АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Делегирование государственных полномочий»
НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ ім. ЯРОСЛАВА МУДРОГО
і і о С Л 0 2ИЮН 1ЯЯ7
ШЕВЧУК Станіслав Володимирбвич
ДЕЛЕГУВАННЯ ДЕРЖАВНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ
Спеціальність. 12.00.01 - теорія та історія держави і права; історія політичних і правових вчень
АВТОРЕФЕРАТ
дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичиих наук
Харків 1997
Дисертація являє собою рукопис
Работа виконана на кафедрі теорії держави і права Національної юридичної академії України ім. Ярослава Мудрого
Науковий керівник -
академік Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор М. В. Цвік
Офіційні опоненти:
академік Академії правових наук України, доктор юридичних наук, професор В. В. Копєйчиков
кандидат юридичних наук, доцент Є. В. Бурлай
Провідна організація - Юридичний інститут Одеського державного університету ім. 1.1. Мечникова.
Захист відбудеться "'/■)" 997 р. о годині на
засіданні спеціалізованої вченої ^ради Д. D2.40.02 в Національній юридичній академії України ім. Ярослава Мудрого за адресою: 310024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77.
З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Національної юридичної академії України ім. Ярослава Мудрого (310024, м. Харків, вул. Пушкінська, 77).
Автореферат розіслано 1997 р.
Вчений секретар спеціалізованої вченої ради М. М. Сибільов
ВСТУП
Актуальність теми дослідження. За умов інтенсивних демократичних, соціальних, державно-правових перетворень, що відбуваються зараз в Україні, істотно змінюється роль держави, її функції і відповідні їм державно-владні повноваження. В процесі демократизації усіх сторін суспільного життя закономірною стає тенденція зміни характеру нормативно-правового регулювання, і передусім, збільшення кількості законів, що приймаються Верховною Радою України. І це не випадково, бо збільшення обсягу законодавчого нормотворення відбиває зростаючу роль у суспільстві принципу народовладдя, народного представництва. Держава не може залишатися осторонь від соціально-економічних реформ, що відбуваються в країні, а, навпаки, покликана активно на них впливати. Тому, безумовно, вимагає подальшого теоретичного осмислення проблема вдосконалення засобів державного керівництва і правового регулювання. Важливого значення в цьому зв'язку набуває наукове опрацювання проблеми делегування державних повноважень як одного із засобів функціонування державної влади в плюралістичному суспільстві, забезпеченім її ефективності. В ряді країн Заходу таке делегування розглядається як суспільно необхідне.
Державно-владні повноваження складають юридичну характеристику державної влади і входять до компетенції державних органів. Конституція України 1996 р. прямо передбачає можливість делегування своїх повноважень не для всіх органів (див. ст. 118, 138 і 143 Конституції), а для Президента України та органів судової влади забороняє делегування (ч. 2 ст. 106 та ст. 124). Водночас ст. 19 Конституції зобов'язує кожний державний орган діяти тільки на підставі і в межах своїх повноважень, тобто в межах своєї компетенції. Тому заслуговує ретельного досліджеіпія питання про законність, доцільність і саму можливість делегування державних повноважень у випадках, коли воно прямо не передбачене Конституцією.
Отже, звернення до проблеми делегування державної влади всередині держави, з'ясування можливостей і меж його застосування, а також аналіз його змісту і природи є цілком обгрунтовані. Результати дослідження юридичної природи делегування мають слугувати удосконаленню механізму правового регулювання у процесі побудови в Україні правової держави.
Головним делегатором в Україні є її народ, чия воля закріплена в Конституції України. Шляхом голосування він делегує
з
свої верховні владні повноваження державним органам, тому всі їхні повноваження с делегованими від народу.
У суспільній практиці особливо важливого значення набуває наукове опрацювання і розв'язання проблеми делегування у тому контексті, що стосується питання взаємовідносин законодавчої і виконавчої гілок влади. Це зумовлене деякими об’єктивними чинниками. По-перше, за умови звільнення від пережитків тоталітаризму в Україні принцип єдності і неподільності державної влади не може розглядатися у попередньому його значенні. Влада не може зосереджуватися тільки в одному повновладному державному органі, а розподіляється між гілками влади, що взаємодіють через систему стримувань і противаг. Це тягне за собою необхідність визначення можливості і юридичних критеріїв делегування між гілками державної влади, а також в межах однієї гілки влади. ГІо-друге, збереження за державою соціальної і економічної функцій обумовлює наявність тенденції інтенсивного нормативно-правового регулювання суспільних відносин. Це досягається шляхом активної правотворчої діяльності як Верховної Ради України, так і Президента і вищих органів виконавчої влади. В цьому зв'язку підвищений науковий інтерес викликає дослідження співвідношення закону і таких підзаконних нормативно-правових актів, у яких формулюються первинні норми права, встановлення юридичної підстави видання інших підзаконних актів. По-третє, в Україні, як вважає дисертант, починає складатися практика делегування, що вимагає наукового аналізу її природи і вироблення відповідних рекомендацій для правозастосу-вання. По-четверте, досі в теорії держави і права не проводилося комплексного дослідження проблеми делегування державних повноважень на рівні монографіі або дисертації, не здійснювалася спроба аналізу і використання деяких положень наукової доктрини та практики делегування державних повноважень у розвинутих демократичних країнах. Цими та іншими чинниками пояснюється актуальність теми дисертації.
