АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Деятельность местных Советов народных депутатов в области охраны и использования недвижимыхпамятников истории и культуры в РСФСР»
МОСКОВСКИЙ ОРДЕНА ЛЕНИНА, ОРДЕНА ОКТЯБРЬСКОЙ РЕВОЛЮЦИИ И ОРДЕНА ТРУДОВОГО КРАСНОГО ЗНАМЕНИ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ им. М.В.ЛОМОНОСОВА
КАРЕВА ЛЭДМИЛА ВЛАДИМИРОВНА
УДК 342.553:719 (470)
Деятельность местных Советов народных депутатов в области охраны и использования недвижимых памятников истории и культуры в РСФСР
Специальность: 12.00.02 - государственное право и
управление;, административное право; финансо-
ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ
На правах рукописи
ъоэ право; советское строительство
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
/ кандидата юридических наук
Москва - 1990
Работа выполнена в Московском ордена Ленина, ордена Октябрьской Революции и ордена Трудового Красного Знамени»государственном университете им. М.Б.Ломоносова.
Научный руководитель - доктор юридических наук,
профессор О.Е.Кутафин
Официальные оппоненты-доктор юридических наук,
"профессор В.А.Кряжков
кандидат юридических наук, доцент И.И.Овчинников
Ведущая организация:- Всесоюзный научно-исследовательский институт советского государственного строительства и законодательства
Защита состоится "¿8" декабря 1990 г. в 14 час 30 мин. на заседании специализированного совета К.053,05.31 в Московском государственном университете им. М.В.Ломоносова по адресу: 119899, Москва, Ленинские горы, МГУ, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке юридического факультета МГУ. __
Автореферат разослан " ^ 1990 г.
Учений секретарь зпециализировонного совета
кандидат юридических наук у у Л.А.Кононов
' * ^V - ^ ,
' Т I / ( V1
; i i' ^¿туальиость исслодоипиия. Происходящий в нашей стране ЕШЙЙШ^онннй процесс обновления всех сторон экономической, политической и социально!* мзии общества требует активизации человеческого потенциала, раскрытия творческих возможностей людей. Обществу нужна сойчас не просто социально-активная личность, но личность глубоко культурная, высоконравственная, гуманистическая. Воспитание такой личности - идеала любого демократического общества и государства - основывается на исторической преемственности лучших качеств" поколений, использования всего многообразия культурного наследия народа.
Памятники истории и культуры являются важной составной частью итого наследия. b них сконцентрирован богатейший опит развития человеческой цивилизации. Недвижимые памятники истории и культуры наиболее доступни для восприятия каждым человеком (з отличие от музейных экспонатов и архивных документов), они придают эстетические качества среде обитания челопгка, усиливают чувство гармонии между искусственно созданной человеком и природной средой.
Однако осознание в полной мере роли недвижимого историко-культурного наследия в тзни общества происходит лишь сегодня, на фоне тех громадных преобразования, которые с каждым днем развертываются все сильное. Вместе с тем, сохранность памятников и их использование но могут удовлетворить общественность и государственные органы охрани памятников. Так, на Всесоюзной совещании по охране, реставрации и использованию памятников истории, культуры и архитектуры подчеркивалось, что "только в Российской Федерации около пяти тысяч памятников требует неотложного проьодония гротивоаварийных работ. На грани полного разрушения и исчезновения находятся памятники деревянного зодчества, ... многие историчоскио сооружения в горных солениях Кавказа,
ряд уникальных памятников археологии и произведений садово-паркового искусства и различных регионах страны".* О темпах происходивши утрат недвижимых памятников woit.iiо сулить "на примера Архангельской области, где за семь лот было р.азрушоно дввять памятников, а отрсставрировон один. С такими темпами к ¿ООО году область потеряет'все памятники,^
Сохраненио бесценного историко-культурного наследия представляет собой комплексную проблему, решонно которой требует создания организационних, плановых, Финансовых, ыатериалино-техни-чоских, кадровых предпосылок. Существенная роль здесь принадлежит правовому регулированию охрани и использования нодпижимых памятников. В настоящее время оно нуждается в детальном анализе с цель» устранения противоречивых положений, пробелов законодательства и улучшения правовой запиты памятников истории и хультуры.
Реализация законодательства об охране памятников осуществляется в деятельности .местных Советов народных депутатов, от которой, пс|существу, и зависит судьба нашего наследия. Поэтому совершенствования деятельности местных Советов в этой области общественных отношений приобретает особую актуальность. Обновление законодательных актов, закрепляющих основы организации и деятельности местных Советов на союзном и республиканском уровнях, ставит перед ними новые задачи и в области охраны и
I
использования нодвижимых памятйихов.
Это вызывает необходимость разработки конкретных предложений, направленных на элективное функционирование системы государственной охраны памятников в структуре местных Советов.
Кромо того, введение рыночных отношений в усломых глубокого окономическего кризиса снособетнуот уоил»мию опасности того, что предприятии, учреждения и оргпнлзпцли будут ог^анхчпзвть
^ Ск.:Духоьиоо достояние Ч!»рАг£//Ст(>вител(ьМйА гмета.-19А8.-П «а*. 2 См.:Так >«.
