АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Бюджетный процесс в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки»
005019956
На правах рукописи
Веремеева Ольга Владимировна
БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ АМЕРИКИ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Г
I -
ГР ш
Москва - 2012
005019956
Работа выполнена в Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина
Научный руководитель
Почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, Почетный работник науки и техники Российской Федерации доктор юридических наук, профессор Грачева Елена Юрьевна
Официальные оппоненты:
Ведущая организация
Горбунова Ольга Николаевна,
доктор юридических наук, профессор, профессор Российской академии правосудия
Васильев Александр Анатольевич,
кандидат юридических наук, Высшая школа государственного аудита, директор факультета имени М.ВЛомоносова
Российская правовая академия
Защита состоится 30 мая 2012 года в 13.30 на заседании диссертационного совета Д 212.123.02 созданного на базе Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина, г. Москва, 123995, улица Садовая Кудринская, дом 9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина.
Автореферат разослан_2012 года.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук профессор
' / H.A. Михалева
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В условиях глобализации экономики эффективное и ответственное управление финансами имеет первостепенное значение для обеспечения финансовой безопасности и устойчивого экономического роста. В последние годы многими странами приложены серьезные усилия по модернизации управления финансами. Новые подходы предусматривают усиление внимания к средне- и долгосрочному бюджетному планированию, повышению ответственности за результаты использования средств налогоплательщиков. В Российской Федерации этот процесс переведен на комплексную модернизацию системы управления общественными финансами, включающую проведение налоговых реформ, формирование новой системы межбюджетных отношений и внедрение среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат (далее - БОР)1.
Принятие в 1998 году Бюджетного кодекса Российской Федерации означало переход к качественно новому этапу регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации. Многие вопросы, влияющие на ход бюджетного процесса Российской Федерации, получили стабильное регулирование именно в нормах данного кодифицированного акта, тогда как ранее, напротив, многие вопросы относились на усмотрение законодателя в рамках ежегодно формируемого правового акта о бюджете (например, распределение налоговых поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации).
Значительные изменения были внесены в Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»3 (далее - Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3). По сути, им была создана правовая основа для новой организации бюджетного процесса, повышения эффективности формирования и расходования бюджетных средств, улучшения управления государственными финансами, но главное - для осуществления среднесрочного бюджетного планирования.
Одним из ключевых аспектов реформирования бюджетного процесса стала модернизация сложившихся ранее подходов к планированию расходов -переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
1 Болтинова О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2008. С. 14.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст.3823.
3 Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 18. Ст. 2117.
Однако, несмотря на привнесенные положительные моменты, справедливости ради, нужно сказать, что в ряде случаев Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3 не только не приблизил, но существенно отдалил российскую бюджетную систему от института программно-целевого бюджетного планирования (речь идет, в частности, о заложенных им предпосылках раздельного регулирования в Бюджетном кодексе Российской Федерации целевых и ведомственных программ, а также о значительном сужении круга целевых программ, подпадающих под действие бюджетного процесса Российской Федерации).
Проведенный автором диссертации анализ практики правового регулирования бюджетного процесса Российской Федерации позволяет констатировать ряд недостатков, в части законодательного обеспечения внедрения механизмов БОР. Это и слабая увязка между программным и функциональным разрезом расходов при формировании проекта федерального бюджета, и отсутствие соответствующих законодательных норм, которые бы позволяли утверждать федеральным законом о федеральном бюджете бюджетные ассигнования консолидировано в едином разрезе государственных программ, и слабая институционализация в Бюджетном кодексе Российской Федерации самих понятий «программно-целевой акт», «программно-целевое планирование», что, конечно же, не способствует их интеграции в правовую конструкцию современного бюджетного процесса Российской Федерации. Вообще детальность регламентации вопросов составления проекта бюджета в Бюджетном кодексе Российской Федерации весьма низка, что неоднократно отмечалось в специальной литературе4. Фактически в Бюджетном кодексе Российской Федерации сформулированы лишь: требования к составу и содержанию документов и материалов, используемых при составлении проекта бюджета; базовые требования к содержанию самого проекта бюджета; полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по составлению проекта бюджета. В то же время непосредственно процедуры планирования объемов доходов и распределения бюджетных расходов, четкая последовательность работ и взаимодействия всех уполномоченных органов исполнительной власти в Бюджетном кодексе Российской Федерации до сих пор не определены. Как пишет C.B. Степашин, по смыслу Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3) «один федеральный орган исполнительной власти - Министерство финансов России - разрабатывает стратегию федерального бюджета на среднесрочную перспективу, исполняет федеральный бюджет и осуществляет контроль за его исполнением»5.
В целях поиска более эффективных путей правовой регламентации бюджетного процесса Российской Федерации, повышения результативности
4 Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права / Под общ. ред. М.В. Карасевой. СПб.: Питер, 2003. С. 91; Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (вводный) / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М„ 2001. С. 41.
5 Более подробно об этом см.: Степашин C.B. Новая редакция Бюджетного кодекса: достоинства и недостатки // Журнал российского права. 2007. № 3. Электронный ресурс. СПС "КонсультантПлюс».
деятельности всех его участников (субъектов) представляется обоснованным обращение к зарубежному опыту регулирования бюджетного процесса, прежде всего, в тех странах, которые задачу повышения эффективности бюджетных расходов решают давно. Особый интерес вызывает продемонстрировшая свою эффективность практика бюджетного планирования в Соединенных Штатах Америки, где методы БОР получили внедрение впервые в мировой практике и последовательно развивались на протяжении последних десятилетий. Сопоставимость государственного и бюджетного устройств, бюджетных процессов, а также иных условий бюджетной деятельности Соединенных Штатов Америки и Российской Федерации позволили провести сравнительный анализ правового регулирования деятельности по составлению, внесению, рассмотрению и принятию (утверждению) проектов федеральных бюджетов в этих странах.
Вышеизложенное обуславливает актуальность обращения к исследованию вопросов современного правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации в сравнительном аспекте с правовым регулированием бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки.
Степень разработанности темы. Научная разработка вопросов бюджетного процесса началась еще в начале XX столетия. Проблемы бюджетных правоотношений анализировались С.Ю. Витте, С.И. Иловайским, Е.Ф. Канкриным, С.А. Кистяковским, В.А. Лебедевым, И.Х. Озеровым, Н.М. Цытовичем, JI.H, Яснопольским.
В советский период изучением бюджетных отношений занимались Д.А. Аллахвердян, В.В. Бесчеревных, М.И. Боголепов, М.Г. Бронский, Л.К. Воронова, A.M. Гурвич, В.П. Дьяченко, М.Л. Коган, С.А. Котляревский, H.A. Куфакова, Ф.А. Менькова, М.И. Пискотин, К.Н. Плотников, Е.А. Ровинский, С.Д. Цыпкин.
В современной российской науке наиболее обстоятельно методологические основы изучения бюджетных отношений разработаны в трудах Н.И. Химичевой6, Е.Ю. Грачевой7, О.Н. Горбуновой8, A.A. Васильева9, О.В. Болтиновой10, Н.М. Артемова11, М.В. Карасевой12, Ю.А. Крохиной13, А.Д. Селюкова'4, И.В. Хаменушко15. При этом большинство юристов
6 Финансовое право / Под ред. Химичевой Н.И. М.: Изд-во БЕК, 1999.
7 Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2000.
* Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Дисс. ...докт. юрид. наук. М„ 1996.
9 Васильев A.A. Правовое регулирование государственного бюджетного контроля в Российской Федерации; Дисс. ... канд. юрид. наук. М, 2003; Васильев A.A. Косвенные механизмы финансирования науки // Законодательство и экономика. 2003. № 2.
10 Болтинова О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития: Дис. ... докт. юрид. наук. М, 2008.
" Артемов Н.М. Валютное регулирование в Российской Федерации: Дисс.... докт. юрид. наук. М„ 2002.
12 Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России. М., 2003.
" Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. Химичевой Н.И. М., 2001.
14 Селюков А.Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. М„ 2003.
15 Хаменушко И.В. Дискуссионные вопросы умножения видов юридической ответственности // Финансовое право. 2010. № 2; Хаменушко И.В. Финансовый контроль над трансфертными ценами // Финансовое право. 2005. № 6; Хаменушко И.В. О налогообложении доходов иностранных организаций, получаемых от российских
рассматривают бюджетные отношения в рамках финансового права, составной частью которого является бюджетное право - его подотраслью16. Этого же мнения придерживается и Е.КХ Грачева, когда пишет «о специфике совокупности норм, регулирующих однородную область отношений, составляющих предмет определенной отрасли права»17.
По мнению диссертанта, современное состояние бюджетного права в части комплексного научного осмысления всех правовых аспектов внедрения механизмов БОР на зсех стадиях бюджетного процесса Российской Федерации нельзя констатировать как системно разработанное. Основная часть опубликованных работ, посвященных тематике БОР, касается исследования вопросов бюджетного планирования на разных уровнях бюджетной системы Российской Федерации и лишь фрагментарно затрагивает тематику внедрения БОР в бюджетный процесс Российской Федерации. Результаты трудов таких авторов, как A.C. Матненко18, И.И. Полын19, М.А. Пешин20, В.Ю. Чигирев21, J1.B. Калимуллин22, конечно же, представляют бесспорный научный интерес, однако, как автором уже отмечалось, не формируют целостного представления о внедрении механизмом БОР в бюджетный процесс Российской Федерации на всех стадиях его организации и осуществления.
Современный бюджетный процесс Соединенных Штатов Америки в сравнительном аспекте являлся предметом изучения в работах таких авторов, как С.Ю. Кашкин23, В.И. Лафитский24, Н.М. Травкина25, О.С. Рыбкина26, В.Ш. Цзян27, A.C. Ермоленко28, М.Р. Гочияева29. Немало работ, посвященных
предприятий // Право и экономика. 2002. № 5.
16 Необходимость выделения в систем? финансового права не только институтов, но и его подотраслей отмечалась еще М.И. Пискотиным. Он обосновал наличие бюджетного права как подотрасли финансового
права. Более подробно об см.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М.: Юрид. лит., 1971. С. 50 - 56. Грачева Е.Ю. Финансовый контроль - подотрасль финансового права // Финансовое право. 2002. № 2.
18 Матненко A.C. Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. Омск, 2009.
19 Полын И.И. Проблемы правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2001.
20 Пешин М.А. Бюджетный процесс в субъекте Российской Федерации (региональный аспект): Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
21 Чигирев В.Ю. Бюджетирование, ориентированное на результат, и его реализация в органах Федерального казначейства: Дисс.... канд. экон. наук. Саратов, 2007.
22 Калимуллин Л.В. Управление социально-экономической системой субъекта Российской Федерации на основе программ но-целевого бюджетирования: теория, опыт, направления развития: Автореф. дисс. ... канд. экон. наук. Саратов, 2007.
23 Кашкин С.Ю., Лафитский В.И., Штатина М.А. Разграничение функций по исполнению бюджетов между органами федерации и субъектов федерации за рубежом // Законодательство и экономика. № 6. 2006.
24 Лафитский В.И. Основы конституционного строя Соединенных Штатов Америки. М.: Норма. 1998.
25 Травкина Н.М. Бюджетный процесс в Конгрессе Соединенных Штатах Америки: законодательные нормы и современные формы их реализации: Дисс. ... докт. полит, наук. М., 2003.
26 Рыбкина О.С. Сравнительный анализ информационно-аналитического обеспечения бюджетного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Конгрессе Соединенных Штатов Америки: Дисс.... канд. полит, наук. Нижний Новгород, 2005.
27 Цзян В.Ш. Правовы основы бюджетной реформы в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки: сравнительно-право вой анализ: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
28 Ермоленко A.C. Конституционно-право вые аспекты законодательного бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
24 Гочияева М.Р. Правовое регулирование подготовки проекта федерального бюджета в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки: сравнительно-правовое исследование: Дисс. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2010.
различным аспектам бюджетной деятельности, опубликовано в Соединенных Штатах Америки30. В частности, при подготовке второй главы диссертации использовались англоязычные труды американских правоведа Р.Кейта , исследователей Е.Левина, Е.Корнуэлла32.
По мнению автора, наиболее комплексный подход к проблематике внедрения БОР в бюджетный процесс Соединенных Штатов Америки обнаруживается в работе И.А. Косякова33, но она, к сожалению, не является трудом монографического характера.
Отдельно следует акцентировать внимание на работах Н.М. Травкиной , А.И. Дейкина35, С. Л. Зарецкой36, которые отличаются солидной фактологической базой. В то же время и в них бюджетный процесс Соединенных Штатов Америки освещается в большей степени с позиций исторических, политических и экономических наук.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса в Российской Федерации и в Соединенных Штатах Америки.
Предметом исследования являются материальные и процессуальные нормы, регулирующие отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса в Российской Федерации и в Соединенных Штатах Америки, а также материалы правоприменительной практики.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка научно-практических и теоретических рекомендаций по совершенствованию в Российской Федерации законодательного регулирования бюджетного процесса Российской Федерации на основе сравнительного анализа с американским опытом правового регулирования федерального бюджетного процесса, в том числе в части внедрения в его правовую конструкцию механизмов БОР.
В соответствии с поставленной целью в процессе диссертационного исследования решались следующие задачи:
- выявление закономерностей и тенденций эволюционного развития бюджетного процесса в России;
- рассмотрение особенностей современного правового регулирования
м См., например: Fallon, W.K. AMA Management Handbook. American Management Association, New York, 1983; Hoick, M. Annual Budgeting: Developing and Using An Annual Budget Effectively. Augsburg Publishing House, Minneapolis, MN // Planning Review. Bimonthly; Woelfel, C. J. Budgeting, Pricing & Cost Controls. Probus Publishing Co., Chicago, IL, 1987; Boskin, V. J. Consumption, Saving, and Fiscal Policy // American Economic Review, May, 1988; Kotlikoff, L. J. Consumption, Computation Mistakes, and Fiscal Policy // American Economic Review, May, 1988; Savage J. Balanced Budget and American Politics. Ithaca-London, 1988.
31 Keith, R. A Brief Introduction to the Federal Budget Process. CRS Repot for Congress № 95-912 GOV. Wash., 1996.
32 Levin E., Comwell E. An introduction to American Government. N. Y. 1972.
33 Косяков И.А. Систематизация элементов методологий бюджетирования и выработка рекомендаций по проведению бюджетной реформы в Российской Федерации на основании опыта Соединенных Штатов Америки И Современный российский менеджмент: состояние, проблемы, развитие: Сборник статей IV международной конференции. Пенза, 2005.
34 Травкина Н.М. Бюджетный процесс в Конгрессе Соединенных Штатов Америки: законодательные нормы и современные формы их реализации: Дисс. ... докт. полит, наук. М., 2003.
35 Дейкин А.И., Корнев А.В. Особенности современной организации бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки и проблемы принятия экономических решений в России. М., 1997.
36 Зарецкая С.Л., Капранова Л.Д. Бюджетный процесс в Соединенных Штатах Америки (Обзор). М. 1996.
стадий бюджетного процесса Российской Федерации;
- исследование особенностей, выявление проблем и анализ путей совершенствования правового регулирования порядка внесения, рассмотрения и принятия проекта федерального закона о федеральном бюджете в Российской Федерации;
- проведение анализа правового регулирования современного бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки;
- определение особенностей правового регулирования * порядка составления, внесения, рассмотрения, принятия и исполнения федерального бюджета в Соединенных Штатах Америки;
- сравнение общего и особенного в правовом регулировании организации и осуществления бюджетного процесса Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки, в том числе в части внедрения механизмов и элементов БОР в бюджетный процесс Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки на всех стадиях его организации и осуществления.
