АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Эффективность прокурорского надзора за органами предварительного следствия»
005009905
Харебава Георгий Джемалиевич
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ОРГАНАМИ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ
12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 С ОЕЗ Ш
Ростов-на-Дону -2012
005009905
Диссертация выполнена в Южно-Российском институте-филиале Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ Ляхов Юрий Алексеевич
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Шадрин Виктор Сергеевич кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации Золотых Владимир Васильевич
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреяедение высшего профессионального образования «Кубанский государственный университет»
Защита состоится 05 марта 2012 года в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д.203.011.03 при ФГКОУ ВПО «РЮИ МВД России» по адресу: 344015, г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83, ауд. 503.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГКОУ ВПО «РЮИ МВД России». Текст автореферата размещен на официальных сайтах ФГКОУ ВПО «РЮИ МВД России» - www.ruimvd.ru и Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации - www.vak.ed.gov.ru.
Автореферат разослан 1 февраля 2012 года.
Ученый секретарь . ^
диссертационного совета О.В. Айвазова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Способность прокуратуры обеспечить соблюдение и защиту прав и свобод личности, в том числе и на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, является, как известно, одним из обязательных признаков правового государства. Однако сохранение тенденции увеличения количества ежегодно совершаемых преступлений при одновременном снижении их раскрываемости позволяет критически оценить усилия правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры, по охране законности и правопорядка.
В ходе реформирования правоохранительной системы внесены существенные изменения в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и закон «О прокуратуре РФ», приняты меры к изменению организационной формы предварительного следствия. Властные полномочия прокуроров, по причине их несоответствия надзорной функции, переданы руководителям следственных органов; образован самостоятельный Следственный комитет. Но эти меры не привели к повышению качества следственной деятельности. Согласно материалам Всероссийского совещания руководителей следственных органов Следственного комитета (31 января 2008 г.) и заседаний коллегии Следственного комитета (4 декабря 2008 г., 12 февраля 2009 г., 11 февраля 2010 г.), надлежащее качество следственных материалов мерами процессуального контроля до окончания производства по делу не обеспечивается. Так, неуклонно растет число возвращенных руководителями следственных органов дел для дополнительного расследования; не решена проблема сокращения сроков расследования; остается недостаточным качество проверок заявлений и сообщений о преступлениях и качество предварительного следствия.
Возвращение прокурорам Федеральным законом № 404 от 28.12.2010 г. некоторых из ранее упраздненных властных полномочий свидетельствует об отсутствии обоснованной концепции реформирования прокурорского надзора на досудебных стадиях уголовного процесса.
Исследование проблем эффективности прокурорского надзора позволяет выделить два основных направления научного интереса в этой области: эффективность надзорной деятельности и качество правового регулирования этой деятельности. Их взаимосвязь очевидна: эффективность надзорной деятельности во многом обусловлена качеством регулирующих ее правовых норм.
При этом в современной научной литературе системных исследований ка-
3
чества правового регулирования прокурорского надзора за органами предварительного следствия практически нет. Избранная тема диссертации находится в русле правовых исследований, посвященных проблемам прокурорского надзора (функциям, реализующей их деятельности, надзорным средствам и т.д.).
Установление факторов, определяющих содержание средств реализации надзорной функции прокуратуры, анализ качества правового регулирования прокурорского надзора по обеспечению законности на досудебных стадиях уголовного процесса обусловливает актуальность, теоретическую и практическую значимость диссертационного исследования данной проблемы.
Степень разработанности темы исследования. Отдельные ее стороны рассматривались в диссертационных работах на соискание ученой степени доктора юридических наук, в том числе М.Е. Токаревой «Современные проблемы законности и прокурорского надзора в досудебных стадиях уголовного процесса» (М., 1997); В.Г. Бессарабова «Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации» (М., 2001); М.С. Шалумова «Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства» (М., 2002); А.А. Тушева «Прокурор в уголовном процессе Российской Федерации: система функций и полномочий» (Краснодар, 2006). Но предметом проведенных исследований были либо содержание полномочий прокуроров, либо отдельные элементы механизма их реализации.