Ступень наукової разробленості проблеми. Вибір теми дослідження “Делегування державних повноважень” зумовлений її важливістю і актуальністю. В українській юридичній літературі рівень її наукового опрацювання недостатній і не відповідає потребам практики державно-правового будівництва. Більшість робіт по темі відноситься до 60-70-х років і стосується, в основному, проблеми делегування повноважень зверху донизу, а також від органів державного управління суспільним організаціям. З цієї проблеми немає спеціальних досліджень, за винятком деяких статей, виступів на науко-во-пракгачних конференціях, де, на думку автора, також недостат-
ньо враховано особливості нинішнього етапу, процесів, що відбуваються в Україні. До того ж згадані статті та виступи опубліковано до прийняття нової Конституції України. В світлі її положень особливо ретельного наукового аналізу потребує проблема делегування законодавчих повноважень. Відставання у дослідженнях цієї складної проблеми пояснюється живучістю негативних уявлень, що склалися в радянський період щодо цього питання, а також тим, що досі належним чином не проаналізовано зарубіжну практику делегування законодавчих повноважень. Враховуючи ці обставини, а також потреби удосконалення формування державної влади в Україні, у дисертації в межах вирішення завдань порівняльного правознавства проведено аналіз іноземної літератури і практики, що склалася в країнах розвинутої демократії (СІЛА, Великобританія, Німеччина, Франція).
Об'скг і предмет дослідженая. Предметом дисертаційного дослідження с встановлеіпія можливостей і вивчення форм делегування державних повноважень в Україні.
Об'єктом даного дослідження є природа, умови, способи та наслідки делегування, компетенційні норми, акти і практика делегування в Україні й країнах розвинутої демократії.
Мета га завдання дослідження. Головною метою дисертаційного досліджеїшя є комплексний аналіз юридичної природи делегування державно-владних повноважень в умовах існуючої в Україні державної влади, що змінюється, а також проблеми делегування окремих видів державних повноважень, передусім законодавчих.
З огляду на це дисертант поставив такі завдання : обгрунтувати причшшо-наслідковий зв'язок між концепціею суверенної державної влади, що зазнала змін, мірою її легітимності та авторитету, втіленням в ній народного суверенітету, з одного боку, та можливістю і необхідністю делегування її повноважень - з друтого;
звернута увагу на об’єктивну потребу в делегуванні деяких державних повноважень з метою реалізації в умовах реформування економіки і суспільних відносин завдань держави соціальної орієнтації, що забезпечують заради загального блага її постійну участь у соціально-економічних процесах;
проаналізувати взаємозв'язок понять "державні повноваження", "компетенція державного органу", "предмети відання", "делегування державних повноважень", "розподіл і перерозподіл компетенції", "дача доручення", "встановлення і припинення державних повноважень", установити залежність характеру делегування від типу і виду компетенції;
проаналізувати проблему делегування законодавчих повноважень у контексті теорії розподілу влад і, відповідно до Конституції України, дати оцінку існуючої практики;
дослідити юридичну природу інших видів делегування державних повноважень: делегування по вертикалі виконавчої влади, в федерації, на міжнародному рівні, муніципальним органам, суспільним організаціям, за надзвичайних обставин.
Методологія дисертаційного дослідження. Дослідження проведено на основі історично-правового, порівняльно-правового, системного, структурно-функціонального, формально-логічного, соціологічного та інших загальнонаукових і спеціальних наукових методів. Особлива увага приділяється міждисциплінарному підходу. Основні положення дисертації спираються на аналіз Конституції України, чинного українського законодавства. Методом порівняльно-правового аналізу автор досліджує законодавчі акта і практику делегування у розвинутих демократичних країнах.
Теоретичну основу дослідження складають праці в галузі юриспруденції, філософії, економіки, соціології:
а) роботи класиків суспільної думки:
О. Алексеева, І. Бентама, Ж. Бодена, К. Вольфа, Г.Гегеля, Т. Гоббса, О. Герке, В. Герне, Г. Гроція, Д. Дайсі, Е. Дюркгейма, Г. Єллінека, О. Івановського, Р. Ієрінга, Г. Кельзена, М. Коркунова, Д. Локка, Л. Лабанда, К. Маркса, Д. Медісона, Д. Мілля, Ш. Монтеск'е, Д. Остіна, Г Пухти, Ж.-Ж. Руссо, Ф. Савіньї, А. Сміта, Г. Спенсера, Б. Чичеріна;
б) дослідження вітчизняних вчених:
Є. Бурлая, В. Горшеньова, Ю. Грошевого, П. Євграфова, А. Зайця, Л. Коваля, М. Козюбри, В. Колодія, В.Копєйчикова, М. Корнієнка, Л. Кривенко, В. Мамутова, О. Петришина, П. Полєжая,
О. Степанюка, В. Тація, В. Ткаченко, М. Цвіка, І. Шахова та інших відомих авторів.
