Детские социальные учреждения: особенности гражданско-правового регулирования их деятельноститекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.03 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Детские социальные учреждения: особенности гражданско-правового регулирования их деятельности»

На правах рукописи

Попова Диана Григорьевна

Детские социальные учреждения: особенности гражданско-правового регулирования их деятельности

Специальность 12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право

2 8 НОЯ 2013

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Томск-2013 005540911

005540911

Работа выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Национальный исследовательский Томский государственный университет», на кафедре гражданского права.

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Мананкова Раиса Петровна

Официальные оппоненты:

Слесарев Владимир Львович, заслуженный юрист Российской Федерации, заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», кафедра гражданского права и процесса, профессор

Суровцова Марина Николаевна, кандидат юридических наук, доцент, негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Томский экономико-юридический институт», кафедра гражданского права и процесса, заведующая кафедрой

Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное

образовательное учреждение высшего профессионального образования «Алтайский государственный университет» г. Барнаул

Защита состоится «18» декабря 2013 г. в 12 ч. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 212.267.02, созданного на базе федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Национальный исследовательский Томский государственный университет», по адресу: 634050, г. Томск, пр. Ленина, 36 (корпус № 4, ауд. 111).

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Томского государственного университета.

Автореферат разослан «/ 6> ноября 2013 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета, Елисеев

доктор юридических наук, профессор Сергей Александрович

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Российская Федерация конституционно провозгласила себя социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Особое место в структуре социального государства занимают детские социальные учреждения (далее ДСУ). Российское законодательство не выделяет их в самостоятельный вид учреждения и не использует термин «детское социальное учреждение». Правовое регулирование деятельности ДСУ носит разрозненный и противоречивый характер. Такое состояние законодательной базы не позволяет обеспечить должной преемственности в работе ДСУ, приводит к отсутствию единого подхода к оценке эффективности их деятельности, затрудняет контроль над ними. Теоретическое и законодательное выделение ДСУ в качестве особого вида учреждения будет способствовать систематизации правовых норм, выбору оптимального правового механизма управления их имуществом, а также типа организации ДСУ.

До настоящего времени ДСУ являлись предметом научного интереса специалистов и ученых других отраслей науки и права. Гражданско-правовой статус ДСУ оставался за рамками проводимых исследований, что не позволяло сформировать целостного представления о заведениях подобного рода и отразилось на качестве нормативно-правового материала, регулирующего их деятельность. Наличие общих целей, задач, функций, специфический контингент, на который направлена деятельность ДСУ, позволяют выделить их из общей массы учреждений, обуславливают особенности их участия в гражданском обороте, определенный правовой режим их имущества. Все это предопределяет необходимость постановки вопроса о ДСУ как особом виде учреждения и проведения цивилистического исследования в данном направлении.

Реформа гражданского законодательства, внесшая коррективы в правовой статус государственных и муниципальных предприятий и учреждений и

предложившая для них единую модифицированную конструкцию юридического лица-несобственника, наделенного правом оперативного управления на принадлежащее имущество, придает особую актуальность исследованиям, посвященным учреждениям, использующим данную конструкцию с момента ее создания до наших дней. В свете изложенного, изучение ДСУ представляет особый интерес, поскольку они исторически являются типичными представителями данной организационно-правовой формы — учреждения, а в дореволюционной России — одноименного типа юридического лица. В контексте настоящего исследования давние теоретические проблемы, касающиеся учреждения как такового и ДСУ в частности, могут быть выявлены и разрешены с учетом богатого историко-правового опыта гражданско-правового регулирования их деятельности.

Степень научной разработанности темы исследования. ДСУ всегда являлись объектом пристального внимания таких наук, как история, социология, психология, педагогика. На фоне достаточного количества исторических, педагогических, социологических научных исследований и публикаций по данной проблематике в науке гражданского права названным учреждениям не было уделено должного внимания. Ряд вопросов, касающихся правовой природы учреждения, его структуры, классификации учреждений, был затронут в работах известного специалиста в области административного права профессора Д.Н. Бахраха. Большое внимание в цивилистической литературе уделяется праву оперативного управления учреждения. Свой вклад в разработку теории права оперативного управления и обоснование прав государственных юридических лиц на принадлежащее им имущество внесли выдающиеся ученые: С.Н. Братусь, А.В.Венедиктов, Д.М. Генкин, В.П. Грибанов, Н.Д. Егоров, З.М. Заменгоф, О.С. Иоффе, A.B. Карасс, С.М.Корнеев, В.ВЛаптев, А.В.Мицкевич, И.Б. Новицкий, Э.Г. Полонский, Ю.К. Толстой, B.C. Якушев и др. Последнее десятилетие ознаменовалось ростом числа диссертационных исследований, посвященных праву хозяйственного ведения и праву оперативного управления (диссертации К.П.Кряжевского, Д.В.Петрова, Д.В. Сараева, Л.В.Самсоновой, E.H. Семеновой, А.Я.Сугак, РЛ.Юнусова и др.),

а также непосредственно учреждению (диссертации ЮЛ.Городиловой, А.В.Егорова, С.Е. Клещева, Ю.Г.Лесковой, А.А.Попова, М.Н.Суминой и др.). Объектом цивилистических исследований становились образовательные учреждения (диссертации Л.Г.Максимец, В.И.Рожкова, М.Н. Суровцовой, И.Ф.Сюбаревой и др.), лечебно-профилактические учреждения (диссертация A.A. Останина), а также учреждения социально-культурной сферы (диссертация З.А.Ахмедовой). Отдельные аспекты деятельности детских социальных учреждений были затронуты в публикациях A.M. Рабец, а также в работах З.И.Ворониной, О.Ю.Косовой, А.М.Нечаевой, Л.Ю.Михеевой по семейному праву, где указанные учреждения рассматривались как одна из правовых форм устройства детей на воспитание.

Вопросы, раскрываемые автором в рамках настоящего исследования, зачастую требуют обращения к таким обсуждаемым на сегодняшний день категориям, как «юридическое лицо публичного права», «публичная собственность», «конструкция юридического лица-несобственника» (работы и публикации Г.Н.Андреевой, В.Г. Голубцова, И.С.Богдановой, В.А.Болдырева, A.B. Виницкого, А.Я. Курбатова, O.E. Кутафина, В.И.Лафитского, В.Д. Мазаева, О.В.Михайленко, В.И.Сенчищева, В.Н.Соловьева, Е.А.Суханова, О.Ю.Ускова, В.Е.Чиркина и многих других); к таким проблемам как: соотношение услуги как объекта гражданских прав с категориями «социальная услуга», «медицинская услуга», «образовательная услуга» (Н.А.Баринов,

A.В.Барков, А.В.Белозеров, М.О.Буянова, Ю.В.Данилочкина, А.Ю.Кабалкин,

B.В.Кванина, М.В.Кратенко, В.М.Манохин, В.Э.Минаев, A.B. Нестеров, Е.А.Пучков, В.Л.Суховерхий, Л.В. Санникова, Т.Н.Скорикова, В.А.Ойгензихт, Н.В.Путило, Л.К.Терещенко, Ю.А.Тихомиров, В.П.Третьякова, Ю.М.Федорова, Е.Г.Шаблова, А.Е. Шерстобитов, Е.Д.Шешенин и др.). Институту представительства посвящено достаточное количество исследований не только по гражданскому праву (среди современных работ особо хотелось бы отметить труды Е.Л. Невзгодиной), но и по гражданско-процессуальному праву (Г.Л.Осокина и др.). С недавнего времени разработка данного межотраслевого института была продолжена в работе, посвященной законному

представительству в российском уголовном судопроизводстве (А.К.Белокопытов). Таким образом, несмотря на наличие научных трудов и публикаций по отдельным проблемам, которые затрагиваются в настоящей работе, цивилистического исследования по ДСУ до настоящего времени не проводилось, в то время как необходимость подобного рода исследования давно назрела и представляет актуальность в условиях современной России.

Цели и задачи исследования. Основными целями являются: разработка и теоретическое обоснование необходимости выделения ДСУ как особого вида учреждения; совершенствование и уточнение соответствующего понятийного аппарата; изучение данного вида учреждения в цивилистическом аспекте; выявление отдельных теоретических проблем, существующих в науке гражданского права, и выработка теоретических и практических предложений, направленных на их разрешение на примере ДСУ.