Внесенные в 2007 г. изменения в УПК РФ сократили полномочия прокурора по отношению к предварительному следствию, вывели следственный аппарат из системы прокуратуры, но при этом сохранили сложившуюся структуру и систему органов предварительного расследования, эффективность деятельности которых подвергается обоснованной критике. Данное обстоятельство предопределяет необходимость дальнейшего реформирования досудебного производства. Реальная возможность таких изменений позволила исследователям прокурорского надзора связывать повышение его эффективности с реорганизацией досудебного судопроизводства и предлагать различные пути её осуществления. Такой подход осуществлен в диссертациях на соискание ученой степени кандидата юридических наук: Н.В. Веретенникова «Обеспечение прокурором законности в стадии возбуждения уголовного дела» (Ростов-на-Дону, 2009); А.Ю. Чурикова «Правовая модель деятельности прокурора в досудебном производстве - российский опыт и международная практика (Саратов, 2010).
Однако не менее актуальным является исследование проблем повышения эффективности прокурорского надзора в условиях действующего правового регулирования, особенно за органами предварительного следствия. Специальных исследований эффективности прокурорского надзора за органами предварительного следствия, после отделения следственного аппарата от органов прокуратуры, не имеется.
Исследования этой проблемы осуществлялись в период действия УПК РСФСР 1960 г., впоследствии утратившего силу в связи с принятием Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации 2001 г., последующих его изменений, а также изменений в законе «О прокуратуре РФ», в первую очередь касающихся полномочий прокурора, что с логической неизбежностью предопределяет необходимость учета этого в современном ее теоретическом осмыслении.
Цели и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе анализа действующего уголовно-процессуального закона и выработанных наукой теоретических положений обосновать, что эффективность прокурорского надзора за органами предварительного следствия во многом детерминирована качеством его правового регулирования. Для этого необходима выработка авторской концепции качества правового регулирования прокурорского надзора, обусловленной спецификой процессуальных режимов досудебного и судебного производств по уголовному делу и определение на этой основе компетенции прокуроров на досудебных стадиях уголовного судопроизводства.
Исходя из указанных целей, диссертантом поставлены следующие задачи:
- проанализировать теоретические воззрения относительно эффективности прокурорского надзора и качества правового регулирования;
- определить понятие эффективности прокурорского надзора, раскрыть содержание элементов его теоретической конструкции;
- определить оптимальный порядок правового регулирования надзорной деятельности прокуратуры, качество которого обусловливает эффективность прокурорского надзора;
- дать анализ всему комплексу уголовно-процессуальных норм, относящихся к рассматриваемым в работе вопросам;
- обосновать выдвинутое в работе положение о том, что содержание надзорных полномочий прокурора, их властный характер вытекают из специфики режима уголовно-процессуальной деятельности;
- сформулировать и обосновать предложения по совершенствованию уголовно-процессуального законодательства.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования в настоящей работе являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией прокурором надзорных полномочий, как эффективного средства обеспечения достижения целей его уголовно-процессуальной деятельности, а также теория и практика последней.
Предметом настоящего исследования является нормативная основа полномочий прокурора, её качество и эффективность реализации при осуществлении надзора за органами предварительного следствия, выявление соответствующих закономерностей, определение путей и средств дальнейшего его повышения.
Методологическую основу предпринятого исследования образуют диалектический метод познания действительности, а также методы моделирования, сравнительного, исторического, логико-юридического, конкретносоциологического, системно-структурного анализа.