в) роботи вчених ближнього і далекого зарубіжжя:
С. Алексеева, Р. Арона, X. Арендт, К. Арроу, Б. Бринца, Д. Б’юкенена, М. Вебера, В. Вільсона, Р. Дворкіна, С. Зівса, Н. Кейзеро-ва, Д. Кар'є, Л. Лазарева, Б. Лазарева, В. Нерсесянца, Р. Нозика, С. Полешної, Д. Раца, В. Ренквіста, Д. Роулса, Л. Салерона, Ф. Селзни-ка, Р. Страуса, Ю. Тихомирова, В. Туманова, Р. Унгера, Л. Фуллера, Ю. Хабермаса, Г. Харта, Ф. Хайєка, Л. Хохфілда, О.Черданцева, В. Чиркіна, А. Шебанова, К. Шеремета, Ц. Ямпольської та ін.
Практична основа дослідження. Дослідження здійснювалося на основі українського законодавства, включаючи нову Конституцію
б
України, а також іноземних конституцій, законодавства і судової практики.
Наукова новизна дисертації полягає в тому, що вона є першим в Україні монографічним дослідженням проблеми делегування державних повноважень, здійсненим на основі широкого порівняльного аналізу класичної й особливо новітньої зарубіжної літератури і практики делегування у розвинутих демократичних країнах. Уперше в українській юридичній науні делегування законодавчих повноважень розглядається як засіб уточнення компетенції вищого органу законодавчої влади, аналізуються нормативно-правові акти, що приймаються на підставі подібного делегувати вищими органами виконавчої влади. Проводиться думка про фактичну наявність в Україні делегування sui generis. На відміну від більшості вітчизняних учених, які виключають можливість делегування законодавчих повноважень і тлумачать Конституцію України як таку, шо забороняє подібне делегування, автор робить спробу довести, що хоч подібне делегування в сучасних умовах можливе як виняток із загального правила, Конституція України все ж дає підстави для визнання його можливим і необхідним у ряді випадків. Крім того, автор подає класифікацію державних повноважень і критеріїв відмінності між вихідним від народ}' первинним і наступним делегуванням, а також між делегуванням, перерозподілом державних повноважень, дачею доручень і т. ін.
На основі проведеного дослідження сформульовано низку основних положень і висновків, що виносяться на захист :
1. Державна влада в Україні є похідною від влади народу, а владні повноваження держави - делегованими від народу шляхом загального голосування. Тому вища суверенна і спільна воля народу скерована на конституціювання вищих державних органів первинного представництва - парламенту і президента, які формують систему державних органів повторного представництва народу. Отже, жодна гілка влади не панує і не займає домінуючого положення щодо інших гілок влади.
2. Незважаючи на збільшення кількості законів і поліпшення їх якості, через різні об'єктивні та суб'єктивні причини суспільні відносини не можуть бути нормативно врегульовані лише Верховною Радою або народом на референдумі. Тому є необхідність удосконалення практики прийняття нормативно-правових актів Президентом і вищими органами виконавчої влади й детального окреслення відповідних компетенційних норм.
3. Делегування може здійснюватися в Україні тільки в тих випадках, коли з окремих питань має місце відома розмитість меж компетенції
між законодавчим органом, з одного боку, і урядом - з другого, бо деякі елементи виняткової законодавчої компетенції, що встановлені на конституційному рівні, сформульовані як оціночні поняття, і вимагають конкретизації (див. ст. 92 ч. 1, п. 5, 6, 8, 9,10, 11,14, 15,17, 22). Остання може здійснюватися тільки законодавчим органом, який уточнює таким чином свою компетенцію. Верховна Рада не виходить за її межі, що визначені в Конституції, відносячи ті суспільні відносини, що не ввійшли в уточнену компетенцію парламенту, до відання органів виконавчої влади.
4. Подібне уточнення компетенції є підставою визнати делегуванням sui generis, бо воно являє собою передачу повноважень у процесі їх уточнення від одного державного органу іншому із збереженням певної міри контролю за реалізацією цих повноважень і може мати тимчасовий характер.
5. Делегування державних повноважень по горизонталі державної влади може здійснюватися тільки в одному напрямку - від законодавчої влади до влади виконавчій. Виходячи з аналізу п. 4 розділу XV Конституції України, питання про делегування законодавчих повноважень Президентові прямо не стоїть, бо йому належить конституційне право на видання нормативно-правових актів з економічних питань, не врегульованих законами, протягом 3-х років. По закінченні цього терміну питання про можливість і необхідність делегування вирішуватиметься на основі Конституції і відповідно до тієї політико-правової ситуації, що складеться на той час в Україні.
6. Делегування державних повноважень судовим органам не допускається, бо останні за своєю природою є правозастосувальни-ми, а не правотворчими органами, що і закріплене в ч. 1 ст. 124 Конституції України.
7. Делегування державних повноважень здійснюється також з урахуванням ієрархії державних органів у відповідній правовій формі, причому форма акта не делегується. Делегування державних повноважень є вольовим актом державного органу, за яким нормативно закріплені відповідні повноваження, що входять до його компетенції, та завжди втілюються в правову форму.