Методология и методы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют метод материалистической диалектики и сравнительно-правовой метод. В ходе работы применялись общенаучные, частные и специальные методы познания, в числе которых можно назвать логический, историко-гносеологический, системно-структурный, формально-юридический, метод статистического анализа.
Научная новизна исследования обусловлена комплексным, сравнительно-правовым подходом к теоретической и научно-практической разработке вопросов бюджетного процесса Российской Федерации, Соединенных Штатов Америки и заключается в следующем:
- сформулированы рекомендации по совершенствованию правового регулирования бюджетного процесса Российской Федерации на основе более оптимальной интеграции в правовую конструкцию бюджетного процесса Российской Федерации механизмов БОР;
- предложен законодательный механизм консолидации правового регулирования статуса программно-целевых актов и статуса проекта федерального закона о федеральном бюджете как единого документа, обеспечивающего финансирование расходных обязательств государства;
- обоснованы законодательные меры по реализации в бюджетном процессе Российской Федерации провозглашаемой главой государства в бюджетных посланиях бюджетной политики, что выступает одной из существенных гарантий реализации в бюджетном процессе БОР;
- доказаны законодательные меры по повышению стабильности процедур составления проекта федерального бюджета путем закрепления их непосредственно в Бюджетном кодексе Российской Федерации;
- выдвинуты предложения по законодательной институционализации единой системы информационно-аналитического обеспечения законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В отечественной практике бюджетного процесса системообразующим фактором выступает принятие бюджета как документа, содержащего доходные и расходные статьи, что, на наш взгляд, является правовой гарантией юридической связи бюджета с учредительной властью народа -налогоплательщика. Отличительной чертой американской бюджетной практики выступает то, что бюджет Соединенных Штатов Америки не принимается в виде единого акта, санкционирующего в равной мере доходы и расходы государства. Конгресс Соединенных Штатов Америки рассматривает бюджет в разрезе «дискреционно-обязательных расходов», при котором законодательно утверждаются только дискреционные расходы (при рассмотрении 13 законопроектов об ассигнованиях), в то время как ни обязательные расходы (2/3 всех государственных расходов), ни его налоговые составляющие, с правовой точки зрения, не подпадают под прямое действие бюджетного законодательного процесса. Как следствие, в бюджетном процессе Соединенных Штатов Америки не реализуется идея бюджета как документа, обеспечивающего юридическую связь государства с учредительной властью его народа -налогоплательщиками, ведь доходная часть бюджета содержится лишь в общем виде в совпадающей бюджетной резолюции палат Конгресса, которая не имеет силы билля (закона) и не подписывается Президентом Соединенных Штатов Америки.
2. Сравнительный анализ концепций программно-целевого бюджетирования в Российской Федерацией и Соединенных Штатах Америки позволяет сформулировать рекомендации по переходу в нашей стране на бюджетирование, ориентированное на результат, по нескольким направлениям. В их числе: повышение квалификации финансовых аналитиков и сотрудников управляющего звена министерств, требований к информационному обеспечению бюджетирования, ориентированного на результат, но самое главное - это создание соответствующей законодательной базы. Одним из основных недостатков действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации является сохранение в ней «бюджетоцентричной» модели бюджетного процесса Российской Федерации, сконцентрированной исключительно на процессуальных действиях в отношении бюджета и лишь фрагментарно затрагивающей программно-целевые отношения.
3. Анализ американского опыта программно-целевого бюджетирования показывает, что бюджет и иные программно-целевые документы рассматриваются как единое целое. Разработка и исполнение программ, определяющих задачи и цели органов власти на определенную перспективу, и разработка и исполнение бюджета взаимно интегрируются и представляют собой единый процессуальный документ. В нашей же стране избран несколько иной подход37, в соответствии с которым отдельно утвержденные (актами Правительства Российской Федерации) государственные программы должны
37 См.: 05 утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года№ 1101-р// Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. 28 Ст. 3720.
представляться в составе сопроводительных материалов к проеету федерального бюджета. Более того, в Бюджетный кодекс Российской Федерации (статья 205) введено положение о подготовке и утверждении в качестве приложения к проекту закона (решения) о бюджете такого документа, как «перечень и объемы финансирования целевых программ», что выступает своего рода формой дополнительного «узаконения» («санкционирования»). Полагаем, такой подход к регулированию программно-целевого акта не способствует консолидации его правового положения с бюджетом как документом, принимаемым в форме федерального закона. Закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации статуса расходного обязательства з?. всеми бюджетными программно-целевыми актами (а не только долгосрочными целевыми) позволило бы создать законодательные предпосылки для интеграции программно-целевого акта в бюджетный процесс Российской Федерации.
4. Для перехода в нашей стране к программной струюуре бюджета необходима увязка между программным и функциональным разрезом расходов. Если в настоящее время виды расходов являются слабо систематизированной совокупностью уникальных для разных бюджетов функциональных, экономических и «объектных» категорий, то в рамках реализации программно-целевого подхода виды и подвиды расходов должны стать едиными категориями, отражающими определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации виды бюджетных ассигнований. Полагаем, что утверждение федеральным законом о федеральном бюджете бюджетных ассигнований, консолидированных в едином разрезе государственных программ, создало бы законодательную основу для реализации программно-целевого подхода в федеральном бюджетном процессе Российской Федерации.
5. Четкость работы органов исполнительной власти на этапе составления проекта бюджета в Соединенных Штатах Америки делает данную сферу работы федерального правительства одной из самых успешных, что обусловлено подробной законодательной регламентацией «каждого шага» исполнительных органов в процессе разработки, составления проекта бюджета и представления его в Конгресс Соединенных Штатов Америки. Детальность регламентации Бюджетным кодексом Российской Федерации вопросов составления проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации весьма низка. Закрепляются лишь основы этой стадии бюджетного процесса. Четкая последовательность работ и взаимодействия в бюджетном процессе уполномоченных органов исполнительной власти в Бюджетном кодексе Российской Федерации не определены. Учитывая значимость процедуры по составлению проекта федерального бюджета для стабильности всего бюджетного процесса Российской Федерации, представляется целесообразным предусмотреть данную процедуру непосредственно в Бюджетном кодексе Российской Федерации путем восстановления статьи 184 в редакции, действовавшей до принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в
соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».
6. В совокупности с более высоким уровнем организованности структур исполнительной власти, обусловленным прямым президентским управлением процессом составления проекта федерального бюджета Соединенных Штатов Америки, детальное законодательное регулирование позволяет Президенту Соединенных Штатов Америки играть ведущую роль в бюджетном процессе, обеспечивающую закрепление в бюджетных документах провозглашаемой им в бюджетных посланиях бюджетной политики, что выступает одной из существенных гарантий реализации программно-целевых подходов в бюджетном процессе Соединенных Штатов Америки. В бюджетном процессе Российской Федерации Президент Российской Федерации принимает опосредованное участие. Прямое президентское управление стадией составления проекта федерального бюджета, в отличие от американского, не присуще российскому бюджетному процессу. Более того, отсутствует законодательный механизм реализации в бюджетном процессе Российской Федерации тех приоритетов бюджетной политики, которые определяются бюджетными посланиями главы государства. На наш взгляд, требуется не только механическое приведение подзаконных актов Правительства Российской Федерации, регламентирующих порядок составления проекта федерального бюджета, в соответствие с нормой пункта 2 статьи 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации, но и разработка специальных законодательных норм, создающих механизм обязательной имплементации бюджетных посланий главы государства в правотворческую и правоприменительную деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления - участников бюджетного процесса Российской Федерации.
7. Наличие единой информационно-аналитической службы в Конгрессе Соединенных Штатов Америки позволяет значительно усовершенствовать, сделать более профессиональным и независимым, законодательной процесс в целом и законодательный бюджетный процесс в частности. Для того, чтобы использовать этот опыт в российских условиях, прежде всего, необходимо создание соответствующей законодательной базы, поскольку ни один из существующих законодательных актов, регулирующих законодательный процесс Российской Федерации, не предусматривает возможность формирования единого независимого аналитического органа в рамках законодательной ветви власти. Именно законодательная институционализация информационно-аналитической деятельности Федерального Собрания Российской Федерации способствовала бы достижению информационной независимости высшего законодательного и представительного органа страны при принятии законодательных решений, в том числе относящихся к бюджетной сфере, и могла бы быть оформлена, например, в Федеральном законе «О Федеральном Собрании Российской Федерации», принятие которого ожидается вот уже более десяти лет.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обусловлена комплексным характером диссертационного исследования: его результаты
базируются на анализе отечественного и зарубежного опыта.
Изучены труды по финансовому, бюджетному праву, общей теории государства и права, по другим юридическим наукам, а также многочисленные материалы правоприменительной практики.
Нормативная основа исследования. Автором проанализированы нормативные акты, имеющие непосредственное отношение к теме исследования, в том числе федеральные конституционные и федеральные законы, регулирующие бюджетный процесс, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, судебная практика, а также правовые акты, послужившие законодательной базой для развития бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки. Новейшие литературные источники и последние редакции законодательных актов Соединенных Штатов Америки были получены через сеть Интернет.
Эмпирическая основа исследования. Использовались данные правоприменительной практики, содержащиеся в официальных письмах руководителей органов власти Российской Федерации, направляемых ими в адрес Совета Федерации, а также содержащиеся в подготавливаемых комитетами Совета Федерации материалах по мониторингу законотворческой практики. Использовались доклады Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации в 2007, 2008, 2009 и 2010 годах.
Теоретическая и практическая значимость. Разработанные в ходе исследования теоретические положения и практические рекомендации могут способствовать совершенствованию законодательства и практики взаимоотношений' органов власти в бюджетном процессе Российской Федерации. Результаты исследования могут быть также использованы в учебном процессе и в научных разработках обозначенной проблематики.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на заседании кафедры финансового права Московской государственной юридической академии им. О.Е.Кутафина.
Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались автором на научно-практических конференциях и семинарах, в частности на Международной научно-практической конференции «Современная налоговая система: состояние и перспективы (национальный и международный опыт) (г.Москва, 2011 год), Второй международной научно-практической конференции «Модель менеджмента для экономики, основанной на знаниях» (г.Москва, 2010 год).
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные в диссертационном исследовании, нашли отражение в восьми научных статьях общим объемом 3 п.л.
Разработанные в ходе диссертационного исследования законопроектные предложения по совершенствованию организации и осуществления федерального бюджетного процесса Российской Федерации используются в работе профильных структурных подразделений Совета Федерации и Аппарата Совета Федерации.
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы. Объем исследования составляет 199 страниц.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы исследования, охарактеризована степень научной разработанности проблематики, определены объект, предмет, цель и задачи исследования, представлены теоертико-методологические основы работы, обоснована ее научная новизна и научно-практическая значимость, изложены положения, выносимые на защиту.
Глава первая - «Бюджетный процесс в Российской Федерации» -посвящена исследованию бюджетного процесса в Российской Федерации. В ней выявляются закономерности и тенденции эволюционного развития бюджетного процесса в России, рассматриваются особенности современного правового регулирования стадий бюджетного процесса Российской Федерации, выявляются проблемы и проводится анализ путей совершенствования правового регулирования порядка внесения, рассмотрения и принятия проекта федерального закона о федеральном бюджете в Российской Федерации.
В первом параграфе - «Эволюционное развитие бюджетного процесса в России» - исследуется эволюционное развитие бюджетного процесса в России, причем охватываются дореволюционный период становления и развития бюджетного процесса в России, советский период и современный этап развития бюджетного процесса Российской Федерации.
Анализ эволюционного развития бюджетного процесса начинается с анализа эволюционного развития его понятийного аппарата. Понятие и сущность бюджета и бюджетного процесса претерпевали с течением времени качественные изменения. Если первоначально они рассматривались только с экономической стороны, то со становлением правовых основ особое значение стало придаваться бюджету как правовой форме аккумулирования денежных средств, а бюджетному процессу как строго регламентированной процедуре его подготовки, рассмотрения и утверждения. Обобщая позиции ученых, автор делает вывод, что понятие бюджета эволюционировало от рассмотрения его в качестве «росписи доходов и расходов» (Ф. Нити), «финансового плана государства» (С.И. Иловайский), «плана государственных доходов и расходов» (A.M. Гурвич), «централизованных фондов финансовых ресурсов» (A.M. Бабич), до видения в нем правовой сущности, выражающейся в акте законодательной (представительной) власти.
Дореволюционный период становления и развития бюджетного процесса в России носил поступательный характер, сопровождавшийся постепенным осознанием особой важности государственного бюджета с правовой точки зрения, усилением роли законодательной ветви власти в процессе его подготовки и утверждения. Именно в этот период произошло становление бюджетного процесса Российской Федерации как относительно
самостоятельного правового явления, являющегося предметом регулирования обособленных правовых норм, что в определенной степени повлияло на ход дальнейшего правового развития бюджетного процесса Российской Федерации.
В советский период развития происходит окончательное утверждение бюджетного процесса как правового явления. Существовал единый Государственный бюджет, который утверждался и исполнялся на основе единого законодательного акта.
Ядром современной организации .бюджетного процесса Российской Федерации становится широко применяемая в мире концепция (модель) бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования (далее - БОР). Процедуры составления и утверждения бюджета переориентируются на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.
Редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации, принятая в 1998 году, достаточно подробно регламентировала порядок составления, рассмотрения и утверждения проекта федерального бюджета. В та же время процедура рассмотрения проекта федерального бюджета Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (далее -Государственная Дума) была затянута по срокам и в основном ориентирована на рассмотрение вопросов распределения бюджетных средств по детальным позициям бюджетной классификации в ущерб оценки приоритетов бюджетной политики. В целях устранения этих недостатков Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее -Федеральный закон от 26 апреля 2007 гола № бЗ-ФЗ)38 серьезные изменения были внесены в нормы, регламентирующие составление проекта федерального бюджета, исполнение федерального бюджета. Особое значение стало придаваться осуществлению контроля на всех стадиях бюджетного процесса Российской Федерации.
Были внесены изменения и в статью 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Новеллой является включение в определение бюджетного процесса положений, связанных с бюджетной отчетностью. В то же время отсутствие в определении бюдетного процесса «отдельного указания на деятельность по осуществлению бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса»39, по мнению диссертанта, нисколько не умаляет и тем более не исключает действия бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса, поскольку, с формально-правовой точки зрения, законодатель исходит из логики восприятия Бюджетного кодекса Российской Федерации, прежде всего, как системной совокупности правовых норм.
38 Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 18. Ст. 2117.
,9 Болтинова О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития: Дис. ... докг. юрид. наук. М., 2008. С. 133.
Во втором параграфе - «Правовое регулирование стадий бюджетного процесса Российской Федерации» - дается подробный анализ правовому регулированию стадии составления проекта бюджета, стадии рассмотрения и утверждения проекта бюджета, стадии исполнения бюджета, а также стадии составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
В работе отмечается, что важнейшей особенностью современного бюджетного процесса Российской Федерации является составление проектов среднесрочных бюджетов. Такой подход стал итогом реформирования бюджетного процесса в рамках реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах40, путем принятия уже упоминавшегося автором выше Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3.
Однако, несмотря на проведение реформирования бюджетного процесса, направленного на повышение его результативности и обеспечение стабильности бюджетной системы Российской Федерации в целом, детальность регламентации Бюджетным кодексом Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3) вопросов составления проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации остается весьма низкой. Закрепляются лишь основы этой стадии бюджетного процесса. Непосредственно процедуры планирования объемов доходов и распределения бюджетных расходов, четкая последовательность работ и взаимодействия в бюджетном процессе уполномоченных органов исполнительной власти в Бюджетном кодексе Российской Федерации не определены. Так, полномочия по установлению конкретного порядка и сроков составления проекта федерального бюджета закреплены за Правительством Российской Федерации. По мнению автора, учитывая особую значимость этих процедур для стабильности всего бюджетного процесса Российской Федерации (а не только федерального), целесообразно непосредственное закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации процедуры по составлению проекта федерального бюджета, например, путем восстановления статьи 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей до принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3. В работе приводится указанная редакция статьи 184, однако делается оговорка, что в случае внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации необходимо будет также провести актуализацию приведенной редакции статьи 184 с точки зрения учета всех последующих изменений, внесенных как в Бюджетный кодекс Российской Федерации, так и в подзаконные акты Правительства Российской Федерации.
