АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Бюрократия и бюрократизм: правовые средства ограничения их негативных свойств»
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОМИТЕТ РОССИЙСКОЙ ОВД!РАЦИИ по высшеиу овразосАни»
РГ8 УРАЛ^КА
5КАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДСМИЯ
1 пар ть
На права» рукописи
Й^НИСОЗ СЕРГ8Й АЛХКСеЕВИЧ
БЮРОКРАТИЯ И БЮРОКРАТИЗМ ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ОГРАНИЧЕНИЯ ИХ НЕГАТИВНЫХ СВОЙСТВ
Спеигальность 12.00.01 - творкч государства и пргва и история государства и прага; истор>я полит ических и пргвовых учений
Автореферат
на соисгамич стегни
И)НДИДЗТ8 НЯУ"
Еиггоснвург -
Работа выполнена на кафадро теории гот/дерет к прзаа Уральской государствений юридической анйдзшк.
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Черданцео А.Ф.
Официальные оппоненты:
- доктор юридических наук, профессор Дюрпгин И.Я.
- кандидат юридических наук Ягофароз ДА
Ведущая организация: Саратовский юридический институт.
Защита состоится * 4994 года в часов
на заседании специализированного совета при Уральской государственной академии. (6220066, г. Екатеринбург, К-вб, ул. Комсомольская, 21)
\
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральской , государственной юридической академии.
Автореферат разослан • сцоср^л 1994 г.
Ученый секретарь специализированного совета, доктор юридических наук, профессор
Комисаров К.И.
' ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ. Бюрократия (социальный слой профессиональных управленцев), бюрократическая организация управления (управление осуществляемое через бюрократию, в противоположность самоуправлению)- сложнейшие явления общественной жизни. С одной стороны, бюрократизм, как форма управления имеет такие положительные свойства как профессионализм, оперативность в решении вопросов, целенаправленность и вксогая координкрозЕмнсгти действий, способность управлять сложными системами. И, поэтому, Охлократическая организация управления неизбежна для оищзста. С /датой стсрогы, бюрократия - носитель негативных черт: " консерватизма, подавления гражданских свобод, формального отношения к долу и датих отрицательных свойстз. Очевидно, попадая а разныэ социальные условия, -бюрократия поворачивается к обществу та своими позитивными, то негативными сторонами. Во всем мира пытаются нзйта средства максимально рационализирующие бюрократическую организацию упразления. Особенно актуальна эта проблема для России, где делаются попытки отказа от старой, на эффективной системы управления экономикой и тоталитарного режима. Решение проблем бюрократии во многом определит исход этих попыток.
ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ. Выделить сущзственкыа негативные черты бюрократии и бюрократической организации управления составляющие понятие бюрократизма, определить их взаимосвязь и причины возникновения. Исходя из этого предположить правовые меры направленные на ограничение выявленных негативных свойств бюрократии.
МЕТОДОЛОГИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ. В «первой глазе сделана попытка анализа понятий "бюрократия" и "бюрократизма", систематизации их негативных свойств на основе материалистической концепции обусловленности сознания и поведения индивидов существующими общественными отношениями и, в п?рзук> очерэдь, сложившимися экономическими взаимосвязями. МаториалиетачаекиЯ подход применен для выявлогап причин бюрократизма. Учитывается диалектическая взаимосвязь различных сторон в бюрократизме: сочетания позитивных и негативных свойств, обратная зависимость скпвдовзклцихся оОщестзекных отношений от целенаправленной деятельности бюрократ». ЧтсЗы наибопзе прга и чзтют представить всю совокугтость негативных свеното Огарокрапома конструируется "идеальная* ее модель, основанная на юучени российской и зкрубшюой бюрократом на различных исторических атагт. При этом испог&зувтсл но. исторический, а логический М9ТПД.
Поскольку социологические исследования данного шгзшкя гатруд,".-»ны ю-зз его скрытности и, в нашей стране не проаодишсь, та опивениз бюрократии делается на основе синтеза научных представлений о нем зарубежных и отечественных авторов, свидетельств публицистов, данных в периодической печати, собственного опыта работы в административных органах. Подробно изучены были высказывания К.Маркса, Ф.Энгальса, В.И Ленина о бюрократии.
Во второй главе использован сравнительный метод. Анализируются положения российского и зарубежного законодательства, касающиеся проблем бюрократизма. На основе знаний о причинно-следственных связях делаются предложения об изменении российского законодательства с тем, чтобы максимально ограничить негативные свойства бюрократии в нашей страт.