8. Делеіування державних повноважень треба відрізняти від дачі доручень і перерозподілу компетенції. Дача доручення є способом керівництва вищого державного органу нижчим для проведення узгодженої державної політики, при якому компетенція нижчого і вищого державного органу залишається незмінною. Крім того, дача доручення має тимчасовий і одиничний ("ad hoc " - на даний випадок) характер, на відміну від делегування, що змінює компетенцію нижчого органу на певний час. При делегуванні, на відміну від дору-
чення, орган, якому делегуються повноваження, одержує такі повноваження, яких він раніше не мав. При цьому орган, що робить передачу (делегацію), не втрачає своєї компетенції на видання нормативних юридичних актів щодо кола питань, для вирішення яких здійснюється делегація.
При перерозподілі компетенції здійснюється фактично новий розподіл повноважень на позачасовій основі з паралельним нормативним закріпленням компетенції державних органів, що змінилася, на конституційному чи законодавчому рівні. Нормативно-правові акти, які видані в порядку дачі доручення і делегування повноважень, мають завжди цільовий, предметний і тимчасовий характер.
Делегування державних повноважень, як і перерозподіл компетенції і дачу доручень, треба відрізняти від встановлення державних повноважень, що є результатом реалізації установчої влади. В Україні установча влада знаходить свою реалізацію у положеннях Конституції і органічних законів, формальному визначенні певних державних повноважень.
9. Делегування державних повноважень по виконавчій вертикалі відбувається відповідно до ієрархії державних органів і зумовлено необхідністю підвищеїшя рівня ефективності, гнучкості й оперативності державного управління.
10. Делегування державних повноважень при федеративній формі державного устрою між центральними органами і суб'єктами федерації є взаємним у період її заснування внаслідок об'єднання суб'єктів федерації. Наступне ж делегування від центру - суб'єктам федерації чи в зворотному напрямі слід здійснювати з обов'язков урахуванням взаємних інтересів суб'єктів федерації.
11. Делегування державних повноважень муніципальним органам і органам автономії здійснюється в одному напрямі - від держави - та повинно забезпечуватися певними матеріально-технічними ресурсами і здійснюватися під державним контролем за їх реалізацією. Подібне делегування не повинно впливати на природу місцевого самоврядування. Держава не може делегувати ті повноваження, що входять до виняткової компетенції муніципальних органів й закріплені в міжнародних нормативно-правових документах і в Конституції України.
12. Надзвичайні державні повноваження можуть бути делеговані тільки на період дії режиму надзвичайного стану.
Теоретичне і практичне значення дослідження полягає в тому, що викладені в дисертації висновки і пропозиції можна використати для вдосконалення законодавчого процесу, відносин між законодавчою і виконавчою гілками влади, для вдосконалення практики
всіх видів делегування, для подальших наукових досліджень, для навчального процесу.
Апробація результатів дослідження. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження обговорювалися на кафедрі теорії держави і права Національної юридичної академії України. Результати цієї роботи відбито в п’яти публікаціях, а також у доповідях і наукових повідомленнях на міжрегіональних наукових конференціях молодих учених у м. Харкові, Україна (1994, 1996 рр.), а також на міжнародних наукових конференціях у Вашіштоні, СПІА (1995 р.) і в Будапешті, Угорщина (1996 р.).
Окремі аспекти роботи використовувалися автором в процесі викладання навчального курсу " Теорія держави і права ".
Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, двох розділів, шести параграфів, висновку і списку використаної літератури.
ЗМІСТ РОБОТИ
У вступі обгрунтовується актуальність теми дослідження, ступінь наукового опрацювання проблеми, науково-методичні основи проведеного дослідження, новизна дисертації, основні положення, що виносяться на захист, визначається її теоретичне і практичне значення.
Розділ 1 "Поняття, умови і передумови делегування державних повноважень" складається із двох параграфів.
Перший параграф починається із визначення поняття делегування державних повноважень і з'ясування його відміни від суміжних категорій : встановлення державних повноважень, перерозподіл компетенції, дача доручень.
Делегуваїшя державних повноважень є тимчасовою передачею частиш компетенції одного державного органу іншому при збереженні певної міри контролю з боку органу, що здійснив акт делегування, за реалізацією делегованих повноважень. На основі аналізу вітчизняної юридичної літератури автор доходить висновку про необхідність комплексного дослідження проблеми делегування, визначення його юридичної природи.
З цією метою автор звертається до аналізу концепції державної влади з огляду на її авторитет, легітимність і суверенітет. Передусім підкреслюється значешш авторитету державної влади, що є її підставою. Авторитетною влада може бути тільки тоді, коли вона діє в певних межах, тобто сама по собі є предметом обмеження в громадянському суспільстві. Сфера і обсяг делегуваїшя державних пов-
новажень залежать від можливостей громадянського суспільства, а не від волі суверена. Зроблено висновок, що в більшості сучасних держав суверенітет не може бути втілений в одній особі чи в державному органі, а представлений усією державною системою. Остання ефективно функціонує через існуючу ієрархію державних органів, за якими нормативно закріплено відповідні державно-владні повноваження, що входять до їх компетенції. Одним із засобів їх взаємодії є делегування державних повноважень. Щодо держави де делегування є внутрішнім і обов'язково має правову форму. Таке делегування треба відрізняти від первинного делегування державних повноважень від народу - державі. Воно здійснюється шляхом народного волевиявлення, бо головним делегатором в Україні є її народ. Внутрішньодержавне делегування с похідним і вторинним. Саме його аналізу і присвячено дисертаційне дослідження.
