар «Экономические факторы федерализации России». М. 2 октября 2003г.

30. Гузель Сингатуллина, Институциональные основы экономики федерали !ма. Доклад на сессии Казанского Университета. 2003.

31. Добрынин Н.М. Бюджетный федерализм в России: генезис, эволюция, необходимость перемен / Федерализм. 2004. № 2.

32. Добрынин Н.М. Российский федерализм: проблемы и перспективы / Государс тво и право. 2003. № 11.

33. Добрынин Н.М. Экономический федерализм в Российской Федерации: природа, практика, прогноз // СПС «Консультант-плюс».

34. Дорждееь А. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: обеспечеьие единства интересов центра и регионов / Проблемы теории и практики управления. 2000. № 4.

35. Живалов В.Н. Финансовая система России. М. 2000.

36. Захарова Р.Ф., Земляченко C.B. Комментарий к Налоговому кодексу РФ (части первой и второй) с картой. М. 2001.

37. Иванова Н.Г., Маковник Т.Д. Казначейская система исполнения бюджетов. СПб. 2001.

38. В.И. Игэнина, С.Ю.Цуркан. НОУ ВПО «Мурманский институт экономики и права». Мурманск. 2007 — или www.rusnauka.com.

39. Игудин А.Г. Становление и развитие бюджетного федерализма в России / Финансы. 1995. № 9.

40. Исполнеьие консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 200 году / Финансы. 2006. № 4.

41. Карасева М. Правовые проблемы бюджетного федерализма в России на современном этапе / iatp.vspu.ac.ru

42. Конституции зарубежных стран / Сост. Дубровин В.Н. М. 2001.

43. Конституция Соединенных Штатов Америки. М. 1993.

44. Unfunded mandates Reform Act (Закон о реформе нефинансируемых полномочий). 1995.45.«Закон о федерализме 1999 года» (Federalism Act of 1999).

45. Taxpayer Relief Act. 1997.

46. Tax Relief and Reconciliation Act, 2001.

47. Консультативный комитет по межбюджетным отношениям. Основные черты бюджетного федерализма. 1994. Том 1 /Бюджетные процессы и налоговые системы. М-190. Вашингтон: издательство правительства США. Июнь 1994.

48. Королев С.В. Концепция федеративных финансов Иоганна Попица: опыт Веймарской республики и современная Россия / Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 1.

49. Кузнецовг О.В. Межбюджетное перераспределение доходов как инструме it государственного регулирования территориального развития в Германии. Автореф. дис. канд. эк. наук. Самара. 1998.

50. Лавров A.M. Межбюджетные отношения и финансовая стабилизация / ЭКО. 1995. №9.5 2. Лавр ов Л., Христенко В. Экономика и политика российского бюджетного федерализма. Статья на сайте Минфина РФ / wwwl.minfin.ru

51. Лазарев Г.И. Бюджетный федерализм механизм регионального развития Финансовый бизнес. 2005. № 3.

52. Мишин A.A., Власихин В.А. Конституция США: политико-правовой комментарий. М. 1985.

53. Михайлов С. Налоги и налоговая служба в США / Налоговый вестник. 2001. №5.

54. Назаров B.C. Проблемы распределения бюджетных полномочий между различны vffl уровнями бюджетной системы страны / Региональная экономика: теория и практика. 2005. № 1.

55. Нешитой A.C. Бюджетная система Российской Федерации. М. 2006.

56. Федерации (сравнительно-правовой аспект) / Финансовое право. 2005. № 31.

57. Роберт У.Рефьюз. «Общая теория бюджетного федерализма» подготовь ена к семинару «Проблемы бюджетной политики и бюджетнс/го федерализма в России и США», Иркутск 26-28 сентября 1995г.

58. Романова В.Б. Американский опыт формирования налоговой системы на разных уровнях власти. М. 2002.

59. Садков В.Г. теоретические основы системного проектирования модели бюджетного федерализма и эффективной налоговой политики России как инсти гута реализации концепции общественного договора / Финансы и кредит. 2006. № 6.