Поставленные цели определяют задачи диссертационного исследования: 1) выявить сущность организационно-правовой формы учреждения и одноименного типа юридического лица; 2) установить общие черты и особенности правого режима имущества дореволюционных заведений для призрения детей, советских и российских ДСУ; 3) выделить общие признаки ДСУ, их функции, задачи, критерии классификации, обозначить круг учреждений, относящихся к ДСУ; 4) дать определение вводимым либо используемым в работе понятиям, как-то: «публичное учреждение», «детское социальное учреждение», «законный представитель несовершеннолетнего»; 5) дать теоретико-правовую характеристику конструкции оперативного управления и права оперативного управления; 6) изложить свою позицию по затронутым в работе теоретическим вопросам; 7) разработать и сформулировать рекомендации и предложения по совершенствованию законодательства в исследуемой области.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при создании, формировании имущества и функционировании ДСУ.

Предметом исследования являются: нормы отечественного права, которые регулируют порядок создания ДСУ, определяют особенности имущественного положения ДСУ, их участия в гражданских и семейных правоотношениях, а также позволяют сформировать представление о данном виде учреждения, его основных признаках, видах и системе ДСУ.

Методологическую основу исследования составили: общенаучный диалектический метод познания, позволивший рассматривать правовые явления в развитии, взаимосвязи и взаимозависимости; историко-правовой и сравнительно-правовой методы научного познания, которые позволили проследить становление положений о юридическом лице, учреждении, оперативном управлении и сопоставить вещное право дореволюционных заведений для призрения детей с правом оперативного управления ДСУ. Применение метода индукции и дедукции, анализа и синтеза, а также отдельных методов социологических исследований (наблюдения, изучения документов, интервьюирования) позволили разработать понятийный аппарат по теме исследования, сформулировать необходимые выводы и предложения. Метод правового моделирования использовался при исследовании возможности сохранения конструкции юридического лица-несобственника.

Теоретическую базу исследования составили научные труды дореволюционных ученых-цивилистов: К.Н Анненкова, Н.Л. Дювернуа, JI.A. Кассо, И.Д. Мейера, К.П. Победоносцева, И.А. Покровского, В.И. Синайского, Н.С. Суворова, Г.Ф.Шершеневича. Работы представителей отечественной науки по общей теории права, конституционному, административному, гражданскому, семейному и гражданскому процессуальному праву: С.С. Алексеева, В.К. Андреева, З.А.Ахметьяновой, H.A. Баринова, С.Н. Братуся, М.И. Брагинского, Д.Н. Бахраха, A.B. Баркова, В.А. Болдырева, A.B. Бенедиктова, В.В. Витрянского, Д.М. Генкина, В.Г. Голубцова, Б.М. Гонгало, В.П.Грибанова, И.П.Грешникова, Н.Д. Егорова, И.В. Ершовой, З.М. Заменгоф, О.С. Иоффе, А.Ю. Кабалкина, А.Е.Казанцевой, Ю.Х. Калмыкова, A.B. Карасса, В.В. Кваниной, Н.В. Козловой, С.М. Корнеева, О.А.Красавчикова, П.В.Крашенинникова, К.П. Кряжевских, О.Ю. Косовой, И.Д.Кузьминой, O.E.

Кутафина, B.B. Лаптева, Ю.Г. Лесковой, В.Д. Мазаева, АЛ.Маковского, Н.С. Малеина, В.К. Мамутова, В.М. Манохина, Р.П. Мананковой, A.B. Мицкевича, Л.Ю. Михеевой, В.П. Мозолина, Е.Л. Невзгодиной, А.М.Нечаевой, И.Б. Новицкого, В.А. Ойгензихта, ГЛ.Осокиной, Д.В. Петрова, Э.Г.Полонского, Д.В.Пяткова, A.M. Рабец, В.В.Ровного, В.А. Рясенцева, В.А.Рахмилович, Л.В.Санниковой, Д.В.Сараева, В.П. Сенчищева, Л.Б.Ситдиковой, В.Н.Соловьева, С.Я. Сорокиной, Е.А. Суханова, Ю.К.Толстого, БЛ.Хаскельберга, В.Е.Чиркина, Е.Г.Шабловой, Т.В. Шепель, А.Е. Шерстобитова, и др.

Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международные нормативно-правовые акты, дореволюционное, советское и действующее гражданское законодательство Российской Федерации, отдельные нормы CK РФ, БК РФ, НК РФ, ГПК РФ, федеральных законов: «О некоммерческих организациях», «Об автономных учреждениях», «Об основах социального обслуживании населения в Российской Федерации», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», «Об опеке и попечительстве», «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», «Об образовании в Российской Федерации» и др.

Эмпирической основой исследования послужили: внутренние документы ДСУ Кемеровской области, в том числе, Уставы, Отчеты, договоры; результаты опроса руководителей, сотрудников и воспитанников ДСУ по вопросам, требующим законодательного разрешения; материалы опубликованной и неопубликованной судебной практики; материалы Генеральной Прокуратуры РФ о результатах проведенных проверок ДСУ Томской и Кемеровской областей; рабочие материалы Государственной Думы; Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, Проекты изменений в ГК РФ; материалы научно-практических конференций, аналитических исследований, семинаров и круглых столов по интересующей

проблематике; опыт непосредственной работы юрисконсультом в Социально-реабилитационном Центре для несовершеннолетних (с приютом) г. Кемерово.

Научная новизна исследования. Работа представляет собой первое цивилистическое исследование особого вида учреждения - ДСУ, в котором обосновывается необходимость его теоретического и законодательного выделения из общей массы учреждений. Выявляются сущностные особенности ДСУ, критерии их классификации на виды, доказывается необходимость сохранения системы государственных (муниципальных) ДСУ, базового бюджетного финансирования, объясняется выбор определенного (казенного или бюджетного) типа организации для ДСУ, в которых находятся дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей. Данная работа, посвящаемая конкретному виду учреждений, позволяет иначе взглянуть на многие известные правовые явления и способствует решению отдельных теоретических и практических вопросов, возникших в процессе реформирования гражданского законодательства. Разработан ряд теоретических положений, обогащающих, уточняющих и развивающих научные представления о видах и типах учреждений, критериях их классификации, правовом режиме их имущества; о социальных услугах и их соотношении с услугами гражданско-правового характера; о законном представительстве несовершеннолетних как правовом явлении; о праве оперативного управления и одноименной конструкции. Сформулированы основные понятия: «детское социальное учреждение», «публичное учреждение», «социальная услуга», «законный представитель несовершеннолетнего».

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Частным учреждениям, выделяемым наряду с государственными и муниципальными учреждениями в рамках единой организационно-правовой формы не присущи те характерные особенности, которые позволяют объединить в единую группу государственные и муниципальные учреждения. С учетом выявленных особенностей существует потребность теоретического разграничения «частного» и «публичного» учреждения.

2. Установлено, что в действующем законодательстве закреплены 4 модели учреждения с индивидуальным набором параметров. Указанные модели необходимо трансформировать в две самостоятельные организационно-правовые формы: частное и государственное (муниципальное) учреждение. Для государственного (муниципального) учреждения предлагается сохранить право оперативного управления, за частным - признать право собственности, ограниченное в осуществлении специальной правоспособностью учреждения и публичным контролем за использованием имущества.

3. Необходимо теоретическое и законодательное выделение ДСУ в качестве особого вида учреждения. Из общей массы учреждений ДСУ выделяются по следующим параметрам: специфический контингент, на который направлена деятельность ДСУ; наличие общих целей и задач; осуществление и совмещение социальных функций; непосредственная реализация социальной политики государства в отношении семьи и детей. Сформулировано авторское определение понятия ДСУ, которое предлагается закрепить в законодательстве: «Детские социальные учреждения — это государственные (муниципальные) учреждения различной ведомственной принадлежности, созданные для реализации социальной политики государства в отношении семьи и детей, в которые дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, помещаются под надзор, в том числе на время, а также государственные (муниципальные) и частные учреждения, оказывающие гарантированные государством социальные услуги детям, находящимся в трудной жизненной ситуации, и их семьям».