В диссертации указывается, что важную роль в составлении проектов бюджетов играют органы исполнительной власти, отвечающие за экономическое развитие соответствующей территории. Однако данная роль
40 Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №22. Ст. 2180.
четкого отражения в Бюджетном кодексе Российской Федерации не получила. В этой связи необходима также более четкая регламентация в Бюджетном кодексе Российской Федерации полномочий иных министерств (кроме Министерства финансов Российской Федерации), принимающих непосредственное участие в составлении проекта федерального бюджета и в дальнейшем обеспечивающих его исполнение.
В отличие, от стадии составления проектов бюджетов следующая стадия бюджетного процесса - стадия рассмотрения проектов бюджетов - получила довольно детальное правовое регулирование в бюджетном законодательстве Российской Федерации (как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований). Она весьма стабильна, а осуществляемые в ее рамках процедуры носят устоявшийся характер, что, по мнению автора, связано с фактором компетенционных прерогатив .
Правовое регулирование стадии исполнения бюджета, являясь значительным по объему, сложным по структуре и содержанию, в целом представляет собой стройную иерархическую систему процессуальных норм с выделением отдельных этапов, включающих: исполнение бюджета по доходам, по расходам и по источникам финансирования дефицита, то есть по основным характеристикам бюджета, закладываемым при составлении его проекта. В то же время, автор акцентирует, что несмотря на новую редакцию ряда статей, регулирующих стадию исполнения бюджета, общий недостаток бюджетно-процессуальных норм, регулирующих производство по исполнению бюджетов, заключается в несогласованности между общими и специальными нормами. Автор полагает, что процедуры санкционирования и финансирования согласно статье 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации должны обязательно соблюдаться при расходовании бюджетных средств всеми распорядителями и получателями бюджетных средств, а нормы, регламентирующие отдельные процедуры, необходимые для получения бюджетных средств (например, при заключении государственных и муниципальных контрактов, статья 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации), могут лишь дополнять общие нормы, но не заменять их и не противоречить им.
Как уже указывалось, стадия составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности в понятие бюджетного процесса была включена Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ. Данная стадия бюджетного процесса завершается принятием особого акта -закона (решения) об исполнении бюджета. В ранее действовавшей редакции Бюджетного кодекса (до принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3) имелась статья 273 «Отклонение отчета об исполнении бюджета», которая распространялась на бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. В действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрена лишь возможность возвращения закона (решения) об исполнении бюджета на доработку. Дальнейшая процедура
41 Если составление проектов бюджетов относится к компетенции органов исполнительной власти, то их рассмотрение и утверждение - к компетенции органов законодательной (представительной) власти.
рассмотрения и утверждения закона (решения) об исполнении бюджета, к сожалению, не прописана, что, по мнению диссертанта, является пробелом бюджетного законодательства, не способствующим укреплению финансовой (бюджетной) дисциплины.
Третий параграф - «Порядок внесения, рассмотрения и принятия проекта федерального закона о федеральном бюджете в Российской Федерации» - посвящается порядку внесения, рассмотрения и принятия проекта федерального бюджета в Российской Федерации. Значительное внимание в нем уделяется порядку составления и внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на рассмотрение парламента как этапу федерального бюджетного процесса Российской Федерации, в ходе которого наиболее ярко реализуется применение органами исполнительной власти методов БОР.
Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 1101-р42, предусмотрено, что с 2012 года в составе сопроводительных материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете будут представляться в Государственную Думу утвержденные государственные программы, а также отчеты об их реализации. Но для этого, прежде всего, необходимы соответствующие изменения в статью 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Кроме того, несмотря на то, что Правительством Российской Федерации утвержден перечень государственных программ, порядок их разработки, реализации и оценки эффективности, на сами государственные программы пока не утверждены. Это, во-первых. Во-вторых, «программно-целевое представление проекта федерального бюджета» не означает «программно-целевое формирование проекта федерального бюджета». Игнорируя поставленную в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах4 задачу консолидации правового регулирования статуса программно-целевых актов, Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3 заложил предпосылки раздельного регулирования в Бюджетном кодексе Российской Федерации целевых и ведомственных программ (статьи 179 и 179.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Более того, круг целевых программ, на которые распространяются нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации и которые, таким образом, интегрируются в бюджетный процесс, сужен до предела: только долгосрочные целевые программы (подпрограммы) отражаются в бюджетах с присвоением им кодов целевых статей и (или) видов расходов (статья 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации), только по ним проводится ежегодная оценка эффективности (статья 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации) и
42 Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года№ 1101-р//Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 28. Ст. 3720.
43 Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 22. Ст. 2180.
отчеты о реализации вносятся в законодательный (представительный) орган одновременно с проектом бюджета (статья 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации). При таком подходе значительное количество действующих и разрабатываемых целевых программ (краткосрочных и среднесрочных) выпадает из сферы действия Бюджетного кодекса Российской Федерации, в том числе программы, разрабатываемые для развития приоритетных национальных проектов на среднесрочный период (с 2009 по 2012 года)44.
В диссертации обосновывается, что придание расходным обязательствам, обусловленным программно-целевыми актами, статуса бюджетных обязательств является моментом исполнения бюджетного программно-целевого акта. В этой связи не вполне соответствуют смыслу института расходного обязательства требования законодательства (статья 205 Бюджетного кодекса Российской Федерации) о подготовке и утверждении в качестве приложения к проекту закона (решения) о бюджете такого документа, как «перечень и объемы финансирования целевых программ», выступающего своего рода формой дополнительного «узаконения» («санкционирования»). Для исправления сложившейся ситуации диссертантом поддерживается идея конституирования в Бюджетном кодексе Российской Федерации понятия «бюджетный программно-целевой акт» как термина, объединяющего все возможные формы программно-целевого бюджетного планирования, закрепления статуса расходного обязательства за всеми бюджетными программно-целевыми актами, с присвоением им уникальных кодов классификации расходов бюджетов. В работе особо подчеркивается, что в рамках реализации в бюджетном процессе БОР виды и подвиды расходов должны стать едиными категориями, отражающими определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации виды бюджетных ассигнований. Поэтому автором предлагается при подготовке очередных поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации рассмотреть в качестве одного из возможных вариантов утверждение федеральным законом о федеральном бюджете бюджетных ассигнований консолидировано в едином разрезе государственных программ. Это создало бы законодательную основу для реализации программно-целевого подхода в федеральном бюджетном процессе, а значит и в бюджетном процессе, осуществляемом на всех уровнях бюджетной системы Российской Федераци.
Глава вторая - «Бюджетный процесс в Соединенных Штатах Америки» - посвящена исследованию бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки. В ней анализируется эволюционное развитие правового регулирования бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки, рассматриваются особенности современного правового регулирования порядка составления, внесения, рассмотрения, принятия и исполнения федерального бюджета в Соединенных Штатах Америки, дается сравнение общего и особенного в правовом регулировании организации и осуществления бюджетного процесса Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки,
44 См.: п. 3 Перечня поручений Президента Российской Федерации от 17 марта 2008 года № Пр-427 по результатам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике от 28 февраля 2008 года.
формулируются рекомендации, прежде всего, в части внедрения механизмов и элементов БОР в бюджетный процесс Российской Федерации.
В первом параграфе - «Правовые основы современного бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки» - анализируются нормативные акты, определяющие основы бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки и показывающие динамику его законодательного урегулирования, с точки зрения выявления тенденций становления и развития.
В диссертации отмечается, что до принятия Закона 1921 года «О бюджете и отчетности» (Budget and Accounting Act)45 - единственным источником нормативного регулирования бюджетного процесса была Конституция Соединенных Штатов Америки46, в соответствии с которой провозглашалось верховенство законодательной власти в американском бюджетном процессе. С принятием Закона 1921 года «О бюджете и отчетности» (Budget and Accounting Act) исполнительная власть получила инициативу в бюджетных вопросах.
Несмотря на все многообразие законодательных актов, регулирующих американский бюджетный процесс, по мнению автора, базовыми для его организации и осуществления (в современном виде) являются Закон 1974 года «О контроле за бюджетом и замораживанием фондов» (Congressional Budget and Impoundment Act) (далее - Закон 1974 года)47 и Закон 1990 года «О контроле над бюджетом» (Budget Enforcement Act of 1990)48 (далее - Закон 1990 года). Их анализу в диссертации уделяется особое внимание.
Прежде всего, указывается, что Закон 1974 года «О контроле за бюджетом и замораживанием фондов» оформил и регламентировал практику пересмотра исполнительной властью бюджетных решений Конгресса. Важной составной частью стали положения, препятствующие произвольному «замораживанию» бюджетных средств и их «перепрограммированию». В соответствии с названным Законом 1974 года главенствующая роль в бюджетном процессе сместилась со стадии составления проекта бюджета к стадии его рассмотрения. Кардинальные изменения были внесены в процедуру выработки бюджетного документа в обеих палатах парламента и сроки его прохождения через палаты. Теперь, с процедурной точки зрения, бюджет в Конгрессе рассматривался целиком, тогда как прежде доходная и расходная части рассматривались изолированно друг от друга. Но самое большое значение бюджетной реформы 1974 года состоит в том, что она установила общее правовое поле, в рамках которого протекает современный бюджетный процесс в Конгрессе Соединенных Штатов Америки, общую систему бюджетных координат, которая включает основные бюджетные понятия, используемые в официальных бюджетных документах как законодательной, так и исполнительной ветвей власти. Наиболее важной из них является категория «показатель бюджетных полномочий», которая заметно отличает формат американских бюджетных
45 См.: URL: www.uscode.house.gov.
46 Конституция Соединенных Штатов Америки // Конституции зарубежных стран / Сост. Маклаков В.В. М., 1996.
47 См.: URL: www.uscode.house.gov.
48 См.: URL: www.uscode.house.gov.
документов от категориального аппарата, используемого в бюджетных документах других развитых стран мира (в том числе и в нашей стране). По существу, в рамках бюджетного процесса в Конгрессе Соединенных Штатах Америки именно этот показатель является основным. Конгресс не вводит в действие бюджет как таковой, он предоставляет полномочия расходовать средства для определенных целей, утверждая показатели бюджетных полномочий, а на их основе - показатели бюджетных расходов. Получатели же бюджетных средств самостоятельно определяют объем их расходования в течение установленного периода для досгижения поставленных целей. При этом остаток неизрасходованных бюджетных полномочий не переходит в общий показатель бюджетных полномочий в следующем году или в последующие финансовые годы. В результате создаются объективные возможности для «виртуализации» бюджетного процесса, при которой получатели бюджетных средств имеют простор для маневра финансовыми средствами при составлении графика распределения бюджетных полномочий по конкретным финансовым годам.
Другой важнейшей категорией американского бюджетного процесса, также введенной в результате бюджетной реформы 1974 года, является категория «базового бюджета» (baseline). Ее суть в том, что бюджетные аналитики федеральных органов исполнительной власти при разработке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год берут структуру последнего исполненного федерального бюджета и проецируют ее неизменной на последующие финансовые годы. Таким образом, при составлении проекта бюджета уполномоченные государственные органы исходят из уже принятых обязательств, и их деятельность направлена, в первую очередь, на их выполнение. Это обеспечивает преемственность американской бюджетной политики.
Особое внимание в результате бюджетной рефломы 1974 года отводится бюджетным комитетам палат Конгресса Соединенных Штатов Америки как структурам, формулирующим фискальную политику законодательной власти в виде бюджетной резолюции Конгресса. Объем их полномочий чрезвычайно широк и в этом аспекте автором диссертации проводится сравнительное исследование с полномочиями соответствующих профильных комитетов палат Федерального Собрания Российской Федерации. В частности, в диссертации указывается, что в отличие от бюджетного комитета верхней палаты российского парламента, бюджетный комитет американского сената (еще в соответствии с Законом 1974 года) реализует такие важнейшие полномочия, как постоянные собственные исследования воздействия налоговых доходов, бюджетных расходов и периодическое информирование об этом Сената, мониторинг и оценка на постоянной основе выполнения Бюджетным управлением Конгресса своих функций, а также ряд других полномочий «аналитико-прогностического характера», дающих полное и независимое (от исполнительной ветви власти) представление о разрабатываемой и принимаемой бюджетной политике.
Далее, в диссертации отдельное внимание уделяется Закону 1990 года,
заменившему процедуру автоматического секвестра на механизм «гибких» бюджетных сделок. Названный закон ввел систему ограничений, распространявшихся как на показатели бюджетных полномочий, так и на показатели бюджетных расходов, в рамках «платы по мере получения» («pay-as-you-go») и, тем самым, оказался достаточно эффективным инструментом контроля над федеральным бюджетом со стороны высшего законодательного органа власти Соединенных Штатов Америки.
Закон 1996 года «О постатейном президентском вето» представлял собой самое большое изменение в балансе сил законодательной и исполнительной ветвей власти после 1974 года. Возможно, этот закон с течением времени привел бы к серьезному изменению в полномочиях исполнительной и законодательной ветвей власти в Соединенных Штатах Америки, но им нарушались сами основы американской Конституции, поэтому 25 июня 1998 года решением Верховного Суда Соединенных Штатов Америки Закон 1996 года был отменен как неконституционный.
К законодательному уровню нормативного регулирования относится часть Свода законов Соединенных Штатов Америки (U.S. Code), посвященная «президентскому бюджету». Она включает нормы, очень подробно регламентирующие деятельность Президента и его администрации по составлению проекта бюджета и представлению его в Конгресс. Таким образом, несмотря на отсутствие в Конституции Соединенных Штатах Америки норм, детально регулирующих бюджетный процесс, на законодательном. уровне осуществлена серьезная проработка всех этапов и стадий бюджетного процесса, что свидетельствует о пристальном внимании американских законодателей к рассматриваемой сфере и, как показывает практика, служит залогом реализации продуманной бюджетной политики.
Второй параграф - «Порядок составления, внесения, рассмотрения, принятия и исполнения федерального бюджета в Соединенных Штатах Америки» - посвящен исследованию порядка составления, внесения, рассмотрения, принятия и исполнения федерального бюджета в Соединенных Штатах Америки.
В Соединенных Штатах Америки основа, «схема», федерального бюджетного процесса фактически не отличается от той, которая действует в Российской Федерации: исполнительная власть составляет проект бюджета, а законодательная власть рассматривает его и принимает соответствующий нормативно-правовой акт. Причем такая «схема» действует в большинстве стран мира. В то же время федеральный бюджетный процесс в Соединенных Штатах Америки отличается рядом функциональных и структурных особенностей, важных, по мнению автора, с точки зрения основ его организации и осуществления.
Во-первых, в Соединенных Штатах Америки исключительная ответственность за подготовку проекта федерального бюджета и представление его на рассмотрение высшего законодательного органа лежит на главе исполнительной власти - Президенте Соединенных Штатов Америки. Особое значение придается Бюджетному посланию, в котором Президент Соединенных
Штатов Америки устанавливает общие направления бюджетной и финансовой политики. Основываясь на этих указаниях, Административно-бюджетное управление при Президенте Соединенных Штатах Америки совместно с федеральными министерствами и ведомствами работает над определением уровня расходов для министерств и ведомств как для будущего бюджетного года, так и для последующих четырех лет. Бюджетные заявки министерств и ведомств составляются в разрезе программ, что свидетельствует о реализации программно-целевого принципа в бюджетном процессе, начиная с самых ранних этапов его осуществления. Основой для составления бюджетных заявок служат текущие объемы финансирования. Форма и срок представления заявок устанавливаются Президентом, который может после подачи заявки по собственной инициативе внести в нее изменения. При этом Президент не вправе вносить изменения в бюджетные заявки законодательной и судебной власти.
