АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Договор социального найма жилого помещения: история, современные проблемы правового регулирования»
На правах рукописи
□0305Т237
СЕМИНА Татьяна Александровна
ДОГОВОР СОЦИАЛЬНОГО НАЙМА ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ: ИСТОРИЯ, СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Специальность 12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное
право.
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2007
003057237
Диссертация выполнена в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации на кафедре правового обеспечения рыночной экономики
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор Абова Тамара Евгеньевна
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Камышанский Владимир Павлович кандидат юридических наук Потяркин Денис Евгеньевич
Ведущая организация
Академия МВД РФ
экономической безопасности
Защита состоится 15 мая 2007 г. в 12 часов на заседании диссертационного совета по юридическим наукам Д 502.006.15 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр-т Вернадского, д. 84, 1-й учебный корпус, ауд. 2283.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Автореферат разослан 10 апреля 2007 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
В.В. Зайцев
I. Общая характеристика работы.
Актуальность темы исследования. Жилище является одним из важнейших материальных условий, необходимых человеку для нормального существования. В связи с этим исследование правового регулирования отношений, объектом которых выступает жилище, представляет существенный интерес.
Комплексное исследование правовых проблем владения и пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищного фонда на условиях социального найма обусловлено введением в действие нового Жилищного кодекса РФ (далее - ЖК РФ), который кардинально изменил систему обеспечения граждан указанными жилыми помещениями.
В соответствии с Конституцией РФ нуждающимся в жилище малоимущим, иным указанным в законе гражданам, жилище предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Данная конституционная норма длительное время оставалась декларативной, поскольку продолжал действовать прежний порядок предоставления во владение и пользование граждан жилых помещений публичной формы собственности, предусматривавший зависимость нуждаемости граждан в улучшении жилищных условий от уровня их обеспеченности жильем.
Конституционное положение о предоставлении жилых помещений из государственного и муниципального жилищных фондов впервые получило развитие в ЖК РФ. В Кодексе принцип предоставления жилых помещений социального использования, исходящий из уровня обеспеченности граждан жильем, заменен на другой принцип. За исходное начало берется, в первую очередь, материальное положение граждан, обратившихся за получением социального жилья. Как общее правило, жилые помещения по договору социального найма должны
предоставляться не любым гражданам, проживающим в стесненных жилищных условиях, а только тем, которые признаны в установленном порядке малоимущими, и не имеют возможности решить жилищную проблему с использованием собственных или заемных средств. Этот подход требует тщательного изучения и осмысления.
С принятием ЖК РФ отдельные изменения претерпело также правовое регулирование договора социального найма. Изменения коснулись, в частности, оснований признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, порядка предоставления жилых помещений по договору социального найма, предмета указанного договора, прав и обязанностей сторон по этому договору, порядка его заключения, изменения и расторжения.
Однако обновление жилищного законодательства еще не позволяет признать завершенной реформу системы обеспечения граждан жилыми помещениями социального использования. Соответственно не закончена и работа над правовым регулированием договора социального найма.
Практика применения нового ЖК РФ показала, что его нормы, регулирующие договор социального найма, нуждаются в совершенствовании. В ЖК РФ не нашли ответа некоторые вопросы, связанные с владением и пользованием жилыми помещениями, занимаемыми гражданами по договору социального найма, что приводит к вынесению противоречивых решений в судебной практике, а также к возникновению трудностей в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Необходимость в дальнейшем развитии правового регулирования договора социального найма свидетельствует об актуальности избранной темы исследования.
Об актуальности исследования договора социального найма свидетельствует также то, что в настоящее время предоставление во владение и пользование гражданам жилых помещений социального
использования является одним из мероприятий приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России". На федеральном уровне поставлена задача обеспечить выполнение государством обязательств по предоставлению гражданам жилых помещений по договору социального найма.
О проблемах договора, именуемого в настоящее время договором социального найма, писали многие авторы. Однако большинство фундаментальных исследований было проведено в советское время, а в РФ — до принятия ЖК РФ. В исследованиях, осуществленных после принятия ЖК РФ, рассматривались отдельные аспекты социального найма жилого помещения. Фундаментальные исследования, посвященные теоретическим и практическим вопросам социального найма, отсутствуют, что также обусловило выбор данной темы исследования.
Степень научной разработанности темы.
Институт найма жилых помещений - традиционный институт гражданского и жилищного права России. До революции 1917 г. указанный институт был исследован в работах К.Д. Кавелина, Д.И. Мейера, К.П. Победоносцева, В.В. Святловского, Г.Ф. Шершеневича и др.
Отношения найма жилых помещений публичной формы собственности в основном исследованы в условиях, когда доминировало государственное обеспечение жильем всех без исключения категорий граждан. В числе исследователей указанных отношений такие известные ученые, как С.И. Аскназий, И.И. Андрианов, Ю.Г. Басин, С.Н. Братусь, И.А. Брауде, И.С. Вишневская, В.П. Грибанов, О.С. Иоффе, С.М. Корнеев. O.A. Красавчиков, Б.С. Лесин, И.Б. Марткович, В.Ф. Маслов, П.С. Никитюк, И.П. Прокопченко, В.Ф. Чигир, В.Ф. Яковлев и др. В работах указанных авторов содержатся положения,
которые имеют значение для современного исследования социального найма жилых помещений.