Теоретическую базу исследования составляют труды известных ученых в области общей теории права (С.С. Алексеева, В.М. Сырых, А.В. Малько); теории надзорной деятельности (В.П. Беляева, С.Н. Назарова), прокурорского надзора (Б.В. Коробейникова, В.И. Баскова, А.Д. Бойкова, В.И. Рохлина, И.И. Сыдорука, М.С. Шалумова, E.JI. Никитина, B.C. Джатиева, В.П. Божьева, В.Г. Бессарабова,
A.Г. Соловьева, Н.В. Мельникова, В.В. Клочкова, В.В. Долежан, В.Н. Точилов-ского, З.Ш. Гатаулина), уголовного процесса (Т.А. Аширбековой, А.Б. Соловьева, М.Е. Токаревой. О.В. Химичевой, П.А. Лупинской, Ю.А. Ляхова, А.М. Ларина,
B.М. Савицкого, И.Л. Петрухина, А.А. Тушева, А.Г. Халиулина, Т.Ю. Ивановой, Г.К. Смирнова, Н.А. Якубович, Б.К. Калиновского, В.М. Лебедева, Н.В. Колоколо-ва, B.C. Шадрина, С. А. Шейфера, А.П. Гуляева, М.С. Строговича).
Отдельные положения работы основываются на трудах, написанных во время действия Устава уголовного судопроизводства 1864 г. (Н.В. Муравьева, И.Я. Фойницкого, И.Г. Щегловитова).
Правовой и информационной основой исследования явились: международно-правовые договоры Российской Федерации; Конституция РФ; закон «О прокуратуре РФ», уголовно-процессуальное законодательство РФ, ведомственные нормативно-правовые акты, применяемые в надзорной деятельности прокурора;
решения Конституционного Суда РФ; постановления Пленума Верховного Суда РФ.
Эмпирическую базу исследования составили постановления и определения Конституционного Суда РФ, постановления Пленумов Верховного Суда РФ, официальные статистические данные Генеральной прокуратуры РФ об участии прокуроров в уголовном судопроизводстве, опубликованные результаты эмпирических исследований, выполненные авторами, изучавшими данную проблематику, аналитические данные и обобщения надзорной деятельности прокуратуры Ростовской области за 2007-2011 г.г.
Научная новизна исследования заключается в разработке автором теоретических положений, обосновывающих характер компетенции и полномочий прокурора при осуществлении надзора за органами предварительного следствия, что имеет важное значение для науки уголовного процесса, теории прокурорского надзора.
В работе отдельным элементом эффективности прокурорского надзора выделено качество его правового регулирования, исследование которого позволило выявить особенности в надзоре за органами предварительного следствия. Диссертант предложил решение проблем соотношения компетенции и полномочий прокурора, суда, руководителя следственного органа в обеспечении эффективности надзора за органами предварительного следствия, для чего обосновал нормативно-правовые и организационные рекомендации по этим вопросам.
На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или обладающие элементами новизны:
1. Под эффективностью прокурорского надзора следует понимать реально достигнутый уровень состояния законности, обеспеченный деятельностью прокуратуры, осуществляемой посредством минимальной затраты времени и с использованием надзорных полномочий (средств), содержание которых обусловливается спецификой режима правового регулирования сферы реализации надзора.
2. Одним из основных средств, детерминирующих эффективность прокурорского надзора, является качество его правового регулирования, достижение которого обеспечивается соответствием надзорно-правового регулирования особому, публичному, характеру уголовно-процессуальной деятельности, её режиму, требующих, в целях создания максимальных гарантий законности при расследова-
нии уголовных дел, наделения прокуроров достаточными полномочиями властного и распорядительного характера.
3. Полномочия прокурора по осуществлению надзора за расследованием уголовных дел в разумный срок не обеспечены необходимыми законодательными предписаниями, не предусматривающими даже информирование прокурора о состоянии процессуальных сроков следствия. Наделение правом их продления на всех его этапах исключительно органа ведомственного процессуального контроля не может оцениваться как обеспеченное надлежащими процессуальными гарантиями.
В связи с этим продление процессуальных сроков предварительного следствия в случаях, когда сама длительность расследования позволяет ставить под сомнение его разумность, должно согласовываться с прокурором. Данное положение следует реализовывать в случаях возбуждения ходатайств о продлении срока предварительного следствия перед руководителем следственного органа по субъекту Российской Федерации, т.е. свыше 3-х месяцев.