60. Сенчагов В. Финансы, денежное обращение и кредит: Учебник. М. 2005.

61. Типенко Н. «Бюджетный федерализм и трансфертная политика» / Экономика образования. 2007.

62. Фадеев Д.Е. Правовые вопросы установления бюджетного федерализма в Российской Федерации. Дис. канд. юрид. наук. М. 2003.

63. Финансы/ под ред. проф. В.М. Радионовой. М. 2002.

64. Финансы/ под ред. проф. JI.A. Дробозиной. М.1997.

65. Филансы, денежное обращение, кредит / под ред. Г.Б.Поляка. — М.: Юнити, 2000.

66. Фисенко А.И. Бюджет и бюджетная система США. Учебное пособие. Владивосток. 2003.

67. Ходасевич С. Бюджетный федерализм: оценка условий / Экономист. 2004. № 4.

68. Шеннон Мадд. Справедливость и мотивация при бюджетном федерализме: финансирование начального и среднего образования в США. Вашингтон. 1995.

69. Шило В.Е. Современный федерализм в контексте международных отношений / США-ЭПИ. 1998. № 4.

70. Шуба В.Б. Бюджетный федерализм: взгляды зарубежных исследователей / Финансы. 2004. № 8.

71. Schuck P. Legal Complexity: Some Causes, Consequences and Cures || Dule Law Journal. Vol. 1:3. 1992.

72. Kasper W. Streit M. Institutional Economics. Social Order and Public Policy/ Chelteham, UK/Northampton, MA, USA Edward Elgar/ 1999.83.0strom V. The Meaning of American Federalism: Constituting a Self-Governing Society. San Francisco, 1991.

73. Lockard D. The Politics of State and Local Government. London, 1969.

74. Elazar D.B. The American Partnership: Intergovernmental Cooperation In the Nineteenth Century United States. Chicago, 1962.

75. Walker D.B. The Rebirth of Federalism: Slouching toward Washington. Chatham, 1995.

76. Federal Systems of the World: A Handbook of Federal, Confederal and Autonomy Arrangements. Ed. By D.J. Elazar/ JCPA Staff. 2-nd ed., Harlow Essex, UK 1994.

77. Fry E.H. The States of the USA Meet the Global Economy and IT Revolution. In: Federations. What's new in federalism worldwide, vol.1, no.2, January 2001.

78. Weissert C.S., Schram S.F. The State of U.S. Federalism, 1999-2000. In: Publius:The Journal of Federalism.

79. Schram S.F., Weissert C.S. The State of American Federalism, 1996-1997. -In: Publius: The Journal of Federalism, vol.27, no.2.

80. Fry E.H. The States of the USA Meet the Global Economy and the IT Revolution. In: Federations. What"s New In Federalism Worldwide. Vol. 1, no. 2, January 2001.

81. National Association of State Development Agencies. 1990 State Export Program Database. Wash., D.C.: NASDA, 1990.

82. Fry E.H. The States of the USA Meet the Global Economy and the IT Revolution. In: Federations. What"s New In Federalism Worldwide. Vol. 1, no. 2, January 2001.

83. Weissert C.S., Schram S.F. The State of U.S. Federalism, 1999-2000. In: Publius: The Journal of Federalism, .

84. National Governors' Association. Historic Meeting Between Nation's Governors and U.S. Senators Launches thé Debate over Federalism in the 21st Century. February 29, 2000.- ~~

85. Ronald L. Watts, The Spending Power in Federal Systems: A Comparative Study (Kingston: Institute of Intergovernmenal Relations, 1999).

86. Janet G. Stotsky and Emil M. Sunley, «United States,» in Teresa Ter-Minassian, ed., Fiscal Federalism in Theory and Practice (Washington: International Monetary Fund, 1997.

87. Ronald L. Watts, The Spending Power in Federal Systems: A Comparative Study (Kingston: Institute of Intergovernmenal Relations, 1999).100. http://www.infoplease.com/ipa/A0106989.html