Ежегодное составление бюджета начинается не позднее весны (за 9 месяцев до его передачи в Конгресс (февраль) и за 18 месяцев до начала финансового года). Представление бюджета Конгрессу намечено на первый понедельник февраля, хотя по самым разным причинам не всегда бюджет представляется в установленный срок. Вообще в нормативной конструкции законодательного бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки изначально заложено противоречие: она содержит как положения, имеющие целью упорядочить процесс (бюджетный календарь), так и положения, позволяющие нарушать это упорядочение (возможность изменения проекта бюджета по инициативе Президента в середине финансового года).
Другая существенная особенность состоит в том, что, по сути, в рамках федерального законодательного бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки существуют три параллельных и взаимосвязанных этапа. Первый -это определение собственно бюджетно-финансовой политики. В рамках этого этапа на основе проекта бюджета, подготовленного и представленного исполнительной властью, и с учетом прогнозов финансово-экономической конъюнктуры, предложенных специальным аналитическим органом Конгресса - Бюджетным управлением Конгресса - устанавливаются уровни доходов, расходов и дефицита. На втором этапе законодательного бюджетного процесса устанавливаются национальные приоритеты, то есть осуществляется «разбивка» средств по функциям правительственной деятельности согласно числу основных статей (их в американском бюджете насчитывается 21). Третий этап - это санкционирование или разрешение на осуществление той или иной программы (или вида деятельности), установление предельного объема средств, которые могут быть на нее израсходованы за время ее реализации. На этом этапе происходит утверждение федеральных программ (видов деятельности) и принимаются федеральные законы о налогах. Решения парламентских комитетов по бюджету называются санкционирующими законами и принимаются на основе совпадающей бюджетной резолюции. В указанной резолюции содержатся «рамочные» цифры основных бюджетных показателей, за которые уже нельзя переступать при рассмотрении отдельных программ в
профильных парламентских комитетах. Данный момент является одним из ключевых в процедуре принятия Конгрессом федерального бюджета Соединенных Штатов Америки.
В диссертации подчеркивается, что бюджетная резолюция не имеет силы закона и, фактически, обязательна лишь для самой законодательной ветви власти. При этом только она содержит данные о планируемых доходах государства на будущий год: принимаемые ближе к началу финансового года акты об ассигнованиях распространяются лишь на расходные статьи бюджета. Рассматривая данную ситуацию в совокупности с тем фактом, что расходная часть американского федерального бюджета распадается на обязательные и дискреционные расходы автор диссертации приходит к выводу о том, что, ежегодно принимая бюджет, Конгресс, по сути, рассматривает его в разрезе «дискреционно-обязательных расходов», при котором законодательно утверждаются только дискреционные расходы (при рассмотрении 13 законопроектов об ассигнованиях), в то время как ни обязательные расходы (2/3 всех государственных расходов), ни его налоговые составляющие, с правовой точки зрения, не подпадают под прямое действие бюджетного законодательного процесса, поскольку совпадающая бюджетная резолюция Конгресса не имеет силы билля и не подписывается Президентом Соединенных Штатов Америки.
Таким образом, в результате действия процедурных моментов в законодательном бюджетном процессе, можно сказать, поставлена под сомнение «власть кошелька» Конгресса как органа, уполномоченного нацией одобрить сбор государством определенных сумм и основные направления их расходования. По мнению экспертов, отсутствием в бюджете законодательно утверждаемых доходов фактически разорвана связь между бюджетом и народным суверенитетом49. Из этого автор делает еще один не менее важный вывод: бюджет Соединенных Штатов Америки, хотя и вносится Президентом в форме «единого» документа, но Конгрессом не принимается в виде такового -санкционирующего в равной мере все доходы и расходы государства.
В отечественной бюджетной практике ситуация предстает прямо противоположной: системообразующим фактором выступает принятие бюджета как документа, содержащего доходные и расходные статьи, что, по мнению диссертанта, является конституционно-правовой гарантией юридической связи бюджета с учредительной властью народа - налогоплательщика.
В третьем параграфе - «Проблемы и перспективы совершенствования бюджетного процесса Российской Федерации: на основе сравнительно-правового анализа с опытом Соединенных Штатов Америки» — дается сравнение общего и особенного в правовом регулировании организации и осуществления бюджетного процесса Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки и на основе полученных данных формулируются рекомендации по совершенствованию правового регулирования бюджетного процесса Российской Федерации, в том числе в части более
49 Ермоленко A.C. Конституционно-правовые аспекты законодательного бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 173.
последовательного внедрения в правовую конструкцию бюджетного процесса Российской Федерации БОР.
Опыт Соединенных Штатов Америки показывает, что наличие единой независимой и беспартийной информационно-аналитической службы в Конгрессе - Бюджетного управления Конгресса - позволяет значительно усовершенствовать законодательный бюджетный процесс. Для того, чтобы использовать этот опыт в российских условиях, по мнению автора диссретации, прежде всего, необходимо реформирование законодательной базы, поскольку ни один из существующих законодательных актов, регулирующих бюджетный процесс в Российской Федерации, не предусматривает наличие единого независимого аналитического органа в рамках законодательной ветви власти. Отсутствие такого органа, в обязанности которого бы входила подготовка экспертных данных по всем разделам рассматриваемого проекта федерального бюджета, ставит Федеральное Собрание Российской Федерации в полную зависимость от Правительства Российской Федерации, вынуждая опираться на информацию из источников, предоставляемых министерствами, службами и агентствами. В диссертации обосновывается предложение о том, что создание единой и независимой информационно-аналитической системы в Федеральном Собрании Российской Федерации могло бы быть юридически оформлено, например, в федеральном законе «О Федеральном Собрании Российской Федерации», принятие которого российские законодатели ожидают вот уже более десяти лет.
В свою очередь, апеллируя к опыту Главного контрольно-финансового управления при Конгрессе Соединенных Штатов Америки, которое за последние годы значительно расширило сферы своей деятельности в бюджетном процессе, регулярно предоставляя в распоряжение бюджетных комитетов Конгресса экспертные заключения о характере бюджетных проблем, автор приходит к выводу о том, что в бюджетном процессе Российской Федерации также следовало бы более активно использовать экспертный потенциал Счетной палаты Российской Федерации и созданного при ней Государственного научно-исследовательского института системного анализа. Бюджетным комитетам Государственной Думы и Совета Федерации следовало бы на регулярной основе направлять аудиторам Счетной палаты Российской Федерации запросы о подготовке аналитических докладов о состоянии, проблемах и путях совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации, оценке его эффективности, методов и форм организации. Правовая основа такого взаимодействия могла бы быть установлена также в федеральном законе «О Федеральном Собрании Российской Федерации» с внесением необходимых изменений в статью 9 Федерального закона от 11 января 2005 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»50.
Существенной характеристикой процесса составления проекта федерального бюджета Соединенных Штатов Америки, связанной с реализацией программно-целевого бюджетирования, является прямое
50 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. 3. Ст. 167.
президентское управление данным процессом. Все государственные органы, вовлеченные в процесс составления проекта федерального бюджета, напрямую подчиняются Президенту Соединенных Штатов Америки, что позволяет главе государства единолично контролировать весь процесс подготовки проекта бюджета, а, следовательно, обеспечивать реализацию провозглашаемой им в Бюджетных посланиях финансовой (бюджетной) политики. Президент Российской Федерации, к сожалению, таким статусом не обладает. В сфере составления проекта федерального бюджета полномочия Президента Российской Федерации ограничиваются подготовкой Бюджетных посланий, которые при определении полномочий Министерства финансов Российской Федерации' (как основного органа по формированию проекта федерального бюджета) в правительственных актах, непосредственно регулирующих порядок составления проекта федерального бюджета51, даже не упоминаются. Нормативный механизм непосредственного внедрения посланий Президента Российской Федерации (как об основных направлениях государственной политики, так и бюджетных) в правотворческую и правоприменительную деятельность государственных органов - участников бюджетного процесса также отсутствует. В этой связи в ряду заслуживающих внимания практик американской бюджетной деятельности в диссертации обращается внимание на такую функцию Экономического совета при Президенте Соединенных Штатов Америки, как анализ проводимой государственной политики на предмет соответствия целям, выдвинутым главой государства в Бюджетном послании.
По мнению автора диссертации, в определенной мере последовательная реализация бюджетной политики, определяемой в Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации, могла бы быть обеспечена, путем последовательной реализации в бюджетном процессе БОР. Экспертами признается, что концепция сметного финансирования во многом объясняет тот факт, что целый ряд задач социально-экономической политики, поставленных Президентом Российской Федерации, так и не был достигнут либо достигался ненадлежащим образом.
Проведенный в диссертации сравнительный анализ концепций программно-целевого бюджетирования в Российской Федерацией и Соединенных Штатах Америки позволяет автору сформулировать следующие рекомендации по окончательному переходу в нашей стране к БОР. В их числе: повышение квалификации финансовых аналитиков и сотрудников управляющего звена министерств, требований к информационному обеспечению БОР, но самое главное - это создание полноценной законодательной базы. Содержание терминов «бюджетирование» и «БОР» как понятий финансово-экономической науки шире, чем законодательно определенное содержание понятия «бюджетный процесс» (статья 6 Бюджетного
1 См., например: О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года № 1010 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 4. Ст. 263; 2009. № 41. Ст. 4756.
кодекса Российской Федерации). При этом, такая важнейшая характеристика бюджетного процесса - его регламентация Бюджетным кодексом Российской Федерации - отсутствует в процессах, характеризуемых как БОР. Автор обосновывает в диссертации необходимость закрепления в Бюджетном кодексе Российской Федерации механизма реализации БОР на всех стадиях бюджетного процесса Российской Федерации, в том числе путем инкорпорации соответствующих норм из подзаконных актов.
В заключении формулируются основные выводы, представляющие, по мнению автора, наибольший научно-практический интерес, предлагаются рекомендации, а также определяются некоторые актуальные направления возможных последующих исследований данной проблематики.
Основные положения диссертации были опубликованы автором в 8 статьях общим объемом 3 п.л.
Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации:
1. Веремеева О.В. Становление и развитие бюджетного процесса в России // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. Москва, 2010. № 1.0.2 п.л.
2. Веремеева О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: некоторые правовые и экономические аспекты // Вестник РУДН. Москва, 2010. № 4.0.4 п.л.
3. Веремеева О.В. Эволюция и становление принципов бюджетной системы Российской Федерации // Федерализм. Москва, 2011. № 2.0.3 п.л.
4. Веремеева О.В. К вопросу о разграничение полномочий в бюджетно-налоговой сфере // Экономика. Налоги. Право. Москва, 2011. № 6.0.4 пл.
Публикации в иных научных изданиях и сборниках:
1. Веремеева О.В. О подходах к понятию и принципам бюджетного процесса в Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации (392). Москва, 2010. № 6. 0.4 пл.
2. Веремеева О.В. Понятие и принципы бюджетного процесса Российской Федерации // Материалы II Международной научно-практической конференции «Модель менеджмента для экономики, основанной на знаниях»: Сборник статей. Москва, 2010.0.2 п.л.
3. Веремеева О.В. О проблемах сбалансированности бюджетов Российской Федерации // Материалы Международной научно-практической конференции «Современная налоговая система: состояние и перспективы (национальный и международный опыт)»: Сборник статей. Москва, 2011. 0.3 пл.
4. Веремеева О.В. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации // Материалы научно-практической конференции «Государственный финансовый контроль в современных условиях»: Сборник научных трудов участников конференции. Москва, 2011. 0.3 пл.
Подписано в печать: 02.03.2012 Объем: 1,5 усл.п.л. Тираж: 170 экз. Заказ № 61 Отпечатано в типографии «Реглет» 119526, г. Москва, Страстной бульвар, д. 6, стр. 1 (495) 978-43-34; www.reglet.ru
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Веремеева, Ольга Владимировна, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА I. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§1. Эволюционное развитие бюджетного процесса в России.
§2. Правовое регулирование стадий бюджетного процесса Российской Федерации.
§3. Порядок внесения, рассмотрения и принятия проекта федерального закона о федеральном бюджете.
ГЛАВА II. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ АМЕРИКИ
§1. Правовые основы современного бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки.
§2. Порядок составления, внесения, рассмотрения, принятия и исполнения федерального бюджета в Соединенных Штатах Америки.
§3. Проблемы и перспективы совершенствования бюджетного процесса Российской Федерации: на основе сравнительно-правового анализа с опытом Соединенных Штатов Америки.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Бюджетный процесс в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки"
Актуальность темы исследования. В условиях глобализации экономики эффективное и ответственное управление финансами имеет первостепенное значение для обеспечения финансовой безопасности и устойчивого экономического роста. В последние годы многими странами приложены серьезные усилия по модернизации управления финансами. Новые подходы предусматривают усиление внимания к средне- и долгосрочному бюджетному планированию, повышению ответственности за результаты использования средств налогоплательщиков. В Российской Федерации этот процесс переведен на комплексную модернизацию системы управления общественными финансами, включающую проведение налоговых реформ, формирование новой системы межбюджетных отношений и внедрение среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат (далее - БОР).
Принятие в 1998 году Бюджетного кодекса Российской Федерации1 означало переход к качественно новому этапу регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации. Многие вопросы, влияющие на ход бюджетного процесса Российской Федерации, получили стабильное регулирование именно в нормах данного кодифицированного акта, тогда как ранее, напротив, многие вопросы относились на усмотрение законодателя в рамках ежегодно формируемого правового акта о бюджете (например, распределение налоговых поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации).
Значительные изменения были внесены в Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст.3823. законодательных актов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ). По сути, им была создана правовая основа для новой организации бюджетного процесса Российской Федерации, повышения эффективности формирования и расходования бюджетных средств, улучшения управления государственными финансами, но главное -для осуществления среднесрочного бюджетного планирования.
Серьезные изменения были внесены в нормы, регламентирующие составление проекта федерального бюджета, исполнение федерального бюджета. Урегулирован порядок рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях. Одним из ключевых аспектов реформирования бюджетного процесса стала модернизация сложившихся ранее подходов к планированию расходов - переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
Однако, несмотря на привнесенные положительные моменты, справедливости ради нужно сказать, что в ряде случаев Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ не только не приблизил, но существенно отдалил российскую бюджетную систему от института программно-целевого бюджетного планирования (речь идет, в частности, о заложенных им предпосылках раздельного регулирования Бюджетным кодексом Российской Федерации целевых и ведомственных программ, а также о значительном сужении круга целевых программ, подпадающих под действие бюджетного процесса Российской Федерации).
Проведенный нами анализ практики правового регулирования бюджетного процесса Российской Федерации позволяет констатировать ряд недостатков в части законодательного обеспечения внедрения механизмов
2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 18. Ст. 2117.
БОР. Это и слабая увязка между программным и функциональным разрезом расходов при формировании проекта федерального бюджета, и отсутствие соответствующих законодательных норм, которые бы позволяли утверждать федеральным законом о федеральном бюджете бюджетные ассигнования консолидировано в едином разрезе государственных программ, и слабая институционализация в Бюджетном кодексе Российской Федерации самих понятий «программно-целевой акт», «программно-целевое планирование», что, конечно же, не способствует их интеграции в правовую конструкцию современного бюджетного процесса Российской Федерации.