4. Ведомственная принадлежность, основная сфера деятельности и основное направление деятельности ДСУ выступают самостоятельными критериями их деления на виды. Выявление указанных критериев классификации ДСУ необходимо для их единообразного терминологического обозначения согласно каждому из выбранных критериев при группировании и перечислении ДСУ в конкретном нормативно-правовом акте, что будет

способствовать упорядочению законодательного регулирования их деятельности.

5. Особенности участия ДСУ в гражданских правоотношениях связаны с контингентом лиц, которые помещаются в названные учреждения. ДСУ наделяются специальным правовым статусом «законный представитель несовершеннолетнего» в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, пребывание которых в ДСУ носит характер «устройства на воспитание».

5.1. Сформулировано авторское определение понятия «законный представитель несовершеннолетнего», которое предлагается закрепить в законодательстве: «Законным представителем несовершеннолетнего признается лицо, обладающее семейно-правовым статусом родителя или лица, его заменяющего, на которое по закону дополнительно возложены специальные права (обязанности) по представительству и защите прав и охраняемых законом интересов несовершеннолетних во всех органах, учреждениях и организациях, в отношениях с любыми физическими и юридическими лицами, в том числе в судах, а также по надзору за поведением несовершеннолетнего, и несущее, в случаях и в порядке, предусмотренном законом, полную или субсидиарную имущественную ответственность по сделкам, совершенным с участием несовершеннолетнего, а также за вред, причиненный несовершеннолетним третьим лицам».

5.2. Обязанности законного представителя реализуются им не только в правоотношениях представительства, но и иных правоотношениях, в которых законные представители выступают от собственного имени как носители специального правового статуса. Необходимо расширить законодательное употребление термина «законный представитель» для тех случаев, когда речь идет о специальном правовом статусе субъекта, и отказаться от некорректного использования данного термина для обозначения фигуры представителя, полномочия которого вытекают из закона. В качестве альтернативы может быть использован термин, применяемый в самом ГК РФ - представитель «в силу закона».

5.3. Статус законного представителя несовершеннолетнего в отдельных случаях должен признаваться за ДСУ, в которые дети помещаются на время. Предлагается дополнить п.2. ст. 155.2 СК РФ пунктом 2.1., изложив его в следующей редакции: «Если в период временного пребывания ребенка в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, будет установлено, что ребенок утратил родительское попечение (п.1 ст. 121 СК РФ), на данную организацию временно возлагаются обязанности, указанные в п. 2 ст. 155.2 СК РФ, до дальнейшего устройства ребенка. Соответствующие права и обязанности возникают у организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей на основании акта органа опеки и попечительства о временном устройстве ребенка в организацию, где находится ребенок».

6. Необходимо отказаться от узкоспециального подхода к понятию социальной услуги в пользу его широкого определения, что позволит создать единый механизм правового регулирования особого блока гарантируемых Конституцией услуг социальной сферы (образования, здравоохранения, социального обслуживания населения), выделить социальные учреждения, а также отграничить социальные услуги от услуг гражданско-правового характера, оказываемых ДСУ.

7. Требуется внести изменения в терминологию, используемую в нормативно-правовых актах сферы социального обслуживания населения. Предлагается ввести новый термин: «услуга, оказываемая в сфере социального обслуживания населения», которая может носить характер социальной услуги либо услуги гражданско-правового характера. Для отграничения социальной услуги от услуги гражданско-правового характера, оказываемой в данной сфере, термин «платная социальная услуга» необходимо заменить на термин «платная услуга в сфере социального обслуживания населения».

8. Показано, что рыночная схема предоставления социальных услуг не применима к отдельным видам учреждений, в том числе, к ДСУ для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, поскольку соответствующая деятельность неотделима от других направлений основной

некоммерческой деятельности ДСУ, а потому не может быть передана на конкурентной основе другим лицам.

9. Обосновано, что возможности ДСУ по оказанию платных услуг и получению стабильных доходов из «иных источников» крайне ограничены. Поэтому ДСУ, контингент которых составляют дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, должны иметь базовое бюджетное финансирование и создаваться только в системе государственных (муниципальных) учреждений. Необходим законодательный запрет на учреждение таких ДСУ частными лицами, а также на избрание автономного типа их организации.

10. На примере ДСУ показано, что учреждениям, созданным для осуществления социально-значимых функций на базе казенного имущества и (или) финансируемым государством в этих целях, присущи специальная правоспособность и повышенный публичный контроль за сохранностью и целевым использованием имущества. Право оперативного управления, признаваемое за современными ДСУ, по своему объему и характеру установленных ограничений в его осуществлении приближается к праву собственности дореволюционных правительственных заведений для призрения детей. Для ДСУ и других учреждений социальной сферы конструкция юридического лица-несобственника и право оперативного управления могут быть сохранены на будущее время.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Разработанные автором теоретические положения о ДСУ, а также развитые в работе положения о публичных учреждениях, оперативном управлении, законном представительстве несовершеннолетних, социальных услугах, платных услугах в сфере социального обслуживания населения могут быть использованы для дальнейших научных исследований в области гражданского и семейного права. Сформулированные выводы и предложения - учтены при совершенствовании отдельных положений ГК РФ, СК РФ, Федерального закона РФ «Об основах социального обслуживания населения в РФ», применены для устранения пробелов и противоречий в нормативно-правовых актах, регулирующих деятельность ДСУ. Результаты исследования могут быть

использованы при подготовке научных работ и учебно-методических пособий по данной проблематике, в процессе преподавания гражданского и семейного права в высших учебных заведениях, могут найти применение в практической деятельности ДСУ.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры гражданского права юридического института федерального государственного бюджетного образовательного учреждении высшего профессионального образования «Национальный исследовательский Томский государственный университет». Основные положения диссертации излагались в период с 2002-2013г. на международных и ежегодных научно-практических конференциях, проводимых государственными университетами Сибири (Иркутска, Кемерово, Красноярска, Новокузнецка, Томска), а также МГУ им. М.В. Ломоносова, ИГИП РАН г. Москвы. Результаты диссертационного исследования отражены в научных публикациях общим объемом 10,9 пл., включая 1 монографию: «Детское социальное учреждение: историко-правовой опыт», 5 статей в журналах, входящих в перечень рецензируемых научных журналов и изданий, 8 публикаций в материалах международных и всероссийских научных конференций. Результаты исследования были использованы: при проведении занятий со студентами КемГУ (2003-2013гг.); в адвокатской практике при защите прав и интересов несовершеннолетних; при разработке локальных актов Социально-реабилитационного Центра для несовершеннолетних г. Кемерово; при разработке проекта унифицированных форм документов к Закону Кемеровской области «Об оказании юридической помощи отдельным категориям граждан Российской Федерации», рекомендованного адвокатской Палатой Кемеровской области для принятия Советом народных депутатов Кемеровской области.

Структура работы обусловлена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, списка используемой литературы, списка сокращений, приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, степень ее научной разработанности, определяются цели, задачи, объект и предмет исследования, указывается методологическая, теоретическая, эмпирическая и нормативная основа исследования, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, формулируются положения, выносимые на защиту, содержатся сведения об апробации результатов исследования и описывается структура работы.

ГЛАВА 1 «Место детских социальных учреждений в системе учреждений по российскому гражданскому законодательству» включает два параграфа.