На современном этапе договор социального найма жилых помещений рассмотрен в комментариях, учебных пособиях, отдельных статьях Е.В. Богданова, Е.С. Гетман, Б.М. Гонгало, В.В. Ершова, Ю.А. Касаткиной, П.В. Крашенинникова, В.Н. Литовкина, JI.M. Пчелинцевой, П.И. Седугина, Е.С. Селивановой, Ю.К. Толстого, Г.Ф. Шешко, и др.
В течение последнего десятилетия было несколько диссертационных работ по вопросам социального найма жилого помещения. Авторами этих исследований являются Г.Д. Улетова, A.A. Титов, A.A. Ануприенко, В.В. Васильев, О.И. Белоножкина. Данные исследования были осуществлены до введения в действие ЖК РФ. В их основе было правовое регулирование социального найма жилого помещения, предшествующее современному.
После введения в действие ЖК РФ по вопросам социального найма были защищены диссертации С.А. Чаркиным и О.Г. Алексеевой. Однако указанные научные работы не охватывают всех проблем исследуемой темы.
Предметом исследования являются отношения, возникающие в связи с предоставлением по договору социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда нуждающимся в них малоимущим и иным, указанным в законе гражданам, а также в связи с владением и пользованием указанными жилыми помещениями.
Цель диссертационного исследования заключается в оценке правового регулирования отношений владения и пользования жилыми помещениями по договору социального найма, определении его эффективности, выработке предложений по совершенствованию
правового регулирования указанных отношений с учетом судебной и правоприменительной практики.
В соответствии с названной целью поставлены следующие задачи:
1) проследить историю формирования института социального найма жилого помещения;
2) оценить значение и роль договора социального найма как одной из форм реализации конституционного права на жилище;
3) рассмотреть правовые вопросы возникновения отношений владения и пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищного фонда социального использования;
4) выявить особенности договора социального найма жилого помещения, определить его содержание;
5) исследовать основания изменения и прекращения договора социального найма.
Методологической базой исследования являются общенаучный диалектический метод познания, а также такие научные методы, как исторический, социологический, логический, системно-структурный, сравнительно-правовой и др.
Научная новизна исследования. В работе договор социального найма рассмотрен всесторонне. Определено место договора социального найма в системе гражданско-правовых договоров, раскрыты его существенные признаки, исследованы основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, права и обязанности сторон договора социального найма, порядок его заключения, изменения и расторжения. На основе проведенного анализа сделаны предложения по совершенствованию законодательных норм, регулирующих договор социального найма.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие выводы и положения, выносимые на защиту:
1. Анализ правового регулирования отношений владения и пользования жилыми помещениями в дореволюционный, советский и современный периоды позволил сделать вывод о наличии во все указанные периоды у таких отношений некоторых общих признаков:
1) целью передачи жилого помещения во владение и пользование другому лицу во все указанные периоды было и есть проживание в нем;
2) регулирование этих отношений осуществляется гражданско-правовыми договорами, направленными на передачу имущества во владение и пользование другим лицам;
3) государство в той или иной степени ограничивало и ограничивает возможность субъектов этих отношений самостоятельно определять условия гражданско-правовых договоров, которыми оформляются указанные отношения.
2. Право на жилище по своей природе относится к числу основных прав социально-экономического характера и имеет многоаспектный характер. В ЖК РФ нашло развитие конституционное право на жилище, в содержании которого предлагается выделять следующие основные элементы:
1) право на неприкосновенность жилища и недопустимость его произвольного лишения;
2) право на свободный выбор жилых помещений для проживания на основаниях, предусмотренных законодательством;
3) право на безопасность жилища;
4) право на свободное установление и реализацию своих жилищных прав в силу договора и (или) иных предусмотренных законодательством оснований;
5) право на восстановление нарушенных жилищных прав и их судебную защиту;
6) право на содействие соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления в приобретении (строительстве) или в получении жилого помещения.
3. Обоснован вывод, что возникновение двусторонних обязательственных отношений по поводу владения и пользования жилым помещением государственного и муниципального жилищного фонда на условиях социального найма основано на сочетании следующих юридических фактов:
1") принятие граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях социального использования;
2) принятие решения о предоставлении жилого помещения государственного и муниципального жилищного фонда;
3) заключение договора социального найма жилого помещения государственного и муниципального жилищного фонда.
Только сочетание перечисленных юридических фактов порождает указанные двусторонние обязательственные отношения. Отдельно взятые юридические факты сами по себе не создают отношений владения и пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищного фонда социального использования.