СТЕПЕНЬ РАЗРАБОТКИ ПРОБЛЕМЫ. Советской наукой нз производилось глубоких научных исследований данной проблемы. В 80-а годы было опубликовано несколько работ описывающих негативные свойства бюрократии (работы Борисова В.К., Комарова Е.И., Курашвили В.П., Маслова В А., Рудинского Ф.М., Хасбулатова Р.И.) Но они носили больше публицистический характер. В работах Макаренко В.П., В ос ланского М. дается подробная характеристика советской бюрократии, ряда причин ее возникновения. Делалась попытка выявить экономические корни бюрократизма (Худокормов А.Г.).
НАУЧНАЯ НОВИЗНА. На основе обобщения материалов отечественных и зарубежных исследователей по проблемам бюрократизма, автор пришел к выводу, что используемые большинством ученых и публицистов нравственно-оценочное понятие бюрократии и бюрократизма неприемлимы для научного анализа проблемы. В большей степени отражают действительность западные социологи и политологи называющие бюрократией весь социальный слой лиц, занятых управлением общественными делами, обладающий властью и, в силу этого, обособленный от других людей. Бюрократизм, как производное слово, означает совокупность черт бюрократии. При этом в разных ситуациях эти черты могут носить позитивную или негативную окраску, быть желаемыми или не желаемыми. Происходит отказ от одностороннего взгляда на явление.
В отличии от предыдущих исследований, где бюрократизм сводился в основном к поведению отдельных членов управленческой организации, нами предлагается системный подход к этому явлению на основе материалистического взгляда на общество. В работе подробно высвечиваются такие элементы бюрократизма как:
1) особый характер отношений, складывающихся мажду обособленными аггйратама управления и обществом;
2) особый отношения между звеньями внутри бюрократической организации;
3) особые интерасы и, осыпанные на них, стандарты сознания, и поэадоиия виновников;
Зсз эти 1аеньп одного явления находится в тесной взаимосвязи. Позто^ту, «оозмохэдо устранить консерватизм, чзанлизостъ, бездушие и другиз 1трицательные черты поведения бюрофаг!«) на устранив ее безответственности и ескснтрольности.
■Впэррыо б отечественной науке делается попытка собрать воедино озжмейшиэ ричины и условия, способствующие образованию и процветанию бюрократии. О тличия от выводов советских ученых, гстор считает, что бюрократия и бюрократизм ■ неизбежна явления севр^«геч>юй жизни. Как в нашей стране,, так и за рубежом ж« í'í-'сиг ¡луц*::из кср;.м в хграктерв развития производительных сип, погооимхся nOü(iíc¡s ^тксидшиях, урозне сознания народа. Анализ причт и хгрлю'арг Оюрократии позволяют сформулировать общий подход этому («лени». Ойщестяэ дйш«о на бороться с бюрократией, а стремиться зздать идоалшо рационгяы-(ую модель бюрократической организации упряолонил,
которой максимально использовались бы позитизныо сз **сйетеа и ■раиичивались отрицательные качества. Вместе с гея, где зто шяможно, зсбходимо заменять бюрократическую организацию управления свмоупрашгениам. В диссертации, на основании анализа организации глзста в России, к середин» 193 года, впервые предлагается комплекс правовых мор по рацк-знагкоадан ароматической организации управления. К ним относятся меры:
1) по реформированию экскомичош« отношения;
2) направленные на развитее непосредственной демократии;
3) совершенствования представительной системы елггти;
Л) по усилению роли судебных органов о дала ограничения негативных саоГито трократии;
5) по рвфсркиросакая) ссмой »í9.whí«sip3tíísmckí систтау.
НАУЧНОЕ И ПРАКТИЧЕСКОЕ ЗНА»&НИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ. Англа тзкого пэния как бюрократизм позволяет полнзв понять историю рззшгшя •¡ояевгчоского щества и государства, его настояшзэ, прогкоз-^розать будупрт pcroirro. В рпботс цержнтсп конкретные предяожзния пз рзглтция гразсзсЯ' рзфорглм а России, зулматы исследования широко используются «зтором а ярчподаеЕт* курс* гории государства и проза России, теории госудсртза. н рвсез. лрсЗпем Toopsm удгрства и празз на юридическом фофльтзтэ T!ot.»t¡CKWo пдеудгретеекнзго «ерситата. В частности, при анализа социапмя-кпасссзой етруетуры сЗДестч», цности, формы, принципов государства и гразз i:a ркглн'-им* зтапзх . «о. вития, причинно-следственных •связей кесбхздиио учильхать poro и ь*зсто зокраши, заервплгкив ое обособлзнчых кнгересез о пряю.
АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ. Диссертация обсуждалась к рецензировалась на кафедре теории государства и права Тюменского государственного университета. Результаты исследования отражены в материалах научно-практических конференций проводимых в Тюменском государственном университете (1990 г.) Тюменской высшей школе МВД РФ (1891 г.), в выступлениях на методологическом семинаре юридического факультета ТюмГУ. Материалы исследования нашли широкое применение в программах и методических рекомендациях по изучению курсов истории государства и права России, теории государства и права, специальном курсе для студентов юридического факультета.
Накопленные знания используются автором в публичных выступлениях в печати, по радио, телевидению, научно-популярных изданиях, лекциях перед населением.
СТРУКТУРА РАБОТЫ. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка используемой литературы. В первой главе дается понятие бюрократии и бюрократизма, выделяются их главные черты и системообразующие связи. Здесь иге анализируются причины возникновения и развития данного явления. Во второй главе предлагаются меры по изменению законодательства России иапрвлежые на преодоление негативных сторон бюрократизма. В основе изложения лежит материалистический метод обусловленности духовной и политической мани общества его экономическим базисом.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ. Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели, направления и методы исследования, формулируются положения выносимые на защиту, показывается их новизна, теоретическая и практическая значимость.
ГЛАВА 1. Бюрократия и бюрократизм. Их н«гативны* свойства.
(51. Понятие бюрократии и бюрократизма. §2. Причины возникновения бюрократии и бюрократизма. §1. Бюрократизм и его негативные проявления.).
В отечественной и зарубежной литературе даются различные понятия бюрократии и бюрократизма. В данной работе под бюрократией понимается особый социальный слой людей, занятых управлением общественными делами, и, в силу этого, обособлений от других членов общества, имеющий определенную впасть над ними.
Выделяются различные виды бюрократии: партийная, государственная, военная, судебная, высшего, среднего и нисшего ранга, рациональная и иррациональная.
Под бюрократизмом понимается целая совокупность явлений, входящих в единую взаимосвязанную систему. Это:
1) особые общественные отношения (экономические, политические, духовные) маяаду бюрократией и обществом;
2) особые отношения внутри бюрократических структур;
3) обусловленные этими отношениями особые интересы бюрократии, стандарты ее сознания и поведения.
Применяя материалистический метод познания можно выделить следующие группы причин порождающих бюрократию и бюрократизм. Первое. Экономические причины. Они заключаются в том, что низкая производительность общественного труда ведет к поглощению массы трудящихся непосредственно производительным трудом. Для управления есе усложняющегося общественного организма выделяется специализированная группа людей, относительно обособленная от остальных членов общества. Второе. Политические причины. К ним относятся противоречия между отдельными социальными группами общества и личностями. Порождаемые ими конфликты требуют регулирования со стороны какой-то внешней, обособленной' силы, которой становится бюрократия. Неорганизованность и политическая пассивность масс так ш способствуют отрыву от них органов управления. Третья группа - идеологические причины. Они выражаются в низкой общей и, особенно, . политической культуре масс, их неспособности понять законы общественного развития, осознать свои общественные интересы, сформулировать цели и методы их реализации. Все это берет на себя аппарат управления, приобретая идеологическое господство в обществе. Такое положение обуславливается конечно же на биологическими и психическими свойствами организмов людей, а сложившимся разделением труда.
Указанные объективные причины углубляются самой бюрократией. Она монополизирует право собственности на основные средства производства, усиливает отчуждения трудящихся от решения общественных проблем. Г осударственные органы препятствуют осуществлению гражданами политических свобод, манипулируют их сознанием, закрепляя свои претензии на неограниченую власть.
Кроме общих существуют и особенные причины, связанные с историческим развитием отдельных стран. Так, для нашей страны характерна традиционность власти бюрократии и слабость гражданского общества, отсутствие опыта демократии. Периоды застоя в экономике часто сменялись периодами всеобщей мобилизации с целью догнать в развитии соседние европейские страны. Осуществление этих задач происходило через концентрацию огромной власти в руках государственных правителей (вояадей). Отромные масштабы страны, ве многонациональное^» создают дополнительные межрегиональные и межнациональные противоречия, которые невозможно решить без стоящего над обществом аппарата управления. Постоянную политическую напряженность в стране создавала угроза внешней опасности.