В параграфе 1.1. «Понятие, типы и виды учреждений» рассматриваются теоретические и практические проблемы, связанные с отсутствием строгих критериев классификации учреждений по российскому законодательству, а также единого критерия деления учреждений на государственные (федеральные учреждения и учреждения субъектов Российской Федерации), муниципальные и частные. Формально закрепляемый в ч.2 ст. 120 ГК РФ критерий деления учреждений на виды «в зависимости от субъекта, создавшего учреждение», является верным только в том случае, если на момент определения статуса учреждения он будет являться действующим субъектом права собственности имущества учреждения. Автором установлено, что критерием деления учреждений на указанные виды является принадлежность имущества учреждения на праве собственности определенному субъекту права собственности: публично-правовому образованию (Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию) или частному лицу. При перераспределении полномочий между органами управления публичной собственностью происходит перераспределение публичной собственности между публично-правовыми образованиями с переходом права собственности на имущество. Поэтому вслед за перераспределением публичной собственности между

Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями должен изменяться статус учреждения. Определение фигуры действующего собственника имущества учреждения имеет важное правовое значение для решения вопросов, касающихся имущественной сферы учреждения. В данном параграфе затрагивается дискуссионный вопрос о юридическом лице публичного права (ЮЛПП), делается вывод о том, что вьивление отдельных особенностей, которые присущи представителям выделяемой в литературе группе ЮЛПП, не является основанием для объединения в единую категорию разнородных по своей правовой природе субъектов, каждому из которых в гражданских правоотношениях отведена собственная роль и определено свое место в системе субъектов гражданского права. Вместе с тем, в работе обоснована необходимость теоретического выделения «частного» и «публичного» учреждения. Публичное учреждение может быть и должно быть противопоставлено учреждению частному как: а) базирующееся на принципиально иной форме собственности, предполагающей наличие уровней управления ею и предназначенной для служения интересам широкого круга лиц (публичным интересам); б) учреждаемое по воле особых субъектов гражданского права, которые являются носителями публичной власти; в) создаваемое для осуществления деятельности публично-правового значения и в большей или меньшей степени служащее публичным интересам. Делается вывод о том, что в действующем законодательстве закреплены 4 модели учреждения с индивидуальным набором параметров. Модель казенного учреждения наилучшим образом подходит для государственных и муниципальных органов, являясь способом юридического закрепления их особого гражданско-правового статуса. Указанные модели, по мнению автора, представляют собой переходные правовые конструкции, которые необходимо трансформировать во вполне конкретные организационно-правовые формы: частное и публичное (государственное и муниципальное) учреждение. Обобщающий термин «публичное» учреждение предлагается использовать только в научном обиходе, не вводя его в законодательный оборот, чтобы не

нарушать существующую систему законодательной привязки наименования и статуса учреждения к выделяемым в ГК РФ и Конституции РФ субъектам права собственности. Дается определение понятия государственное (муниципальное) учреждение, которое формулируется для закрепления в законодательстве при положительном решении вопроса о выделении названного учреждения в самостоятельную организационно-правовую форму: «Государственное (муниципальное) учреждение - это некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием на базе государственного (муниципального) имущества для осуществления некоммерческой деятельности публично-правового значения, в том числе: для выполнения работ и оказания гарантированных государством услуг в сфере образования, здравоохранения, социально-культурной сфере, осуществления государственного (муниципального) управления и иной подобной деятельности полностью или частично финансируемой за счет средств соответствующего бюджета. Государственное (муниципальное) учреждение обладает на закрепленное за ним собственником или приобретенное имущество правом оперативного управления». Частные учреждения в существующем ныне варианте должны прекратить свое существование. Признание за частным учреждением права оперативного управления, исторически создаваемого для обоснования имущественных прав и обеспечения участия в гражданском обороте юридических лиц, функционирующих на базе публичной собственности, с позиции современного гражданского права, выделяющего частную форму собственности, необоснованно. Частное учреждение предлагается выделить в самостоятельную организационно-правовую форму с признанием за ним права собственности на принадлежащее имущество по примеру частных учреждений царской России.

В параграфе 1.2. «Понятие и виды детских социальных учреждений» обоснована необходимость теоретического и законодательного выделения ДСУ как особого вида учреждения. В работе показано, что сеть ДСУ представлена в основном учреждениями сферы образования, здравоохранения, социального обслуживания населения. Правовое положение ДСУ, с одной стороны,

определяется его ведомственной принадлежностью и регулируется соответствующими нормативно-правовыми актами. С другой стороны -сферой деятельности, подвергнутой специальному правовому регулированию. Наконец, на ДСУ распространяются общие законодательные нормы, регулирующие деятельность учреждения. Показаны и раскрыты сущностные особенности ДСУ, сформулировано определение понятия ДСУ, выделены основные критерии деления ДСУ на виды. Установлено, что деятельность ДСУ направлена на работу с особым контингентом. Это дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, дети-инвалиды и иные категории несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Задачи, которые стоят перед ДСУ, не позволяют им ограничивать сферу своей деятельности только работой с ребенком, в отрыве от его семьи и конкретной жизненной ситуации. Поэтому деятельность ДСУ направлена как на ребенка, относящегося к одной из названных категорий, так и на его семью. Контингент, на который направлена деятельность ДСУ, характеризуется неоднородностью и динамичностью. Помимо выполнения каждым из ДСУ собственных задач, свойственных конкретному виду и типу ДСУ, государство ставит перед ними ряд общих целей и задач, выполнение которых возможно только посредством согласованной деятельности различных ДСУ. Названные учреждения занимают особое место в государственной системе социальной поддержки семье и детям. В период социальных потрясений и экономической нестабильности, когда семья становится не в состоянии выполнять свои функции, ДСУ несут основную нагрузку по спасению детей от гибели. Они являются исторически оправданной и незаменимой формой устройства детей на воспитание в те времена, когда семейные формы устройства детей не работают. Общность целей и задач, стоящих перед системой ДСУ, совмещение разных социальных функций обуславливают широкие возможности перепрофилирования ДСУ интернатного типа в службы по поддержке семей и детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, реабилитационные центры и другие учреждения, оказывающие социальные услуги в соответствии с потребностями региона, и обратно - в период социальных катаклизмов.

ГЛАВА 2 «Особенности участия детских социальных учреждений в гражданском обороте» включает два параграфа и посвящена особенностям участия ДСУ в гражданских правоотношениях, которые обусловлены контингентом лиц, помещаемых в названные учреждения, и общей социальной направленностью деятельности ДСУ. Это выражается в возможности участия ДСУ в гражданских правоотношениях в качестве носителя специального правового статуса «законный представитель несовершеннолетнего», а также в составе, объеме и характере услуг, оказываемых ДСУ.

В параграфе 2.1. «Законное представительство несовершеннолетних детскими социальными учреждениями» предложена концепция, согласно которой законное представительство несовершеннолетних необходимо рассматривать в нескольких аспектах: 1) как межотраслевой правовой субинститут; 2) как систему правоотношений; 3) как специальный правовой статус. Указывается, что в материальных и в процессуальных отраслях отечественного права законное представительство традиционно рассматривается в рамках института представительства как один из видов представительства. Значительное влияние на развитие взглядов на сущность представительства оказала цивилистическая доктрина, выработавшая особый подход к пониманию гражданско-правового представительства и сформировавшая базовую теоретическую конструкцию (модель) представительства, нередко используемую и в других отраслях права. Между тем, узкое понимание законного представительства (как одного из видов представительства) не отражает в полной мере сущности названного правового явления. В широком смысле употребление указанного термина не связано исключительно с правоотношениями представительства. В ГК РФ и других нормативно-правовых актах термин «законный представитель» несовершеннолетнего используется и в том случае, когда родители, усыновители, опекуны и попечители выступают от собственного имени, а также оказывают несовершеннолетнему содействие в осуществлении принадлежащих ему прав. Обязанности законного представителя несовершеннолетнего реализуются им не только в правоотношениях

представительства. Восполняя недостающую дееспособность несовершеннолетнего, законные представители в зависимости от возраста несовершеннолетнего могут «замещать» последнего в соответствующих правоотношениях, выступая от имени и в интересах несовершеннолетнего {здесь используется традиционная конструкция представительства). Либо такой замены не происходит, а защита прав и интересов несовершеннолетнего осуществляется законными представителями от собственного имени в различных формах. Случаи «замещения» несовершеннолетнего его законным представителем в конкретном правоотношении уменьшаются по мере взросления первого. Несовершеннолетний с возрастом наделяется законом все более широкими правами на самостоятельное участие в гражданских, семейных, трудовых и других правоотношениях. Однако, поскольку такой несовершеннолетний еще не достиг полной физической и психической зрелости, закон устанавливает, в каких случаях и в какой форме неполная дееспособность несовершеннолетнего восполняется его законным представителем. Несоблюдение этих требований влечет за собой неблагоприятные правовые последствия. Конструкция представительства при защите (в широком смысле) прав и интересов несовершеннолетнего может быть использована только в том случае, если при совершении законным представителем юридически значимого действия в интересах несовершеннолетнего происходит непосредственная (прямая) реализация того или иного права несовершеннолетнего в конкретном правоотношении. В том случае, если действиями законного представителя создается предпосылка для реализации принадлежащего несовершеннолетнему права или действия законного представителя имеют самостоятельное правовое значение, они должны осуществляться законным представителем от собственного имени как носителем специального правового статуса. Недопустимо отождествление специального правового статуса «законный представитель» и одноименного вида представительства.