Вообще детальность регламентации вопросов составления проекта бюджета в Бюджетном кодексе Российской Федерации весьма низка, что неоднократно отмечалось в специальной литературе3. Фактически в Бюджетном кодексе Российской Федерации сформулированы лишь: требования к составу и содержанию документов и материалов, используемых при составлении проекта бюджета; базовые требования к содержанию самого проекта бюджета; полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по составлению проекта бюджета. В то же время непосредственно процедуры планирования объемов доходов и распределения бюджетных расходов, четкая последовательность работ и взаимодействия всех уполномоченных органов исполнительной власти в Бюджетном кодексе Российской Федерации до сих пор не определены. Как пишет C.B. Степашин, по смыслу Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3) «один федеральный орган исполнительной власти - Министерство финансов России -разрабатывает стратегию федерального бюджета на среднесрочную перспективу, исполняет федеральный бюджет и осуществляет контроль за его исполнением»4.
3 Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права / Под общ. ред. М.В. Карасевой. СПб.: Питер, 2003. С. 91; Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (вводный) / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М., 2001. С. 41.
4 Более подробно об этом см.: Степашин C.B. Новая редакция Бюджетного кодекса: достоинства и недостатки //Журнал российского права. 2007. № 3. Электронный ресурс. СПС «КонсультантПлюс».
В целях поиска более эффективных путей правовой регламентации бюджетного процесса Российской Федерации, повышения результативности деятельности всех его участников (субъектов) представляется обоснованным обращение к зарубежному опыту регулирования бюджетного процесса, прежде всего, в тех странах, которые задачу повышения эффективности бюджетных расходов решают давно. Особый интерес вызывает продемонстрировшая свою эффективность практика бюджетного планирования в Соединенных Штатах Америки, где методы БОР получили внедрение впервые в мировой практике и последовательно развивались на протяжении последних десятилетий. Сопоставимость государственного и бюджетного устройств, бюджетных процессов, а также иных условий бюджетной деятельности Соединенных Штатов Америки и Российской Федерации позволили провести сравнительный анализ правового регулирования деятельности по составлению, внесению, рассмотрению и принятию (утверждению) проектов федеральных бюджетов в этих странах.
Вышеизложенное обуславливает актуальность обращения к исследованию вопросов современного правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации в сравнительном аспекте с правовым регулированием бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки.
Степень разработанности темы. Научная разработка вопросов бюджетного процесса началась еще в начале XX века. Проблемы бюджетных правоотношений анализировались С.Ю. Витте, С.И. Иловайским, Е.Ф. Канкриным, С.А. Кистяковским, В.А. Лебедевым, И.Х. Озеровым, Н.М. Цытовичем, JI.H, Яснопольским.
В советский период изучением бюджетных отношений занимались Д.А. Аллахвердян, В.В. Бесчеревных, М.И. Боголепов, М.Г. Бронский, JI.K. Воронова, A.M. Гурвич, В.П. Дьяченко, M.J1. Коган, С.А. Котляревский, H.A. Куфакова, Ф.А. Менькова, М.И. Пискотин, К.Н. Плотников, Е.А. Ровинский, С.Д. Цыпкин.
В современной российской науке наиболее обстоятельно методологические основы изучения бюджетных отношений разработаны в с / 7 трудах Н.И. Химичевой , Е.Ю. Грачевой , О.Н. Горбуновой , A.A. Васильева8, О.В. Болтиновой9, Н.М. Артемова10, М.В. Карасевой", Ю.А. Крохиной12, А.Д. Селюкова13, И.В. Хаменушко14. Большинство юристов рассматривают бюджетные отношения в рамках финансового права, составной частью которого является бюджетное право - его подотраслью15. Этого же мнения придерживается и Е.Ю. Грачева, когда пишет «о специфике совокупности норм, регулирующих однородную область отношений, составляющих предмет определенной отрасли права»16.
Однако современное состояние бюджетного права в части полного научного осмысления всех правовых аспектов внедрения механизмов БОР в бюджетной сфере на всех стадиях бюджетного процесса Российской Федерации нельзя констатировать как до конца теоретически разработанное. Основная часть опубликованных работ, посвященных тематике БОР, касается исследования вопросов бюджетного планирования на разных уровнях бюджетной системы Российской Федерации и лишь фрагментарно затрагивает тематику внедрения БОР в бюджетный процесс Российской
5 Финансовое право / Под ред. Химичевой Н.И. М.: Изд-во БЕК, 1999.
6 Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: Дис. . докт. юрид. наук. М., 2000.
7 Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Дисс. .докт. юрид. наук. М., 1996.
8 Васильев A.A. Правовое регулирование государственного бюджетного контроля в Российской Федерации: Дисс. . канд. юрид. наук. М., 2003; Васильев A.A. Косвенные механизмы финансирования науки // Законодательство и экономика. 2003. № 2.
9 Болтинова О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития: Дис. . докт. юрид. наук. М., 2008.
10 Артемов Н.М. Валютное регулирование в Российской Федерации: Дисс. . докт. юрид. наук. М., 2002. Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России. М. 2003.
12 Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. Химичевой Н.И. М., 2001.
13 Селюков А.Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. М., 2003.
14 Хаменушко И.В. Дискуссионные вопросы умножения видов юридической ответственности // Финансовое право. 2010. № 2: Хаменушко И.В. Финансовый контроль над трансфертными ценами // Финансовое право. 2005. № 6.
15 Необходимость выделения в системе финансового права не только институтов, но и его подотраслей отмечалась еще М.И. Пискотиным. Он обосновал наличие бюджетного права как подотрасли финансового права. Более подробно об см.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М.: Юрид. лит., 1971. С. 50 - 56.
16 Грачева Е.Ю. Финансовый контроль - подотрасль финансового права// Финансовое право. 2002. № 2.
Федерации. Результаты трудов таких авторов, как A.C. Матненко17, И.И. Полын18, М.А. Пешин19, В.Ю. Чигирев20, JI.B. Калимуллин21, конечно же, представляют существенный научный интерес, однако, как нами уже отмечалось, не формируют целостного представления о внедрении механизмом БОР в бюджетный процесс Российской Федерации.
Современный бюджетный процесс Соединенных Штатов Америки в сравнительном аспекте являлся предметом изучения в работах таких авторов, как С.Ю. Кашкин22, В.И. Лафитский23, Н.М. Травкина24, О.С. Рыбкина25, В.Ш. Цзян26, A.C. Ермоленко27, М.Р. Гочияева28. Немало работ, посвященных различным аспектам бюджетной деятельности, опубликовано в Соединенных Штатах Америки29. В частности, при подготовке второй главы диссертации
17 Матненко А.С. Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности: Автореф. дисс. . докт. юрид. наук. Омск, 2009.
18 Полын И.И. Проблемы правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации: Дисс. . канд. юрид. наук. М., 2001.
19 Пешин М.А. Бюджетный процесс в субъекте Российской Федерации (региональный аспект): Дисс. . канд. юрид. наук. М. 2004.
20 Чигирев В.Ю. Бюджетирование, ориентированное на результат, и его реализация в органах Федерального казначейства: Дисс. . канд. экон. наук. Саратов, 2007.
21 Калимуллин Л.В. Управление социально-экономической системой субъекта Российской Федерации на основе программно-целевого бюджетирования: теория, опыт, направления развития: Автореф. дисс. . канд. экон. наук. Саратов. 2007.
22 Кашкин С.Ю. Лафитский В.И. Штатина М.А. Разграничение функций по исполнению бюджетов между органами федерации и субъектов федерации за рубежом // Законодательство и экономика. № 6. 2006.
23 Лафитский В.И. Основы конституционного строя Соединенных Штатов Америки. М.: Норма. 1998.
24 Травкина Н.М. Бюджетный процесс в Конгрессе Соединенных Штатах Америки: законодательные нормы и современные формы их реализации: Дисс. . докт. полит, наук. М. 2003.
25 Рыбкина О.С. Сравнительный анализ информационно-аналитического обеспечения бюджетного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Конгрессе Соединенных Штатов Америки: Дисс. . канд. полит, наук. Нижний Новгород. 2005.
26 Цзян В.Ш. Правовы основы бюджетной реформы в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки: сравнительно-правовой анализ: Дисс. . канд. юрид. наук. М. 2007.
27 Ермоленко А.С. Конституционно-правовые аспекты законодательного бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки: Дисс. . канд. юрид. наук. М. 2003.
28 Гочияева М.Р. Правовое регулирование подготовки проекта федерального бюджета в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки: сравнительно-правовое исследование: Дисс. . канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону. 2010.
29 См. например: Fallon. W.K. АМА Management Handbook. American Management Association. New York. 1983; Hoick. M. Annual Budgeting: Developing and Using An Annual Budget Effectively. Augsburg Publishing House. Minneapolis. MN // Planning Review. Bimonthly; Woelfel. C. J. Budgeting. Pricing & Cost Controls. Probus Publishing Co. Chicago. IL. 1987: Boskin. V. J. Consumption. Saving, and Fiscal Policy // American Economic Review. May. 1988: Kotlikoff. L. J. Consumption, Computation Mistakes, and Fiscal Policy // American Economic Review. May. 1988; Savage J. Balanced Budget and American Politics. Ithaca-London. 1988. использовались англоязычные труды американских правоведа Р.Кейта30, исследователей Е.Левина, Е.Корнуэлла31.
Наиболее комплексный подход к проблематике внедрения БОР в бюджетный процесс Соединенных Штатов Америки обнаруживается в работе И.А. Косякова , но она, к сожалению, не является трудом монографического характера. Отдельно следует акцентировать внимание на работах Н.М. Травкиной33, А.И. Дейкина34, С.Л. Зарецкой35, которые отличаются солидной фактологической базой. В то же время и в них бюджетный процесс Соединенных Штатов Америки освещается в большей степени с позиций исторических, политических и экономических наук.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса в Российской Федерации и в Соединенных Штатах Америки.
Предметом исследования являются материальные и процессуальные нормы, регулирующие отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса в Российской Федерации и в Соединенных Штатах Америки, а также материалы правоприменительной практики.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка научно-практических и теоретических рекомендаций по совершенствованию в Российской Федерации законодательного регулирования бюджетного процесса Российской Федерации на основе сравнительного анализа с американским опытом правового регулирования федерального бюджетного процесса, в том числе в части внедрения в его правовую конструкцию механизмов БОР.
30 Keith, R. A Brief Introduction to the Federal Budget Process. CRS Repot for Congress № 95-912 GOV. Wash., 1996.
31 Levin E., Cornwell E. An introduction to American Government. N. Y. 1972.
32 Косяков И.А. Систематизация элементов методологий бюджетирования и выработка рекомендаций по проведению бюджетной реформы в Российской Федерации на основании опыта Соединенных Штатов Америки // Современный российский менеджмент: состояние, проблемы, развитие: Сборник статей IV международной конференции. Пенза, 2005.
33 Травкина Н.М. Бюджетный процесс в Конгрессе Соединенных Штатов Америки: законодательные нормы и современные формы их реализации: Дисс. . докт. полит, наук. М., 2003.
34 Дейкин А.И., Корнев A.B. Особенности современной организации бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки и проблемы принятия экономических решений в России. М., 1997.
35 Зарецкая СЛ., Капранова Л.Д. Бюджетный процесс в Соединенных Штатах Америки (Обзор). М. 1996.
В соответствии с поставленной целью в процессе диссертационного исследования решались следующие задачи:
- выявление закономерностей и тенденций эволюционного развития бюджетного процесса в России;
- рассмотрение особенностей современного правового регулирования стадий бюджетного процесса Российской Федерации;
- исследование особенностей, выявление проблем и анализ путей совершенствования правового регулирования порядка внесения, рассмотрения и принятия проекта федерального закона о федеральном бюджете в Российской Федерации;
- проведение анализа правового регулирования современного бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки;
- определение особенностей правового регулирования порядка составления, внесения, рассмотрения, принятия и исполнения федерального бюджета в Соединенных Штатах Америки;
- сравнение общего и особенного в правовом регулировании организации и осуществления бюджетного процесса Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки, в том числе в части внедрения механизмов и элементов БОР в бюджетный процесс Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки на всех стадиях его организации и осуществления.
Методология и методы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют метод материалистической диалектики и сравнительно-правовой метод. В ходе работы применялись общенаучные, частные и специальные методы познания, в числе которых можно назвать логический, историко-гносеологический, системно-структурный, формально-юридический, метод статистического анализа.
Научная новизна исследования обусловлена комплексным, сравнительно-правовым подходом к теоретической и научно-практической разработке вопросов бюджетного процесса Российской Федерации, Соединенных Штатов Америки и заключается в следующем:
- сформулированы рекомендации по совершенствованию правового регулирования бюджетного процесса Российской Федерации на основе более оптимальной интеграции в правовую конструкцию бюджетного процесса Российской Федерации механизмов БОР;
- предложен законодательный механизм консолидации правового регулирования статуса программно-целевых актов и статуса проекта федерального закона о федеральном бюджете как единого документа, обеспечивающего финансирование расходных обязательств государства;
- обоснованы законодательные меры по реализации в бюджетном процессе Российской Федерации провозглашаемой главой государства в бюджетных посланиях бюджетной политики, что выступает одной из существенных гарантий реализации в бюджетном процессе БОР;
- доказаны законодательные меры по повышению стабильности процедур составления проекта федерального бюджета путем закрепления их непосредственно в Бюджетном кодексе Российской Федерации;
- выдвинуты предложения по законодательной институционализации единой системы информационно-аналитического обеспечения законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В отечественной практике бюджетного процесса системообразующим фактором выступает принятие бюджета как документа, содержащего доходные и расходные статьи, что, на наш взгляд, является правовой гарантией юридической связи бюджета с учредительной властью народа - налогоплательщика. Отличительной чертой американской бюджетной практики выступает то, что бюджет Соединенных Штатов Америки не принимается в виде единого акта, санкционирующего в равной мере доходы и расходы государства. Конгресс Соединенных Штатов
Америки рассматривает бюджет в разрезе «дискреционно-обязательных расходов», при котором законодательно утверждаются только дискреционные расходы (при рассмотрении 13 законопроектов об ассигнованиях), в то время как ни обязательные расходы (2/3 всех государственных расходов), ни его налоговые составляющие, с правовой точки зрения, не подпадают под прямое действие бюджетного законодательного процесса. Как следствие, в бюджетном процессе Соединенных Штатов Америки не реализуется идея бюджета как документа, обеспечивающего юридическую связь государства с учредительной властью его народа - налогоплательщиками, ведь доходная часть бюджета содержится лишь в общем виде в совпадающей бюджетной резолюции палат Конгресса, которая не имеет силы билля (закона) и не подписывается Президентом Соединенных Штатов Америки.
2. Сравнительный анализ концепций программно-целевого бюджетирования в Российской Федерацией и Соединенных Штатах Америки позволяет сформулировать рекомендации по переходу в нашей стране на бюджетирование, ориентированное на результат, по нескольким направлениям. В их числе: повышение квалификации финансовых аналитиков и сотрудников управляющего звена министерств, требований к информационному обеспечению бюджетирования, ориентированного на результат, но самое главное - это создание соответствующей законодательной базы. Одним из основных недостатков действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации является сохранение в ней «бюджетоцентричной» модели бюджетного процесса Российской Федерации, сконцентрированной исключительно на процессуальных действиях в отношении бюджета и лишь фрагментарно затрагивающей программно-целевые отношения.