Другий параграф вміщує аналіз об'єктивних і суб'єктивних причин делегування державних повноважень за сучасних тенденцій державного розвитку.
З моменту проголошення в Україні курсу на утворення демократичної, соціальної, правової держави (ст. 1 Конституції) стає очевидним, що побудова подібної держави має перспективний характер. У цьому процесі не можна не враховувати характеру соціальної і економічної функції держави, її ролі в процесі ринкових перетворень, необхідності державної інтервенції для проведення соціально-економічної політики. Із взірців, що пропонуються у західній літературі для їх реалізації, зручнішою для часткового моделювання є концепція держави загального благоденства чи держави соціальної орієнтації. Автор аналізує джерела, теоретичне обгрунтування цієї концепції, причини її домінування у сучасних розвинутих демократіях. Для обгрунтування причин державної інтервенції в економіку наводяться відповідні положення з економічних теорій. Превалювання концепції держави загального благоденства в державноправовому будівництві є чинником збільшення обсягу нормативноправового регулювання, у тому числі за рахунок делегування державних повноважень, бо всі основні суспільні відносини не можуть бути повністю врегульовані в законі чи народом на референдумі. Дослідник підкреслює об’єктивні й суб'єктивні чинники, що зумовлюють необхідність підзаконної нормотворчості інших вшцих органів державної влади. До них належать: необхідність розділення праці, вплив компетентних фахівців-експертів (технократів) на прийняття рішень, інші політичні, управлінські і біхевюристські чинники.
Окремо розглядається питання про вільну діяльність виконавчої влади і пов'язаних з нею її дискреційних повноважень у контексті
І!
делегування. Проте в правовій системі повинні бути передбачені механізми контролю для зведення подібної дискреційної діяльності виконавчої влади до необхідного мінімуму.
Розділ 2 "Види делегування державних повноважень" складається із чотирьох параграфів.
У першому параграфі проводиться аналіз юридичної природи делегування, а також співвідношення на теоретичному рівні понять: повноваження, компетенція, права і обов'язки, предмети відання. Компетенція державного органу є ключовим моментом, що розрізняється при делегуванні, дачі доручення і перерозподілі повноважень. Компетенція державного органу - це конкретна, окреслена законодавством, сукупність його прав і обов'язків (повноважень), а також предметів відання. Ця компетенція завжди відносна, тобто реалізується щодо об'єкгів впливу чи предметів відання. Компетенція державного органу полягає у можливості зміни існуючих правовідносин, яку він реалізує встановленим у законі способом й у визначених законом напрямках. Компетенцію можна розглядати як юрисдикцію, а також автономну і гетерономную компетенцію, нор-моутворюючу і регулятивну, доручену, остаточну і конкуруючу. Юридична природа делегування державних повноважень: а)делегуватися можуть тільки окремі повноваження, що складають частину компетенції; б)після делегування повноважень компетенція органу, що їх делегує, не змінюється; в)компетеіщія державного органу, якому делегуються ці повноваження, тимчасово розширюється;
г) акт делегування повинен обов'язково виходити від органу, що делегує; д)при делегуванні здійснюється поширення компетенції за рахунок наділення новими повноваженнями об'єкту делегування; е)повноваження, що делегуються, можуть бути в будь-який час відібрані; є)якщо повноваження делегуються на певний час, то припинення делегування не передбачає видання юридичного акта, в якому ці повноваження відзиваються (компетенція органу, якому делегуються повноваження, звужається автоматично). Якщо повноваження делегуються на невизначений час, вони можуть бути відізвані в будь-який час за рішенням державного органу, що здійснював делегування повноважень; ж)переделегування (субделегування) державних повноважень не допускається, бо це суперечить цілям і намірам органу, що делегує повноваження.
У другому параграфі аналізуються особливості взаємодії законодавчої і виконавчої гілок влади в правовій державі.
Одним з головних елементів концепції правової держави є принцип обмеження і розподілу державної влади. Унікальність звернення до теми делегування державних, насамперед законодавчих,
повноважень, зумовлена тим, що вперше автор робить спробу обгрунтувати подібне делегування в контексті теорії поділу державної влади. Треба враховувати такі аспекти:
1. Загальновизнаним є положення про те, що державна влада не має права втручатися в сферу фундаментальних прав і свобод людини (громадянина), необхідність дотримашія яких с засобом обмеження державного суверенітету.
2. Для належної гарантії свободи влада в суспільстві поділяється на владу установчу (владу народу) і на владу засновану (державну), які перебувають у відповідній субординації.
3. Державна влада не зосереджується в законодавчому органі, а де-концентрується між окремими її гілками, які взаємодіють між собою через систему стримувань і противаг. По горизонталі вона поділяється на законодавчу, виконавчу, судову. Розподіл можливий і по вертикалі виконавчої влади, між центральними державними органами і органами на місцях, між центральними органами федерації і її суб'єктами.