Предлагается внести изменения в ст. 162 УПК РФ:
- дополнить часть 4 ст. 162 УПК РФ следующим положением: «Копия постановления о продлении предварительного следствия направляется прокурору»;
- изложить часть 5 ст. 162 УПК РФ в такой редакции: «По уголовному делу, расследование которого представляет особую сложность, срок предварительного следствия может быть продлен руководителем следственного органа по субъекту Российской Федерации и иным приравненным к нему руководителем следственного органа, а также их заместителями, по согласованию с прокурором субъекта Российской Федерации, свыше 3-х месяцев до 12 месяцев. Дальнейшее продление срока предварительного следствия может быть произведено только в исключительных случаях Председателем Следственного комитета Российской Федерации, руководителем следственного органа соответствующего федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и их заместителями по согласованию с Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителем».
4. Эффективность системы средств прокурорского надзора по выявлению, устранению и предупреждению нарушений закона достигается при условии эффективности каждого из них, особое место среди которых занимают средства выявления нарушений закона, позволяющие прокурору располагать информацией о
действиях и решениях органа расследования и оценивать их законность. Такое средство выявления нарушений закона, как возможность прокурора ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела, в настоящее время значительно ослаблено.
Положение п. 2.1 ст. 37 УПК РФ, обязывающее прокурора мотивировать свой запрос о предоставлении ему возможности ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела, ставит реализацию требования прокурора в зависимость от усмотрения поднадзорного органа, что не соответствует особому правовому статусу прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов от имени Российской Федерации (ч.1 ст.1 Федерального закона «О прокуратуре РФ»).
В связи с этим предлагается исключить из п. 2.1 ст. 37 УПК РФ положение, обязывающее прокурора мотивировать свой запрос о необходимости ознакомления с материалами уголовного дела.
5. Надзор прокуратуры, как элемент системы деятельности всех органов процессуального контроля на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, объединенных общей целью, может оцениваться как эффективный только при условии эффективности деятельности каждого из них и всей системы в целом. Реализация такого подхода должна обеспечиваться оптимальным соотношением (сочетанием) компетенции прокуратуры, суда и руководителя следственного органа.
6. Соотношение полномочий властного характера прокурора и руководителя следственного органа нуждается в дальнейшей оптимизации. Возвращение в 2010 г. прокурору властных полномочий по отмене процессуальных решений органа следствия находится во взаимосвязи с целесообразностью их дальнейшего сохранения за руководителем следственного органа.
Наделение в 2007 г. этими полномочиями руководителя следственного органа (далее - РСО) за счет изъятия их у прокурора, как показал опыт 2007-2010 г.г., существенно снизило эффективность процессуальных гарантий - прокурорского надзора, исполнение актов реагирования которого было необоснованно поставлено в зависимость от усмотрения РСО. Ведомственный процессуальный контроль не смог, в целом, обеспечить объективность руководства деятельностью подчиненных следователей и объективность оценки принимаемых ими решений в силу их единой ведомственной принадлежности.
Поэтому полномочиями по отмене процессуальных решений органа следствия, наряду с их сохранением у прокуроров, следует наделить в Следственном комитете РФ только вышестоящих руководителей следственных органов, что позволит им, наряду с проверкой законности и обоснованности процессуальных решений, дать оценку эффективности ведомственного контроля подчиненного РСО.
Также предлагается новая редакция пункта 2 части 1 ст. 39 УПК РФ:
1. Руководитель следственного органа уполномочен:
2) проверять материалы проверки сообщения о преступлении или материалы уголовного дела, обращаться к руководителю вышестоящего следственного органа с ходатайством об отмене незаконных или необоснованных постановлений следователя, за исключением постановлений, указанных в п.2.1 части 1 настоящей статьи.