4. Необходимой предпосылкой заключения договора социального найма является нуждаемость гражданина в жилом помещении социального использования. Основным признаком нуждаемости выступает неудовлетворительное материальное положение граждан, не позволяющее им решить жилищную проблему самостоятельно. В работе сделан вывод, что к малоимущим относятся граждане, которые с учетом дохода и стоимости имущества, находящегося в их собственности, не могут приобрести в соответствующем регионе жилое помещение общей площадью не ниже нормы предоставления на одного человека по сложившейся средней рыночной стоимости.
5. Проведенное исследование позволило выделить следующие существенные признаки договора социального найма:
1) цель договора социального найма заключается в удовлетворении потребности в жилых помещениях в основном малоимущих граждан:
2) в договоре социального найма во многом ограничено свободное усмотрение сторон (значительная часть прав и обязанностей сторон по этому договору определяется законодательными нормами);
3) договор социального найма является бессрочным, что обусловлено его особой социальной значимостью и необходимостью создания условий стабильного пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищного фонда;
4) предметом договора социального найма могут быть лишь жилые помещения, находящиеся в собственности РФ, субъектов РФ и муниципальных образований;
5) потребительские качества жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма, а также его размер определяются исходя из нормативов, установленных в законодательном порядке;
6) наниматель жилого помещения по договору социального найма и члены его семьи несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из договора социального найма;
7) договор социального найма может быть как возмездным, так и безвозмездным.
Новизна этого положения состоит в обобщении всех признаков, которые в совокупности характеризуют договор социального найма и позволяют отграничить его от иных схожих институтов.
6. Договор об обмене жилыми помещениями в работе рассматривается в качестве основания для расторжения договора социального найма жилого помещения, передаваемого в порядке обмена, и заключения нового договора социального найма жилого помещения, полученного в результате обмена. Предметом обмена выступают не
и
права и обязанности нанимателей, а конкретные жилые помещения, которые граждане решили обменять. Делается вывод, что заключение договора об обмене жилыми помещениями должно осуществляться только после получения нанимателем предварительного согласия наймодателя, а не наоборот, как это предусмотрено в ЖК РФ.
7. Сделан вывод, что конструкция договора социального найма позволяет осуществлять обмен жилого помещения, занимаемого по указанному договору, и жилого помещения частного жилищного фонда ("смешанный" обмен), а также обмен членом семьи нанимателя по указанному договору приходящейся на него доли площади жилого помещения с другим лицом при условии, что въезжающий в порядке обмена вселяется в качестве члена семьи нанимателя этого жилого помещения ("родственный" обмен). К договору "смешанного" обмена, содержащему элементы, как договора обмена, так и договора мены, в работе предлагается применять нормы жилищного и гражданского законодательства, регулирующие указанные виды договоров, а к договору "родственного" обмена - нормы жилищного законодательства, регулирующие сходные отношения обмена жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма.
Практическая значимость результатов исследования. Практические выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, направлены на дальнейшее совершенствование правового регулирования отношений социального найма жилых помещений, а также правоприменительной практики.
Основные положения диссертации нашли отражение в девяти научных публикациях по теме исследования общим объемом 1,9 п.л.
Структура диссертации обусловлена целью исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединивших восемь параграфов, а также списка использованных источников и литературы.
II. Основное содержание диссертации.
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются предмет, цели и задачи диссертационного исследования, его методологические и теоретические основы, раскрывается научная новизна и практическая значимость диссертации, формулируются положения на защиту.
Первая глава "Становление и развитие российского законодательства, регулирующего владение и пользование жилыми помещениями" состоит из трех параграфов и посвящена изучению правовых форм и методов, которые использовались и используются в законодательстве России для регулирования отношений владения и пользования жилыми помещениями.
Первый параграф "Правовое регулирование владения и пользования жилыми помещениями в законодательстве Российской Империи". В дореволюционной России регулирование отношений владения и пользования жилыми помещениями осуществлялось в рамках гражданского законодательства. Указанные отношения оформлялись договором имущественного найма, условия которого определялись соглашением сторон. Большая концентрация населения в городах, а также недостаток жилья в начале XX в. повлекли за собой некоторое государственное вмешательство в регулирование гражданско-правовых отношений, складывающихся по поводу найма жилых помещений. В частности, в период 1916 - 1917 г.г. наймодателям было воспрещено повышать цены на жилые помещения. В предоставлении гражданам жилых помещений государство не участвовало.
Второй параграф "Правовое регулирование владения и пользования жилыми помещениями в советском законодательстве". После революции основным собственником жилищного фонда стало государство, в связи с чем жилищная потребность граждан, как правило, удовлетворялась за счет государственного жилищного фонда. До 80-х
г.г. XX в. отношения владения и пользования жилыми помещениями регулировались нормами гражданского законодательства о договоре имущественного найма, который формально являлся возмездным и срочным. Фактически предоставление жилых помещений публичной формы собственности осуществлялось на основании распорядительных актов органов исполнительной власти. Договор должен был лишь оформлять уже возникшее право пользования жилым помещением. С принятием Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик 1981 г. и Жилищного кодекса РСФСР 1983 г. отношения владения и пользования жилыми помещениями в основном стали регулироваться актами жилищного законодательства. Договор найма жилого помещения был выделен в качестве самостоятельного вида бессрочного гражданско-правового договора, но указанный договор на практике в большинстве случаев не заключался. Единственным основанием для вселения в жилое помещение публичной формы собственности являлся ордер, выдаваемый органами исполнительной власти. В диссертации делается вывод, что в советском государстве отношения владения и пользования жилыми помещениями в основном носили административно-правовой характер.