э
отчисления на охрину используемых ими недвижимых памятников, а также в <]'ондн рьаинтия культуры и искусства кестних Совотов. Поэтому эти обстоятельства слодуот учитывать при расширении полномочии костных Советов по охране и использованию недвижимых памятников.
Настоящей исследований предпринято и связи с недостаточной разработанностью пробломи охрани и использования недвижимых памятников в деятельности местных Советов в вридичоской литературе. Отдельные аспекты этой деятельности проанализированы р работах Г.А.Коханоьой, ^ Л.С.Ьакаоной Проблемы совершен- ' ствования государственного управления в области охраны и но-'/ пользования нздвджимих памятников и аил и отра-дсниэ в диссертационных работах З.Н.Настока, ' Н.Д.Бобоедовой. ^ Некоторое элементы деятельности меотных Советов по хозяйственному использованию недвижимых памятников содержатся в работе М.В.Василье-
с
вой. Комплексных исследокакий, посвящанних рассматриваемой пробломо, пока нет и ?то, я известной степени, сказывается на эффективности деятельности местных Советов по охране и использовании иедяижимих, памятников.
* См.: Коханова Г.А. Деятельность местных Советов по вняше- t нию и учету памятников истории и культуриСорганизационно-право-вио вопроси) //Управление и право.- М. : МГУ, i960.
^ См.: Какаова Л.С. Деятельность облаотных Советов народных iy<. депутатов но руководству социально-культурным строительством;,' Лисе. ... каид.юрид.наук.- М., 1987. Ц
^ См.: Квстсх В.Н. Государственное управление в области oxpaiiii и использования памятников истории и культуры ь СССР; Дисс. ¿у» канд.юрид.наук,- Харьков, ШЗ.
^ См.: Бобоелова Н.Д. Административно-правовые проблемы охранМ л использования памятников истории и культуры: Дисс. канд,' срид.наук.- М., W88.
^ См.1 Васильева M.Ö. Гражданско-правовые сродства охраны и лепользоиания памятников истории и культуры: Автореферат диоо. ... канд.юрид.наук,- М., 1УЗУ.
ч
Цедьа нестоящего исследования 'является определение путей совершенствования деятельности местных Сонетов но охране и использованию недвижимых памятников на основе- раскрытия особенностей этоЯ деятельности к выявления основных тенденций ее развития в условиях нових пнономических отношений. Это определило конкретно задачи исследования;
- проанализировать союзное и республиканское законодательство об охране памятников и установить, кек регулируется в нем деятельность местных Советов в »той области;
- дать обоснованную оценку состояния законодательства об охране памятников, выявить возможности его обновления применительно к деятельности местных Советов;
- определить полномочия местных Советов по охране и использований недвижимого историко-культурного наследия, указать возможности их развития и расширения в связи с укреплением материально-технической базы и самостоятельности местных Советов.
Предметом исследования стали общественные отношения по охране и использованию недвижимых памятников, возникающие I) связи с деятельностью местных Советов в этой области, их правовое регулирование; система доПствувиего законодательства об 'охране и использовании памятников истории и культуры; советская
юридическая, акоиодачеекпя, социально-политическая литература,
*
необходимая для изучения те'ми;, международная регламентация охраны культурных ценностей.
Методологической основой диссертации являются принципиаль ные положения ленинского учошш о преемственности культуры исто рических эдох и всемерном сохранении культурного наследия; перспективные направления развития общоства в уело! иях порнотройки, включоюиио усиленно охраны ..амнтникчи истории и куль-
тур», виработпннно инсвими органами влисти СССР и РСФСР.
Методика последствии я г.ключаот сравнительный, юридико-тех'.мчэсхий, исторический, эмпирический анализ законодательства о5 охране памятников и практики ого применения в деятельности местцнх Советов.
Теоретическими источниками работи явились труди советских ученых и области государственного права и советского строительства : С.А.Авакьлна, Г.В.Варабашпва, А.Д.Безуглова, И.Ф.13утко, Б.И.Васильева, Б.Н.Габричндзе, К.А.Крямова, О.Е.Иугафяна, В.Л.Пертцшш, К.'Оерзнета и др.; административного права : Г.В.Атаманчука, ИЛ.Бачило, Б.И.Лазарева, А.Е.Лунева; а такль международного права : Л.Н.Галенской и М.М. Богуславского.