7. Соотношение компетенции прокурора и суда, по действующему законодательству, в достаточной мере обеспечивает право участников уголовного судопроизводства и иных лиц на судебное обжалование действий и решений органа следствия, в связи с чем имеющиеся предложения о расширении отложенной формы судебного контроля, как ограничивающие обеспечение процессуальных гарантий преимущественно средствами прокурорского надзора, являются неприемлемыми.
Вместе с тем, судья, принимавший в порядке судебного контроля решение о применении к подозреваемому (обвиняемому) меры пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста, залога либо о продлении срока действия меры пресечения, а также проверявший законность и обоснованность применения меры пресечения или их продления, не может участвовать в рассмотрении данного уголовного дела в суде первой или второй инстанции либо в порядке надзора, а равно участвовать в новом рассмотрении уголовного дела в суде первой или второй инстанции, поскольку у него при осуществлении судебного контроля формируется определенное мнение о возможной виновности (невиновности) обвиняемого (подозреваемого).
8. Положения части 6 ст. 108 УПК РФ, обязывающие прокурора обосновывать в суде ходатайство следователя об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, не согласуются с положениями ч. 3 ст. 108 УПК РФ, в соответствии с которыми следователь получает предварительное согласие на обра-
щение в суд у руководителя следственного органа. Поскольку прокурор в таких случаях вступает в процесс, который он не инициировал, его мнение в суде не может быть поставлено в зависимость от позиции заявителя. Это обстоятельство вызывает необходимость изменения процессуальных полномочий прокурора.
Предлагается следующая редакция части б ст. 108 УПК РФ:
«Статья 108. Заключение под стражу. Часть 6. В начале заседания судья объявляет, какое ходатайство подлежит рассмотрению, разъясняет явившимся в судебное заседание лицам их права и обязанности. Прокурор либо по его поручению лицо органа дознания, возбудившее ходатайство, обосновывает его, после чего заслушиваются другие явившиеся в судебное заседание лица. При рассмотрении судом ходатайства органа следствия прокурор выступает с заключением».
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем научные положения раскрывают понятие и сущность полномочий прокурора, эффективность их реализации в достижении целей уголовно-процессуальной деятельности.
Кроме того, теоретическое значение исследования определяется анализом таких базовых категорий, как цели прокурорского надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, средства их достижения, реализация полномочий прокурора Теоретические положения настоящего исследования являются определенным вкладом в развитие науки прокурорского надзора и уголовного процесса.
Работа содержит ряд предложений по совершенствованию действующего уголовно-процессуального законодательства, сформулированных в виде проектов конкретных уголовно-процессуальных норм. В частности, результаты исследования позволили обосновать предложения об изменении, дополнении, введении новых редакций 4 статей УПК РФ. Многие из содержащихся в работе рекомендаций могут быть непосредственно внедрены в практическую надзорную деятельность прокуроров.
Содержащиеся в диссертации научные положения и выработанные на их основе рекомендации могут быть использованы при подготовке учебной и научной литературы, а также найти применение в учебном процессе по курсу «Прокурорский надзор», «Уголовно-процессуальное право» и связанных с этой дисциплиной спецкурсов.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждалась на заседании кафедры процессуального права юридического факультета
Южно-Российского института - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. Результаты исследования нашли свое отражение в научных публикациях, в докладах на научно-практических конференциях. Результаты исследования внедрены в учебный процесс ЮжноРоссийского института - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ и апробированы при проведении практических занятий по дисциплине «Прокурорский надзор».
По результатам исследования автором опубликовано 5 научных статей общим объемом 1,7 пл. В том числе 4 статьи, объемом 1,3 пл., опубликованы в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК РФ для публикации результатов научных исследований.
Структура и объем диссертации обусловлены целью и задачами проведенного исследования. Работа состоит из введения, 4 глав, разбитых на 10 параграфов, заключения и библиографического списка.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность и степень разработанности темы диссертационного исследования; определяются его объект и предмет, формулируются цель и задачи. В данном разделе характеризуются методологические основы и методы исследования; раскрывается научная обоснованность и достоверность результатов исследования, его научная новизна и основные положения, выносимые на защиту; определяется теоретическая и практическая значимость работы; приводятся сведения об апробации и внедрении результатов исследования.