Третий параграф "Правовое регулирование владения и пользования жилыми помещениями в законодательстве РФ. Квалификация договора социального найма". Вплоть до 2005 г. владение и пользование жилыми помещениями регулировалось советскими и российскими нормативными правовыми актами. Автором изучено содержание использовавшихся в Законе РФ "Об основах федеральной жилищной политики" понятий "договор аренды жилого помещения" и "договор найма жилого помещения", а также прослежено изменение их сущности в связи с принятием части второй Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).
На современном этапе в соответствии с ГК РФ отношения владения и пользования жилыми помещениями могут оформляться договорами аренды, найма, социального найма и безвозмездного пользования.
На основе анализа структуры и содержания 34 и 35 глав ГК РФ сделан вывод, что договор социального найма, имея родовую принадлежность к договорам о передаче имущества во владение и пользование другим лицам, не является разновидностью договора аренды.
Автором не поддерживается распространенное в юридической литературе мнение, согласно которому договоры найма и социального найма являются системой договоров, состоящей из одного договорного типа и двух его видов. Социальный наем рассматривается в работе как самостоятельный тип гражданско-правового договора.
Обосновано также мнение о том, что договор социального найма, по которому жилое помещение предоставляется малоимущему гражданину без взимания платы за наем, не является разновидностью договора безвозмездного пользования, урегулированного в главе 36 ГКРФ.
Особое внимание уделено вопросу правового регулирования договоров найма и социального найма жилого помещения. Договор найма в основном регулируется нормами главы 35 ГК РФ. В отношении договора социального найма ГК РФ установлен приоритет жилищного законодательства. К договору социального найма применяются лишь отдельные нормы ГК РФ. Подробное правовое регулирование договор социального найма получил в новом ЖК РФ. В работе сделан вывод, что нормы ЖК РФ, регулирующие договор социального найма, явились результатом развития отечественного гражданского и жилищного законодательства как в дореволюционный и советский период, так и в период рыночных преобразований в России.
Вторая глава "Возникновение отношений владения и пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищного фонда социального использования"
состоит из двух параграфов.
Первый параграф "Предоставление жилого помещения государственного и муниципального жилищного фонда социального использования как форма реализации права на жилище". В
советский период до конституционного закрепления права на жилище содержание термина "право на жилище" отождествлялось, в основном, с понятием "право на жилую площадь". С принятием Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. указанное право в юридической литературе стало рассматриваться как комплексный правовой институт, который не может быть сведен исключительно к праву граждан на жилую площадь. В советский период предоставление жилых помещений публичной формы собственности всем нуждающимся в них гражданам являлось основной формой реализации права на жилище.
В диссертации анализируется право на жилище, закрепленное в статье 40 Конституции РФ, а также рассматриваются современные научные взгляды на указанный правовой институт. Автор полагает, что право на жилище по своей природе является сложным государственно-правовым институтом, относится к числу основных прав социально-экономического характера и имеет многоаспектный характер. На основе анализа норм Конституции РФ и ЖК РФ диссертантом выделены основные элементы конституционного права на жилище, совокупность которых дает возможность гражданам реализовать указанное конституционное право.
В ЖК РФ впервые получила законодательное развитие конституционная норма о предоставлении жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда бесплатно или за доступную плату малоимущим и иным категориям гражданам. В
соответствии со статьей 49 ЖК РФ жилые помещения муниципального жилищного фонда предоставляются гражданам, признанным в установленном ЖК РФ порядке малоимущими и нуждающимися в жилых помещениях, а жилые помещения государственного жилищного фонда - иным категориям граждан, признанным по установленным федеральным законодательством или законодательством субъекта РФ основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Малоимущие граждане пользуются жилыми помещениями по договору социального найма без внесения платы за наем, иные категории граждан плату за наем вносить обязаны.
Диссертант не соглашается с высказанным в юридической литературе суждением, согласно которому установленное ЖК РФ разграничение полномочий по предоставлению жилых помещений по договору социального найма между РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления противоречит Конституции РФ. В работе обосновывается вывод, что законодатель вправе предусмотреть в специальном законодательном акте непосредственный порядок предоставления жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда по договорам социального найма различным категориям граждан. Вместе с тем, диссертантом отмечается, что бюджеты многих муниципальных образований имеют дефицит средств, в связи с чем очевидна необходимость оказания финансовой помощи муниципальным образованиям, которые не справляются с возложенными на них полномочиями по обеспечению жильем малоимущих граждан.