Научная ноьизна диссертации заключается в ток, что она яглястсл порвим в юридической науке комплексиим исследованием о сновних направлений деятельности и естних Совет он парад них депутатов по охране и использовании недшаммих памятников истории и культури. Б работе дан тщательный анализ правового регулирования и практики деятельности местных Советов, сделаны выводи и сформулированы предложения, способные воздойствовсть, по мнению автора, на улучшение отой деятельности, а именно:
I) разработана концепция охраны и использования местными Советами недвиглмого ■историко-культурного наследия, основнваю-зопся на: а) право собственности на недвижимые памятники, 5) учете' идеи и принципов мастного самоуправления, в) усилении 'ласности и обеспечении роли общественных объединений и населения территорий в сохранении памятников;
'¿) предложено существенное изменение соотношения деятель-гостк представительных и исполнительно-распорядительны* органов «остних Советов по охране и использовании недвижимых памятников,
расширение исключительных полномочий местных органов власти в отой области;
3) обоснована', необходимость выделения мегстных органов охрани памятников из органов культуры местных Советов и придания им функции непосредственного управления в области их деятельности;
'О определены способы взаимодействия мостних Советов с общественными объединениями в облпоти охраны памятников и усиления контрольных полномочий последних; првдлоаено создание хозрасчетных центров при краевых, областных Совэтих по пропаганде и популяризации недвижимого историко-культурного наследия;
. 5) предложен новый порядок принятия памятников истории и культуры местного значения на государственный учет и исключения их. из государственных списков;
6) раскрыта роль нижестоящих Советов в обеспечении сохранности недвижимого историко-культурного наследия; »носени предложения о юридическом закроллеиии за нииеотоятики местными Советами обязанностей яо обеспечению сохранности нокопользуо-мнх недвижимых памятников; •
7) произведен анализ деятельности местных орюнов охраны памятников по согласованию различных работ на памятниках и п зонах их охрани, лризнпло целесообразным создание при них специальных коллегиальных общеЬтвенннх органов по рассмотрении проектов ремонтио-рвставрациотшх работ; с<1ор«улировани предложения по измоионию порядка согласования и утверждении проектов планировки, застройки и реконструкции городов и других несклонных пунктов, имеющих недьий.имне памятники;
8) разработан лорочоиь основании для ристори-снич охршниЯ документации по ргсилсилм мостних Coi. гов об ипконйнии хирш: гера
использования недвижимых памятников.
Теоретическое значонио работы заключается и том, что зз nett предлагаются оридичсские предпосылки деятельности местных Советов и области охрани и использования недвижимых памятников, в основе которых ломот отношения права собственности на недсл-жимые памятники;, дается толкование отдельных норм законодательства СССР и PCiOP о собственности, о земле, о местном самоуп-' равлзнии и меотном хозяйстве применительно к рассматриваемой области общественных отношений и деятельности местных Советов; уточняются некоторые положения указанного выше законодательства, а тамо законодательства об охршю памятников;, ■ ; "
Практическая значимость проведенного исследования определяется направленностью его результатов на совершенствование \ деятельности местных Советов в области охраны и использования , недвижимых памятников. Особенно актуальным может быть использование конкратных рекомендаций при подготовке ноикх законопроектов СССР и PCiCP в области охранн и использования недвижимых:, памятников. Содержащаяся в работ» информация о положительном ■ опыте работы отдельных местных Советов по охране и использованию недвижимого наследия, а также анализ недостатков и незаконных решений uqcthuk.Cob&toh ¡> этой области может оказать практическую помощь работникам мястных органов управления, народным деаутатам в организации государственной охраны памятников, а?; также общественным объединениям в вопросах защиты культурного
наследия. :: . ' V
Апробация результатов исследования'.' Отдельные положения.' диссертации получили отражение и доклидях на научно-практических конференциях, лрошедюих по темам: "Тенденции и пзрспоктивн развития советского законодательства" в Казмскои государственном
университете (19В9 г.), "Особенности современной социальной картин« пара" Института философии АЛ СССР в г. Обнинске Калукс-кой области (1990 г.). а таки:е опубликованы в двух статьях. Результат« работы обсулдолись на кафедре государственного права и советского строительства юридичоского факультета МГУ.
Структура диссертации обусловлена задачами исследования ц состоит из трех глав, включающих восемь параграфов, и списка литературы. Первая глава посвящена анализу правового регулирования охрани и использования недвижимых памятников в деятельности костных Советов. Вторая включает характеристику форм и методов деятельности местннх Советов, их компетенции в рассматриваемой области, а такие взаимодействие с общественными объединениями по поводу охраны культурного наследия. Третья глава отражает практическое состояние основных направлений деятельности местных Советов по охране и использованию недвижимых памятников и основных тенденций их развития.
Содержании роботп.
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, отрекается степень разработанности проблемы, формулируется цель и задачи исследования, ого научная новизна, определяется методологическая и теоретическая основы работы, указываются возможности использования полученных результатов.
В первой главе "ПравЬдна основы деятельности местных Советов в области охраны н использования нс-Д1чш1м»х памятников истории и культуры1" дается анализ союзных и республиканских нормативных актов, регулирующих общестненнно отношения в области охраны и использования недвилимих памятников, а тпклв закреплявших компетенцию местных Соьотов р итоЯ о'ласги. Показано, что законодательство в облпет.. охраны и исаоль'штния
недвижимых памятников на современном этапе отстает от потребностей практики и требует дальнейшего совершенствования.
Однако повсоместноэ неудовлетворительное состояние памятников явилось результатом но только несовершенства законодательства в этой области, но также и отсутствия социально-политических и ¡жопокических условий для сохранения историко-культурного наследия. Газрнв мевду правовым регулированием в этой области, декларировавшим охрану памятников как одно из основных направлений деятельности государства в социально-культурной сфере, и административно-командной системой управления привел к тому, что судьба нодвижимых памятников зависела от субъективных факторов, местнических интересов, а зачастую соображений искаженно понятой целесообразности в ущерб социалистической законности. "Остаточный" принцип финансирования культуры явился лишь отряженном распределения приоритетов з государственной политике. Всего 1,4 % национального дохода направлялось в чту сферу» * что было губнтельно и для материальной базы охраны недвижимых памятников.