У дисертації аналізуються різноманітні підходи до тлумачення принципу поділу влади. В цілому пі підходи можна звести до одного універсального: щоб уникпуга узурпації, державна влада повинна бути розведена по різних центрах (гілках влади) прийняття рішень, які реалізують тільки свої державно-владні повноваження. З огляду на юридичну науку, реалізація цих владних повноважень повинна здійснюватися на підставі нормативно закріпленої за державними органами, які складають різні гілки влади, компетенції і не перевищувати її межі. Кожна гілка влади повинна виконувати свою основну функцію і декілька додаткових. Ці різні гілки влади, чи "центри по прийняттю рішень", повинні ефективно взаємодіяти для досягнення спільної мети - "суспільного блага". В правовій державі це досягається шляхом взаємодії державних органів у межах їх компетенції на підставі встановленої системи стримувань і противаг. Цей механізм виконує превентивну функцію, є засобом взаємоконтролю гілок влади і може бути встановлений як на горизонтальному, так і на вертикальному рівні, відповідно до ієрархії державних органів.
Проте, незважаючи на цю думку, треба відзначити, що стандартам поділу влади, що склалися, не відповідає сучасна практика. Тому є підстави говорити про існування деяких сучасних підходів до теорії поділу влади. Делегування законодавчих повноважень становить елемент сучасної теорії і стає досить поширеним явищем у другій половині XX ст. У сучасних конституційних системах країн розвинутої демократії ідея виконавчої влади, що тільки "механічно" застосовує закони, не одержала свого розвитку через низку причин, у
числі яких і юридизація суспільного життя, зростання соціальної ролі держави-арбітра з паралельним збільшенням обсягу нормативноправового регулювання.
Треба відзначити, що сучасні підходи до теорії поділу влади у державно-правовій практиці СІЛА, Франції, Німеччини та інших країн різні. Це фіксується в рішеннях органів конституційної юрисдикції і зумовлено різноманітними соціальними, політичними та економічними чинниками, наочно виявляється в безперервній дискусії' про межі і легітимність делегування законодавчих повноважень.
У наслідок порівняльного аналізу взаємодії законодавчої і виконавчої гілок влади в країнах розвинутих демократій, проведеного в дисертації', можна дійти висновку, що будь-якого чіткого стандарту поділу влади не було і не буде.
Навпаки, за сучасних умов центр ваги у проведеші державної політики зміщений у бік виконавчої влади, а законодавчі повноваження Парламенту урізані не тільки де-факто, внаслідок делегування законодавчих повноважень, а й де-юре (дуалізм законодавчої компетенції, закріплений у Конституції Франції і Греції). У будь-якому випадку роль виконавчої влади не зводиться до ролі простого виконавця законів, що відповідає потребам практики. Наявність власної волі у виконавчої і президентської гілок влади випливає з принципу поділу влади, закріпленого в ч. 2 ст. 6 Конституції України, тому вони володіють своєю власного волею і їх роль не може бути зведена лише до механічного виконання волі законодавчої влади. Інакше (за відсутності власної волі) роль виконавчої влади буде зведена до своєрідного обслуговування Верховної Ради, підпорядкованого їй апарату, що, безумовно, суперечить ст. 6 Конституції. Із визнання за виконавчою і президентською владою певної самостійності випливає визнання за ними права на видання нормативно-правових актів, які є підзаконними по формі (укази, декрети, постанови), а за змістом встановлюють права та обов'язки приватних осіб (громадян), що впритул підводить до питання про можливість і законність делегування законодавчих повноважень президентській і виконавчій гілкам влади.
У третьому параграфі наводиться порівняльний теоретичний аналіз делегування законодавчих повноважень. Відповідно до ч. 1,3 ст. 117 Конституції України Кабінет Міністрів, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади можуть видавати підзаконні нормативно-правові акти, які підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом. При цьому у Конституції не визначено, коли і на яких умовах ці нормативно-правові акти можуть бути прийняті, та яка їх юридична природа. Суспільні потреби й міжнародний
досвід вказують на необхідність існування подібної підзаконної діяльності. В умовах загальної демократизації суспільного життя в Україні, зростаючої потреби нормативно-правового регулювання суспільних відносин, а також збереження за державою соціально-економічної функції (ст. 1 Конституції) видання нормативно-правових актів як органом законодавчої, так і вищими органами виконавчої влади є необхідним. Збільшення обсягу нормативно-правових актів, регулюючих суспільні (переважно соціально-економічні) відносини, досягається зараз в Україні чималою мірою через посилення активної нормотворчої діяльності органу законодавчої влади. Так, за п'ять років незалежності в Україні прийнято майже 800 законів, тоді як в СРСР за 1936-1985 рр. було прийнято до 100 законів, якщо не брати до уваги Указів Президії Верховної Ради СРСР. Інші нормативно-правові акти були результатом підзаконної нормотворчої діяльності. Підзаконність подібних нормативно-правових актів означає те, що вони не повинні суперечити нормам законів і не повинні регулювати ті суспільні відносини, які регулюються законом. Практика, проте, часто йде іншим шляхом, унаслідок чого виникає ситуація фактичної підміни законів підзаконними нормативно-правовими актами. Це відбувається з тих випадках, коли суспільні відносини практично не врегульовані нормами законів (прогалина в законодавстві) або ці акти прямо їм суперечать (конкуруюче законодавство). В останньому випадку центральними органами виконавчої влади не тільки грубо порушується режим законності, а й вносяться елементи нестабільності в нормальний хід розвитку політичної і економічної систем України. Згідно з загальним правилом, закон - це норматавно-правовий акт, що приймається вищим представницьким органом (законодавчою владою) відповідно до законодавчої процедури, який має вищу юридичну силу, регулює найважливіші суспільні відносини, гцо забезпечує вихідні засади правового регулювання в усіх сферах цих відносин.