Автором исследована роль социального найма в современных условиях рынка. В настоящее время договор социального найма перестал являться основной формой реализации права на жилище. Вместе с тем сделан вывод, что предоставление жилых помещений по договору социального найма как одна из форм реализации права на
жилище, имеет высокую социальную значимость в связи с тем, что число российских граждан, имеющих доходы, не позволяющие им улучшить свои жилищные условия с использованием рыночных механизмов, продолжает оставаться значительным.
Второй параграф "Учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях государственного и муниципального жилищного фонда социального использования, и порядок предоставления таких жилых помещений". В данной части работы исследуются юридические факты, предшествующие возникновению отношений владения и пользования жилыми помещениями публичной формы собственности на основании договора социального найма. Принятие граждан на учет и вынесение решения о предоставлении жилого помещения публичной формы собственности являются юридическими действиями, основанными на административных началах.
Первичной предпосылкой для принятия граждан на учет является их принадлежность к категории малоимущих или к иным категориям, указанным в федеральном законодательстве или законодательстве субъектов РФ. В диссертации проанализирована практика признания граждан малоимущими в отдельных субъектах РФ (в частности, в г. Москве, Московской, Калининградской, Кемеровской, Саратовской областях). Автор пришел к выводу, что в законодательстве субъектов РФ отсутствует единый подход к определению видов доходов и имущества, а также круга членов семьи, которые учитываются при рассмотрении вопроса о признании граждан малоимущими. Кроме того, рассмотрение практики признания граждан малоимущими в субъектах РФ показало значительные региональные различия и в основных принципах решения этого вопроса. С целью закрепления в федеральном законодательстве единообразных условий реализации конституционного права на жилище в отдельных регионах РФ в ЖК РФ автором предложено установить общий критерий отнесения граждан к категории малоимущих, согласно
которому граждане признаются малоимущими, если их доход и стоимость имущества являются не достаточными для приобретения (строительства) жилого помещения общей площадью не ниже нормы предоставления площади жилого помещения на одного человека. Также предложено определить в ЖК РФ круг лиц, которые считаются членами одной семьи при оценке имущественного положения граждан.
Еще одной предпосылкой для принятия граждан на учет выступает признание гражданина нуждающимся в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма. В работе подробно анализируются установленные ЖК РФ основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях.
Гражданам может быть отказано в принятии на учет, в том числе по причине намеренного ухудшения ими жилищных условий. Из ЖК РФ не ясно, какие именно действия могут быть признаны ухудшающими жилищные условия. Диссертантом предлагается закрепить в ЖК РФ перечень лиц, вселение которых не может быть отнесено к действиям, ухудшающим жилищные условия (среди таких лиц, в частности, называются несовершеннолетние дети, супруг, нетрудоспособные родители, а также некоторые другие лица).
Автором исследован принцип очередности предоставления жилых помещений публичной формы собственности по договору социального найма. Высказывается суждение, что в настоящее время в приоритетном порядке жилые помещения по договору социального найма должны предоставляться гражданам, принятым на учет до введения в действие ЖК РФ. При этом, по мнению диссертанта, граждане, ранее имевшие право первоочередного получения жилого помещения, такое право должны сохранить.
Изучено современное значение решения о предоставлении жилого помещения, на основании которого заключается договор социального найма. Проанализированы возможные случаи признания решения о
предоставлении жилого помещения недействительным, а также высказано мнение о последствиях признания такого решения недействительным.
Третья глава "Понятие и содержание договора социального найма жилого помещения" состоит из трех параграфов.
Первый параграф "Понятие и стороны договора социального найма жилого помещения". В параграфе определяется сущность договора социального найма, выделяются признаки этого договора, позволяющие отграничить его от иных схожих институтов, а также высказываются предложения по уточнению содержащегося в ЖК РФ определения договора социального найма.
По мнению диссертанта, возмездность не относится к обязательным признакам договора социального найма. Подчеркивается, что договор социального найма является взаимным (двусторонним) и тогда, когда жилое помещение передается во владение и пользование граждан безвозмездно (без взимания платы за наем). В этом случае на нанимателя возлагается обязанность использовать жилое помещение по назначению и в пределах, которые установлены ЖК РФ. Жилое помещение на основании договора социального найма в отличие от договора найма предоставляется гражданам во владение и пользование без установления срока. Не поддерживается мнение, что в связи с введением учета материального положения граждан договор социального найма должен стать срочным.
Важнейшими принципами пользования жилыми помещениями по договору социального найма называются принцип ограничения свободы в установлении его участниками своих прав и обязанностей, а также принцип стабильности пользования жилыми помещениями по договору социального найма.
Особое внимание уделено субъектному составу договора социального найма. Критикуется сформулированное в юридической
литературе мнение о возможности передачи по договору социального найма жилого помещения, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (т.е. жилого помещения частного жилищного фонда). Вместе с тем в работе не исключается возможность передачи по договору социального найма жилых помещений публичной формы собственности, расположенных в домах, находящихся в собственности граждан и юридических лиц.