Первая глава «Понятие эффективности прокурорского надзора» посвящена теоретико-правовому анализу эффективности прокурорского надзора как средства обеспечения достижения целей уголовно-процессуальной деятельности и состоит из двух параграфов.
Первый параграф «Эффективность надзорной деятельности прокуратуры» посвящен исследованию выработанных правовой наукой общих теоретических подходов к сущности категории «эффективность» в их взаимосвязи с концепциями эффективности прокурорского надзора.
Рассмотрены различные научные подходы к определению эффективности прокурорского надзора: как соотношение поставленных перед прокурорским надзором целей и результатов их достижения, которые выражаются в реально дос-
тигнутом уровне состояния законности (Ю.Е. Винокуров); как минимальная затрата времени и процессуальных средств для выполнения прокурором задач по укреплению законности и борьбы с преступностью (В. Коробейников, В.И. Басков) и др., анализируя которые диссертант приходит к выводу, что они отражают разные стороны (аспекты) содержания одного и того лее правового явления - надзорной деятельности прокуратуры по обеспечению законности.
С позиций деятельностного подхода, диссертант определяет эффективность прокурорского надзора как достигнутый посредством минимальной затраты времени и процессуальных средств результат надзорной деятельности прокуратуры, выраженный в конкретном уровне состояния законности.
Однако эффективность надзорной деятельности прокуратуры, в связи с регулированием её нормами права, во многом зависит от качества такого правового регулирования. Некачественное правовое регулирование осложняет достижение поставленных перед прокуратурой целей, повышает затратность осуществляемой надзорной деятельности и т.д.
Таким образом, в основе категории эффективности прокурорского надзора лежат два взаимообусловленных правовых фактора: первый - качество правового регулирования прокурорского надзора; второй - эффективность правоприменительной деятельности органов прокуратуры.
Во втором параграфе «Качество правового регулирования прокурорского надзора» диссертант обосновывает, что в настоящее время решение проблемы повышения эффективности прокурорского надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, в большей степени связано с необходимостью повышения качества его правового регулирования.
Особенность правового регулирования прокурорского надзора состоит в том, что оно «встроено» в соответствующий механизм правового (процессуального) регулирования, являясь в определенных сферах необходимым его элементом, призванным служить средством-гарантией утверждения «заданного в праве должного в качестве реального» (С.С.Алексеев).
Диссертантом формулируется вывод о том, что складывающаяся в настоящее время тенденция универсализации правового регулирования прокурорского надзора, без учета специфики правового регулирования конкретных сфер его реализации, включая досудебные стадии уголовного судопроизводства, не способствует эффективности прокурорского надзора.
В зависимости от сфер правового регулирования, в которых осуществляется надзор, средства прокурорского надзора должны отличаться вариативностью использования «властного» элемента. Специфику правового регулирования в уголовном судопроизводстве определяет содержание процессуально-правового режима, который детерминирован сложностью деятельности по установлению фактических обстоятельств уголовного дела, возможностью ограничения закрепленных в Конституции РФ права граждан на личную неприкосновенности, на неприкосновенность жилища, доминирование розыскных начал при расследовании уголовных дел и т.д., что влечет необходимость создания максимальных гарантий прав личности в уголовном процессе, законности и обоснованности всех уголовнопроцессуальных действий и решений.
В связи с этим, качественным следует считать такое правовое регулирование прокурорского надзора, которое наделяет прокуроров властными полномочиями по принятию решений, обязательных для исполнения органами предварительного следствия, т.е. обеспечивает соответствие правовых средств прокурорского надзора (полномочий прокуроров и механизма их реализации) правовому (процессуальному) режиму сферы осуществления надзора.
