АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Деятельность местных Советов народных депутатов в области охраны и использования недвижимых памятников истории и культуры в РСФСР»
МОСКОВСКИЙ ОРДЕНА ЛЕНИНА, ОРДЕНА ОКТЯБРЬСКОЙ РЕВОЛЮЦИИ И ОРДЕНА ТРУДОВОГО КРАСНОГО ЗНАМЕНИ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ им. М.В.ЛОМОНОСОВА
ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ
На правах рукописи
КАРЕВА Л ¡ОД МИЛ А ВЛАДИМИРОВНА
УДК 342.553:719 (470)
Деятельность местных Советов народных депутатов в области охраны и использования недвижимых памятников истории и культуры в РСФСР
Специальность: 12,00.02 - государственное право и
управление;, административное право; финансовое право; советское строительство
Авторе ф'е р а т диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 1990
Работа выполнена в Московском ордена Ленина, ордена Октябрьской Революции и ордена Трудового Красного Знамени/государственном университете им. М.В Ломоносова.
Научный руководитель - доктор юридических наук,
профессор О.Е.Кутафин
Официальные оппоненты-доктор юридических наук,
"профессор В.А.Кряжков
кандидат юридических наук, доцент И.И.Овчинников
Ведущая организация:- Всесоюзный научио-исследова-,
тельский институт советского государственного строительства и законодательства
Защита состоится "¿18" декабря 1990 г. в 14 час, 30 мин. на заседании специализированного совета К.053,05.31 в Московском государственном университете им. М.В.Ломоносова по адресу: 119899, Москва, Ленинские горы, МГУ, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке юридического факультета МГУ.
Автореферат разослан Л] 1990 г.
Ученый секретарь 'зпоциализирооонного совета
коидидит юридических наук ^ А.А.Кононов
Актуальность исследования. Происходящий в нашей стране революционней процесс обновления всех сторон экономической, политической и социальной >,<изни обаества требует активизации человеческого потенциала, раскрытия творческих возможностей людей. Обществу ну;;снн сойчпс не просто соццильно-активная личность, но личность глубоко культурная, высоконравственная, гуманистическая. Воспитание такой личности - идеала любого демократического общества и государства - основывается на исторической преемственности лучших качеств поколений, использования всего многообразия культурного наследия народа.
Памятники истории и культуры являются важной составной частью итого наследия. Ь них сконцентрирован богатейший опит развития человеческой цивилизации. Неджсимна памятники истории и культуры наиболее доступны для восприятия кавднм человеком (в отличие от музейных экспонатов и архивных документов), они придают эстетические качества ореде обитания человека, усиливают чувство гармонии между искусственно созданной человеком и природной средой.
Однако осознание в полной мере роли недвижимого историко-культурного наследия в кизни общества происходит лишь сегодня, на фоне тех громадных преобразований, которые с каждым днем развертываются все сильнее. Вместе с тем, сохранность памятников и их использование не могут удовлетворить общественность ь государственные органы охраны памятников. Так, на Всесоюзном совещании по охране, реставрации и использованию памятников истории, культуры и архитектуры подчеркивалось, что "только в Российской Федерации около пяти тысяч памятников требуют неотложного проведения противоаварийкых работ. На грани полного разрушения и исчезновения находятся памятники деревянного зодчества, ... многие исторические сооружения в горних селениях Кавказа,
ряд уникальных памятников археологи« и произведений садово-паркового искусства в различных регионах стран»".* О темпах происходящих у грат недвижимых памятников можно судить 'на примера Архангельской области, где за сомь лот было разрушено девять памятников, а отреставрирован один, С такими темпами к ¿000 году область потеряет-вое памятники.с
Сохранеиио бесценного историко-культурного,наследия представляет собой комплексную проблему, решение которой трабует создания организационных, плановых, финансовых, материально-технических, кадровых предпосылок. Существенная роль здесь принадлежит правовому регулированию охрани и использования недвижимых памятников. В настоящее время оно нуждается в детальном анализе с целью устранения противоречивых положений, пробелов законодательства и улучшения правовой защиты памятников истории и культуры.
Реализация законодательства об охране памятников осуществляется в деятельности местных Советов народных депутатов, от которой, п¿{существу, и зависит судьба нашего наследия. Поэтому совершенствование деятельности местных Советов в этой области общественных отношений приобретает особую актуальность. Обновление законодательных актов, закрепляющих основы организации и деятельности местных Советов на союзном и республиканском уровнях, ставит перед ними новые задачи и в области охрани и использования недвижимых помятЛихов.
Это вызывает необходимость разработки конкретных лродло-жениИ, направленных на о.|доктивное функционирование систрны государственной охраны памятников в структура местных Советов.
Кромо того, введение рыночных отношений в условных глубокого экономического кризиса способствует уоил»:ш1< опасности того, Что предприятии, учреждения и оргчнпг'пцли ограничивать
^ См, :Духо£ноо достСтамие ш»раД&//Стрвит«я»-нал гтбта.-1*348.-17 мая. ^ См.:Так > и.