Подробно исследовано правовое положение членов семьи нанимателя по договору социального найма. Проведено сравнение правового положения указанных лиц с правовым положением членов семьи нанимателя по договору найма. Проанализировано правовое регулирование порядка вселения нанимателем в занимаемое им по договору социального найма жилое помещение супруга, детей, родителей, других граждан в качестве проживающих совместно с ним членов своей семьи, а также рассмотрена судебная практика по этому вопросу. Подчеркивается, что основанием возникновения у членов семьи нанимателя равных с нанимателем прав и обязанностей по договору социального найма является внесение указанных лиц в качестве членов семьи нанимателя жилого помещения в договор социального найма, а не регистрация в жилом помещении.
Исследованы последствия утраты членом семьи нанимателя семейной связи с ним. На основании изучения судебной практики по этому вопросу сделан вывод о необходимости закрепления в ЖК РФ положения, предусматривающего возможность заключения нанимателем жилого помещения с бывшим членом семьи, продолжающим проживать в жилом помещении, соглашения, в котором обязанности бывшего члена семьи, вытекающие из договора социального найма, конкретизировались бы определенным объемом участия. Кроме того, в ЖК РФ предложено установить порядок уведомления наймодателя о заключении такого соглашения, а также условие о необходимости внесения в договор
социального найма соответствующих изменений, которые позволят наймодателю иметь четкое представление о том, к кому из проживающих в жилом помещении и в каком объеме следует предъявлять требования, связанные с невыполнением или ненадлежащим выполнением соответствующих обязательств по договору социального найма. При этом невыполнение бывшим членом семьи своих обязательств по договору социального найма без уважительных причин, по мнению автора, должно являться основанием для его выселения из соответствующего жилого помещения государственного и муниципального жилищного фонда.
Второй параграф "Предмет договора социального найма жилого помещения". Предметом договора социального найма выступает жилое помещение. Предоставление по указанному договору помещений, не являющихся жилыми, даже в ситуации острой необходимости недопустимо. Жилое помещение, непригодное для постоянного проживания, предметом договора социального найма также быть не может.
Диссертантом критикуется предусмотренная ЖК РФ классификация видов жилых помещений, а также определение видов жилых помещений, которые согласно ЖК РФ могут выступать предметом договора социального найма. Наряду с жилым домом, квартирой в качестве предмета договора социального найма следует выделять одну или несколько комнат. Социально-экономическая ситуация в жилищной сфере в настоящее время не позволяет избавиться от квартир коммунального заселения, в которых отдельные комнаты могут заниматься гражданами, в том числе на основании отдельных договоров социального найма.
В работе проведен сравнительный анализ требований, которые предъявляются в законодательстве РФ к жилым помещениям, являющимся предметом договора найма и социального найма жилого
помещения. Предметом договора социального найма выступает жилое помещение, принадлежащее на праве собственности РФ, субъектам РФ или муниципальным образованиям. Требования к жилом}' помещению, являющемуся предметом договора социального найма, установлены в законе. Диссертантом в ЖК РФ предлагается указать, что предметом договора социального найма может являться только благоустроенное жилое помещение.
Подробно изучены пределы использования жилых помещений, которые в ЖК РФ получили значительное расширение (допускается использование жилого помещения для иных, кроме проживания, целей). Во избежание случаев нарушения прав и законных интересов граждан в нормативных правовых актах Правительства РФ целесообразно определить виды профессиональной и предпринимательской деятельности, которые могут осуществляться в жилых помещениях.
Исследованы вопросы нормирования жилых помещений, являющихся предметом договора социального найма, а также случаи предоставления по договору социального найма жилого помещения общей площадью, превышающей норму предоставления на одного человека. Высказано мнение, что для граждан, страдающих тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, в ЖК РФ должна быть предусмотрена возможность получения по договору социального найма сверхнормативной общей площади жилого помещения в виде отдельной комнаты.
Третий параграф "Права и обязанности сторон по договору социального найма жилого помещения". В параграфе рассмотрены права и обязанности сторон по договору социального найма, которые во многом определяются не соглашением сторон, а нормами ГК РФ, ЖК РФ и положениями других нормативных правовых актов. Ограничение воли сторон при определении их прав и обязанностей по договору социального найма базируется на необходимости защиты как публичных
интересов собственников жилых помещений социального использования, так и частных интересов граждан, которым предоставляются указанные жилые помещения.
Автором критикуется выделение в статье 65 ЖК РФ права требовать своевременного внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги в качестве основного правомочия наймодателя, поскольку договор социального найма может быть безвозмездным. Основным правом наймодателя по указанному договору является право требовать использования нанимателем и членами его семьи жилого помещения по назначению и пределах, которые установлены ЖК РФ. Кроме того, диссертантом отмечено, что перечень прав наймодателя, содержащийся в статье 65 ЖК РФ, является исчерпывающим, что неверно, т.к. наймодатель по договору социального найма может иметь также иные права.