Законное представительство несовершеннолетних — это межотраслевой правовой субинститут, целями установления которого являются: восполнение

дееспособности несовершеннолетних; надзор за их поведением (действиями), а также защита их прав и законных интересов. Основы данного правового субинститута заложены в нормах семейного и гражданского права, сообщающих специальный правовой статус «законного представителя несовершеннолетнего» родителям, усыновителям, опекунам, попечителям, приемным родителям, а также организациям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в которые дети помещаются под надзор по акту органов опеки и попечительства». Как система правоотношений законное представительство несовершеннолетних включает в себя: а) разноотраслевые отношения представительства; б) правоотношения, выходящие за рамки отношений представительства, в которых родители и лица, их заменяющие, выступают от собственного имени как носители специального правового статуса «законный представитель несовершеннолетнего». Специальный правовой статус «законный представитель несовершеннолетнего» фактически устанавливается, но не имеет легального определения в нормах российского материального права. Специальный правовой статус законного представителя несовершеннолетнего тесно связан с семейно-правовым статусом лица как «родителя» или «лица, заменяющего родителя», однако не тождественен ему и приобретает самостоятельное значение в материальных и процессуальных правоотношениях при реализации указанными лицами специальных прав (обязанностей) или несении ими гражданско-правовой ответственности по сделкам, совершенным с участием несовершеннолетнего, а также за вред, причиненный несовершеннолетним третьим лицам. Сформулированное в работе определение понятия «законный представитель несовершеннолетнего», предлагается закрепить в законодательстве.

Обосновывается, что ДСУ наделяются статусом «законный представитель несовершеннолетнего» только в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, пребывание которых в учреждении носит характер «устройства на воспитание» (ст.123 СК РФ, п.1 ст.155.1 С К РФ). Делается вывод о необходимости признания в некоторых случаях за ДСУ статуса «законный представитель несовершеннолетнего» в отношении

несовершеннолетних, помещенных в ДСУ на время в порядке п.2 ст. 155.1 СК РФ. Для этого предлагается дополнить п. 2 ст.155.2 СК РФ пунктом 2.1., устанавливающим такие случаи, а также основание и порядок их наделения соответствующими правами и обязанностями. Обращается внимание, что помимо общих ограничений по распоряжению имуществом подопечных, на ДСУ распространяются дополнительные ограничения в виде запрета расходовать денежные средства детей-сирот и деггей, оставшихся без попечения родителей, на нужды, обеспечиваемые государством.

В параграфе 2.2. «Гражданско-правовое регулирование оказания детскими социальными учреждениями услуг в сфере социального обслуживания населения» затронуты дискуссионные вопросы об объектах гражданских прав и правоотношений, сущности услуги как экономической и правовой категории. В отсутствии единого подхода к понятию услуги как гражданско-правовой категории, ее соотношение с категорией «социальная услуга» представляет значительную сложность. Делается вывод о том, что законодательство в сфере социального обслуживания населения использует узкоспециальный подход к определению понятия «социальная услуга», связывая таковую, во-первых, исключительно с деятельностью социальных служб, а, во-вторых, объединяя под названным термином как платные услуги, так и «бесплатные» услуги, финансируемые государством. Закрепление в нормативно-правовых актах, действующих в сфере социального обслуживания населения, узкоспециального подхода к определению понятия « социальная услуга» не позволяет создать единый механизм правового регулирования особого блока гарантируемых Конституцией услуг социальной сферы, которые имеют общие черты, обусловленные сочетанием публичного и частного интереса в реализации названных услуг. Предлагается широкое определение понятия социальной услуги, которое позволяет отграничить социальные услуги в сфере социального обслуживания населения от услуг гражданско-правового характера, оказываемых ДСУ в названной сфере. На основе проведенного исследования делается вывод о том, что отношения по оказанию услуг в сфере социального обслуживания населения, осуществляемые в рамках

государственного (муниципального) задания, обеспечиваемого за счет средств бюджета, по действующему законодательству опосредуются нормами публично-правового характера и не могут быть отнесены к сфере гражданско-правового регулирования. Оказываемая в рамках этих правоотношений социальная услуга не является объектом гражданских прав. Платные услуги в сфере социального обслуживания населения относятся к сфере гражданско-правового регулирования. Затрагивается дискуссионный вопрос о перспективах введения рыночной схемы предоставления социальных услуг. По мнению автора, не все социальные услуги могут и должны быть оказаны на конкурентной основе. Примером таких субъектов являются ДСУ различной ведомственной принадлежности, для которых соответствующая деятельность неотделима от других направлений основной некоммерческой деятельности, а потому не может быть передана на конкурентной основе другим лицам. Переход от государственного (муниципального) задания к государственному (муниципальному) заказу, от публично-правового к гражданско-правовому регулированию отношений между государством и учреждениями приведет к постепенному упразднению бюджетных и автономных типов учреждений как субъектов права оперативного управления. Государственное (муниципальное) задание является отправной точкой в вопросе финансирования таких учреждений, которые, выполняя некоммерческие функции и преследуя некоммерческие цели, ограничены в осуществлении деятельности, приносящей доход, и не могут существовать без гарантированного объема финансирования со стороны собственника. В рыночных условиях государство заинтересовано в самостоятельных и конкурентных субъектах, способных оказать за те же деньги более качественные услуги и полноценно нести имущественную ответственность. Основным направлением деятельности ДСУ является оказание детям и их семьям социальных услуг, которые являются способом реализации ими социальной политики государства и одним из необходимых признаков для отнесения учреждения к числу названных учреждений. В работе показано, что возможности ДСУ по оказанию платных услуг в сфере социального обслуживания населения крайне ограничены. Оказание ДСУ

дополнительных услуг на платной основе зачастую не служит достижению целей, ради которых созданы эти учреждения, осуществляется ДСУ вынужденно в отсутствии необходимого финансирования иногда в ущерб интересам несовершеннолетних и их семей, которые имеют право на получение гарантированной социальной помощи, в том числе социальных услуг, оплачиваемых за счет бюджета. Автономный тип учреждения, который ориентирован на получение этими учреждениями значительных доходов от дополнительной деятельности, неприменим для ДСУ, в которых содержатся дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, имеющие право на полное государственное обеспечение. Для большинства ДСУ наилучшим является казенный (для стационарных и специализированных) и бюджетный тип организации.

ГЛАВУ 3 «Правовой режим имущества детских социальных учреждений: проблемы правового регулирования» открывает параграф 3.1. «Правовой режим имущества дореволюционных заведений для призрения детей». В нем изложены взгляды дореволюционных авторов на сущность юридического лица и одного из выделяемых доктриной типов юридического лица - учреждения. Анализируются нормы дореволюционного законодательства, Положений и Уставов, регулирующих имущественную сферу заведений для призрения детей, которые являются предшественниками современных ДСУ. Выявлено, что в дореволюционной доктрине выделялся особый тип юридического лица - учреждение, конструкция которого позволяла персонифицировать часть государственного имущества для его использования в социально-значимых целях. Заведения для призрения детей являлись типичными представителями данного типа юридического лица и отвечали главному требованию, установленному дореволюционным законодательством для субъектов гражданского права: обладали способностью от собственного имени приобретать права на имущество. Установлено, что за дореволюционными заведениями для призрения детей признавалось право собственности на принадлежащее им имущество. Однако с современных позиций они не обладали всей полнотой власти, присущей собственнику, и

были ограничены в осуществлении этого права специальной правоспособностью и действовавшим публичным (ведомственным) порядком управления «имуществами» и капиталами, предназначенными на цели общественного призрения, что обеспечивало надлежащий контроль за его целевым использованием. Недвижимое имущество правительственных заведений для призрения детей и их доходы причислялись к имуществу и доходам конкретных ведомств (органов государственного управления), которые осуществляли распорядительные полномочия в отношении этого имущества. Однако распорядительные полномочия дореволюционных ведомств в отношении имущества и доходов заведений для призрения детей носили властный характер и не были основаны на наличии у них вещных прав на указанное имущество.