3. Анализ американского опыта программно-целевого бюджетирования показывает, что бюджет и иные программно-целевые документы рассматриваются как единое целое. Разработка и исполнение программ, определяющих задачи и цели органов власти на определенную перспективу, и разработка и исполнение бюджета взаимно интегрируются и представляют собой единый процессуальный документ. В нашей же стране избран
36 несколько инои подход , в соответствии с которым отдельно утвержденные (актами Правительства Российской Федерации) государственные программы должны представляться в составе сопроводительных материалов к проекту федерального бюджета. Более того, в Бюджетный кодекс Российской Федерации (статья 205) введено положение о подготовке и утверждении в качестве приложения к проекту закона (решения) о бюджете такого документа, как «перечень и объемы финансирования целевых программ», что выступает своего рода формой дополнительного «узаконения» («санкционирования»). Полагаем, такой подход к регулированию программно-целевого акта не способствует консолидации его правового положения с бюджетом как документом, принимаемым в форме федерального закона. Закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации статуса расходного обязательства за всеми бюджетными программно-целевыми актами (а не только долгосрочными целевыми) позволило бы создать законодательные предпосылки для интеграции программно-целевого акта в бюджетный процесс Российской Федерации.
4. Для перехода в нашей стране к программной структуре бюджета необходима увязка между программным и функциональным разрезом расходов. Если в настоящее время виды расходов являются слабо систематизированной совокупностью уникальных для разных бюджетов функциональных, экономических и «объектных» категорий, то в рамках реализации программно-целевого подхода виды и подвиды расходов должны стать едиными категориями, отражающими определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации виды бюджетных ассигнований. Полагаем, что утверждение федеральным законом о федеральном бюджете бюджетных
36 См.: Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 1101-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 28. Ст. 3720. ассигнований, консолидированных в едином разрезе государственных программ, создало бы законодательную основу для реализации программно-целевого подхода в федеральном бюджетном процессе Российской Федерации.
5. Четкость работы органов исполнительной власти на этапе составления проекта бюджета в Соединенных Штатах Америки делает данную сферу работы федерального правительства одной из самых успешных, что обусловлено подробной законодательной регламентацией «каждого шага» исполнительных органов в процессе разработки, составления проекта бюджета и представления его в Конгресс Соединенных Штатов Америки. Детальность регламентации Бюджетным кодексом Российской Федерации вопросов составления проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации весьма низка. Закрепляются лишь основы этой стадии бюджетного процесса. Четкая последовательность работ и взаимодействия в бюджетном процессе уполномоченных органов исполнительной власти в Бюджетном кодексе Российской Федерации не определены. Учитывая значимость процедуры по составлению проекта федерального бюджета для стабильности всего бюджетного процесса Российской Федерации, представляется целесообразным предусмотреть данную процедуру непосредственно в Бюджетном кодексе Российской Федерации путем восстановления статьи 184 в редакции, действовавшей до принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».
6. В совокупности с более высоким уровнем организованности структур исполнительной власти, обусловленным прямым президентским управлением процессом составления проекта федерального бюджета Соединенных Штатов Америки, детальное законодательное регулирование позволяет Президенту Соединенных Штатов Америки играть ведущую роль в бюджетном процессе, обеспечивающую закрепление в бюджетных документах провозглашаемой им в бюджетных посланиях бюджетной политики, что выступает одной из существенных гарантий реализации программно-целевых подходов в бюджетном процессе Соединенных Штатов Америки. В бюджетном процессе Российской Федерации Президент Российской Федерации принимает опосредованное участие. Прямое президентское управление стадией составления проекта федерального бюджета, в отличие от американского, не присуще российскому бюджетному процессу. Более того, отсутствует законодательный механизм реализации в бюджетном процессе Российской Федерации тех приоритетов бюджетной политики, которые определяются бюджетными посланиями главы государства. На наш взгляд, требуется не только механическое приведение подзаконных актов Правительства Российской Федерации, регламентирующих порядок составления проекта федерального бюджета, в соответствие с нормой пункта 2 статьи 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации, но и разработка специальных законодательных норм, создающих механизм обязательной имплементации бюджетных посланий главы государства в правотворческую и правоприменительную деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления -участников бюджетного процесса Российской Федерации.
7. Наличие единой информационно-аналитической службы в Конгрессе Соединенных Штатов Америки позволяет значительно усовершенствовать, сделать более профессиональным и независимым, законодательной процесс в целом и законодательный бюджетный процесс в частности. Для того, чтобы использовать этот опыт в российских условиях, прежде всего, необходимо создание соответствующей законодательной базы, поскольку ни один из существующих законодательных актов, регулирующих законодательный процесс Российской Федерации, не предусматривает возможность формирования единого независимого аналитического органа в рамках законодательной ветви власти. Именно законодательная институционализация информационно-аналитической деятельности Федерального Собрания Российской Федерации способствовала бы достижению информационной независимости высшего законодательного и представительного органа страны при принятии законодательных решений, в том числе относящихся к бюджетной сфере, и могла бы быть оформлена, например, в Федеральном законе «О Федеральном Собрании Российской Федерации», принятие которого ожидается вот уже более десяти лет.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обусловлена комплексным характером диссертационного исследования: его результаты базируются на анализе отечественного и зарубежного опыта. Изучены труды по финансовому, бюджетному праву, общей теории государства и права, по другим юридическим наукам, а также многочисленные материалы правоприменительной практики.
Нормативная основа исследования. Проанализированы нормативные акты, имеющие непосредственное отношение к теме исследования, в том числе федеральные конституционные и федеральные законы, регулирующие бюджетный процесс, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, судебная практика, а также правовые акты, послужившие законодательной базой для развития бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки. Новейшие литературные источники и последние редакции законодательных актов Соединенных Штатов Америки получены через сеть Интернет.
Эмпирическая основа исследования. Использовались данные правоприменительной практики, содержащиеся в официальных письмах руководителей органов власти Российской Федерации, направляемых ими в адрес Совета Федерации, а также содержащиеся в подготавливаемых комитетами Совета Федерации материалах по мониторингу законотворческой практики. Использовались доклады Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации в 2007, 2008, 2009 и 2010 годах.
Теоретическая и практическая значимость. Разработанные в ходе исследования теоретические положения и практические рекомендации могут способствовать совершенствованию законодательства и практики взаимоотношений органов власти в бюджетном процессе Российской Федерации. Результаты исследования могут быть также использованы в учебном процессе и в научных разработках обозначенной проблематики.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на заседании кафедры финансового права Московской государственной юридической академии им. О.Е.Кутафина.
Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались автором на научно-практических конференциях и семинарах, в частности на Международной научно-практической конференции «Современная налоговая система: состояние и перспективы (национальный и международный опыт) (г.Москва, 2011 год), Второй международной научно-практической конференции «Модель менеджмента для экономики, основанной на знаниях» (г.Москва, 2010 год).
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные в диссертационном исследовании, нашли отражение в восьми научных статьях общим объемом 3 п.л.
Разработанные в ходе диссертационного исследования законопроектные предложения по совершенствованию организации и осуществления федерального бюджетного процесса Российской Федерации используются в работе профильных структурных подразделений Совета Федерации и Аппарата Совета Федерации.
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Веремеева, Ольга Владимировна, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В Соединенных Штатах Америки основа, «схема», бюджетного процесса фактически не отличается от той, которая действует в Российской Федерации: исполнительная власть составляет проект бюджета, а законодательная власть рассматривает его и принимает соответствующий нормативно-правовой акт. Причем такая «схема» действует в большинстве стран мира. В то же время бюджетный процесс в Соединенных Штатах Америки отличается рядом функциональных и структурных особенностей, важных, на наш взгляд, с точки зрения основ его организации и осуществления. По сути, в рамках законодательного бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки существуют три параллельных и взаимосвязанных этапа.
Первый - это определение собственно бюджетно-финансовой политики. В рамках этого этапа на основе проекта бюджета, подготовленного и представленного исполнительной властью, и с учетом прогнозов финансово-экономической конъюнктуры, предложенных специальным аналитическим органом Конгресса - Бюджетным управлением Конгресса (далее - БУК) - устанавливаются уровни доходов, расходов и дефицита. На втором этапе законодательного бюджетного процесса устанавливаются национальные приоритеты, то есть осуществляется «разбивка» средств по функциям правительственной деятельности согласно числу основных статей (их в американском бюджете насчитывается 21). Третий этап - это санкционирование или разрешение на осуществление той или иной программы (или вида деятельности), установление предельного объема средств, которые могут быть на нее израсходованы за время ее реализации. На этом этапе происходит утверждение федеральных программ (видов деятельности) и принимаются федеральные законы о налогах. Ответственность за принятие «разрешающего» закона лежит на парламентских комитетах. Решения парламентских комитетов по бюджету называются санкционирующими законами и принимаются на основе бюджетной резолюции - в рамках определенных бюджетной резолюцией средств на направления правительственной деятельности (правительственные программы).
Во многом указанные структурные особенности законодательного бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки были предопределены бюджетной реформой 1974 года, основные положения которой сохраняют свое действие и по сей день. Ключевым элементом указанной реформы и современного бюджетного процесса в высшем законодательном органе Соединенных Штатов Америки является ежегодно принимаемая бюджетная резолюция (совпадающая резолюция Сената и Палаты представителей), которая, по меткому определению Н.М. Травкиной, представляет собой «квинтэссенцию концепции федерального бюджета и бюджетных параметров, ежегодно разрабатываемых и утверждаемых американскими законодателями» . Бюджетная резолюция не имеет силы закона и, фактически, обязательна лишь для самой законодательной ветви власти. При этом только она содержит данные о планируемых доходах государства на будущий год: принимаемые ближе к началу финансового года акты об ассигнованиях распространяются лишь на расходные статьи бюджета.
Рассматривая данную ситуацию в совокупности с тем фактом, что расходная часть американского федерального бюджета распадается на обязательные и дискреционные расходы можно сделать вывод о том, что, ежегодно принимая бюджет, Конгресс, по сути, рассматривает его в разрезе «дискреционно-обязательных расходов», при котором законодательно утверждаются только дискреционные расходы (при рассмотрении 13 законопроектов об ассигнованиях), в то время как ни обязательные расходы, ни его налоговые составляющие, с правовой точки зрения, не подпадают под прямое действие бюджетного законодательного процесса.
233 Травкина Н.М. Бюджетный процесс в Конгрессе Соединенных Штатов Америки: законодательные нормы и современные формы их реализации: Дисс. .докт. полит, наук. М., 2006. С. 82
Проще говоря, результатом ежегодного законодательного бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки становятся 13 дискреционных законов об ассигнованиях, охватывающих примерно 1/3 годовых расходов государства. В результате действия процедурных моментов в законодательном бюджетном процессе, можно сказать, поставлена под сомнение «власть кошелька» Конгресса как органа, уполномоченного нацией одобрить сбор государством определенных сумм и основные направления их расходования. По мнению экспертов, отсутствием в бюджете законодательно утверждаемых доходов фактически разорвана связь между бюджетом и народным суверенитетом234. Из этого следует еще один не менее важный, с конституционно-правовой точки зрения, вывод: бюджет Соединенных Штатов Америки, хотя и вносится Президентом в форме «единого» документа, но Конгрессом не принимается в виде такового -санкционирующего в равной мере все доходы и расходы государства.
В отечественной бюджетной практике ситуация предстает прямо противоположной: системообразующим фактором выступает принятие бюджета как документа, содержащего доходные и расходные статьи, что, на наш взгляд, является конституционно-правовой гарантией юридической связи бюджета с учредительной властью народа - налогоплательщика.
Сильной стороной современного законодательного бюджетного процесса Соединенных Штатов Америки является аналитическая и информационная деятельность, осуществляемая такими службами Конгресса Соединенных Штатов Америки, как БУК, Главное контрольно-финансовое управление при Конгрессе Соединенных Штатов Америки (далее - ГКФУ) и Исследовательская служба Конгресса. Само существование этих служб позволило резко сократить зависимость законодательной власти от исполнительной власти при рассмотрении и принятии бюджета. При этом основную роль в ходе бюджетного процесса играет БУК, деятельность
234 Ермоленко A.C. Конституционно-правовые аспекты законодательного бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки: Дисс. . канд. юрид. наук. M. 2003. С. 173. аналитиков и экспертов которого, прежде всего, сосредоточена на составлении прогностических оценок. В ходе функциональной эволюции «сотрудники управления разработали свой стиль работы, с применением огромного количества различных методик и технологий, позволяющих предоставлять в распоряжение профильных комитетов Конгресса
235 прогностическую информацию любого уровня сложности» .
Для повышения степени надежности прогностических оценок БУК привлекает ведущих американских экспертов по вопросам бюджетной политики, долгое время работавших как в исполнительной, так и в законодательной ветвях власти, и хорошо знакомых со всеми сторонами составления и исполнения федерального бюджета, в том числе в федеральных министерствах и ведомствах. Эта практика работы БУК заслуживает самого пристального внимания и может быть использована в бюджетном процессе на федеральном уровне в нашей стране.
Анализируя опыт Соединенных Штатов Америки в сфере информационного обеспечения бюджетного процесса, можно сделать вывод, что БУК представляет собой организационный институт, по сути, обеспечивающий паритетное информационно-аналитическое взаимодействие в федеральном бюджетном процессе двух ветвей власти - исполнительной и законодательной, в равной мере отвечающих за проведение ответственной бюджетной политики. Несомненно, что данный опыт должен быть взят на вооружение в нашей стране.
Согласно Конституции Российской Федерации законодательная и исполнительная ветви власти являются равноправными участниками бюджетного процесса, и каждая из ветвей власти является самостоятельной, предполагая тем самым независимость соответствующих органов государственной власти в рамках выполняемых ими функций (статья 10 Конституции Российской Федерации). Одним из наиболее важных критериев,
235 Рыбкина О.С. Сравнительный анализ информационно-аналитического обеспечения бюджетного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Конгрессе Соединенных Штатов Америки: Дисс. . канд. полит, наук. Нижний Новгород. 2005. С. 186-187. определяющих самостоятельность и независимость российских законодателей в процессе принятия законодательных решений, на наш взгляд, должно являться наличие независимого источника информации, предоставляющего законодательной власти объективную и всестороннюю информацию относительно всех параметров рассматриваемого проекта федерального бюджета и позволяющего тем самым принимать взвешенные решения на базе рассмотрения альтернативных вариантов и выбора наиболее оптимального из них.
Процесс институционализации независимой системы информационно-аналитического обеспечения законодательного бюджетного процесса в Российской Федерации возможен при наличии соответствующей правовой базы, поскольку ни один из существующих законодательных актов, регулирующих бюджетный процесс в Российской Федерации, не предусматривает наличие независимого аналитического органа в рамках законодательной ветви власти, обладающего статусом, равным статусу участника бюджетного процесса. Отсутствие такого органа, в обязанности которого бы входила подготовка независимых экспертных данных по всем разделам рассматриваемого проекта федерального бюджета, ставит Федеральное Собрание Российской Федерации в полную зависимость от Правительства Российской Федерации, вынуждая опираться на информацию из источников, предоставляемых его министерствами, службами и агентствами. Создание единой и независимой информационно-аналитической системы в Федеральном Собрании Российской Федерации могло бы быть юридически оформлено, например, в федеральном законе «О Федеральном Собрании Российской Федерации», принятие которого российские законодатели ожидают вот уже более десяти лет.
В свою очередь, апеллируя к опыту ГКФУ, которое за последние годы значительно расширило сферы своей деятельности в бюджетном процессе, регулярно предоставляя в распоряжение бюджетных комитетов Конгресса экспертные заключения о характере бюджетных проблем, полагаем, что в бюджетном процессе Российской Федерации также следовало бы более активно использовать экспертный потенциал Счетной палаты Российской Федерации и созданного при ней Государственного научно-исследовательского института системного анализа. Бюджетным комитетам Государственной Думы и Совета Федерации следовало бы на регулярной основе направлять аудиторам Счетной палаты Российской Федерации запросы о подготовке аналитических докладов о состоянии, проблемах и путях совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации, оценке его эффективности, методов и форм организации. Правовая основа такого взаимодействия могла бы быть установлена в федеральном законе «О Федеральном Собрании Российской Федерации» с внесением необходимых изменений в статью 9 Федерального закона от 11 января 2005 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» . Рассмотрение проекта федерального бюджета должно быть одним из наиболее приоритетных направлений деятельности высшего законодательного органа страны. В этом смысле также может быть полезен опыт Конгресса Соединенных Штатов Америки.