отчисления на охрану используемых ими недвижимых памятников, и также в фонды развитая пультури и искусства местных Совотов. Поэтому эти обстоятельства слздует учитывать при расширении полномочии постных Советов по охране и использовании недвижимых памятников.
Настоящоо исследований предпринято о связи с недостаточной разработанностью проблемы охрани и использования нодьикимых памятников в деятельности костных Советов в юридической литературе. Отдельные аспекты этой деятельности проанализированы р работах Г.А.Кохаиоьой, * Л.С Лакаемой . ^ Проблемы соворшен-отвованил государственного управления в области охраны и использования недшиимих памятников наили отражение в диссерта-
з и
ционных работах Й.Н.Настока, Н.Д.Бобоедовой. Некоторые
элемент« деятельности местных Сонетов по хозяйственному использование недвижимых памятников содержатся в работе М.В.Иасилье-ьой. ^ Комплексных исследований, пооплщанних рассматриваемой проблеме, пока нет й ?то, » известной степени, сказывается на эффективности деятельности местных Советов по охране и использованию недвижимых(памятников.
* См.: Коханова Г.А. Деятельность местных Советов по ьияще- ! нив и учету пимятникол истории и культурнСоргенизациоино-прайо-вие вопросы) //Управление и право,- М.: МГУ, 1980.
^ См.j Хакаова Л.С. Деятельность областных Советов народных депутатов но руководству социально-культурным строительством;;' дисс. ... канд.юридлтук,- М., 1987.
^ См.: Наствк В.Н. Государственное управление в области oxpaiiti и использования памятников истории и культуры Б СССР: Дисо. канд.юрид.наук.- Харьков, 1963. ;,v
^ См.: Бобоедова Н.Д. Административно-правовые проблемы охран« и использования памятников истории и культуры: Дисс, ... канд. врид.наук.- М., 1988.
См.: :1асильева М.И, Гражданско-правовые сродства охраны и использования памятников истдоии и культуры: Автореферат диоо. ... канд.врид.наук,- М., ГЛЗ'Л
Целью нестоящего исследования является определение путей совершенствования деятельности местных Советов но охране и использованию недвижимых памятников на основе" раскрытия особенностей этой деятельности и выявления основных тенденций ее развития в условиях новых онономичьских отношений.
Это определило конкретные задачи исследования:
- проанализировать соязное и республиканское законодательство об охране памятников и установить, кек регулируется в нем деятельность местных Совез-о» в отоП области;
- дать обоснованную оценку состояния законодательства об охране памятников, выявить возможности его обновления применительно к деятельности местных Советов;
- определить полномочия местных Советов г.о охране и использований недвижимого историко-культурного наследия, указать возможности их развития VI расширения в связи с укреплением материально-технической базы и самостоятельности местных Советов.
Предметом исследования стали общественные отношения по охране и использованию недвижимых памятников, возникающие в связи с деятельностью местных Советов в этой области, их правовое регулирование; система действующего законодательства об охране и использовании памятников истории и культур»; советская юридическая, экономическая, социально-политическая литература, необходимая для изучения те\!ы;, международная регламентация охраны культурных ценностей.
Методологической основой диссертации яичяютсп принципиальные положения ленинского учония о прермсг ценности культуры исторических эпох и всемерном сохранении культурного нм'.чгаии; перспективные направления развития общостна в услоьинх перестройки, вк/ючаввдо усилите о<[х.нн ..аммтникиИ пегими» (I куль-
тури, выработанные висиикн органами власти СССР и РСФСР.
Методика исследования включает сравнительной, юридико-тех.чический, исторический, эмпирический анализ законодательства об охране памятников и практики его применения в деятельности местных Сонетов.
Теоротиче скиии источииками работы явились труды советских ученых в области государственного право и советского строительства : С.Л.Авокьяна, Г.В.Барабашова, А.А.Безуглова, И.Ф.Бутко, В.И.Васильева, Б.Н.Габричидзо, В.А.Крямкова, О.Е.Кутафина, В.Л.Пертцика, К.Ф.Шеремета и др.; административного права : Г.В.Атаманчука, Й.Л.Бачило, Б.М.Лазарева, А.Е.Лунева; а такмь международного права : Л.Н.Галенской и М.М. Богуславского.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она япляется первым в юридической науке комплексным исследованием основных направлений деятельности местных Советов народных депутатов по охране и использованию недвижимых памятников истории и культуры. В работе дан тщательный анализ правового регулирования и практики деятельности местных Советов, сделаны выводи и сформулированы предложения, способные воздействовать, по мнении автора, на улучшение этой деятельности, а именно;
1) разработана коьцепция охраны и использования местными Советами недвиамкого ис.торико-культурного ниследия, основывающаяся на: а) право собственности на недвижимые памятники,
5) учете' идеи и принципов местного самоуправления, в) уоилении гласности и обеспечении роли общественных объединений и населения территория в сохранении памятников;
2) предложено существенное изменение соотношения доятель-юстк представительных и исполнительно-распорядительных органов ¡остних Советов по охроно и использованию недвижимых памятников,
, б
расширение исключительных полномочии местных органов власти в отой области;
3) обоснована', необходимость выделения местных органов охраны памятников из органов культуры местных Советов и придания им функции непосредственного управления в области их деятельности;
4) определены способы взаимодействия местных Советов с общественными объединениями в ойлпсти охраны памятников и усиления контрольных полномочий последних; предложено создание хозрасчетных центров при краевых, областных Советах по пропаганде и популяризации недвижимого историко-культурного наследия;
5) предложен новый порядок принятия памятников истории и культуры местного значения на государственный учет и исключения их. из государственных списков;
6) раскрыта роль нижестоящих Советов в обеспечении сохранности недвижимого историко-культурного наследия; внесены предложения о юридическом закроплении за ниаеотоящими местными Советами обязанностей по обеспечонию сохранности нокопользуо-мых недвижимых ламятникль; ■
I) произведен диализ 'деятельности местных орюнов охраны памятников по согласованию различных работ на памятниках и п зонах их охраны, признано целесообразным создание при них специальных коллегиальных общественных органов по рассмотрению прооктов ремонтно-реставрационных работ; сформулированы предложения по изнононив порядка согласования и утверждения проектов планировки, застройки и реконструкции городов и других населенных пунктов, имеюадх нодвиглмне памятники;
8) разработан лоречош. основании для ристор».сни1 охранной документации по решениям moctiiux Coi. гов об изконанг.и хораг. геро
использования недвижимых памятников.