Определяя понятие бюрократизма, «¡а вцдзлкги-. сгг о-иквньм содержательиыг элементы. Существенной часть» Бюрократизма , ■? -осоСиа общественные
отношения в сфере экономию, пслтиш чдзсп«--.;« Причем, зкокомйческйв отношения, согласно материалистическому миравозрению, являются таэенствующими. Их бюрократический хграхтер заключается в том, что органы управления исходят из своего понимания общзстввнных потребностей или, слспо выполняя указания вышестоящего руководства, устанавливают целч развития экономики и средства их достижения, с помощью огромного исполнительного аппарата организуют реализацию этих цепей. Ими же организуется распределение произведенных. общественных благ, обмен ими, регулируется общественное потребление. Таким образом, органы управления государства от имени народа реализуют права собственника основных средств производства. Это позволяет социальному слою управлнеицев осуществлять экономическое господство над всеми остальными группами населения.
Для бюрократических отношений характерно отсутствие реального и всестороннего контроля со стороны общества за экономической деятельностью аппаратов управления, их безответственность. Бюрократия получает в свое распоряжение долю общественного богатства не в зависимости от принесенной обществу пользы, а в зависимости от размеров своей власти, бесконтрольности и безответственности перед обществом.
Экономическое господство бюрократии обуславливает ее политическую власть. Необходимость распределения общественного богатства ведет к росту аппарата управления до колоссальных размеров. При этом, формирование его идет сверху вниз. Каждое вышестоящее звено системы управления для реализации своих решений формирует наиболее удобный исполнительный аппарат. Особенно эти тенденции усиливаются в тоталитарном государстве. Право превращается в узаконенную волю бюрократии. Для его реализации создается мощный, централизованный аппарат карательных органов (общая и политическая полиция, централизованная судебная система, армия). Сознанием масс манипулируют с помощью, формируемых централизованно, учреждений науки, образования, культуры, средств массовой информации. Политические свободы слова, печати, собраний, уличных шествий отсутствуют. Общественные объединения или запрещаются или огосударствляются. Деятельность аппарата управления засекречивается и недоступна контролю со стороны граздан. Бюрократия безответственна перед обществом. Существующие представительные органы с одной стороны не выражают интересов массы, т.к.сформироааны под контролем и по указке профессионального аппарата управления, с другой стороны, не обладают достаточными правами для отраиичения господства так называемых исполнительных органов.
Экономическое и политическое господство бюрогратии обуславливает зэ монополию в ровной жизни. Она создает выгодную себе идеологию, объявляет ее оОщэнзродной и навязывает всему обществу. Инакомыслие подавляется.
Обособленна органов управления от общества рождает и специфически бюрократические отношения между структурными звеньями и лицами, составляющими аппарат упрозления. В первую очервдь, они характвризуются иерархичностью и . жестким подчинением нижестоящих органов перед вышестоящими. Это позаоллот сохранять единство управляющей системы перед управляемой. Но это но исключает относительной самостоятельности каждого отдельного звена управления и' реализации своих узковедомственных или мастнически.х интересов. В горизонтальных отношениях между управленческими структурами выделяются тоже два конкурирующие черты: круговая порука и борьба за усиление своей власти. .
Лица, занимающиеся управлением общественными делами, от имони общества, реализующие права собственника, получающие долю общественного богатства в зависимости от объема своей власти, но икиут не составить особую социальную . группу с собственными интересами, формами сознания и поведения.
Главенствующим обособленным интересом бюрократии является стремление во что бы то ни стало сохранить или даже приумножить свою власть. С этим связана нетерпимость к инициативе подчиненных, подавленно демократических и самоуправленческих ростков, раздувание аппарата управления, поддерживание режима секретности в деятельности органов власти и управления, милитаризация общества и попытки с помощью силы вмешиваться в мировые процессы, препятствование процессу приватизации, подбор кадров по принципу личной преданности, карьеризм, беспринципность, безнравственность и конформизм при достижении цели, вуализироаэние собственных недостатков, тенденция к превращению в замкнутую касту. Отношения строгого подчинения нижестоящих органов вышестоящим, при безответственности перед обществом, порождают такие черты чиновников как чванство, бездушие к подчиненным. По отношению к начальству те жо лица могут унижаться, льстить, выряжать готовность исполнять любую волю хозяина вне зависимости от еа общественной полезности. Данные отношения с неизбежностью порождают формализм, бумаготеорччетво, консерватизм, ошиСмси в деятельности бюрократии.
Бюрократия имеет не только собственную психологию, но и собственную идеологию, которая навязывается управляемым групг.-м общоства. Состюными элементами ее язляотся вождизм, этатизм, приукрашивание деятельности, еыдачз ооособл«ныч интересов бюрократ« за общенародные, а своих целях бюрократия ;,:!;плуатирувт идеологию национализма, кпц^зеи борьбы, идеи строительства коммунизма или иного "светлого будущего*.
ГЛАВА 2. ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ОГРАНИЧЕНИЯ НЕГАТИВНЫХ СВОЙСТВ
БЮРОКРАТИИ.