Таким образом, реальннй путь улучшения дела охраны и использования недвижимых памятников в стране связан с реформой политической системы, перестройкой экономических отношений, курсом на создание правового государства, преодолением кризиса в духовной сфере.
Прйвовоэ рэгулирование общественных отношений в области охраны и использования недвижимых памятников включается в сферу совместной компетенции Союза ССР и союзных республик. Закон СССР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" от октября 1976 года был положен в основу системы союзно-республиканских законодательных актов в этой области. Он опре-
* См.: Верховный Совет¡дискуссии о культура //Литературная газета,- 1939,- 5 ийля. г
деляет основные принципы регулирвванил вопросов охрипи и использования историко-культурного наследия как движимого, так и недвижимого, общие начала организации и деятельности органов государственного управления и контроля; участие общественности в обеспечении сохранности памятников, Вместе с тем, регулирующая роль отого Закона в конкретных правоотношениях не велика, вследствие его декларативности и обилия отсылочных норм, что обуслоьило принятие значительного количества подзаконных нормативных актов, в том числе ведомственного характера, которые в наиболее полной мзро определяет правовой режим охраны и использования недвижимых памятников и деятельность государственных органов в рассматриваемой области.
На республиканском уровне действует Закон PCiCP "Об охране И использовании памятников истории и культуры", который страдает теми ко недостатками, что и союзный Закон. Кроме того, Правительством PCiCP до настоящего времени не приняты нормативные акты, регулирующие вопросы, отнесенные Законом PCiCP к его компетенции: не установлен порядок предоставления недвижимых памятников в пользование, не утверждены положения об охране историко-культурных заповедников и заповедных мост. Вследствие неразвитости республиканского законодательства в области охраны и
использования недвижимых памятников, применяются унифицирован-
t
ит, но учитывающие особенности .республики, ведомственные акты Союза ССР.
Таким образом, законодательство об охране и использовании недвижимых памятников представляет собой определенную систему нормативных актов союзного и республиканского у ровной, эсойон-иость которых состоит в том, что они включают в собч ио^мы, относящиеся к различным отраслям npeua, .( тем чиг-ле нормы госудс[-
ственного права, которые закрепляют систему государственных органов, действующих в рассматриваемой области и основы их конг.етенцпи.
Перспективным направлением совершенствования правового регулирования в ойли.стг< охраны нодвижимнх памятников является осуществление самостоятельного регулирования общественных отношении в этоП области отдельно от двиглмых памятников.^-Реализации этого предложения целесообразно осуществить на республиканское уровне путем принятия Закона РС'ЖР об охране п использовании нодьи.ч.имих памятников.
В работе дается анализ видов и уровне Я правового регулирования деятельности местных Советов в области охрани и использования нодыцч'.п-шх памятников. Отмечается, что компетенция местных Советов в рассматриваемся области слабо урегулирована в законодательстве о местных Советах, однако достаточно подробно она отражена в отраслевом правовом регулировании союзного уроинч. ,
Правовые основы деятельности местных Советов в области охраны и использования недвининых памятников тесно связаны с урегулированием р законодательстве вопросов о костном самоуправлении и местном хозяйство, о праве собственности на недвижимый памятники, о земле. Пдок :: принципы, залокеииые в Закон СССР "Об обеих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" Могут оказать в перспективе большое влияние на улучшонио деятельности местных Советов по сохранения недвижимого историко-культурного наследил. Зто связано, преаде всего, с увеличением бюджетов местных Советов, а также предоставленной им самостоя-толыюстья по их исполнения. Кроне того, местные Совет и будут
* См.! Васильева М.В. 'Гражданско-правовые средства охраны и использования памятников истории и культуры: Автореферат диво. ... кенд.врид.наук,- И», 1989,- С. 10.
гг
располагать возможность» перераспределять по взаимному согла-пенига между собой отдельные полномочия в сфере социально-культурного строительства. Применительно к рассматриваемой проблеме, ото положение мокет выражаться в обязательствах краевых., областных Советов по обеспечении проведения мероприятий по сохранению недвижимых памятников, расположенных, на территории районов и городов, силами местных органов охрани памятников и за счет средств, выделяемых из соответствующих бюджетов.
Одним из самих сложных вопросов в области охрани и использования недвижимых памятников является сейчас вопрос о праве собственности на них и отношении к этому праву местных Советов. Как известно, Закон СССР "О собственности в СССР" не относит к числу объектов права коммунальной собственности недвижимые памятники, хотя предоставляет право собственности на них автономным областям и автонокним округам, т.е. фактически пятнадцати местным Советам РС-£СР. В работо предлагается соотнести право собственности ни недвижимые памятники с их исторической и культурной ценностью, включив их соответственно в число объектов права собственности республики (па'мятиикн республиканского значения), а также коммунальной собственности (памятники местного значения). Обосновывается необходимость предоставления права коммунальной собственности на недшликыо памятники краям, областям, а такко городам, имейщш недвижимое историко-культурное наследие, В связи с отим,дается анализ полномочий местных Сойотов по управлению и распоряжению объектами собственности.