Теоретическое значение работы заключается в том, что зз ней предлагается юридические предпосылки деятельности местных Советов в области охрани и использования недвижимых памятников, в осново которых лежат отношения права собственности на недвижимые памятники;; дается толкование отдельных норм законодательства СССР и РСФСР о собственности, о земло, о местном самоуп-' равлении и местном хозяйстве применительно к рассматриваемой области общественных отношений и деятельности местных Советов; уточняются некоторые положения указанного выше законодательства, а такжо законодательства об охране памятников:,.
• Практическая значимость проведенного исследования определяется направленностью его результатов на совершенствование деятельности ыостних Совотов в области охраны и использования , недвижимых памятников. Особенно актуальным может быть использование конкретных рекомендаций при подготовке новкх законопроектов СССР и РСФСР в области охраны и использования недвижимых,-памятников. Содержащаяся в работа информация о положительном, опыте работы отдельных местных Советов по охране и использованию недвижимого наследия, о также анализ недостатков и незаконных решений местных.Советов » этой области "может оказать прак» тичвекую помощь работникам местных органов управления, народным депутатам и организации государственной охраны памятников, а?1;, также общественным объединениям в вопросах защиты культурного' наследия. ' ')'
Апробация результатов исследования.' Отдельные положения, диссертации получили отражение и докладах на научно-практических конференциях, прошедших по темам: "Тенденции и перспективы развития советского законодательства" в Каэалоком государственном
университете (1909 г.). "Особенности современной социальной картины мира" Института философии Ail СССР в г.Обнинске Калужской области (1930 г.). а такл.е опубликованы i>двух статьях. Результаты работы обсувдались на кафедре государственного права и советского строительства юридического факультета МГУ.
Структура диссертации обусловлена задачами исследования и состоит из трех глав, включающих носемь параграфов, и списки литературы. Перьая глава посвящена анализу правового регулирования охрани и использования недвижимых памятников в деятельности костных Советов. 13торап включаот характеристику форм и методов деятельности местных Сонетов, их компетенции в рассматриваемой области, а такке взаимодействие с общественными объединениями по поводу охраны культурного наследия. Третья глава отражает практическое состояние основных направлений деятельности местных Советов по охране и использованию недвижимых памятников и основных тенденций их развития.
Содержание роботы.
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, отражается степень разработанности проблемы, формулируется ноль и задачи исследования, ого научная новизна, определяется методологическая и теоретическая основы работы, указываются возможности использования полученных результатов,
Б первой главе "Правовые основы деятельности местных Советов р области охраны и использования нодиилдмых памятников истории и культуры1" дается анализ союзных и республиканских нормативных актов, регулирующих общественные отношения в области охраны а использования недвилимых памятников, а такдв закреплявших компетенцию местных Советов г утоп о'лаети. Показано, чт.о ■злшшАотчлъство в облает, охраны и использования
недвижимых памятников на современном этапе отстает от потребностей практики и требует дальнейшего совершенствования.
Однако повсеместное неудовлетворительное состояние памятников явилось результатом не только несовершенства законодательства в этой области, но также и отсутствия социально-политических и экономических условий для сохранения историко-культурного наследия. Разрыв между правовым регулированием в этой области, декларировавшим охрану памятников как одно из основных направлений деятельности государства в социально-культурной сфере, и административно-командной системой управления привел к тому, что судьба недвижимых памятников зависела от субъективных факторов, местнических интересов, а зачастую соображений искаженно понятой целесообразности в ущерб социалистической законности. "Остаточный" принцип финансирования культуры явился лишь отражением распределения приоритетов з государственной политике. Всего 1,4 % национального дохода направлялось в эту сферу, ^ что было губительно и для материальной базы охраны недвижимых памятников.
Таким образом, реальный путь улучшения дела охрани и использования недвижимых памятников в стране связан с реформой политической системы, перестройкой экономических отношений, курсом на создание правового государства, преодолением кризиса в духовной сфоро.