В параграфе 3.2. «Право оперативного управления имуществом: теоретико-правовая характеристика», который включает в себя три подпараграфа, исследуются и подвергаются научному анализу труды советских и современных ученых, посвященные оперативному управлению. Отмечается сложный характер названного правового явления, которое рассматривается: 1) как теоретическая конструкция; 2) как правовой институт; 3) как субъективное гражданское право. Делается вывод, что произошедшие в нашей стране политические и экономические изменения привели к созданию теоретической конструкции оперативного управления, в которой нашла воплощение публично-правовая составляющая отношений между государством и юридическими лицами, функционирующими на базе публичной собственности. Конструкция оперативного управления — это теоретическая модель, созданная в советское время и рассчитанная на ее применение к государственным юридическим лицам-несобственникам, в которой две разнородные группы общественных отношений: вертикальные (между государством и государственным юридическим лицом) и горизонтальные (между государственным юридическим лицом и равными ему участниками гражданского оборота) связаны между собой и выстроены в единую систему отношений, которая получила нормативное закрепление в нормах советского,

а затем и современного законодательства. В области гражданского права появляется специально сконструированное вещное право (право оперативного управления), осуществление которого ограничено и подчинено воле публичного собственника. Как субъективное гражданское право оно обнаруживает себя в абсолютных гражданских правоотношениях, где праву учреждения на принадлежащее ему имущество противостоит обязанность других юридически равных ему субъектов воздерживаться от нарушения данного права. Исследование правового режима дореволюционных заведений для призрения детей и пришедших им на смену государственных (муниципальных) ДСУ позволило автору сделать дополнительные выводы. Установлено, что конструкция дореволюционного учреждения так же, как и созданные в советское время конструкции юридического лица-несобственника и оперативного управления, воплощают исторически сложившуюся модель отношений между государством и субъектом, в котором персонифицируется публичное имущество для его использования в социально-значимых целях. Несмотря на разное правовое оформление сложившейся системы отношений в дореволюционном, советском и действующем законодательстве, это не меняет ни сути указанных отношений, ни существа принадлежащего социальному учреждению вещного права. Право оперативного управления, признаваемое за современными ДСУ, по своему объему и характеру установленных ограничений в его осуществлении приближается к праву собственности дореволюционных правительственных заведений для призрения детей. Однако в дореволюционной России ограничения в осуществлении указанными заведениями права собственности на принадлежащее им имущество были связаны с действовавшим публичным (ведомственным) порядком управления имущесгвами и капиталами, предназначенными на цели общественного призрения. В то время как в действующем законодательстве установленные законом ограничения в осуществлении принадлежащего ДСУ права оперативного управления существуют в рамках правовой связи между собственником имущества учреждения и субъектом права оперативного управления. Анализируя характер указанных ограничений, автор приходит к

выводу вывод о том, что они могут быть установлены государством и без признания его субъектом права собственности на имущество учреждений как носителем верховной власти. Однако отказ в современных условиях от права оперативного управления и одноименной конструкции потребует разработки нового, не менее эффективного правового механизма, позволяющего обеспечить обособление и контролируемое использование определенной части «публичного» имущества в социально-значимых целях. Конструкция юридического лица-несобственника, наделенного правом оперативного управления на закрепленное за ним имущество, обеспечивает баланс публичных и частных интересов при использовании государственного (муниципального) имущества в социально-значимых целях, прошла проверку временем и оправдала себя в отношении учреждений социальной сферы, в том числе - ДСУ, а потому может быть сохранена для таких учреждений и в дальнейшем.

В Заключении сформулированы основные выводы по теме исследования.

Основные положения диссертации отражены в научных публикациях, наиболее значимые из которых:

Монография:

1. Попова Д.Г. Детские социальные учреждения (историко-правовой опыт). -Томск: Издательство Томского государственного педагогического университета, 2009. - 124 с. - 5,4 п.л.

Статьи в журналах, входящих в перечень российских рецензируемых научных журналов и изданий для опубликования основных научных результатов диссертаций:

2. Попова Д.Г. Особенности правового положения детских социальных учреждений в переходный период // Вестник Томского государственного университета.-2007. -№304.-С. 130-133.-0,5 п.л.

3. Попова Д.Г. Публичное учреждение в свете реформы гражданского законодательства // Сибирский юридический вестник. - 2012. - № 3 (58). -С. 55-61.-0,7 п.л.

4. Попова Д.Г. Услуга как объект гражданских прав и ее соотношение с категорией «социальная услуга» // Вестник Кемеровского государственного университета.-2012. -№4(52).-Т. 1. - С. 351-358. - 1 пл.

5. Попова Д.Г. Законное представительство несовершеннолетних: проблемы теории и правовой регламентации» Н Вестник Алтайской академии экономики и права. - 2013. -№ 2 (29). - С. 97-101. - 0,5 пл.

6. Попова Д.Г. Законное представительство несовершеннолетних (межотраслевой аспект) // Юридический мир. - 2013. - № 7 (199). - С. 14-18. - 0,8 пл.

Статьи в других научных изданиях:

7. Попова Д.Г. Детские социальные учреждения как юридические лица // Защита прав ребенка в современной России: материалы научно-практической конференции / под ред. A.M. Нечаевой. - Москва: Институт государства и права Российской академии наук, 2004. - С. 177-184. - 0,5 пл.

8. Попова Д.Г. Концепция детского социального учреждения в системе учреждений // Актуальные проблемы государства и права: сборник материалов всероссийской научно-практической конференции. Новокузнецк, 14-15 апреля 2005 г. / под общ. ред. Т.В. Шепель; науч. ред. Л.И. Давыденко, М.Р. Гета, О.Н. Сафаргалиева. - Новокузнецк: Издательство НФИ КемГУ, 2005. - С. 29-30. - 0,2 пл.

9. Попова Д.Г. Детское социальное учреждение: состояние и перспективы // Материалы докладов XIV Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов» / отв. ред. И.А. Алешковский, П.Н. Костылев. [Электронный ресурс] - Москва: Издательский центр факультета журналистики МГУ им. М.В. Ломоносова, 2007. — URL: http://lomonosov-msu.ru/archive/Lomonosov_2007/25/popdi@rambler.ru.pdf (дата обращения 23.10.2013 г.) - 0,1 пл.

Ю.Попова Д.Г. Проблемы распоряжения имуществом, закрепленным за учреждением // Сборник материалов I (VIII) открытой Международной научной конференции студентов и молодых ученых «Правовое образование. Гражданское общество. Справедливое государство». Кемерово, 26-27 апреля

2007 г. / отв. ред. H.A. Быданцев. - Кемерово: Издательство «Глобус-пресс», 2007. - С. 235-239. - 0,2 п.л.

П.Попова Д.Г. Договор возмездного оказания услуг в сфере социального обслуживания населения // Материалы докладов XV Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов» / отв. ред. И.А. Алешковский, П.Н. Костылев, А.И. Андреев. [Электронный ресурс] - М.: Издательство МГУ; СП МЫСЛЬ, 2008. - URL: http://lomonosov-msu.ru/archive/Lomonosov_2008/28_2.pdf (дата обращения 23.10.2013 г.) - 0,1п.л.

12.Попова Д.Г. О необходимости сохранения права оперативного управления для детских социальных учреждений // Сборник научных статей международной научно-практической конференции «Право и процесс в XXI веке: континентальный опыт и перспективы». Красноярск, 29-30 сентября 2011 г. / отв. ред. Т.В. Сахнова. - Красноярск: СФУ, 2011. - С. 180-187. -0,3 п.л.

1 З.Попова Д.Г. Право оперативного управления имуществом на современном этапе развития законодательства И Сборник статей по итогам V (XII) Международной научной конференции студентов и молодых ученых «Правовое образование. Гражданское общество. Справедливое государство». Кемерово, 29-30 апреля 2011 г. / отв. ред. Е.С. Трезубов. -Кемерово, 2011. - С. 169-180. - 0,5 пл.