При рассмотрении проблемы охраны иедмичикых памятников в земельном законодательстве предлагается внести в Оснонм законодательства Союза ССР и союзных республик о яомло изм^игнип, направленные на усиление при^оимч; ро...ик1 охраны соотюгетьушдих
земель, а именно: I) расширить список земель историко-культурного назначения, включив в него территории недвижимых памятников и их охранные зоны, произведения садово-паркового искусства; 2) запретить изъятие зомель, занятых недвижимыми памятниками независимо от их катогории.
¿¿опроси, связанные с правом собственности на недвишшые памятники, а также на земли историко-культурного назначения должны быть урегулированы соответствующими республиканскими законами.
В главе второй "Организация работы местных Советов по охране и использованию недвижимых памятников истории и культура" рассматривается проблема разграничения компетенции в системе местных Советов в этой области. Подчеркивается, что она имеет два аспекта: I) разграничение полномочий между вышестоящими и нижестоящими звеньями местных Советов; '¿} определение компетенции органов местных Советов в рассматриваемой области. Полномочия отдельных звеньев,местных Советов по охране памятников в законодательстве о местных Советах не регулируются, а в законодательстве об охране памятников дифференцированы очень слайо. В связи с этим, автор предлагает уточнить полномочия различных: уровней местных Советов в новом Законе РСФСР об охране и использовании недвижимых памятников. ;
В советском строительстве каждый Совет рассматривается как определенная управляющаяся система, включающая образуемые Советом структурные формирования, участвующие в осуществлении его функций, По мнению автора, главная роль в организации деятельности местных Советов по охране памятников должна принадлежать представительным органам власти, реализующим полномочия в этой области непосредственно на сессиях. Однако в настоящее время эта форма деятельности Советов в области охраны и использования недвя-
кимых. памятников используется крайне редко. Расширение влияния сессий местных Советов в решении проблем по сохранению культурного наследия должно'найти выражение в установлении круга вопросов, рассматриваемых исключительно чссессиях с учетом компетенции кахдого уровня местных Советов. По мнению автора, к их числу целесообразно отнести следующие: I) утверждение государственных списков недвижимых памятников местного значения и списков вновь выявленных объектов, имеющих историко-культурную ценность; 2) принятие решений о сносе, перемещении пли изменении памятников местного значения и согласование таких действий в отношении памятников республиканского значения; 3) исключение памятников местного значения из госудорствонних списков; принятие комплексных программ по охране, реставрации и использованию недвижимых памятников; 5) передача памятников культового зодчества в собственность религиозным организациям.
Усиление представительных начал в деятельности местных Советов по охране и использованию недвижимых памятников связывается таюге в работе с возрастающей роль» постоянных комиссий. В этой связи предлагается: I) образовывать постоянныо комиссии местных Советов по охране и использованию недвижимых памятников; 2) расширить их властные полномочия. Автором поддерживается идея И.Ф.Бутко и В-А.Пертцика о наделении постоянных комиссий правом приостановления актов управления, если они противоречат законодательству и решениям местных Советов. ^
При анализе деятельности исполкомов местных Советов в области охраны и использования недвижимых памятников обращено внимание на неопределенность правового статуса создаваемых при них комиссий содействия охране памптникон истории и культу|ы. Соглас-
^ См.: Бутко И.Ф., Псртцик Ь.А. ХЛУП си-зл КПСС и т^нг^нции развития советского строительства // Cri" г г кос ro¡ улерс . ij и i:;aro.-1386.- л' II.- С.47.
«о ст. II Закона PC/KP "Об ох рано и использованйи памятников истории и культуры", указанные комиссии образуется при исполгсо-мах местных Советов всех уровней, однако нормативного акта, определяющего их права и обязанности, до настоящего времени не принято, что представляется существенный пробелом законодательства в рассматриваемой области. Как показнвает практика, решения комиссий содействия охране памятников в отдельных случаях имеют распорядительный характер, но лишь благодаря тем властный полномочиям, которыми обладают заместители председателей исполкомов Советов, как правило, их возглавляющие, по оперативному рассмотрений и разрешению текущих допросов управления в области охраны и использования недвижимых памятников,
И работе отмечается так?:;е, что существование комиссий содействия охране памятников при исполкомах поселковых, сельских, районных, районннх в городах Советов вряд ли оправданно. В условиях все возрастающей активности постоянных комиссий полномочия по оперативному распорядительству в коллективной форме могут быть обеспечены отими депутатскими формированиями с придлечением представителей заинтересованных органов упрощения и общественных объединений. Решение вопроса о возможности существования комиссий содействия охране памятников при "исполкомах городских, краевых, областных Советов долмно бить дифференцировано в зависимости от объема историко-культурного наследия на соответствующей территории и характера создаваемых постоянных комиссий. Кроме того, деятельность комиссий содействия охране памятников и постоянных комиссий несших Советов в области охраны памятников имеет ряд обмих черт, в с ¡'язи с чем, сделан вь'нэд о необходимости включения в Закон ГС1СР об охране неднн;*имих памятников более гибкой формуяв-poi-Kii, каепгщейся создания комиссий содействии охране памятников
при исполкомах местных Советов.