С начала 1969 финансового года в Соединенных Штатах Америки используется программно-целевой бюджет как главный финансовый план государства, сочетающий в себе все программы федерального правительства и его министерств, с учетом расходов и дефицитов за последние годы. Основное внимание в программно-целевом бюджете уделяется предстоящему финансовому году (понятие так называемого «базового бюджета»), для которого Конгресс должен одобрить бюджетные назначения. Однако, кроме предстоящего финансового года, бюджетные показатели охватывают и последующие четыре года, с целью отразить действие бюджетного решения в среднесрочной перспективе. Кроме того, документ включает данные по исполнению бюджета предыдущего финансового года.
Категория «базового бюджета» (baseline), введенная в результате реформы 1974 года, предстает важнейшей характеристикой американского бюджетного процесса. Ее суть в том, что бюджетные аналитики федеральных органов власти при разработке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год берут структуру последнего исполненного федерального бюджета и проецируют ее неизменной на последующие финансовые годы. Таким образом, при составлении среднесрочного проекта бюджета уполномоченные государственные органы исходят из уже принятых обязательств, и их деятельность направлена, в первую очередь, на их выполнение. Можно сказать, что «базовый бюджет» есть не что иное, как бюджет принятых обязательств, приоритетное выполнение которых создает преемственность бюджетной политики.
Конгресс Соединенных Штатов Америки не вводит в действие бюджет как таковой, он предоставляет полномочия расходовать средства для определенных целей237, утверждая показатели бюджетных полномочий, а на их основе - показатели бюджетных расходов. «Показатель бюджетных полномочий» является другой существенной категорией, заметно отличающей формат американских бюджетных документов от категориального аппарата, принятого в большинстве других развитых стран мира (в том числе и в нашей стране). Бюджетные полномочия представляют собой законодательно утверждаемый предел (лимит) финансовых возможностей федерального правительства принимать в течение финансового года обязательства по текущему или будущему расходованию средств из государственных (федеральных) фондов. По существу, в рамках бюджетного процесса в Конгрессе Соединенных Штатах Америки именно этот показатель является основным.
Получатели бюджетных средств самостоятельно определяют объем их расходования в течение установленного периода для достижения
237 Бюджетный процесс в развитых странах // Аналитический Вестник Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Серия: Бюджетное, налоговое, финансовое законодательство. М. 2003. Электронный ресурс. Интранет-сайт Совета Федерации. поставленных целей. При этом остаток неизрасходованных бюджетных полномочий, как правило, не переходит в общий показатель бюджетных полномочий в следующем году или в последующие финансовые годы. В результате создаются объективные возможности для «виртуализации» бюджетного процесса, при которой федеральное правительство имеет простор для маневра финансовыми средствами при составлении графика распределения бюджетных полномочий по конкретным финансовым годам.
Другой существенной характеристикой процесса составления проекта федерального бюджета Соединенных Штатов Америки, связанной с реализацией программно-целевого бюджетирования, является прямое президентское управление данным процессом. Все государственные органы, вовлеченные в процесс составления проекта федерального бюджета, напрямую подчиняются Президенту Соединенных Штатов Америки, что позволяет главе государства единолично контролировать весь процесс подготовки проекта бюджета, а, следовательно, обеспечивать реализацию провозглашаемой им государственной политики.
Президент Российской Федерации, к сожалению, таким статусом не обладает. В сфере составления проекта федерального бюджета полномочия Президента Российской Федерации ограничиваются подготовкой Бюджетных посланий. Такое «разграничение» полномочий между Правительством и Президентом Российской Федерации формально соответствует Конституции Российской Федерации, которая к функциям Президента относит определение основных направлений внутренней и внешней политики, а к функциям Правительства - подготовку проекта федерального бюджета (статьи 84, 114). Поэтому в литературе совершенно справедливо ставится вопрос о том, кто же должен нести ответственность за реализацию определяемых Президентом Российской Федерации основных направлений бюджетной политики, если административная субординация между
Президентом и Правительством в этой части нормативно не закреплена238. Более того, несмотря на очевидную значимость Бюджетного послания Президента Российской Федерации для составления проекта бюджета (пункт 2 статьи 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации), при определении полномочий Министерства финансов Российской Федерации (как основного органа по формированию проекта федерального бюджета) данный документ даже не упоминается в правительственных актах, непосредственно
239 регулирующих порядок составления проекта федерального бюджета .
Нормативный механизм непосредственного внедрения в правотворческую и правоприменительную деятельность государственных органов посланий Президента Российской Федерации (как об основных направлениях государственной политики, так и бюджетных) также отсутствует. В этой связи в ряду заслуживающих внимания практик американской бюджетной деятельности необходимо обратить внимание на такую функцию Экономического совета при Президенте Соединенных Штатов Америки, как анализ проводимой государственной политики на предмет соответствия целям, выдвинутым главой государства в Бюджетном послании. Аналог данной функции необходим и в России.
В определенной мере последовательная реализация бюджетной политики, определяемой в Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации, могла бы быть обеспечена путем последовательной реализации в бюджетном процессе принципа программно-целевого бюджетирования, получившего распространение в нашей стране как принцип (концепция) «бюджетирования, ориентированного на результат» (далее - БОР). В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в
238 Гочияева М.Р. Правовое регулирование подготовки проекта федерального бюджета в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки: сравнительно-правовое исследование: Дисс. . канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2010. С. 193-194.
239 См., например: О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года № 1010 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 4. Ст. 263; 2009. № 41. Ст. 4756.
Российской Федерации в 2004-2006 годах240 бюджетный процесс, основанный на идее БОР, должен заменить применявшуюся ранее модель бюджетного процесса, основанную на принципах сметного финансирования расходов бюджетополучателей. Экспертами признается, что концепция сметного финансирования, которая функционировала в постсоветской России, во многом определяла тот факт, что целый ряд задач социально-экономической политики, поставленных Президентом Российской Федерации, так и не был достигнут либо достигался ненадлежащим образом. «Предоставление бюджетных средств по установленным нормам ведет к нерациональным стимулам наращивания издержек, поскольку при экономии денежных средств в текущем году получателю непременно сократят бюджетные расходы на будущий год, вследствие чего отсутствуют мотивы к результативной деятельности»241.
Сравнительный анализ концепций программно-целевого бюджетирования в Российской Федерацией и Соединенных Штатах Америки позволяет сформулировать следующие рекомендации по окончательному переходу в нашей стране на БОР. В их числе: повышение квалификации финансовых аналитиков и сотрудников управляющего звена министерств, требований к информационному обеспечению БОР, но самое главное - это создание полноценной законодательной базы.
В Соединенных Штатах Америки имеет место доскональная законодательная регламентация деятельности органов государственной власти в бюджетном процессе. Прописываются не только основные направления, в рамках которых действуют субъекты бюджетного процесса, но и более мелкие этапы работы над бюджетным документом, вплоть до календарных сроков совершения определенных действий. Так, Свод законов Соединенных Штатов Америки (U.S. Code) включает четырнадцать разделов,
240 См.: О мерах по повышению результативности бюджетных расходов: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 22. Ст. 2180; 2004. № 52 (Ч. II). Ст. 5502.
241 Калимуллин Л.В. Управление социально-экономической системой субъекта Российской Федерации на основе программно-целевого бюджетирования: теория, опыт, направления развития: Автореф. дисс. . канд. экон. наук. Саратов, 2007. С. 15-16. посвященных порядку разработки и внесения проекта бюджета. Если оценивать в целом законодательство о президентском бюджете, то можно сказать, что порядок работы исполнительной власти на этапе составления проекта бюджета урегулирован достаточно четко, и на практике это одна из самых успешных сфер работы федерального правительства. Главной предпосылкой к тому является именно такая подробная законодательная регламентация «каждого шага» исполнительных органов в процессе разработки, составления проекта бюджета и представления его в Конгресс. В совокупности с более высоким уровнем организованности структур исполнительной власти, построенных по большей части на принципе централизации, детальное законодательное регулирование позволяет Президенту Соединенных Штатов Америки играть ведущую роль в бюджетном процессе Соединенных Штатов Америки.
Детальность регламентации вопросов составления проекта бюджета в Бюджетном кодексе Российской Федерации весьма низка, что неоднократно отмечалось в специальной литературе242. Фактически в Бюджетном кодексе Российской Федерации сформулированы лишь: требования к составу и содержанию документов и материалов, используемых при составлении проекта бюджета; базовые требования к содержанию самого проекта бюджета; полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по составлению проекта бюджета. В то же время непосредственно процедуры планирования объемов доходов и распределения бюджетных расходов, четкая последовательность работ и взаимодействия уполномоченных органов исполнительной власти в Бюджетном кодексе Российской Федерации не определены. Лишь применительно к федеральному бюджету в статье 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации дано сравнительно более точное описание ключевых процедур составления его проекта (в частности, урегулированы некоторые сроки, конкретизированы
242 Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права / Под общ. ред. М.В. Карасевой. СПб.: Питер. 2003. С. 91; Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (вводный) / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М., 2001. С. 41. последовательность и содержание основных работ). Однако данное регулирование также нельзя назвать исчерпывающим: полномочия по установлению конкретного порядка и сроков составления проекта федерального бюджета закреплены за Правительством Российской Федерации (пункт 1 статьи 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации), которое, реализуя данное полномочие, ежегодно определяет процедуры
243 составления проекта федерального бюджета , как правило, корректирующиеся по сравнению с вариантом предыдущего периода.
На наш взгляд, учитывая значимость процедуры по составлению проекта федерального бюджета для стабильности всего бюджетного процесса Российской Федерации, представляется целесообразным установление данной процедуры непосредственно в Бюджетном кодексе путем восстановления статьи 184 в редакции, действовавшей до принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3) 244. В целом же, требуется более четкого законодательное регулирование круга бюджетных полномочий и ответственности в бюджетном процессе всех участников бюджетного процесса245.
Закрепив в качестве одного из принципов бюджетной системы России принцип эффективного и результативного использования бюджетных
243 О разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2003 год и проекта Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год», параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2005 года и перспективного финансового плана до 2005 года: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 марта 2002 года № 186 // Собрание законодательства 2002. № 14. Ст. 1318; О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года № 1010 // Собрание законодательства 2008. № 4. Ст. 263.
244 Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 18. Ст. 2117.
245 Более подробно об этом см.: Степашин C.B. Новая редакция Бюджетного кодекса: достоинства и недостатки //Журнал российского права. 2007. № 3. Электронный ресурс. СПС «КонсультантПлюс». средств (в статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации), законодатель ввел в сферу бюджетно-правового регулирования такую категорию, как «результативность бюджетных расходов», определяющую концептуальную взаимосвязь между бюджетом и программно-целевыми актами. Но, создав предпосылки для формирования в России системы программно-целевого бюджетного планирования, Бюджетный кодекс Российской Федерации в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ, к сожалению, пока что не обеспечил для этого достаточные условия. Одним из основных недостатков указанной редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации является сохранение в ней «бюджетоцентричной» модели бюджетного процесса, сконцентрированной исключительно на процессуальных действиях в отношении бюджета и лишь фрагментарно затрагивающей программно-целевые отношения. Именно таким образом регулируется Бюджетным кодексом Российской Федерации порядок внесения, рассмотрения и принятия федерального бюджета.
Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ, который был призван максимально развить в Бюджетном кодексе Российской Федерации нормы, направленные на обеспечение реализации реформы бюджетного процесса в части перехода на БОР, не только существенно не приблизил, но в ряде случаев отдалил российскую бюджетную систему от программно-целевого бюджетного планирования. Игнорируя обозначенную в постановлении Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»246 задачу консолидации правового регулирования статуса программно-целевых актов, Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ закладывает предпосылки раздельного регулирования в отношении целевых и ведомственных программ (статьи 179 и 179.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ). Более того, круг целевых программ, на которые распространяются нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации и которые, таким образом, интегрируются в бюджетный процесс, сужен до предела: только долгосрочные целевые программы (подпрограммы) отражаются в бюджетах с присвоением им кодов целевых статей и (или) видов расходов (статья 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации), только по ним проводится ежегодная оценка эффективности (статья 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации), и отчеты о реализации вносятся в представительный орган одновременно с проектом бюджета (статья 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Следует отметить, что до вступления в силу Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ (то есть до 1 января 2009 года), в соответствии с ранее действовавшей редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации, в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее -Государственная Дума) представлялся перечень всех федеральных целевых программ и по всем федеральным целевым программам представлялась отчетная информация.
При таком подходе, реализованном в Федеральном законе от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3, значительное количество действующих и разрабатываемых целевых программ (краткосрочных и среднесрочных) выпадает из сферы действия Бюджетного кодекса Российской Федерации, в том числе программы, разрабатываемые для развития приоритетных национальных проектов на среднесрочный период (с 2009 по 2012 года)247.
Сущность бюджета как формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для выполнения задач и функций государства и местного самоуправления, предопределяет использование в бюджетной деятельности программно-целевого метода, который обеспечивает связь бюджета с внешними, конечными результатами бюджетного финансирования. Именно в этих результатах проявляется выполнение
247 См.: п. 3 Перечня поручений Президента Российской Федерации от 17 марта 2008 года № Пр-427 по результатам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике от 28 февраля 2008 года. публичных задач и функций, финансируемых из бюджета. Придание расходным обязательствам, обусловленным программно-целевыми актами -государственными и муниципальными целевыми программами, - статуса бюджетных обязательств является моментом исполнения бюджетного программно-целевого акта. В этой связи не вполне соответствуют смыслу института расходного обязательства требования законодательства (статья 205 Бюджетного кодекса Российской Федерации) о подготовке и утверждении в качестве приложения к проекту закона (решения) о бюджете такого документа, как «перечень и объемы финансирования целевых программ», выступающего своего рода формой дополнительного «узаконения» («санкционирования»). Для исправления сложившейся ситуации экспертами предлагается конституировать в Бюджетном кодексе Российской Федерации понятие «бюджетный программно-целевой акт», как термин, объединяющий все возможные формы программно-целевого бюджетного планирования, закрепив статус расходного обязательства за всеми бюджетными программно-целевыми актами, с присвоением им уникальных кодов
У л о классификации расходов бюджетов . Поэтому, на наш взгляд, принципиальное значение для окончательного перехода к программно-целевому принципу бюджетирования имеет законодательное урегулирование внедрения названного принципа на всех стадиях бюджетного процесса, в том числе путем инкорпорации соответствующих норм из подзаконных актов249.
Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 1101-р250, предусмотрено, что с 2012 года в составе сопроводительных
248 Матненко A.C. Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности: Автореф. . дисс. докт. юрид. наук. Омск, 2009. С. 36.
249 См., например: О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года № 1010 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 4. Ст. 263; 2009. № 41. Ст. 4756.
250 Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 1101-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 28. Ст. 3720. материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете будут представляться в Государственную Думу утвержденные государственные программы, а также отчеты об их реализации. Но для этого, прежде всего, необходимы соответствующие изменения в статью 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Кроме того, несмотря на то, что Правительством Российской Федерации утвержден перечень государственных программ, порядок их разработки, реализации и оценки эффективности, но сами государственные программы пока не утверждены. Это, во-первых. Во-вторых, «программно-целевое представление проекта федерального бюджета» не означает «программно-целевое формирование проекта федерального бюджета». Как мы видим, в американской практике сам бюджет предстает в виде сгруппированных программ, тогда как в нашей стране отдельно утвержденные государственные программы будут представляться в составе сопроводительных материалов к проекту федерального бюджета.