14.Попова Д.Г. Частное и публичное учреждение: совершенствование правовой модели // Материалы Международной студенческой научно-практической конференции «Актуальные проблемы правотворчества и правоприменительной деятельности в Российской Федерации», посвященной памяти декана юридического факультета Иркутского государственного университета, профессора Н.И. Трофимова. Иркутск, 1314 апреля 2012 г. / отв. ред. Н.Э. Шишкина. - Иркутск: Издательство ИГУ, 2012.-С. 135-136.-0,1 пл.

Подписано в печать 11.11.13. Тираж 100. экз. Заказ 1080. Томский государственный университет систем управления и радиоэлектроники. 634050, г. Томск, пр. Ленина, 40. Тел. (3822)533018.

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ
«Детские социальные учреждения: особенности гражданско-правового регулирования их деятельности»

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Национальный исследовательский Томский государственный университет»

На правах рукописи

04201455664

/ I .

Попова Диана Григорьевна

ДЕТСКИЕ СОЦИАЛЬНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ: ОСОБЕННОСТИ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель -доктор юридических наук, профессор Р.П.Мананкова

Томск - 2013

СОДЕРЖАНИЕ

Введение.....................................................................................3-14

ГЛАВА 1. Место детских социальных учреждений в системе учреждений по

российскому гражданскому законодательству..........................................15

1.1 .Понятие, типы и виды учреждений................................................15-47

1.2. Понятие и виды детских социальных учреждений...........................47-62

ГЛАВА 2. Особенности участия детских социальных учреждений в гражданском обороте..............................................................................................63

2.1. Законное представительство несовершеннолетних детскими социальными учреждениями.......................................................................................................63-86

2.2. Гражданско-правовое регулирование оказания детскими социальными учреждениями услуг в сфере социального обслуживания

населения......................................................................................................86-124

ГЛАВА 3. Правовой режим имущества детских социальных учреждений: проблемы правового регулирования.............................................................125

3.1. Правовой режим имущества дореволюционных заведений для призрения детей........................................................................................125-144

3.2. Право оперативного управления имуществом: теоретико-правовая характеристика.................................................................................144

3.2.1. Этап первый (1917-1960гг.). Возникновение теоретической конструкции оперативного управления.............................................................144-155

3.2.2. Этап второй (1961-1989гг.). Развитие теоретических взглядов на правовую природу и сущность оперативного управления....................155-172

3.2.3. Этап третий (1990-2013гг.). Право оперативного управления имуществом учреждения на современном этапе развития законодательства. Перспективы

его сохранения для детских социальных учреждений................................173-192

Заключение...............................................................................193-200

Список использованных источников и литературы............................201-251

Список сокращений.....................................................................252-253

Приложение А...........................................................................254-259

Введение

Актуальность темы исследования. Российская Федерация конституционно провозгласила себя социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Особое место в структуре социального государства занимают детские социальные учреждения (далее ДСУ). Российское законодательство не выделяет их в самостоятельный вид учреждения и не использует термин «детское социальное учреждение». Правовое регулирование деятельности ДСУ носит разрозненный и противоречивый характер. Такое состояние законодательной базы не позволяет обеспечить должной преемственности в работе ДСУ, приводит к отсутствию единого подхода к оценке эффективности их деятельности, затрудняет контроль над ними. Теоретическое и законодательное выделение ДСУ в качестве особого вида учреждения будет способствовать систематизации правовых норм, выбору оптимального правового механизма управления их имуществом, а также типа организации ДСУ.

До настоящего времени ДСУ являлись предметом научного интереса специалистов и ученых других отраслей науки и права. Гражданско-правовой статус ДСУ оставался за рамками проводимых исследований, что не позволяло сформировать целостного представления о заведениях подобного рода и отразилось на качестве нормативно-правового материала, регулирующего их деятельность. Наличие общих целей, задач, функций, специфический контингент, на который направлена деятельность ДСУ, позволяют выделить их из общей массы учреждений, обуславливают особенности их участия в гражданском обороте, определенный правовой режим их имущества. Все это предопределяет необходимость постановки вопроса о ДСУ как особом виде учреждения и проведения цивилистического исследования в данном направлении.

Реформа гражданского законодательства, внесшая коррективы в правовой статус государственных и муниципальных предприятий и учреждений и

предложившая для них единую модифицированную конструкцию юридического лица-несобственника, наделенного правом оперативного управления на принадлежащее имущество, придает особую актуальность исследованиям, посвященным учреждениям, использующим данную конструкцию с момента ее создания до наших дней. В свете изложенного, изучение ДСУ представляет особый интерес, поскольку они исторически являются типичными представителями данной организационно-правовой формы — учреждения, а в дореволюционной России - одноименного типа юридического лица. В контексте настоящего исследования давние теоретические проблемы, касающиеся учреждения как такового и ДСУ в частности, могут быть выявлены и разрешены с учетом богатого историко-правового опыта гражданско-правового регулирования их деятельности.

Степень научной разработанности темы исследования. ДСУ всегда являлись объектом пристального внимания таких наук, как история, социология, психология, педагогика. На фоне достаточного количества исторических, педагогических, социологических научных исследований и публикаций по данной проблематике в науке гражданского права названным учреждениям не было уделено должного внимания. Ряд вопросов, касающихся правовой природы учреждения, его структуры, классификации учреждений, был затронут в работах известного специалиста в области административного права профессора Д.Н. Бахраха. Большое внимание в цивилистической литературе уделяется праву оперативного управления учреждения. Свой вклад в разработку теории права оперативного управления и обоснование прав государственных юридических лиц на принадлежащее им имущество внесли выдающиеся ученые: С.Н. Братусь, А.В.Венедиктов, Д.М. Генкин, В.П. Грибанов, Н.Д. Егоров, З.М. Заменгоф, О.С. Иоффе, A.B. Карасс, С.М.Корнеев, В.В.Лаптев, А.В.Мицкевич, И.Б. Новицкий, Э.Г. Полонский, Ю.К. Толстой, B.C. Якушев и др. Последнее десятилетие ознаменовалось ростом числа диссертационных исследований, посвященных праву хозяйственного ведения и праву оперативного управления (диссертации К.П.Кряжевского, Д.В.Петрова, Д.В. Сараева, Л.В.Самсоновой, E.H. Семеновой, А.Я.Сугак, Р.А.Юнусова и др.),

а также непосредственно учреждению (диссертации Ю.Л.Городиловой, А.В.Егорова, С.Е. Клещева, Ю.Г.Лесковой, А.А.Попова, М.Н.Суминой и др.). Объектом цивилистических исследований становились образовательные учреждения (диссертации Л.Г.Максимец, В.И.Рожкова, М.Н. Суровцовой, И.Ф.Сюбаревой и др.), лечебно-профилактические учреждения (диссертация A.A. Останина), а также учреждения социально-культурной сферы (диссертация З.А.Ахмедовой). Отдельные аспекты деятельности детских социальных учреждений были затронуты в публикациях A.M. Рабец, а также в работах З.И.Ворониной, О.Ю.Косовой, А.М.Нечаевой, Л.Ю.Михеевой по семейному праву, где указанные учреждения рассматривались как одна из правовых форм устройства детей на воспитание.