Повседневная управленческая деятельность по сохранении и использования недвижимых памятников обеспечивается специально уполномоченными государственными органами охраны памятников. В соответствии оо ст.9 Закона РСЗ-СР "Об охране и использовании Памятников истории и культуры" ими являются Министерство культуры РС£С? и местные органы культуры. Проведенный анализ полномочий и практики деятельности местных органов культуры позволяет усомниться в том, что органы культуры местных Советов ниме краевого, областного уровня молно признать специально уполномоченными органами охраны памятников.
В работе рассматривается компетенция управлений культуры край-, облисполкомов и создаваемых при них научно-производственных центров по охране и использованию памятников истории и культуры. Сделан вывод о •Том. что научно-производственныо центры объединяют в себе черты управленческого органа,и хозрасчетной организации. Поэтому предложено реально передать им функцию государственного управления в области охрани и использования недвижимых памятников, выделив их в качестве самостоятельных управленческих органов, с подчинением непосредственно исполкомам краевых',
областных СовеФов народных депутатов. Такая реорганизация
»
управления будет способствовать, по мЛению автора, усилению контроля за деятельностью органов охраны памятников со стороны представительных органов власти.
Вместе с тем, поставлена проблема создания органов охраны памятников не только на уровне краевых, областных, но также и городских Советов, что представляется особенно важным для исторических городов, а также других населенных мест, имеющих значительное число недвижимых памятников. Реализация отого предложения
возможна, однако, лишь и случае полной передачи- недвикимых памятников-и собственность краев, областей и городов, поскольку основным источником й'ИнснсироЕания научно-производственных центров является ароидная плата за памятники.
Учитывая широкие полномочия, предоставленные местным Советам Законом СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", по организации государственного управления на своей территории , отмечается, что местные Советы вправе самостоятельно избирать любые организационно-правовые формы для реализации своих, полномочия в области охраны и использования недвижимых памятников.
В работе показано, что совершенствование деятельности местных Советов в области охрани и использования недвижимых памятников связано и с ослаблением их зависимости от централизованной системы государственных органов управления в рассматриваемой области, включая Совет Министров РС1СР и Министерство культуры РСФСР. Составлен список полномочий Министерства культуры РС5СР по конкретным вопросам'охраны и использования недвижимых памятников, реаенио которых целесообразно передать местным органам ■охраны памятников.
Проведен анализ основных направлении, форм и методов взаимодействия местных Советов с общественными объединениями в области охраны и использования недвижимых памятников. Обоснована необходимость расширения круга вопросов, которые могут решаться по предварительному согласованию и при участии общественных объединений, а та г,1.1 усиления контрольных полномочий общественных обьпдшюний, гз частности, предложено наделить местные органы общественных Соединений правом вынесения юридически значимых якто)\ подобных пррднисгничм костных органов охраны памятников,
исполнение которых должно бить гарантировано установленном соответствующих санкций, например, штрафа за невыполненно и срок требований органов обостренных объединении, а такле рассмотрением их в качестве оснований для расторжения охраино-арендных договоров, охранных договоров или охранных обязательств на поль-зоваккз памятниками.
В глава третьей "Оспоапип направления деятельности кестш'х Советов по обеспеченна охраны и использования нод'уи.у.икых плият-нкков истории г, культуры" рессматра азоте/. проблемы выя; линия и учета кедпикиак памятников, обеспечения их сохранности, организации сеиодьзоввшм, пропаганды ¡: популяризации пшяггшков яоетакма Сопетам:.
В деятельности местных Советов по- государственному учету ' кедялзимах накатников выделяется четыре этапа к ооитпетстшыо четыре круга проолок, сГвяяашгих с никл; Г) ин.тдяокие памятников; ,£) обследование и изучение г-.иЬвь выявленных обь^ктов, нмзадих историко-культурную ценность, составление на них учетных документов; 3) разработка проектов государственных списков недвижимых памятников костного значон^я и их утверждение; 4) принята* учетное документации ¡¡а. недвижимые памятники.
Больаоо внимание в работа уделено характеристике вридичес- . коИ силы Списка вновь выявленных объектов, имеющих историко-культурную Ценность, утверждаемого местными органами охрани памятна-ков. Показано, что объекты, эключенние в оти Списки, чадо всего подвергаются уничтожению, поскольку як правовое положение в 'законодательстве достаточно неопределенно. Указано, что документ, составленный местным органом управления специальной компетенции, не обладает необходимой юридической силой для регламентации Действий представительных органов ьдасти и их иополиитвльно-рас-цорядителыш органов общей компетенции. Поэтому предлагается
принимать Списки вновь выявленных объектов на сессиях поселкозых:; сельских, районных, городских, районных в.городах Советов, на территории которых расположены ценные объекты. Это предложение связывается топлС с новыми отноаепинки собственности на недви-мимне объекты, которые могут относиться к обьоктпк права коммунальной собственности любого административно-территориального уровня. Представляется, в связи с отин, что местные Советь- соответствующего уровня и долмш принимать решения, которые хасаытся, в первую очередь, изменения правового реьико недвижимых объектов, а такье передачи их п будущем и собственность края, области при принятии на государственны»! учет и придании им статуса памятников истории и культур».