(§1. Общий подход к проблеме ограничения нега"№1и.ч свойств бюрократии. §2. Правовое воздействие на экономику с целью ограничения негативных свойств бюрократии. §3. Обеспечение политических прав граждан: как способ ограничения негативных свойств бюрократии.§4. Ограничение негативных черт бюрократии через представительные органы власти. Правовое регулирование их организации и деятельности. §5. Роль судебных органов в ограничении негативных свойств« бюрократии. §6. Ограничение негативных свойств бюрократии в процессе правового регулирования деятельности аппарата управления.)
Поскольку бюрократия имеет одновременно полезные и отрицательные черты, то решение проблемы видится в выработке мер, которые бы максимально устраняли негативные черты бюрократии и создавали условия для реализации ее общественно-полезных свойств. Мировой опыт показывает, что эти меры должны, во-первых, исходить от самого организованого общества, во-вторых, направляться против причин негативных свойств бюрократии и их существенных черт. Незаменимую роль здесь играет право. Существенное место в решении проблемы бюрократизма занимают идеи самоуправления общества и построения правового государства.
Принципиальной позицией автора является идея о том, что главные усилия общество должно направить на создание таких внешних условий для бюрократии, которые бы резко ограничили ее всевластие, поставили бы ев под контроль общества. Это позволит кардинально рационализировать ее поведение. Из этого вытекает пять главных направлений в решении проблемы:
1) замена командно-административного управления рыночным саморегулиро-ванем в экономике с мерами, направленными на преодоление отчуждения трудящихся от средств производства;
2) развитие непосредственных форм демократии;
3) демократизация представительных органов власти и усиление их воздействия на исполнительные;
4) выделение судебных органов в самостоятельную ветвь власти и расширение их функций;
5) правовые меры рационализации структуры и порядка деятельности исполнительных органов.
В характере экономики заключается основа господства бюрократии над обществом. Законодательными средствами можно закрепить основы социально-экономической политики государства, направленные, с одной стороны, на ликвидацию полного поглощения трудящихся их производительным трудом,
создание экономических гарантий по резлюацм'/ праа и свайид граодан. С другой строны, ограничить затраты государства на содержание аппарата управления, сократить военные расходы.
Экономическое господство бюрократии реализуется посредством юридического закрепления государственной собственносто на основные средства производства. Законодательство должно. создать условие для разгосударствления экономики, перехода к рыночному самоуправлению. Наибольшую эффективность производства с наименьшим отрывом трудящихся от средств производства дает коллективная форма собственности. Она и должна получить правовые льготы. Поддержать рыночную конкуренцию при минимальном использовании помощи бюрократии позволяют малые формы хозяйствования, которые так зкэ не могут выжить без правовых льгот.
Современная экономика не может эффективно развиваться без государственного регулирования. Во избежание бюрократической зарегулированности необходимо к минимуму свести административные формы воздействия государства и перейти к экономическим методам: налоги, кредиты, таможенные тарифы и т.д.. Часть основных средств производства неизбежно должно остаться в государственной и муниципапитетной собственности. Усилив контроль за государством, подчинив его себе, общество сможет государственно-бюрократическую собственность сделать действительно общенародной. Уменьшить роль бюрократии в распоряжении государственным имуществом позволит передача предприятий в хозяйственное ведение трудовых коллективов, аренда его коллективами и введение полного хозяйственного расчета. Для реализации всех этих мероприятий в работе, предлагается внести изменения в статьи законов Российской Федерации О собственности в РСФСР, О предприятиях и предпринимательской деятельности.
В особой правовой защите от произвола бюрократии нуждается трудящиеся в процессе трудовых отношений. Законы должны гарантировать им право:
1) на забастовку;
2) на судебную защиту;
3) на создание профсоюзных организаций;
4) на минимальные, охраняемые государством, нормы условий труда, его оплаты, охраны труда и здоровья.
В условиях _ товарно денежных отношений более эффективными пвпяшсч компенсационные денежные выплаты рабочим и служащим при посягательстве на их права со стороны администрации.
Кардинальное решение проблемы бюрократизма связано с привр, государства в послушный инструминт общества. Роль законодательства а зк,,,. деле заключается в закреплении политических прав и свобод граждан и их обьединемий. Доказано, что путь к власти лижж чареэ обладание информацией. Рва/« праи
на образованна и на доступ ко всем мировым культурным ценностям позволит народу разобраться в законах общественного развития, роли в нем бюрократии, ггриобрести знания, а затем и навыки по организации самоуправления. Задачи эти могут быть реализованы через систему находящихся на государственном бюджете, но самоуправляемых органов народного образования, культуры. Важно не допустить господства государственно-бюрократической идеологии в общество.