На наш взгляд, для перехода к программной структуре бюджета необходима увязка между программным и функциональным разрезом расходов. Если в настоящее время виды расходов являются слабо систематизированной совокупностью уникальных для разных бюджетов функциональных, экономических и «объектных» категорий, то в рамках реализации программно-целевого подхода виды и подвиды расходов должны стать едиными категориями, отражающими определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации виды бюджетных ассигнований.
Так, в американском бюджетном процессе еще на стадии подготовки бюджетных заявок Министр финансов, директор АБУ и генеральный ревизор (руководитель Главного контрольно-финансового управления) обязаны следить, чтобы при обработке бюджетной информации и составлении проекта федерального бюджета использовалась стандартная классификация по таким категориям, как доходы, расходы, программы и функции, причем не только на федеральном уровне, но и на уровне штатов и муниципалитетов.
Поэтому мы полагаем, что при подготовке очередных поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации нужно рассмотреть в качестве одного из возможных вариантов утверждение федеральным законом о федеральном бюджете бюджетных ассигнований консолидировано в едином разрезе государственных программ. Это создало бы законодательную основу для реализации программно-целевого подхода в федеральном бюджетном процессе Российской Федерации.
Что касается, документов, прилагаемых к проекту федерального бюджета при его внесении на рассмотрение законодательного органа, то здесь стоит акцентировать внимание на так называемых «докладах об основных результатах и направлениях деятельности», беря на вооружение исследованную нами американскую практику. Так, согласно Закону «О контроле над бюджетом» (Budget Enforcement Act of 1990) на органы исполнительной власти Соединенных Штатов Америки возложена обязанность представлять доклады о результатах деятельности в предыдущем финансовом году не только Президенту Соединенных Штатов Америки, но и непосредственно в Конгресс Соединенных Штатов
ЛС 1
Америки .
Впервые представленные при формировании проекта федерального бюджета Российской Федерации на 2004 год доклады главных распорядителей средств федерального бюджета о результатах и планах (основных направлениях) деятельности позволили получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам. Исходя из этой практики, решением Правительства Российской Федерации определены порядок разработки и использования в бюджетном процессе Российской Федерации указанных докладов252. Однако, к сожалению, данные доклады пока что представляются субъектами
251 Budget Enforcement Act of 1990 // URL: wwv.uscode.house.gov.
252 Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» // Собрание законодательства Российской Федерации 2004. № 22. Ст. 2180. бюджетного планирования только органам исполнительной власти: в Правительство Российской Федерации, в Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития Российской Федерации.
Предусмотренное Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах253 положение о необходимости представления в Государственную Думу в составе материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год доклада Правительства Российской Федерации о результатах и целях бюджетной политики и докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования до сих пор не реализовано, что, на наш взгляд, не способствует реализации программно-целевого принципа в бюджетном процессе. Считаем необходимым законодательно предусмотреть (в Бюджетном кодексе Российской Федерации) представление в Государственную Думу в составе материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год доклада Правительства Российской Федерации о результатах и целях бюджетной политики и докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, исключив при этом из состава представленных материалов, в качестве отдельных документов, основные направления налоговой и бюджетной политики, оценку ожидаемого исполнения и прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям с бюджетами субъектов Российской Федерации, предложения по индексации трансфертов населению (предусмотрев освещение соответствующих вопросов в указанном докладе Правительства Российской Федерации). Такое регулирование позволило бы в большей степени учесть позитивный опыт Соединенных Штатов Америки.
253 О мерах по повышению эффективности бюджетных расходов: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 22. Ст. 2180.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Бюджетный процесс в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки»
1. Законы и иные нормативные акты Российской Федерации
2. Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.
3. Конституция Российской Федерации 1993 года. М.: Юрид. литра, 2000.
4. О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712.
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.
6. Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса: Закон РСФСР от 10 октября 1991 года № 1734-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 46. Ст. 543. Утратил силу.
7. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральныйзакон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30 (4.1). Ст. 3105.
8. О банках и банковской деятельности: Федеральный закон от 2 декабря 1990 года № 395-1 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 6. Ст. 492.
9. О бюджетной политике в 2012-2014 годах: Бюджетное послание Президента российской Федерации от 29 июня 2011 года // Парламентская газета. 2011. № 32. 7 июля.
10. Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года № 724 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 20. Ст. 2290.
11. О Федеральном казначействе: Указ Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года № 1556 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 50. Ст. 2978. Утратил силу.
12. Положение о Федеральном казначействе: постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года № 703 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 49. Ст. 4908.
13. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах: постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 22. Ст. 2180.
14. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 года № 33-СФ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 7. Ст. 635.
15. О Порядке составления и ведения кассового плана исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году: приказ Минфина России от 27 ноября 2007 года № 120н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 9.
16. Об организации работы по составлению проекта бюджета города Москвы на очередной финансовый год и плановый период: постановление Правительства Москвы от 17 марта 2009 года № 211-ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 19. 2009. 31 марта.
17. Законы Соединенных Штатов Америки
18. О реформе необеспеченных межбюджетных обязательств федерального правительства: Закон 1995 года (Unfunded Mandates Reform Act of 1995) // URL: www.uscode.house.gov.
19. О контроле над бюджетом: Закон 1990 года (Budget Enforcement Act of 1990) // URL: www.uscode.house.gov.
20. О сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за дефицитом: Закон 1985 года (Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985) // URL: www.uscode.house.gov.
21. О контроле за бюджетом и замораживанием фондов: Закон 1974 года (Congressional Budget and Impoundment Act of 1974) // URL: www.uscode.house. gov.
22. О бюджете и отчетности: Закон 1921 года (Budget and Accounting Act of 1921) // URL: www.uscode.house.gov.3. Специальная литература
23. Артемов H.M. Валютное регулирование в Российской Федерации: Дисс. . докт. юрид. наук. М., 2002.
24. Афанасьев М.П. Реформа федерального бюджета. М., 2004.
25. Болтинова O.B. Бюджетное право: Учебное пособие, М: Норма,2009.
26. Болтинова О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития: Дисс. . докт. юрид. наук. М., 2008.
27. Болтинова О.В. Стадии бюджетного процесса в зарубежных странах: Учебное пособие. М., 2002.
28. Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976.
29. Бесчеревных В.В., Цыпкин С.Д. Советское финансовое право. М., 1982.
30. Бюджетный процесс в развитых странах // Аналитический Вестник Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Серия: Бюджетное, налоговое, финансовое законодательство. М., 2003.
31. Васильев A.A. Косвенные механизмы финансирования науки // Законодательство и экономика. 2003. № 2.
32. Голубцов В.Г. Правовой режим денежных средств казны: основы межотраслевого регулирования // Законодательство и экономика. 2006. № 9.
33. Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Дисс. . докт. юрид. наук. М., 1996.
34. Государственный строй Российской империи накануне ее крушения: Сборник законодательных актов. М., 1995.
35. Гочияева М.Р. Правовое регулирование подготовки проекта федерального бюджета в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки: сравнительно-правовое исследование: Дисс. . канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2010.
36. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: Дисс. . докт. юрид. наук. М., 2000.
37. Гусева Т.А., Чапкевич JI.E. Новая система и структура органов исполнительной власти. М., 2005.
38. Демидов М.В. Конституционно-правовая ответственность исполнительной власти перед парламентом за распоряжение финансовыми ресурсами // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 17.
39. Дейкин А.И., Корнев A.B. Особенности современной организации бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки и проблемы принятия экономических решений в России. М., 1997.
40. Ермоленко A.C. Конституционно-правовые аспекты законодательного бюджетного процесса в Соединенных Штатах Америки: Дисс. . канд. юрид. наук. М., 2003.
41. Зарецкая С. Л., Капранова Л. Д. Бюджетный процесс в Соединенных Штатах Америки (Обзор). М. 1996.
42. Зуйков A.B. Эволюция института президентства Российской Федерации: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. М., 2009.
43. Калимуллин Л.В. Управление социально-экономической системой субъекта Российской Федерации на основе программно-целевого бюджетирования: теория, опыт, направления развития: Автореф. дисс. . канд. экон. наук. Саратов, 2007.
44. Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России. М., 2003.
45. Карасева М.В. Согласительные процедуры в федеральном бюджетном законодательстве // Журнал российского права. 2003. № 1.
46. Кашкин С.Ю., Лафитский В.И., Штатина М.А. Разграничение функций по исполнению бюджетов между органами федерации и субъектов федерации за рубежом // Законодательство и экономика. № 6. 2006.
47. Клишина М.А. Составление проекта бюджета: проблемы и перспективы // Финансовое право. 2006. № 3.
48. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (вводный) / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М., 2001.
49. Комягин Д.Л. Исполнение федерального бюджета как стадия бюджетного процесса в Российской Федерации: Дисс. . канд. юрид. наук. М., 2005.
50. Комягин Д.Л. Типовой устав бюджетного учреждения как вариант решения проблемы роста задолженности бюджета // Налоговый вестник. 2000. № 3.
51. Конституция Соединенных Штатов Америки // Конституции зарубежных стран / Сост. Маклаков B.B. М., 1996.
52. Костомаров Н.И. Русская история в жизнеописаниях ее главнейших деятелей: в 2 т. М., 1995.
53. Косяков И. А. Формирование региональной системы бюджетного планирования: Автореф. дис. . канд. экон. наук. Екатеринбург, 2006.
54. Кравец И. А. Бюджетный процесс и бюджетные права Государственной Думы и Государственного Совета в начале XX века // Правововедение. 2006. № 2 (265).
55. Кравцов А.К. План и право. Воронеж, 1976.
56. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М.,2001.
57. Кутафин O.E. Плановая деятельность Советского государства (государственно-правовой аспект). М., 1980.
58. Кучков Д.С. Право в ненормативном регулировании общественных отношений: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. Владимир, 2009.
59. Лавров A.M. Бюджетная реформа 2001-2008 годов: от управления затратами к управлению результатами // Финансы. 2005. № 9.
60. Лавров A.M. Бюджетная реформа 2001-2007 годов: от управления затратами к управлению результатами: Принципы управления общественными финансами на субнациональном уровне. М.: КомКнига, 2005.
61. Лафитский В.И. Основы конституционного строя Соединенных Штатов Америки. М.: Норма. 1998.
62. Лунев А.Е. Демократизм советского государственного управления. М., 1967.
63. Лушина С.И. Слепова В.А. Государственные и муниципальные финансы. М., 2006.
64. Матненко A.C. Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности: Автореф. . дис. докт. юрид. наук. Омск, 2009.
65. Матненко A.C. Программно-целевое бюджетное планирование: понятие и проблемы правового регулирования // Финансовое право. 2008. № 11.
66. Ноздрачев А.Ф. Государственное планирование и правовое регулирование. М., 1982.
67. О состоянии законодательства в Российской Федерации: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 года. М.: Издание Совета Федерации, 2010.
68. О состоянии законодательства в Российской Федерации: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года. М., 2009.
69. Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права / Под общ. ред. М.В. Карасевой. СПб.: Питер, 2003.
70. Петров A.C. Развитие социально-экономического планирования. М., 1979.
71. Петрова Г.В., Конюхова Т.В., Горева A.B., Герасименко Н.В., Васильев A.A., Харсеева И.В. Правовое регулирование защиты российской финансовой системы // Законодательство и экономика. 2001. № 12.
72. Пешкова Х.В. Принципы бюджетного процесса (на основе обзора судебной практики) // Финансовое право. 2008. № 10.
73. Пискотин М.И. Социализм и государственное управление: Уроки истории и перестройка / Отв. ред. Б.М. Лазарев. М.: Наука, 1988.
74. Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М.: Юрид. лит.,1971.
75. Потапова О.Б. Правовая политика Президента Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. Краснодар, 2009.
76. Рукавишникова И.В. Метод финансового права / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 2006.
77. Рыбкина О.С. Сравнительный анализ информационно-аналитического обеспечения бюджетного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Конгрессе Соединенных Штатов Америки: Дисс. . канд. полит, наук. Нижний Новгород, 2005.
78. Селюков А.Д. Финансовое обеспечение местного самоуправления (проблемы правового регулирования). М., 2003.
79. Селюков А.Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. М., 2003.
80. Семерджян К.А. Политико-правовая природа послания // Философия права. 2009. № 4.
81. Сорокина Ю.В. Финансовое управление и правовое регулирование финансовых отношений в России в XVIII начале XX вв. Воронеж, 2001.
82. Тарасов В.И. Финансы и налоги. Очерки теории и практики: Золотые страницы финансового права России / Под ред. Козырина А.Н. М., 2004.
83. Травкина Н.М. Бюджетный процесс в Конгрессе Соединенных Штатов Америки: законодательные нормы и современные формы их реализации: Дисс. . докт. полит, наук. М., 2003.
84. Травкина Н.М. Федеральный бюджет Соединенных Штатов Америки: Закон и политика. Законодательное регулирование и практика бюджетного процесса // Институт США и Канады РАН. М., 2002.
85. Травкина Н.М. Конгресс и федеральный бюджет Соединенных Штатов Америки. М., 1993.
86. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Тостопятенко. М., 2005.
87. Финансовое право: Учебное пособие / Под ред. A.A. Ялбулганова. М.: Статут, 2001.
88. Хаменушко И.В. Дискуссионные вопросы умножения видов юридической ответственности // Финансовое право. 2010. № 2.
89. Хаменушко И.В. Финансовый контроль над трансфертными ценами // Финансовое право. 2005. № 6.
90. Хаменушко И.В. О налогообложении доходов иностранных организаций, получаемых от российских предприятий // Право и экономика. 2002. № 5.
91. Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право: Учебно-методический комплекс: краткий учебник, методические рекомендации, словарь основных понятий. М.: Норма, 2007.
92. Цзян В.Ш. Правовые основы бюджетной реформы в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки: сравнительно-правой анализ: Дисс. . канд. юрид. наук. М., 2007.
93. Чигирев В.Ю. Бюджетирование, ориентированное на результат, и его реализация в органах Федерального казначейства: Дисс. . канд. экон. наук. Саратов, 2007.
94. Шевелева H.A. Бюджетная система России: Проблемы правового регулирования в период интенсивных реформ: Автореф. . дисс. докт. юрид. наук. Санкт-Петербург, 2005.
95. Шемякина О.Б. Компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования бюджетного процесса: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2003.
96. Язев В.А. Промышленность и торговля. Правовые вопросы. М.,1970.
97. Яковлев Д.И. Проблемы правового регулирования исполнения федерального бюджета // Финансовое право. 2006. № 4.4. Судебная практика
98. Специальная литература на английском языке
99. Fallon, W.K. АМА Management Handbook. American Management Association, New York, 1983.
100. Hoick, M. Annual Budgeting: Developing and Using An Annual Budget Effectively // URL: www.uscode.house.gov.
101. Keith, R. A Brief Introduction to the Federal Budget Process. CRS Repot for Congress № 95-912 GOV. Wash., 1996.
102. Kotlikoff L.J. Consumption, Computation Mistakes, and Fiscal Policy // American Economic Review. May. 1988.
103. Levin E., Cornwell E. An introduction to American Government. N. Y. 1972.
104. Savage J. Balanced Budget and American Politics. Ithaca-London,1988.
105. Woelfel, C. J. Budgeting, Pricing & Cost Controls. Probus Publishing Co., Chicago, IL, 1987; Boskin, V. J. Consumption, Saving, and Fiscal Policy // American Economic Review, May, 1988.