Таким образом, под эффективностью прокурорского надзора следует понимать реально достигнутый уровень состояния законности, обеспеченный деятельностью прокуратуры, осуществляемой посредством минимальной затрата времени и с использованием надворных полномочий (средств), содержание которых обусловливается спецификой режима правового регулирования сферы реализации надзора.
Глава вторая «Реформирование прокурорского надзора за органами предварительного следствия: тенденции, функциональная обусловленность, исторический опыт» посвящена исследованию процесса формирования полномочий прокуроров по надзору за органами предварительного следствия как средства реализации уголовно-процессуальных функций прокуратуры. В ней рассмотрен также опыт правового регулирования прокурорского надзора за судебными следователями по реформе 1864 г.
Первый параграф «Тенденция универсализации надзорных полномочий прокуроров» посвящен сравнительно-правовому анализу надзорных полномочий прокурора в сфере предварительного следствия в период 2007-2010 г.г. с «общенадзорными» полномочиями прокуроров, не являющимися властно-
распорядительными. Диссертант обосновывает наличие тенденции их унификации и намерения законодателя создать универсальную модель прокурорского надзора, о чем свидетельствуют:
а) лишение прокурора права отмены решений следователя (кроме постановления о возбуждении уголовного дела), что согласуется с положениями ст. 23 Закона «О прокуратуре РФ», согласно которой протест прокурора на незаконный правовой акт не имеет обязательной силы доя органа или должностного лица, которым он направлен;
б) ограничение вмешательства прокурора (т.е. руководства) в процесс расследования уголовных дел, что соответствует части 2 статьи 26 Федерального закона «О прокуратуре РФ», исключающей вмешательство прокурора в оперативно-хозяйственную деятельность;
в) ограничение возможности инициирования прокурором проверок процессуальной деятельности органов предварительного следствия: реализация их возможна только в случае обжалования прокурору участниками уголовного судопроизводства, а также иными лицами действия (бездействия) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа в той части, в которой производимые процессуальные действия и принимаемые процессуальные решения затрагивают их интересы, прокурор для проверки жалобы может истребовать дополнительные материалы либо принять иные меры. Это соответствует требованиям ч. 2 ст. 21 Закона «О прокуратуре РФ», согласно которым при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.
Таким образом, в период 2007-2010 г.г. правовое регулирование прокурорского надзора за органами предварительного следствия характеризуется изъятием многих властных полномочий у прокуроров, что не соответствует особому характеру уголовно-процессуального регулирования. Освобождение прокурора от функции процессуального руководства следствием не должно приводить к уподоблению компетенции прокуроров на досудебных стадиях уголовного судопроизводства общенадзорной компетенции.
Во втором параграфе «Функция прокуратуры на досудебных стадиях уголовного судопроизводства» отмечается, что эффективность прокурорского
надзора на досудебных стадиях уголовного процесса во многом зависит от того, соответствует ли надзорно-правовой инструментарий, которым наделена прокуратура, возложенным на неё функциям.
В работе дан анализ основных научных подходов по этой проблеме: концепции отождествления функций надзора и уголовного преследования (В.И. Рохлин, И.И. Сыдорук и др.); концепции двух основных функций - надзора и уголовного преследования (Н.Мельников и др.); концепции основных и дополнительных функций (А.Б. Соловьев, М.Е. Токарева, О.В. Химичева и др.); концепции осуществления прокурором на досудебных стадиях уголовного судопроизводства только одной функции - уголовного преследования и процессуального руководства органами расследования. (А.М. Ларин, В.М. Савицкий, И.Л. Петрухин и др.); концепции функции надзора за законностью предварительного расследования как средства реализации функции обвинения (уголовного преследования), как начало (первый этап) деятельности прокурора по подготовке к обоснованию обвинения в суде (А.Г. Халиулин, Т.Ю. Иванова) и др.