Требует юридического.закрепления право граждан знать- всо о деятельности государственных и общественных органов управления за исключением случаев, строго перечисленных в законах. Закон об информации мог бы закрепить не только право любого гражданина получить любой документ, принятый органом управления, опубликовать его, но и ответственность должностных лиц за укрытое информации от огласки. Там же следовало бы узаконить систему оповещения населения страны о деятельности всех органов управления (обязанность сбора информации, издания информационных справочников, отчетов и т.д.). Средства массовой информации •*«иуг всесторонне контролировать бюрократию и привлекать внимание общественности к вопросам управления государством. Но для этого они должны подвертутъся разгосударствлению и перейти в руки различных общественных сил. партий, движений. Ни в коем случае они не должны оставаться в руках исполнительных органов власти. Закон РФ О средствах массовой информации запретил предварительную цензуру.
. Подчинить себе хорошо организованную бюрократическую машину может только хорошо организованное гражданское общество. Это реализуется посредством права граждан объединяться в союзы, партии, группы по интересам и т.д.. Запрещу ;ъ общественные организации под предлогом их незаконности может только суд Рабочие должны получить право объединяться по политическим взглядам по месту работы.
Желательным является общедозволительный тип правового регулирования деятельности общественных организаций. Они долины иметь право: контроля деятельности государства, критики его через печатные органы, предложения альтернативных политических программ, участия в формировании органов власти и правительства. При этом необходимо принять правсоы« м*;рм против превращения общественных самоуправленчесхих организации в ¡лсро^ратичиские. Нужно узаконить гласность в их деятельности, коллективные фор> -ы управления
Сродством сказания давления на государств':1"!, с {'••орократию янлякнея массовые действия граждан: собрания, митинги, д№с«'..я-.'\«и. Предпочтительны-/ является уведомительный принцип их проведении, :•: ни ,пп«ннь:'/ в Декларации прав и свобод человека и гражданина (1991 г.) В зк «н-'потеяыггве не<>Ъ/.опи*.х закрепить материальные гарантии осуществления т-м прав: и огохууглении
с^цвсгскяи?* !4вет для проведен«, ^опр^тт, Исптты их испалмовэнии, Обеспечение га о;>ргкги со стороны органсз праиопсоедя.
Общество цятно вставить бюрократии лишь исполни гглькыз функции. Важнейшие вопросы направления государственной плитки мо;+ьо разрешить всенародным голосованием. Однако не стоит переоценивать способности людей досконально разбираться а вопросах выносимых на референдум. У бюрократии значительные возможности манипулировать общественным сознанием. Поэтому предлагается в Законе РСФСР О референдуме в РСФСР предусмотреть лишь один путь начала референдума ~ по требованию определенного количества граждан страны. Но если эта инициатива проявлена, то не ставить ей препятствия в вида обязательного согласия парламента или Президента на проведение референдума. Требуется упростить порядок проведения голосований, одновременно усилив ответственность организаторов его прозедения.
Другой формой непосредственного участия граждан в решении важнейших вопросов государственной политики является внесение законодательных предложении и участие в их обсуждении. Требуется более конкретезироианное правовое урегулирование этих процессов: установление процедуры законодательной инициативы, внесение поправок в законопроекты и их рассмотрения в парламенте. Наконец, с развитием техники социологических опросов можно сделать их обязательными, предваряющими принятие законов в представительном органе.
Важнейшими органами контроля за бюрократией являются представительные органы власти и самоуправления. Они выражают разнообразные интересы групп общества, закрепляют их в нормативных актах, осуществляют подбор их исполнителей (бюрократии), контролируют их деятельность, привлекают к политической ответ-ственностм виновных. При этом, представительные органы должны удерживаться от подмены собой исполнительных органов. В данном спучеэ необходимо в полной мере использовать позитивные черты бюрократа«: ее профессионализм, приемственность, оперативность в принятии решений, скоординированность действий. Этому слуммт система разделения властей, взаимных сдержвк и противовесов. Необходимо создать правовые условия с тем, чтобы депутаты народа сами не стали Бюрократией, а, с другой стороны, имел« достаточно возможности исполнить выше названные функции. Реализации этих задач должно служить право. Стремления к расширению своей власти характерно для любого государственного органа. Чтобы этого на произошло, необходимо, чтобы нормы права, определяющие порядок формирования срганоз власти, и,< компетенцию, принимались путем референдума или учредительным собраний»,* При этом, каждая республика, область, грай должны сами решить какая с труту представительной сласти и оргеноз самоуправления им нуж«. Демократична.' принципы формирования продстгвигелыад оратае общеизвестна и полуад
всемирное распространение. Это всеобщие, прямые выборы депутатов при равенстве граждан и тайном голосовании. Всеми признается более демократической пропорциональная система выборов, при которой учитываются интересы не только большинства, но и меньшинства общества. Установление в рамках страны квоты количества голосов избирателей, необходимых для победы кандидата в депутаты позволит выдвигать депутатов от групп населения, проживающих на различной территории (вне одного территориального округа). Равенство граждан должно соблюдаться не только при голосовании, но и в процессе выд-вижения кандидатов в депутаты. Члены трудовых коллективов и общественных организаций не должны быть в привипигированном положении. Необходимо установить порядок при котором любая группа граждан определенного числа, поставив свои подписи под петицией, можаг выдвинуть своего кандидата в депутаты.