Закони можуть бути класифіковані на дві категорії: а) закони, що не вимагають видання підзаконних нормативно-правових актів, бо регулюють певні суспільні відносини максимально і винятково (закон про державний бюджет, кримінальний кодекс); б)закони, які забезпечують тількі відправні начала правового регулювання та вимагають видаїпія підзаконних нормативно-правових актів, у яких деталізуються і розвиваються їх основні положення. їх видання становить особливу складність у тих випадках, коли формулювання закону містять оціночні поняття. В такому разі законодавець визначає параметри, цілі й стандарти нормативно-правового акта, що прий-
мається, і конкретизує деталі, які він залишає іншим органам для опрацювання.
У контексті викладеного вище, під делегуванням законодавчих повноважень треба розуміти передачу їх частини центральним органам виконавчої влади чи Президенту на основі уточнення законодавчої компетенції при збереженні контролю з боку законодавчого органу за реалізацією цих повноважень. У даному випадку делегування здійснюється на рівні верховної влади, між двома її різними гілками. Закон, на підставі якого Верховна Рада може делегувати свої повноваження, приймається звичайною (простою) парламентською більшістю. Делегування в порядку уточнення компетенції, яке здійснюється на підставі звичайного закону, відрізняється від випадку, коли прийнято конституційний закон, що вносить зміни в Конституцію. Останній не делегує повноваження, а перерозподіляє компетенцію.
У законі, що передбачає делегування законодавчих повноважень у зазначеному' вище порядку, слід, на думку автора, вказати на предмет, цілі, завдання і стандарти делегування, а також зафіксувати політичний вибір законодавчого органу, межі уповноваження відповідних державних органів і посадових осіб, а також засоби парламентського і судового контролю. Ці стандарти чи параметри делегування необхідні для того, щоб виконавець, деталізуючи та конкретизуючи основні положення закону, був не в змозі фактично перекрутити і підмінити його. Поширене розуміння делегування як необмежена й неконкретна передача повноважень підлягає безумовній забороні, бо тягне за собою широку адміністративну дис-крецію і грубо порушує принцип і режим законності. Це положення є всебічно обгрунтованим як теоретично, так і історично.
Делеговане законодавство є невід’ємною частиною конституційної практики розвинутих демократичних країн, і деякі її аспекти можуть бути, хоч і значно меншою мірою, використані в Україні. Делегування законодавчих повноважень в Україні може здійснюватися в результаті уточнення законодавчим органом своєї компетенції, причому уточненню підлягають, як правило, ті конституційні повноваження, що мають загальний (абстрактний), оціночний характер й належать до сфери здійснення соціально-економічної функції держави. Подібне уточнення дає змогу уникнути формулювання в підзаконних актах первинних норм права, які не мають своєї основи в законах. Інші законодавчі, а також всі установчі та контрольні повноваження органу законодавчої влади не можуть бути делеговані за будь-яких обставин.
Термін делегування законодавчих повноважень повинен застосовуватися певною мірою умовно, тільки в значенні уточнення компетенції Верховної Ради. При цьому Парламент робить певішй вибір і визначає, які саме деталі державної програми мають бути нормативно врегульовані адресатом делегованих повноважень.
Політичний імпульс, таким чином, мас виходити тільки від Парламенту, а не навпаки. Делегування законодавчих повноважень є вольова діяльність, що здійснюється законодавчим органом.
Проте треба мати ira увазі, що один лише факт участі у виконанні законодавчої функції не засвідчує делегування законодавчих повноважень. Виступ із законодавчою ініціативою Кабінету Міністрів теж є участю у виконанні законодавчої функції, але немає підстав вбачати тут реалізацію повноважень, які делегувалися парламентом.
У четвертому параграфі аналізуються інші види делегування державних повноважень.
Головною метою діяльності виконавчої влади є досягнення ефективності управлінської діяльності. Її активізація пов'язана з необхідністю проведення дійової державної соціальної та економічної політики. Для підвищення ефективності її результатів необхідно, щоб ця політика була гнучкою та адекватно враховувала інтереси центру і регіонів, державні й місцеві ресурси. Одним із засобів забезпечення подібної гнучкості є делегування державних повноважень вищого органу управління нижчому. Можна назвати такі ознаки подібного делегування: 1) при делегуванні повноважень по виконавчій вертикалі, так само, як і в інших видах делегування, форма акта не делегується: державний орган - адресат делегованих повноважень, видає у сфері, що делегувалася, нормативно-правові акти в тій самій формі, як і з питань власної компетенції; 2) зміст цього акта істотно відрізняється від звичайних актів, які видаються адресатом делегування; 3) цей акт може бути в будь-який момент відмінений або доповнений вищим органом, про що свідчить вища юридична сила актів органу, що делегував повноваження; 4) нижчий державний орган не може відмовитися від реалізації цих повноважень, які йому делегувалися; 5) при одночасній реалізації окремих повноважень органом, який делегує повноваження, і адресатом делегування, юридично чинним визнається акт вищого органу; 6) те ж саме стосується колізії нормативно-правових актів цих органів, що мають спільний предмет відання.