Правовое регулирование общественных отношений в области охрини и использования недвижимых памятникоз включается в сферу оовместной компетенции Союза ССР и союзных республик. Закон СССР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" от '¿> октября 1976 года был положен в основу системы соизно-роспубликанских законодательных актов в этой области. Он опре-
* См.: Верховный Совот:дискуссии о хультурэ //Литературная газе-то.- 1989,- 5 ноля. '
деляет основные принципы регулиривания вопросов охраны и использования историко-культурного наследия как движимого, так и недвижимого, общий начала организации и деятельности органов государственного управления и контроля, участие общественности в обеспечении сохранности памятников. Вместе с тем, регулирующая роль отого- Закона в конкретных правоотношениях невелика, вследствие его декларативности и обилия отсылочных норм, что обусловило принятие значительного количества подзаконных нормативных актов, в том числе ведомственного характера, которые в наиболее полной мере определяют правовой режим охраны и использования недвижимых памятников и деятельность государственных органов в рассматриваемой области.
На республиканском уровне действует Закон РаСР "Об охране и использовании памятников истории п культуры", который страда-от теки ко недостатками, что и союзный Закон. Кроме того, Правительством РСД'СР до настоящего времени не приняты нормативные акты, регулирующие вопросы, отнесенные Законом РСФСР к его компетенции: не установлен порядок предоставления недвижимых памятников в пользование, не утворзденн положения об охране историко-культурных заповедников и заповедных мест. Вследствие неразвитости республиканского законодательства в области охраны и использования недвижимых памятников, применяются унифицирован-
4
нио, но учитывающие особенной™ .республики, ведомственные акты Союза ССР.
Таким образок, законодательство об охране и использовании недвижимых памятников представляет собой определенную систему нормативных актов союзного и республиканского урог>ж>й, особенность которых состоит в том, что они включают в ссОя нормы, относящиеся к различным итрг.едпм прг.ва, .1 тем числе нормы госуг.о[-
отданного нроиа, которые закрепляют систему государственник органов, действующих в рассматриваемой области и основы их компетенции.
Перспективным направленном совершенствования правового регулирования в области охраны недвикимнх памятников является осуществление самостоятельного регулирования общественную отношений в этой области отдельно от двихзших памятников.^ Реализацию этого продлодчиня целесообразно осуществить на рес-публиконског. уровне путей принятия Закона РСФСР об охране и использовании нодвитамих памятников.
Б работе дается анализ видов и уровней правового регулирования деятельности местных Советов в области охрани и использования недви&имых памятников. Отмечается, что компетенция местных Сойотов в рассматриваемой области слабо урегулирована в законодательстве о местных Советах, однако достаточно подробно она отражена в отраслевом правовом регулировании союзного уровня. , '
Правовые основы деятельности местных Советов в области охраны и использования недвижимых памятников тесно связаны с урегулированном р законодательстве вопросов о местном самоуправлении и местном хозяйство, о праве собственности на недвижимые памятники, ° земле. Иде.и и принципы, заложенные в Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" Могут оказать в перспективе больное влияние на улучшонио деятельности местных Советов по сохранению недвижимого историко-культурного наследия. Это связано, прэкде всего, с увеличением бюдкетов местных Советов, а также предоставленной им самостоятельностью по их исполнению. Кроме того, местные Советы будут
* См.: Ьасильева М.В. -Гражданско-правовые средства охрены и использования памятников истории и культуры: Автореферат дисо. ... конд.врид.наук,- и., 1989,- С. 10.
располагать возможностью перераспределять по взаимному соглашению между собой отдельные полномочия в сфере социально-культурного строительства. Применительно к рассматриваемой проблеме, ото положение' может выражаться в обязательствах краевых., областных Советов по обеспечению проведения мероприятий по сохранению недвижимых памятников, расположенных на территории районов и городов, силами местных органов охраны памятников и за счет средств, выделяемых из соответствующих бюджетов.
Одним из самых сложных вопросов в области охраны и использования недвижимых памятников является сейчас вопрос о право собственности на них и отношении к этому праву местных Советов. Как известно, Закон СССР "О собственности в СССР" не относит к числу объектов права коммунальной собственности недвижимые памятники, хотя предоставляет право собственности на них автономным областям и автономным округам, т.е. фактически пятнадцати местным Советам РС1СР. В работе предлагается соотнести право собственности пи недвижимые памятники с их исторической и культурной ценностью, склочна их соответственно в число объектов права собственности республики (памятники республиканского значения), а также коммунальной собственности (памятники местного значения). Обосновывается необходимость предоставления нрава коммунальной собственности на недвижимые памятники краям, областям, а такхс городам, нмейцим недвижимое историко-культурное наследий, В связи с этим,дается анализ полномочий местных Совотоп по управлению и распоряжению объектами собственности.
При рассмотрении проблемы охраны н^двшликнх памятников в земельном законодательстве предлагается мюсти в Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земло изменения, направленные на усиление правового ро...ик1 охраны соот! ртстьуицнх
земель, а именно: 1} расширить список зегаль историко-культурного назначения, ыслячиз ь него территории нэдеиепмых памятников и их охранные зоны» произведешь! садово-паркового искусства; 2) запретить изъятие земель, занятых недвижимыми памятниками независимо от их категории.