Избирательные комиссии должны быть максимально объективными в своей деятельности. Обеспечить это можно путем четкого регулирования порядка их 4>армирования (не так как в ст. 97 Конституции РСФСР) и соблюдения принципа демократизма. Следовало бы проводить всеобщие, прямые, равные выборы членов избирательных комиссий на несколько лет. Эти комиссии могли бы одновременно проводить референдумы и обсуждения законопроектов.
Чтобы депутаты оставались представителями своих избирателей, в законодательстве необходимо закрепить меры их ответственности перед ними. Деятельность их должна быть открытой. Каждый кандидат в депутаты должен представить своим избирателям четкую и ясную программу своей деятельности, которую, в случав его избрания, обязан выполнить. Неискренность депутата перед избирателями и невыполнение своей программы должно служить поводом для постановки вопроса об отзыве депутата. Решение о назначении голосования, по поведу доверия депутату, должен принимать суд, а не исполнительные органы и конференции избирателей, при наличии петиции избирателей и оснований указанных выше. Деятельность инициаторов отзыва должна быть более свободной, чем предусмотрено Законом РСФСР О поредк® отзыва народных депутатов РСФСР 1991 года.
При условии быстро меняющейся политической обстановки следовало бы сократить срок полномочий .депутатов до 3 лет и проводить не одновременные выборы всех депутатов органов власти, а ежегодно обновлять их состав на 1/3. Граждане, путем референдума, должны иметь право выразить недоверие всему составу органа власти при наличии явного кризиса его политики (ст. 95 п. 2 Закона РСФСР О местном самоуправлении в РСФСР). Для обеспечения независимости депутатов от каких-либо аппаратных структур: государственных и общественных органов, недопущения монополизации власти в одних руках оправдано Запрещение совмещения депутатских полномочий с другой деятельностью в государственных.
общественных, либо частых организациях. Голоса депутате» догаа.ы иметь равное значение. Поэтому, недопустимо принятое решений нормативного характера учреждениями, образуемыми внутри представительного органа (президиумами, секритариатами, председателями, советами и т. д.,. Двухступенчатая структура представительного органа (Съезд и Верховный Совет - ст. 36 Конституции (Основного закона) РСФСР) нарушала принцип прямых и всеобщих выборов в высшие органы власти и делила депутатов на два сорта: астнень£х и пассивных.
Представительные органы призваны поставить под контроль деятельность бюрократии. Для этого они должны иметь свой контрольно-ревизионный аппарат, право получать информацию о всех сторонах деятельности исполнительных органов. Политическая деятельность требует высокой квалификации. Необходимо обеспечить возможность (в часности, с помощью высокой оплаты труда) осуществлять ее профессионально.
Важнейшим инструментом воздействия на бюрократию является право. Представительные органы долхлы создать непротиворечивую систему законодательства, которая закрепляла бы структуру аппарата управления общества, поставила бы деятельность бюрократии в строгие рамки. Законы должны быть прямого действия, содержать указания на процедуры их реализации, исполнителей и санкции, в случае не выполнения. Не желательна передача прав нормотворчества исполнительным структурам. Но, есш этого не избежать, то оно должно сопровождаться ясным указанием на содержание и объем делегируемых прав. Очень важно следить за соблюдением принципа верховенства законов.
Важнейшим учреждением,способным противостоять распространению негашеных свойств бюрократии, является суд. Он должен обеспечить верховенство законов и выраженной в них воли народа над бюрократическим нормотворчеством, защитить права и свободы граждан от посягательства со стороны администрации. Для этого судьи должны быть независимы от других государственных органов и подчиняться только закону. Независимость судей обеспечивается: конкурсным отбором кандидатов на эти должности на основе профессиональных и личных качьста человека; пожизненным замещением должности судьи; обеспачаниом неприкосновенности судьи, его семьи, имущества; материальными гарантиями высокого государственного статуса этой должности; недопустимостью совмещения работы в должности судьи с работой в других государственных организациях; беспартийностью.