Сформулированы предложения по корректировке нормы ЖК РФ, устанавливающей основную обязанность наймодателя - передать нанимателю свободное от прав иных лиц жилое помещение. Указанную норму целесообразно дополнить положением, согласно которому наймодатель обязан передать нанимателю жилое помещение, отвечающее определенным требованиям. Особое внимание в работе уделено распределению между наймодателем и нанимателем обязанностей по ремонту общего имущества в многоквартирном доме, в котором находится сданное в социальный наем жилое помещение. ЖК РФ обязывает наймодателя лишь принимать участие в содержании и ремонте общего имущества многоквартирного дома. Учитывая социальную направленность договора социального найма, а также судебную практику разрешения споров такой категории, автором предложено в ЖК РФ уточнить, что осуществление надлежащего содержания и ремонта общего имущества в многоквартирном доме, в
котором находится сданное внаем жилое помещение, является обязанностью наймодателя.
Большинство прав нанимателя по договору социального найма вытекает из правомочий владения и пользования занимаемым жилым помещением. Вместе с тем некоторые права нанимателя, по мнению автора, могут быть отнесены к ограниченным правомочиям по распоряжению жилым помещением, предоставленным по договору социального найма. В частности, это касается права нанимателя сдавать занимаемое жилое помещение в поднаем и права осуществлять обмен занимаемого жилого помещения. В работе сделан вывод, что наличие в комплексе прав нанимателя по договору социального найма ограниченных правомочий по распоряжению занимаемым жилым помещением является одной из особенностей обязательственных отношений социального найма.
Автором изучена практика правового регулирования обменных отношений в отдельных субъектах РФ и муниципальных образованиях (в частности, в г. Москве, Ставропольском крае, г. Якутске, г. Владивостоке). В работе сформулированы предложения по уточнению положений статьи 74 ЖК РФ, устанавливающей порядок оформления обмена жилыми помещениями между нанимателями данных жилых помещений по договорам социального найма. Отстаивается идея о том, что отсутствие в ЖК РФ норм, регулирующих "смешанные" и "родственные" обмены, не препятствует совершению указанных видов обменов.
Среди обязанностей нанимателя наиболее подробно исследована обязанность информировать наймодателя об изменении оснований и условий, дающих право пользования жилым помещением по договору социального найма. Указанная обязанность нанимателя впервые закреплена в ЖК РФ. Диссертант полагает, что в ЖК РФ требуется уточнить, об изменении каких именно оснований и условий наниматель
должен информировать наймодателя, а также, какие условия договора социального найма наймодатель вправе изменить в этом случае.
В четвертой главе "Изменение и расторжение договора социального найма жилого помещения" рассмотрен вопрос о разграничении случаев изменения жилищного правоотношения и случаев его прекращения.
Исследованы такие основания изменения договора социального найма, как замена нанимателя и объединение в одну семью граждан, проживающих в одной квартире и пользующихся в ней жилыми помещениями на основании отдельных договоров социального найма. Сделан вывод, что заключение единого договора социального найма объединившимися нанимателями, проживающими в одной квартире, правомерно лишь с согласия всех дееспособных членов семей таких нанимателей, проживающих с ними.
ЖК РФ не предусматривает возможности изменения договора социального найма путем заключения с дееспособным членом семьи нанимателя жилого помещения отдельного договора социального найма в соответствии с приходящейся на него долей площади жилого помещения. Отсутствие в ЖК РФ прямого запрета на "раздел" жилого помещения повлекло вынесение противоречивых судебных решений (изучена практика судов г. Москвы, Кировской и Пермской областей). Автор полагает, что требование дееспособного члена семьи нанимателя жилого помещения о заключении с ним отдельного договора социального найма может быть удовлетворено судом на основании статьи 451 ГК РФ, которой регулируется изменение договора в связи с существенным изменением обстоятельств (в данном случае под существенным изменением обстоятельств имеется в виду распад семьи).
В работе к основаниям изменения договора социального найма отнесены вселение нанимателем в занимаемое жилое помещение других лиц в качестве членов семьи, вселение нанимателя и членов его семьи в
жилое помещение, общая площадь которого после проведения капитального ремонта или реконструкции дома уменьшилась, предоставление освободившихся жилых помещений в коммунальной квартире гражданам, проживающим в этой коммунальной квартире, выселение одного или нескольких членов семьи нанимателя по основаниям, установленным ЖК РФ. Переустройство и перепланировка, по мнению автора, приводят к изменению договора социального найма не в каждом случае.
Особое внимание уделено изменению договора социального найма в связи с изменением оснований и условий, дающих гражданам право на получение жилого помещения по договору социального найма (часть 3 статьи 60 ЖК РФ). Изменение условий договора должно иметь место в случае улучшения материального положения нанимателя жилого помещения и членов его семьи, признанных малоимущими и в связи с этим пользующихся жилым помещением по договору социального найма безвозмездно (без внесения платы за наем). Утрата гражданами статуса малоимущих должна влечь за собой установление платы на наем жилого помещения. Автором высказаны предложения по внесению соответствующих уточнений в ЖК РФ.