Вопросы, связанные с правом собственности на недвижимые памятники, а также на земли историко-культурного назначения долины быть урегулированы соответствующими республиканскими законами
В главе второй "Организация работы .честных Советов по охране и использований недвизимых памятников историк к культура" рассматривается проблема разграничения компетенции в системе местных Советов в этой области. Подчеркивается, что ока имеет два аспекта: I) разграничегяе полномочий кеяду вышестоящими и ннкестоядимч звеньями местных Советов; 2} определение компетенции органов местных Соестоб в рассматриваемой области, Полномочия отдельных звеньев, местных Советов' по охране памятников в законодательстве о местных Советах не регулируются, а в законодательстве об охрана памятников дифференцированы очень слабо. В связи с этап, автор предлагает уточнить полномочия различных уровней местных Советов в новом Законе РСФСР об охрана и использовании недвижимых памятников.
В советской строительстве каждый Совет рассматривается как определенная управляющаяся система, вклочагщая образуемые Советом структурные формирования, участвующие з осуществлении его функций. ГГо мнение автора, главная роль з организации деятельности местных Советов по охране памятников должна принадлежать представительным органам власти, реализующим полномочия в этой области непосредственно на сессиях. Однако в настоящее время эта форма деятельности Советов в обдьстя охраны и использования нвдвя-
жимых памятников используется крайне редко. Расширение влияния сессий местных Советов в решении проблем по сохранению культурного наследия должно"найти выражение в установлении круга вопросов, рассматриваемых исключительно не сессиях с учетом компетенции каждого уровня местных Советов. По мнению автора, к их числу целесообразно отнести следующие: I) утверждение государственных списков недвижимых памятников местного значения и списков вновь выявленных объектов, имеющих историко-культурную ценность; 2) принятие решений о сносе, перемещении или изменении памятников местного значения и согласование таких действий в отношении памятников республиканского значения; 3) исключение памятников местного значения из госудорственных списков; 4) принятие комплексных программ по охране, реставрации и использованию недвижимых памятников; 5) передача памятников культового зодчества в собственность религиозным организациям.
Усиление представительных начал в деятельности местных Советов по охране и использованию недвижимых памятников связывается такке в работе с возрастающей роль» постоянных комиссий. В отой связи предлагается: I) образовывать постоягшыо комиссии местных Советов по охране и использованию недвижимых памятников; 2) расширить их властные полномочия. Автором поддерживается идея И.Ф.Бутко и В.А.Пертцика о наделении постоянных комиссий правом приостановления актов управления, если они противоречат законодательству и решениям местных Советов. *
При .анализе деятельности исполкомов местных Советов в области охраны и использования недвижимых памятников обращено внимание на неопределенность прлБояого статуса создаваемых при них комиссий содействия охране памятников истории и культуры. Соглас-
^ См.: Бутко И.Ф., Ппртцик Ь.Л. ХЛУП сьмд КПСС а т^м/.^нции развития советского строительства //Coi"'гс кое roi улг.рс ; ьо и г.раго,-1986.- К- II.- C.W.
но ст. II Закона РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры", указанные комиссии образуются при исполкомах костных Советов всех уровней, однако нормативного акта, определяющего их права и обязанности, до настоящего времени не принято, что представляется существенным пробелом законодательства в рассматриваемой области. Как показывает ;фактика, решения комиссий содействия охране памятников в отдельных случаях имеют распорядительный характер, но лишь благодаря тем властным полномочиям, которыми обладают заместители председателей исполкомов Советов, как правило, их возглавляющие, по оперативному рассмотрению и разрешению текущих вопросов управления в области охраны и использования недвижимых памятников.
В работе отмечается также, что существование комиссий содействия охране памятников при исполкомах поселковых, сельских, районных, районных в городах Советов вряд ли оправданно. В условиях все возрастающей активности постоянных комиссий полномочия по оперативному распорядительству в коллективной форме могут быть обеспечены этими депутатскими формированиями с привлечением представителей заинтересованных органов управления и общосткенних объед1ше-ний. Решение вопроса о возмокности существования кошссий содействия охране памятников при "исполкомах городских, краевых, областных Советов долкно быть дифференцировано в зависимости от обгона историко-культурного наследия на соответствующей территории а характера создаваемых постоянных комиссий. Кромо того, деятельность комиссий содействия охране памятников и постоянных комле-спй местных Советов в области охраны памятников имеет ряд общих черт, связи с чем, сделай вывод о необходимости включения в Закон ГС-1СР оА охрано нрдпи;кимих пшмтников более гибкой форнуяи-ронси, касапьейся создания комиссий содействия охрану памчтнико»
при исполкомах местных Советов.
Повседневная управленческая деятельность по сохранении и использованию недвижимых памятников обеспечивается специально уполномоченными государственными органами охраны памятников. В соответствии со ст.9 Закона РС1СР 1:0б охране и использовании Памятников истории и культуры" имя являются Министерство культура РС^СР и местные органы культуры. Проведенный анализ полномочий и практики деятельности местных органов культуоы аозьоля^т усомниться в том, что органы культуры местных Советов нп.„е краевого, областного уровня можно признать специальна уполномоченными органами охрана памятников.