Вопросы, раскрываемые автором в рамках настоящего исследования, зачастую требуют обращения к таким обсуждаемым на сегодняшний день категориям, как «юридическое лицо публичного права», «публичная собственность», «конструкция юридического лица-несобственника» (работы и публикации Г.Н.Андреевой, В.Г. Голубцова, И.С.Богдановой, В.А.Болдырева, A.B. Виницкого, А.Я. Курбатова, O.E. Кутафина, В.И.Лафитского, В.Д. Мазаева, О.В.Михайленко, В.И.Сенчищева, В.Н.Соловьева, Е.А.Суханова, О.Ю.Ускова, В.Е.Чиркина и многих других); к таким проблемам как: соотношение услуги как объекта гражданских прав с категориями «социальная услуга», «медицинская услуга», «образовательная услуга» (Н.А.Баринов,

A.В.Барков, А.В.Белозеров, М.О.Буянова, Ю.В.Данилочкина, А.Ю.Кабалкин,

B.В.Кванина, М.В.Кратенко, В.М.Манохин, В.Э.Минаев, A.B. Нестеров, Е.А.Пучков, В.Л.Суховерхий, Л.В. Санникова, Т.Н.Скорикова, В.А.Ойгензихт, Н.В.Путило, Л.К.Терещенко, Ю.А.Тихомиров, В.П.Третьякова, Ю.М.Федорова, Е.Г.Шаблова, А.Е. Шерстобитов, Е.Д.Шешенин и др.). Институту представительства посвящено достаточное количество исследований не только по гражданскому праву (среди современных работ особо хотелось бы отметить труды Е.Л. Невзгодиной), но и по гражданско-процессуальному праву (Г.Л.Осокина и др.). С недавнего времени разработка данного межотраслевого института была продолжена в работе, посвященной законному

представительству в российском уголовном судопроизводстве (А.К.Белокопытов). Таким образом, несмотря на наличие научных трудов и публикаций по отдельным проблемам, которые затрагиваются в настоящей работе, цивилистического исследования по ДСУ до настоящего времени не проводилось, в то время как необходимость подобного рода исследования давно назрела и представляет актуальность в условиях современной России.

Цели и задачи исследования. Основными целями являются: разработка и теоретическое обоснование необходимости выделения ДСУ как особого вида учреждения; совершенствование и уточнение соответствующего понятийного аппарата; изучение данного вида учреждения в цивилистическом аспекте; выявление отдельных теоретических проблем, существующих в науке гражданского права, и выработка теоретических и практических предложений, направленных на их разрешение на примере ДСУ.

Поставленные цели определяют задачи диссертационного исследования: 1) выявить сущность организационно-правовой формы учреждения и одноименного типа юридического лица; 2) установить общие черты и особенности правого режима имущества дореволюционных заведений для призрения детей, советских и российских ДСУ; 3) выделить общие признаки ДСУ, их функции, задачи, критерии классификации, обозначить круг учреждений, относящихся к ДСУ; 4) дать определение вводимым либо используемым в работе понятиям, как-то: «публичное учреждение», «детское социальное учреждение», «законный представитель несовершеннолетнего»; 5) дать теоретико-правовую характеристику конструкции оперативного управления и права оперативного управления; 6) изложить свою позицию по затронутым в работе теоретическим вопросам; 7) разработать и сформулировать рекомендации и предложения по совершенствованию законодательства в исследуемой области.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при создании, формировании имущества и функционировании ДСУ.

Предметом исследования являются: нормы отечественного права, которые регулируют порядок создания ДСУ, определяют особенности имущественного положения ДСУ, их участия в гражданских и семейных правоотношениях, а также позволяют сформировать представление о данном виде учреждения, его основных признаках, видах и системе ДСУ.

Методологическую основу исследования составили: общенаучный диалектический метод познания, позволивший рассматривать правовые явления в развитии, взаимосвязи и взаимозависимости; историко-правовой и сравнительно-правовой методы научного познания, которые позволили проследить становление положений о юридическом лице, учреждении, оперативном управлении и сопоставить вещное право дореволюционных заведений для призрения детей с правом оперативного управления ДСУ. Применение метода индукции и дедукции, анализа и синтеза, а также отдельных методов социологических исследований (наблюдения, изучения документов, интервьюирования) позволили разработать понятийный аппарат по теме исследования, сформулировать необходимые выводы и предложения. Метод правового моделирования использовался при исследовании возможности сохранения конструкции юридического лица-несобственника.

Теоретическую базу исследования составили научные труды дореволюционных ученых-цивилистов: К.Н Анненкова, H.J1. Дювернуа, JT.A. Кассо, И.Д. Мейера, К.П. Победоносцева, И.А. Покровского, В.И. Синайского, Н.С. Суворова, Г.Ф.Шершеневича. Работы представителей отечественной науки по общей теории права, конституционному, административному, гражданскому, семейному и гражданскому процессуальному праву: С.С. Алексеева, В.К. Андреева, З.А.Ахметьяновой, H.A. Баринова, С.Н. Братуся, М.И. Брагинского, Д.Н. Бахраха, A.B. Баркова, В.А. Болдырева, A.B. Бенедиктова, В.В. Витрянского, Д.М. Генкина, В.Г. Голубцова, Б.М. Гонгало, В.П.Грибанова, И.П.Грешникова, Н.Д. Егорова, И.В. Ершовой, З.М. Заменгоф, О.С. Иоффе, А.Ю. Кабалкина, А.Е.Казанцевой, Ю.Х. Калмыкова, A.B. Карасса, В.В. Кваниной, Н.В. Козловой, С.М. Корнеева, О.А.Красавчикова, П.В.Крашенинникова, К.П. Кряжевских, О.Ю. Косовой, И.Д.Кузьминой, O.E.

Кутафина, В.В. Лаптева, Ю.Г. Лесковой, В.Д. Мазаева, А.Л.Маковского, Н.С. Малеина, В.К. Мамутова, В.М. Манохина, Р.П. Мананковой, А.В. Мицкевича, Л.Ю. Михеевой, В.П. Мозолина, Е.Л. Невзгодиной, А.М.Нечаевой, И.Б. Новицкого, В.А. Ойгензихта, Г.Л.Осокиной, Д.В. Петрова, Э.Г.Полонского, Д.В.Пяткова, A.M. Рабец, В.В.Ровного, В.А. Рясенцева, В.А.Рахмилович, Л.В.Санниковой, Д.В.Сараева, В.П. Сенчищева, Л.Б.Ситдиковой, В.Н.Соловьева, С.Я. Сорокиной, Е.А. Суханова, Ю.К.Толстого, Б.Л.Хаскельберга, В.Е.Чиркина, Е.Г.Шабловой, Т.В. Шепель, А.Е. Шерстобитова, и др.

Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международные нормативно-правовые акты, дореволюционное, советское и действующее гражданское законодательство Российской Федерации, отдельные нормы СК РФ, БК РФ, НК РФ, ГПК РФ, федеральных законов: «О некоммерческих организациях», «Об автономных учреждениях», «Об основах социального обслуживании населения в Российской Федерации», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», «Об опеке и попечительстве», «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», «Об образовании в Российской Федерации» и др.

Эмпирической основой исследования послужили: внутренние документы ДСУ Кемеровской области, в том числе, Уставы, Отчеты, договоры; результаты опроса руководителей, сотрудников и воспитанников ДСУ по вопросам, требующим законодательного разрешения; материалы опубликованной и неопубликованной судебной практики; материалы Генеральной Прокуратуры РФ о результатах проведенных проверок ДСУ Томской и Кемеровской областей; рабочие материалы Государственной Думы; Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, Проекты изменений в ГК РФ; материалы научно-практических конференций, аналитических исследований, семинаров и круглых столов по интересующей

проблематике; опыт непосредственной работы юрисконсультом в Социально-реабилитационном Центре для несовершеннолетних (с приютом) г. Кемерово.

Научная новизна исследования. Работа представляет собой первое цивилистическое исследование особого вида учреждения - ДСУ, в котором обосновывается необходимость его теоретического и законодательного выделения из общей массы учреждений. Выявляются сущностные особенности ДСУ, критерии их классификации на виды, доказывается необходимость сохранения системы государственных (муниципальных) ДСУ, базового бюджетного финансирования, объясняется выбор определенного (казенного или бюджетного) типа организации для ДСУ, в которых находятся дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей. Данная работа, посвящаемая конкретному виду учреждений, позволяет иначе взглянуть на многие известные правовые явления и способствует решению отдельных теоретических и практических вопросов, возникших в процессе реформирования гражданского законодательства. Разработан ряд теоретических положений, обогащающих, уточняющих и развивающих научные представления о видах и типах учреждений, критериях их классификации, правовом режиме их имущества; о социальных услугах и их соотношении с услугами гражданско-правового характера; о законном представительстве несовершеннолетних как правовом явлении; о праве оперативного управления и одноименной конструкции. Сформулированы основные понятия: «детское социальное учреждение», «публичное учреждение», «социальная услуга», «законный представитель несовершеннолетнего».

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Частным учреждениям, выделяемым наряду с государственными и муниципальными учреждениями в рамках единой организационно-правовой формы не присущи те хара

2015 © LawTheses.com