При делегуванні державних повноважень у федерації характерними є такі ознаки: 1) як правило, при утворенні федеративної держави діється первинне делегування державних повноважень від
суб'єктів федерації центральним органам федерації для наділення їх відповідною компетенцією, яка фіксується в союзному договорі чи в конституції; 2) з урахуванням попереднього ствердження створюється трьохрівнева компетенція: компетенція центральних органів федерації; компетенція, що збігається, чи конкуруюча компетенція; залишкова компетенція, тобто та, що залишається за суб'єктами федерації; 3)про делегований характер компетенції центральних державних органів федерації свідчить право суб'єктів федерації на добровільний, легітимний вихід із неї (право на сецесію), яке зберігається де-юре або де-факто; 4) з моменту утворення компетенції центральних органів федерації, у них з'являється право на делегування своїх повноважень, тобто на зустрічне чи взаємне делегування суб'єктам федерації із урахуванням їх рівного становища, що здійснюється, як правило, при виконанні державних програм; 5)після юридичного оформлення федерації за суб'єктами федерації зберігається право на делегування повноважень, які входять у власну компетенцію, з урахуванням презумпції компетенції суб'єктів федерації (їх органам належать усі повноваження, що не входяггь до компетенції федерації і не є предметом спільного відання). Якщо розподіл предметів відання і повноважень здійснюється на договірній основі, тоді має місце перерозподіл повноважень, а не їх делегування. У цілому делегування у федеративній державі, порівняно з унітарною державою, є більш ефективним через особливу складність перерозподіл}' компетенції центральних органів федерації.
Відповідь на питання про можливість делегування державних повноважень органам місцевого самоврядування передусім залежить від теоретичного підходу до визначення юридичної природи органів місцевого самоврядування. Відповідно до дуалістичної теорії місцевого самоврядування, прибічником якої є автор, органи місцевого самоврядування незалежні від держави лише в суто громадських справах, які не належать до сфери державних інтересів, у сфері ж загальнодержавних інтересів, вони виступають як органи держави. Відповідно і повноваження органів місцевого самоврядування поділяються на власні і делеговані. Таким чином, державні повноваження муніципальних органів мають делегований від держави характер.
При оголошенні режиму надзвичайного стану до постійних нормативних повноважень державного органу, передусім виконавчої влади, автоматично додаються надзвичайні повноваження на певний період дії цього режиму. Тому всі надзвичайні повноваження мають делегований характер. Це спричиняється необхідністю концентрації владних повноважень у відповідних державних органах для опера-
тивного розв'язання проблем, які можуть виникнути. Причому ці надзвичайні повноваження нормативно заздалегідь закріплені і до певного моменту існують у потенції. Крім того, в Постанові Верховної Ради України пи в Указі Президента можуть бути вказані конкретні повноваження центральних органів державної влади і управління, що підлягають делегуванню.
У висновку викладено результати проведеного дослідження.
Основні положення дисертації опубліковано в таких роботах:
1. Шевчук С.В. Делегирование полномочий законодательной власта//Аетуальньіе проблемы становления государственности в Украине. - Харьков: Укр. гос. юрид. акад., 1995. - С.5,6.
2. Шевчук С.В. Деякі питання теорії делегування законодавчих повноважень// Концепція розвитку законодавства України. - Київ:Ін-т законодавства Верх. Ради України, 1996. - С. 187 - 189.
3.ПІевчук С.В. Принципы осуществления государственной власти и проблемы ее делегирования// Проблеми провадження правових реформ в Україні. - Харків: Нац. юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого, 1996. - С.11-16.
4. Шевчук С.В. Конституційне право як інструмент трансформації українського суспільства// Українське право. - 1996. -№ 3. - С.77-85.
5. Шевчук С.В. Министерское законодательство// Бизнес-информ. - Харьков, 1997. - №1. - С.20-24.
Shevchuk S. V. Delegation of state powers. The thesis in the form of the manuscript for Candidate of Law degree in the specialized field 12.00.01 - Theory and history of the State and Law; history of the political and legal thoughts. The National Law Academy of the Ukraine named after Yaroslav the Mudriy. Kharkiv, 1997.
The scientific principles on the questions of legal nature of state powers are defended; the special problems of the activity of the state mechanism within the context of separation of powers are studied; the recommendations on the improvement of the practice into the sphere of the delegation of state powers are formulated.
Шевчук С. В. Делегирование государственных полномочий. Диссертация в виде рукописи на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.01 - теория и история государства и права; история политических и правовых учений. Национальная юридическая академия Украины им. Ярослава Мудрого. Харьков, 1997.
Защищаются научные положения по вопросам юридической природы государственных полномочий; изучаются специальные проблемы функционирования государственного механизма с учетом теории разделения властей; сформулированы рекомендации по совершенствованию практики делегирования государственных полномочий.
Ключові слова: державне повноваження, компетенція, поділ влади, федерація, місцеве самоврядування.
Відповідальний за випуск - канд. юрид. наук, доцент О. В. Петришин.