В работе рассматривается компетенция управлений культуры крал-, облисполкомов и создаваемых прк нах каучна-прсиЗЕОдствен-ных центров по охт-ана и использования иакятш!ков истории и культуры. Сделан вывод о Том. что научно-производственные центры объединяют в себз черти управленческого органа.к хозрасчетной организации. Поэтому предложено реально передать им функцию государственного управления в области охраны и использования недЕиап-мых. памятников, выделив их в качестве самостоятельных управленческих органов.с подчинением непосредственно исполкомам краевых, областных Советов народных депутатов. Такая реорганизация управления будет способствовать, по мйениа автора, усилению контроля за деятельностью органов охраны памят1Ыков со стороны представительных органов власти.
Вместе с тем, поставлена проблема создания органов охраны памятников не только на уровне краевых, областных, но также и городских Советов, что представляется особенна важным для исторд-чесых городов, а также других населенных мест, имеющих значительное число недвижимых памятников. Реализация отого предложения
возможна, однако, лишь в случае полной передачи- недвижимых памятников- в собственность краев, областей и городов, поскольку основным источником финансирования научно-производственных центров является арендная плате, за памятники.
Учитывая широкие полномочия, предоставленные местным Советам Законом СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", по организации государственного управления на своей территории , отмечается, что местные Советы вправе самостоятельно избирать любие организационно-правовые формы для реализации своих, полномочий в области охраны к использования недвижимых памятников.
В работе показано, что совершенствование деятельности местных Советов в области охраны и использования недвижимых памятников связано и с ослаблением их зависимости от централизованной системы государственных органов управления в рассматриваемой области, включая Совет Министров РС£~СР и Министерство культуры РСФСР. Составлен список полномочий Министерства культуры РСЗС? по конкретным вопросам'охрани и использования недвижимых памятников, реаэнио которых целесообра зно передать местным органам охраны памятников.
Проведен анализ основлых направлений, форм и методов взаимодействия местных Советов с общественными объединениями в области охрани и использования нйдг.нкпмнх памятников. Обоснована необходимость расширения круга вопросоп, которые могут решаться по предварительному согласованно к при участии общественных объединений, а тпкл'з усиления контрольных полномочий общественных обьплинрний. й частности, предложено наделить местные органы общественных объединений правом вынесения юридически значимых актов, подобных преднисгничм местных органов охраны памятников,
исполнение которых должно бить гарантировано установленном соответствующих санкции, например, штрафа за невыполненно в срок требований органов общественных объединений, а так&о рассмотре-иизм их б качестве основоний для расторжения охранно-арендных договоров, охранных договоров или охранных обязательств на пользование памятниками.
Б главе третьей "Осиоыша направления деятельности местных Советов по обеспочонию окраин и использования иодммиких памятников истории и культуры" расскатривайто; проблемы выявления и учета неддашимых памятников, обеспечения ^их сохранности, орга-нпаацпи использоьаты, пропаганды и популяризации памятников местными Соиетамп.
В деятельности местных Советов по' государственному учету недвижимых памятников выделяется четыре этапа и соответственно четире круга проблем, сГдязашшх с ними: I) выявление памятников; ,2) обследование и нзученио внозь выявленных объектов, имеюких историко-культурную ценность, составление на них учетных документов; 3) разработка проектов государственных списков недвижимых памятников местного значения к их утверждения; А) принятие учетной документации налшдвниймио памятника.
Большое виимаме в работе уделено характеристике юридичес- < кой силы Списка вновь выявленных объектов, имеющих историко-культурную ценность, утвзркдаомого местными органам:: охраны памятни-' ков. Показано, что объекты, эклвченнио в эта Списки, чаде всего подвергаются уничтожении, поскольку их правовое положение в законодательстве достаточно неопределенно. Указано, что документ, □оставленный местным органом управления специальной компетенции, не обладает необходимой юридической силой для регламентации Действий представительных органов плести и их иополттвлыю-рао-цорядитолышх органов общей компетенции. Поэтому предлагается
принимать Списки вновь выявленных объектов на сессиях поселковых,^ сельских, районных, городских, районных в. городах Советов, ка. ' территории которых расположены ценные объекты. Это предложение связывается тшис о новыми отношениями собственности на недвижимые обьекты, которые могут относиться к объектам права коммунальной собственности любого административно-территориального уровня. Представляется, в связи с атим, что местные Совет!: соответствующего уровня и должны приникать решения, которые касаится, в порьуо очередь, изменения правового реып:а нодвииаиих объектов, а такке передачи их в будущем в собственность края, области при принятии на государственный учет и придании им статуса памятников истории и культуры.