Вместе с тем, система обжалования решений суда (в том числе апелляциоиныи порядок), коллегиальный порядок принятия решений (суд присяжных) - должны воспрепятствовать злоупотреблению судьями своим служебным положением
Расширить влияние суда в вопросах разрешения конфликтов между гражданами >•• администрацией позволила бы его специализация; выделение суд<1б"мх кшшшш
ргкуатрквееи?» законность и констотуционмость нормативных решений оганоа государство; учрвзцдвии» института участкового мирового судьи, рассматривающего административные правонарушения; образование специальных административных "удсв и судов, контролирующих соблюдение трудового законодательства, ■праадано было бы передать независимым судебным следователям право следствия по уголовным делам.
Судебная дяятельность на будет достаточно аффективной, если отсутствует ответственности (администратизная, уголовная) за невыполнения решений суда.
Перечисленные выше меры должны поставить бюрократию в такие условия при которых бы реализовались ее позитивные черты и ограничивались негативные. Кроме этого, в нормативных ектах, принимаемых предстает«»«¡ыш органе,?*!«, необходимо четко указать мэсто исполнительных органов » С£!С1вмо влас то, урегулировать порядок их формирования и деятельности Задача ед«я?ые1раг«иных. органов — бесприхословно исполнять решения, принятый и«
представителями, соблюдать законы, охранять праза -и свободы (раадаш. К поколении, эти задачи не нашли четкого отрада; ;ия б проекта Основ законодательства РФ О государственной службе. В нем следовала Сы закрепить следующий принципы государственной службы:
1) конституционность и законность;
2) открытость формирования и деятельности;
3) компетентность, оперативность, эффективность деятельности;
4) ответственность должностных лиц (иерархическая и непосредственная) перед обществом;
5) приемственность в управлении государственными делами;
6) запрещение деятельности политических партий и движений в государственном аппарате управления.
Наиболее демократичным способом формирования государственных органов являются выборы. Но, они не всегда помогают выявить наиболее профессионально грамотных кандидатов на должности. Широков применение должен получить конкурсный отбор кандидатов со здзчей экзаменов при замощении каждой вакантной должности в аппарате управления.
Структура и деятельность государственного аппарата должна быть строго урегулирована в законах. Здесь необходимо использовать разрешительный тип празового регулирования. Четкость функций и их строгое раздвлониа - гарантии индиаидузльной ответственности. Представительные органы должны ставить ясные
кодеусмыслениыэ цели перед исполнительными органами, реализацию которых лик» проконтролировать. Политику сдерживания роста аппарата управления необходимо еавмещзть с конкурсным выполнением заданий различными структурами управления. Т.к. огромней централизованный аппарат более единой к
отчундекию от общества, то необходимо сломиться к децентрализуя управления. Должностное лицо, служащее обществу, должно бьль защищено от произвола кзчат>ства. Этому служат: четкость функциок&гьных обязанностей; право обжаловать а суд неправомерные действия своего начальника; создание профсоюзов служащих; строгий порядок продвижения по стужбе (на основании квалификационных знаний) и увольнения со службы; право на выполнять приказы противоречащие закону.
Сложный управленческий труд должен вьюоко оплачиваться в соответствии с должностью и квалификацией, но в денежной форме, без предоставления особых льгот. Должностные лица должны предавать огласке размер и источники получения своих доходов. Установить ответственность должностных лиц перед обществом позволит право граждан обжаловать действия любого должностного лица, более широкое распространенна должна получить материальная ответственность должностных лиц за нарушение правовых норм.
ПУБПМКДЦНМ. Оснзекыэ палгжкш-.я диссертации иаптаавны а спедукацих работах:
1) Бюрократические черты советского права. — Материалы итоговой научно-практической конференция. Тюмень, 1992г.
2) О необходимости введения понятий "бюрократия" и 'бюрократизм" в курсы теории и истории государства и гфава,- Проблемы качественного образования студентов юридических специальностей. Тюмень, 1991г.
3) Совершенствование методов работы государственного аппарата и борьба с бюрократизмом.- Всестороннее развертывание социалистического демократизма, углубленна само)Т1равлешя народа, укреплегав правовой основы советского общества. Свердловск, 1939г.
4) Перестройка и бюрократизм. - Проблемы осущэсталэда.я презовой рзформы. Тюмень. 1990 г.