Для улучшения деятельности местных Сонетов по государственному учету памятников продлолоно та кет: I) исключить из Закона РС£СР "Об охране и использовании памятников, истории и культурн" положение о предварительном согласовании списков памятников местного зиачашн с Министерством культуры РС1СР как несоответствующее статусу Советов; ¿) предоставить представительным органам власти края, области, города право утверждать списки памятников местного значения но сессиях Советов; 3) ьикрепэть в законодательство механизм разрешения спорных вопросов ме,\ду местными органам! охрани памятников и местными Советами всех уровне" по поводу включения памятников в списки в целях исключения фактов произвольного их корректирования со стороны исполкомов и Советов; '0 полномочия по исключений памятников местного значения из соответствующих списков должны осуществляться краевыми, областным;:, городскими Советами нопосродствеино на сессиях с учетом общественного мнения, дпйо путон референдума ср«ди населения.
Обеспечение сохранности полмили кого историко-культурного
наследия призваны осуществлять костные Советы всех уровней, однако их деятельность ъ отон направлении различается по объему полномочий. Наибольший обьен задач здесь решают краевые, областные Советы.
При разграничении компетенции краевых, областных и нижестоящих местных Советов в области охраны памятников предложено передать последним полномочия по установке охранных досок на недвижимых памятниках, независимо от того, в чьем пользовании они находятся.
В работе исследуется деятельность.местных Советов по согласованию различных работ, проводимых на памятниках и в зонах их охраны. По мнению автора, законодательство об охране памятников регулирует этот вопрос неудовлетворительно, лишая местные органы охраны памятников возможности согласовывать эти работы з зонах охраны памятников. Гоэтому предложено: I) закрепить за ивотишп органам»: охраны памятников" полномочия по согласований .различны/, работ на памятниках и в зонах их охраны независимо от категории памятников; 2)'для обеспечения качественной подготовки' проектов ремоятно~рд стищ&цийнных работ признан о целесообразным создавать в крадх, обЛаОтях специальные коллегиальные органы на '
общественных начала?. по типу научно-методических советов при
«
министерствах культуры РСФСР и СССР, включающих специалистов в области проектирования, реставрации, архитоктуры и градостроительства, представителей общественных объединений и народных депутатов, для рассмотрения и согласования проектов ренонтно-рсставра-ционных работ.
Проблема производства ремонтио-реставрационных работ возникает в связи с изысканием необходимых для етого финансовых средств и материальных ресурсов. На основе анализа источников
финансирования птих работ подчеркивается, что темпы увеличений гасбюдкотннх ассигнований на рсмонтно-рсставрационныо работн несоизмеримы с темпами роста .потребностей в таких работах. Вместе с тем, роль местннх бюджетов в финансировании ремонтно-реставра-ционних работ незначительна. Оголил уле стало очевадшл*, 470 централизованная распределительная система бюджетных а06ИП(ОВ&-ниП в области сохранения культурного наследия в значительной Степени исчерпала себя, ¡!опне пути решения проблемы реставрации р РСЮР связаны с изкеношем экономической и финансовой Я8Я*
телыюсти местных Советов, которое позволит значительна рить возможность финансирования реставрации за счет местных, бюджетов. Перспективным направлением представляется также увеличение круга субъектов, за счет которых идет аккумуляция средств на восстановление культурного наследия. В связи с отим, предложено направлять всю суиму налогов, гзикаемнх с кооперативов, занимающихся реставрацией нидиплмы^ памятников, а также турпстско-окскурсиомшм обслуживанием, в создаваемый фонд учета, охраны и реставрации памятников'местных органов охрани памятников.
Проведен анализ деятельности местных Советов по обеспечению градоф'ормлрувцсЯ роли н<?дви>.имого исгорнко-культурног.с) )]££№*■ дня. Указано на необходимость передачи местным Совете-! ииж? Крэ^-вого, оолпетного уровня обязанностей по обеспечен;!» розрв^рщ! зон охраны па каадыЬ отдельно стояииП памятник. В работ,о И&СЯЗ-дуются такхе причини длительньх сроков согласования д уупер.хделия пройктоь топ охрипи населенных пунктов, кмеади недвчхикмэ памятники, подчеркинаотся, что но: атт-нш роль здесь местных Соьеуов обусловлена, пречдо всего, объекпипкми, экономическими факторами.
I Сохранение не гор,".ческой застройки тр'*0>>5 г больших средств, однако никсых ущести и ^мпксивом и м. г-.),».'.слыюм обеспечении истори-
• 22 .
ческий'город ие имеет. Поэтому предлагается принять специальный нормативный-1 акт - Положение об исторической городе РСФСР, в котором гарантировать историческим городам значительную финансовую и материальную поддержку на государственном уровне. . -.' Требует изменения и порядок оогл&созз&ния проектов ллшшров1** ки, застройки и реконструкции населенных пунктов, имеющих недвижимые памятники. Конкретные предложения по этому поводу момно сформулировать следующим образом: Г) создать на уровне республики единый орган для согласования проектов из специалистов Министерства культуры,РСа-СР,, ВООПЙК и других общественных обьедшюний за (¡чет щ совместных средств;, '¿) разработать и закрепить в законо-дательсуйе механизм рассмотрения спорных вопросов между республ^-¿внскин.'с'оглйсусцим органом и провктирсвцишми', 3) уотьновйгь '' срост, утверждения»проектов .местными Советами; 4) проигводить утверждение проектов.н& сессиях местных Советов поело проработки их в осотювтствующиХ'депутатских комиссиях и с участием обществен-¡нести;: 5) предоставить Министерству культуры РСФСР, а также мест-?ным и центральным органам общественных объединений, ь области ' охраны памятников право обращаться в суд или арбитраж для признания незаконными, и отмены решений местных Советов об отказе в утвервдении проёктой зон охраны памятников.