Для улучиенич деятельности местных Советов по государственному учету памятников предложено также: I) исключить из Закона РС£СР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" положение о предварительном согласовании списков памятников местного значения с Министерством кулатуры РС!СР как несоответствующее статусу Советов; ¿9 предоставить представительным органам власти края, области, города право утверхлать списки памятников местного значения на сессиях Советов; 3) закрепить в законодательство механизм разрешения спорных вопросов между местными органами охраны памятников и местными Советами всех уровней по поводу включения памятников в списки в целях исключения фактов произвольного их корректирования со стороны исполкомов и Советов; '0 полномочия по исклвченио памятников местного значения из соответствующих списков должны осуществляться краевыми, областными, городскими Советами непосредственно на сессиях с учетом общественного мнения, либо путем рэ¡ерендума ср«ди населения.
Обеспечение сохрг.тюсти нсд:ч'..\»1кого историко-культурного
наследия призваны осуществлять местные Совети всех уровней, однако их деятельность ь отом направлении различается по объему полномочий. Наибольший обьем задач здесь рошеют краевые, облаиные Советы.
При разграничении компетенции краевых, областннх и нижестоящих местных Советов в области охраны памятников предложено передать последним полномочия по установке охренных досок на педБикимсх памятниках, независимо от того, в чьем пользовании они находятся.
В работе исследуется деятельность^местных Советов по согласованию различных работ, проводимых на памятниках и в зонах их охраны. По мнению автора, законодательство об охране памятников регулирует отот вопрос неудовлетворительно, лишая местные органы охрани памятников возможности согласовывать эти работи в зонах охраны памятников. Поэтому предложено: I) закрепить за неоТН1М»? органами охраны памятников' полномочия ро согласованию .различны/, работ на памятниках и в зонах их охраны независимо от категории памятников; 2)'для обеспечения качественной подготовка' проектов ремонтно-роставрационных работ признано целесообразным создавать в краях, областях специальные коллегиальные органы на ' общественных началах по типу научно-методических советов при
4
министерствах культуры РСФСР и СССР, обличающих специалистов в области проектирования, реставрации, архитоктур'ы и градостроительства, представителей общественных объединений и народных депутатов, для рассмотрения и согласования проектов ремонтно-реставра-циокных работ.
Проблема производства рамонтно-рестаьрацяонних работ возникает в связи с изысканием необходимых для этого финансовых средств V. материальных ресурсов. На основе анализа источников
финансирования этих работ подчеркивается, что темпы увеличения госбюджетных ассигнований на ремонтно-реставрационные работы несоизмеримы с темпами роста .потребностей в таких работах. Вместе с том, роль местных бюджетов в финансировании реконтно-реставрационных работ незначительна. Сегодня уже стало очеввднш, ЧТО централизованная распределительная система бюджетных &8вШЮШ~ ний в ооласти сохранения культурного-наследия в значительней .степени исчерпала себя. Новые пути решения проблемы реставрации § РС4СР связаны с измененном экономической и финансовой ш.ЭДЗ Дательное™ местных Советов, которое позволит значительад раш^» рить возг.сшюсть Финансирования реставрации за счет местных, бюджетов. Перспективным направлением представляется также увеличение круга субъектов, за счет которых идет аккумуляция средств на восстановление культурного наследия. В связи с этим, предложено направлять всю сумму'налогов, взимаемых с кооперативов, занимающихся реставрацией недшлимы^ памятников, и также туристско-зкскурсиоиным обслуживанием, в создаваемый фонд учета, охраны и реставрации памятников'местных органов охрани памятников.
Проведен анализ деятельности местных Советов по обеспечению градоф'ормируюиоЯ роли недвижимого историко-культурного дарла--дия. Указано на необходимость передачи местным Советам йш> вого, ооластного уроьня обязанностей по обеспечению рдзрэ&РИй! зон охраны на каждый отдельно стоящий памятник. В работ,е дуются тикло причины длительных сроков согласования » утверждения проектов зон охрани населенных пунктов, имеющих недвяаекмыо памятники, подчеркивается, что не: птшчнм роль здесь костных Советов обусловлена, и ре чао ¡¡сего, абъекпиннми, экономическими факторами. Сохранение исторической застройки тр^Оуг больших средств, однако никем* П)|'м;>ущести ¿> {ичешеовом и V;. ге^.ы-.лыюм обеспечении истори-
Ческий'город но имеет. Поэтому предлагается принять специальный нормативный'акт ~ Положение об историчэоком городе РС4СР, в котором гарантировать историческим городам значительную Финансовую и материальную поддержку на государственном уровне. ■.' ^ ■ Требует изменения и порядок согласования проектов планировки, застройки и реконструкции насоленных пунктов, имеющих недвижимые памятники. Конкретные предложения по этому поводу можно сформулировать следующим образом: Г) создать на уровне республики единый орган для согласования проектов из специалистов Министерства куль.туры(РС£€Р,,ВООГЩ и других общественных обгединоний за ^Чзт совместных средств;, '¿) разработать и закрепить в законо-Дадельсуве механизм рассмотрения спорных вопросов между респу0л«-¿аискии!согласующим органом и проектировщиками} 3) установить сроки, утверждения »проектов .местными Советами; 4) производить утверждение проектов.н& сессиях местных Советов после проработки их в соответствующих;депутатских комиссиях и с участием общественности;: 5) предоставить Министерству культуры РСФСР, а также местным и центральным органам общественных объединений, ь области -охраны памятников право обращаться в суд или арбитраж для признания незаконными, и отмены решений местных Советов об отказе в
утверждении проёктов зон охраны памятников.