В работе исследован порядок расторжения и прекращения договора социального найма, проведено соотнесение этих понятий.
Нанимателю жилого помещения принадлежит право расторгнуть договор социального найма в любое время с согласия членов семьи. ЖК РФ установлено, что основанием расторжения договора социального найма является выезд нанимателя и членов его семьи в другое место жительства. В этом случае договор социального найма считается расторгнутым со дня выезда. На основе судебной практики анализируются понятия "выезд в другое место жительства" и "временное отсутствие", которые не всегда однозначно оцениваются наймодателем. По мнению диссертанта, в ЖК РФ требуется установить, что наниматель
жилого помещения в случае выезда в другое постоянное место жительства обязан уведомить об этом наймодателя в письменной форме.
Наймодатель вправе расторгнуть договор социального найма жилого помещения в одностороннем порядке только по основаниям, установленным законом. В связи с расторжением договора социального найма наниматель и члены его семьи подлежат выселению.
Выселение нанимателя и членов его семьи в связи с расторжением договора социального найма в большинстве случаев осуществляется с условием предоставления другого жилого помещения. В данных случаях автором предлагается использовать понятие "переселение", а не "выселение". С использованием материалов судебной практики и практики органов государственной власти г. Москвы подробно рассмотрено прЕшовое регулирование порядка переселения граждан в другие благоустроенные жилые помещения при сносе дома, при проведении капитального ремонта или реконструкции дома, при переводе жилого помещения в нежилое, а также при признании жилого помещения непригодным для проживания. Автором сделан вывод, что в указанных случаях жилые помещения по договору социального найма должны предоставляться исходя из нормы предоставления площади жилого помещения (но не менее площади жилого помещения, которую граждане занимали до переселения) при условии, что переселяемые граждане состоят или могут состоять на учете нуждающихся в жилых помещениях.
Также подробное рассмотрение получило такое основание выселения граждан с предоставлением другого жилого помещения, как невнесение нанимателем платы за жилое помещение и (или) коммунальные услуги. На основе анализа судебной практики сделан вывод о необходимости предусмотреть в ЖК РФ право нанимателя и проживающих совместно с ним членов его семьи на получение по решению суда отсрочки для погашения образовавшейся по
уважительным причинам задолженности по плате за жилое помещение и (или) коммунальные услуги, послужившей основанием для заявления наймодателем требования о расторжении договора социального найма и выселении.
Возможность выселения нанимателя и членов его семьи без предоставления другого жилого помещения предусмотрена в ЖК РФ в исключительных случаях. Такое выселение является мерой ответственности граждан, допустивших использование жилого помещения не по назначению, осуществляющих бесхозяйственное обращение с жилым помещением, а также нарушающих права проживающих совместно с ними лиц или соседей.
Основные положения диссертации нашли отражение в следующих публикациях:
1. Семина Т.А. Обмен жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма. // Законность. 2006. №11. (0,2 пл.);
2. Семина Т.А. Жилищно-правовая проблема и развитие жилищного законодательства Российской Федерации. // Недвижимость и инвестиции. 2003. № 3 - 4. (0,2 пл.);
3. Семина Т.А. Участие государства в решении жилищной проблемы граждан в современных условиях. // Недвижимость и инвестиции. 2004. № 1. (0,2 п.л.);
4. Семина Т.А. Договор социального найма жилого помещения. // Недвижимость и инвестиции. 2004. № 4. (0,2 пл.);
5. Семина Т.А. Право на жилище в современных условиях. Некоторые новеллы проекта Жилищного кодекса Российской Федерации в сфере обеспечения граждан жильем на основании договора социального найма. // Жилищное право. 2004. № 4. (0,2 пл.);
6. Семина Т.А. Правовые и экономические аспекты реализации норм Жилищного кодекса Российской Федерации, касающихся предоставления жилых помещений по договору социального найма
малоимущим гражданам. // Экономика, предпринимательство, аудит. Труды научного общества студентов и аспирантов. / Сборник статей. М., 2005. Вып. 11.(0,2 пл.);
7. Семина Т.А. Право граждан на получение жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования как аспект права на жилище. // Жилищное право. 2006. № 2. (0,2 пл.);
8. Семина Т.А. Предмет договора социального найма жилого помещения. // Государство, общество, личность: современные тенденции и проблемы развития. Труды научного общества студентов и аспирантов. / Сборник статей. М., 2006. Вып. 5. (0,3 пл.);
9. Семина Т.А. Основания изменения договора социального найма жилого помещения. // Жилищное право. 2006. № 7. (0,2 пл.).
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических
наук
Семина Татьяна Александровна
Тема диссертационного исследования «Договор социального найма жилого помещения: история, современные проблемы правового регулирования»
Научный руководитель Абова Тамара Евгеньевна - доктор юридических наук, профессор
Изготовление оригинал-макета Семина Татьяна Александровна
Подписано в печать 11.04.07г. Тираж 80 экз. Усл. п.л. 1,4.
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 150. 119606 Москва, пр-т Вернадского,84