: Для усиления гарантий сохранения 'недвижимых памятников 'При решении градостроительных проблем целесообразно, но мнению автора, к любому проекту планировки, застройки или реконструкции Заселенных ^ест составлять отдельное приложение ; список памяти-'ков» которы? подвергаются в связи с этим проектом сносу, церемэ-дению или изменению, который должен рассмотриьатьья и согласовываться местными органам охраны памятников, публиковаться в прессе для выяснения общестьонного мнения, а, в случае необходи-
мости, выноситься па моспшо референдумы. В работа обосновывается необходимость принятия решений по вопросам сноса, перемещения или изменения памятников исключительно на сессиях местных. Советов (если но было референдума).
Исследование деятельности местных Советов по организации использования нодьижамнх памятников показало, что, вопреки требованиям законодательства, памятники продолжают использоваться, в основном, в хозяйственных целях, что является основной причиной их быстрого разрушения. ■ !
Повсеместно в РСЭДСР не исполняется требование законодательства о передано памятиикоч на баланс местных органов их охраны, что оказывает суцостионное отрицательное влияние не формирование финансовой базы охран« памятников.
Ан&лю практики мостннх Сонетов по передаче памятников.' в использовании позволил покезать, что в некоторых случаях они стремятся устанавливать для будущих арендаторов дополнительные ' условия, не связанные с сохранением культурного наследия и но ■ предусмотренные охранно-арендным договором. Такая тенденция в деятельности местных Сенатор, 'по мнении автора, является незаконен. В работе исследуется рипения.местных Советов по передаче тмятников в пользование религиозным организациям, при отом отмечается, что требования местных Советов о возмещении религиозными рганиэаципми проведенных раноо ремонтио-рестаграциошшх. работ а памятниках текло не соответствует законодательству.
Обосномма необходимость передачи недвижимых памятников ультового зодчества в собственность религиозных организаций и .юсенио изу^н^ний г.о этому погоду ь законодательные акты об ох- ■ "не памит:Ыьо1-.
Пр''ллг.г"ег ^ч човыгить о гсегст! "нны'ть уестннх Со1к>тоь ниже
краевого, областного уровня за сохранение неиспользуемых памятников, в связи с чем целесообразно выдавать охранные обязательства на такие памятники не пользователям земель, где они расположены, а нижестоящим Советам.
Особое значение в настоящие ьремя приобретает деятельность ^есТнНХ СзвеТоВ по изменению характера использования недвижимых ¡ШШЗДйов о йеЛЬ» придания более свойственных им функций куль-З'/рйс-йрое'ве'г'йТ'ельного характера. Автором поставлен вопрос о Необходимости закрепления в законодательстве об охране памятников обб^о'йТеЛЬСтв, которые дают право расторгнуть охранную документации на памятники с пользователями по решениям местных Советов.
В работе отмечается отсутствие серьезных программ по пропаганде и популяризации недвижимого историко-культурного наследия в деятельности местных"Советов, а текке неудовлетворительное их взаимодействие с общественными объединениями по этому вопросу. В связи с чем, представляется возможным предложить созданио на уровне краевых, областных'Советов специальных хозрасчетных центров по пропаганде И популяризации памятников, образуемых на основе долевого участия всех 'заинтересованных госудчрствешшх и обэдет-
68НЙЫХ. органов 'и организаций.*
Подводя итоги проведенного исследования, следует отметить, Что предпринимаемые государством на современном этапе меры по укреплйнйб Самостоятельности Советов, усиления их ответственности зй комплексное экономическое и социально-культурное развитие своих территорий имеют принципиальное значение и для улучшения дела охраны, реставрации, использования и пропаганды недвижимого •историко-культурного наследия. Подготовке новых законодательны* актов об ; охране недвижимых памятников долкне ооэдать правовую
базу для деятельности каждого уровня местных Советов в этой области. 'Поэтому решить проблемы, связанные с .сохранением недвижимых памятников невозможно сегодня вне деятельности тотних органов власти и управления. Необходимо укреплять горизонтальные связи местных органов охраны памятников с местными Советами»
Другое условие повышения роли местных Советов в деле охраны и использования недвижимых памятников заключается в изменении организационных форм и усилении представительных начал в их работе. Гласность п открытость принимаемых местными Советами решения в рассматриваемой области будет способствовать более полному учету общественного мнения и эффективности решений.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. О некоторых проблемах демократизации государственного руководства в области охраны и использования памятников истории и культуры// Государственно-правовые аспекты демократизации советского общества /Под.ред. С.АЛиакьяна,- М.: №7, 1990.-
С. 127-135.
2. О некоторых аспектах'гласности в области охраны и использования памятников истории и культуры // Особенности современной социальной картины мира : Тезисы'докл./ Отв.род. В,Г.Федотова,-Москвп-Обнинск, 1990,- С.125-128.