1 . * !. ■ Для усиления гарантий сохранения'недвижимых памятников
'При решении градостроительных проблем целесообразно, по мнению автора, к любому проекту планировки, застройки или реконструкции 'населенных мест составлять отдельное приложение : список памятничков, которы?; подвергаются в связи о этим проектом сносу, ререме-дению или изменению, который должен рассматриваться и согласовываться местными органами охраны памятников, публиковаться в ^рессе для выяснения общественного мнения, а, в случие нообходи-
мости, выноситься на местные референдумы. В работа обосновн-впется необходимость принятия рошшй по вопросам сноса, перемещения или изменения памятников исключительно,на сзссиях местных: Сонетов (если но было референдума).
Исследование деятельности местных. Советов по организации использования недвижимых памятников показало, что, вопреки требованиям законодательства, памятники продолжают использоваться, в основном, » хозяйственных целях, что является ооновной'причиной их быстрого разрушения. ,
Повсеместно в РС£СР не исполняется требование законода- 1 тельства о передаче памятником на баланс местных органов их охраны, что оказывает существенное отрицательное влияние на формирование финансовой базы охрани памятников. <
Ан&лиэ практики мостных Советов по передаче памятников' в; использовании позволил показать, что в некоторых случаях они стремятся устанавливать для будущих арендаторов дополнительные ' условия, не связанные с сохранением культурного наследия и не " предусмотренные охраннб-аревдным договором. Такая тенденция в юятельности местных Советов, 'по мнению автора, йвляется незаконен. В работе исследуются реиения.мастных Советов по передаче юмятнико^ в пользование религиозным организациям, при этом отмо-юотся, что требования мостных Советов о возмещении религиозными ргенизпциями проведенных ранео ремоитпо-рестаграпионннх. работ а памятниках такле не соответствуют законодательству.
Обоснована необходимость передачи недтмкких памятников ультового зодчества в собственность религиозных организаций и несение ипу'щгчшй по этому погоду ь законодательные акты об ох- • пнс псмит!мь0с.
ет^ч повысить отв?1'ст1 «чшиоть костных Советов ниже
краевого, областного уровня за сохранение неиспользуемых памятников, в связи с чем целесообразно выдавать охранные обязательства на такие памятники но пользователям земель, где они расположены, а нижестоящим Советам.
Особое значение в настоящее ьремя приобретает деятельность месТНИХ СбвеТо1з по изменению характера использования недвижимых ййМЯМШав в ЦоЛЫо придания более свойственных им функций куль-ВДрйо-Нрое'ЬеТйТельного характера. Автором поставлен вопрос о НебЙХоДййвста закрепления в законодательстве об охране памятни-' кой обвММеЛЬСтв, которые дают право расторгнуть охранную до' кументацики на памятники с пользователями по решениям местных Советов.
В работе отмечается отсутствие серьезных программ по пропаганде и популяризации недвижимого историкс-культурного наследия з деятельности местных*Советов, а также неудовлетворительное их взаимодействие с общественными объединениями по этому вопросу, ■В связи с чем, представляется возможным предложить создание на уровне краевых, областных'Советов специальных хозрасчетных центров по пропаганде к популяризации памятников, образуемых на основе Делового участия всех 'заинтересованных государственных й обдаст-1 органов 'и организаций.'
#
Подводя итоги проведенного исследования, следует отметить, Что предпринимаемые государством на совращенном этапе меры по укреплений самостоятельности Советов, усилению их ответственности 3& комплексное экономическое и социально-культурное развитие своих территорий имеют принципиальное значение и для улучшения ДеЛа охраны, реставрации, использования и пропаганды недьикииого • историко-культурного нвеледия. Подготовка новых законодательных, актов об 1 охране недвижимых памятников долхна создать правовую
базу для деятельности кьвдого уровня местных Советов б этой .области. "Поэтому решить проблемы, связанные с -сохранением яедвй-кимнх памятников невозможно сегодня вне деятельности иаетних органов власти и управления. Необходимо укреплять горязсвтежь-нно связи местных органов охраны памятников с местными Советам;;,
Другое условие повышения роли местных Советов в деле охраны и использования недвижимых памятников заключается в изменении организационных форм и усилении представительных начал в их работе. Гласность и открытость принимаемых местными Советами решения в рассматриваемой области будет способствовать более полному учету общественного мнения и эффективности решений.
По теме диссертации опубликованы следующие работы: I. О некоторых проблемах демократизации государственного руководства в области, охраны и использования памятников истории и культуры// Государственно-правовые аспекты демократизации советского общества /Под.ред. С.А.Авакьяна.- М.: МГУ, 1990.— С. 127-135.
'¿. 0 некоторых аспектах'гласности в области охраны и использования памятников истории и культуры // Особенности современной социальной картины мира : Те'эисн'докл./ Отв.ред. В,Г,Федот,ока,-Москва-Обнинск, 1990.- С.125-128.
а/1- (НарМ —