Отмечается, что изменение в постсоветский период процессуальной формы уголовного судопроизводства с розыскной на состязательную, основанную на разделении уголовно-процессуальных функций, вызвало необходимость в приведении в соответствии с ней деятельности прокуратуры, которая могла бьгть реализована посредством сохранения у прокуратуры только одной из возложенных на нее функций.
Определяя соотношение процессуальных функций прокурора, диссертант считает, что функция надзора, являясь основной для прокуратуры как органа государства, по отношению к основным уголовно-процессуальным функциям (обвинения, защиты и разрешения дела) служит функцией-гарантией, призванной содействовать реализации основных уголовно-процессуальных функций посредством прокурорско-надзорного реагирования в случаях нарушения законности при расследовании уголовных дел.
Последующее осуществление прокурором в суде одной из основных уголовно-процессуальных функций - уголовного преследования в форме поддержания государственного обвинения не позволяет рассматривать одну из них как форму реализации другой функции. Обе эти функции прокуратуры являются основными, но на разных стадиях уголовного судопроизводства, что должно быть конкретно закреплено в УПК РФ.
В связи с этим предлагается следующая редакция части 1 ст.37 УПК РФ: «прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в суде, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия».
В третьем параграфе «Отечественный опыт реформирования прокурорского надзора 1864 года» диссертант утверждает, что реализованный в Уставе уголовного судопроизводства 1864 г. (УУС) подход в правовом регулировании прокурорского надзора может быть успешно использован при реформировании действующего уголовно-процессуального законодательства.
Отмечается, что реформированная в 1864 г. прокуратура, как и в настоящее время, осуществляла и функцию обвинения, и функцию надзора.
Соединение в лице прокурора столь важных обязанностей, для исполнения которых нужны не только основательное знание законов, но и особенная деятельность и добросовестность, указывает на необходимость дать прокурору надлежащую степень власти по надзору за производством уголовных следствий и в особенности подчинить им непосредственно полицейские чины по предмету производимых последними дознаний о преступлениях и проступках (И.Я. Фойшщкий).
В диссертации отмечается особый статус судебного следователя, который по законодательству 1864 г. являлся должностным лицом не обвинительной, как в настоящее время, а судебной власти и по своему служебному положению приравнивался к членам окружного суда. Наделение таким статусом судебного следователя связано с намерением составителей судебных уставов 1864 г. придать деятельности судебного следователя присущий суду характер беспристрастного исследования события преступления.
При этом УУС наделял прокурора властными надзорными полномочиями за судебным следователем: следователь не мог отказаться от исполнения требований прокурора, касающихся исследования обстоятельств дела и собирания доказательств (ст. 281— 282 УУС); прокурор определял, произведено ли следствие с достаточной полнотой, и мог обратить его к доследованию (ст. 512 УУС).
Современные же надзорные полномочия прокурора по отношению к следователю - представителю обвинительной (а не судебной, как в 19 веке) власти, более ограничены по сравнению с УУС 1864 г., особенно в части обязательности требований прокурора и его влияния на процесс расследования, что снижает дей-
ственность процессуальных гарантий обеспечения полноты и объективности расследования.
Сравнительно-правовой анализ правового регулирования надзорных полномочий прокурора по законодательству 19 и 21 веков позволил диссертанту сформулировать следующие выводы:
- в отличие от действующего законодательства, УУС не дифференцировал надзорные полномочия прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства в зависимости от степени тяжести расследуемых уголовных дел. В настоящее время полномочия прокурора за расследованием уголовных дел небольшой и средней тяжести, осуществляемым в форме дознания, шире, чем при надзоре за расследованием тяжких и особо тяжких преступлений в форме предварительного следствия;
- надзорные полномочия прокурора за судебным следователем - представителем судебной власти - были шире, чем настоящие полномочия прокурора по надзору за следователем - представителем обвинительной власти;
Таким образом, современное правовое регулирование прокурорского надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства не в полной мере учитывает отечественный опыт судебной реформы 1864 г.
В главе третьей «Прокурорский надзор в системе процессуального контроля на досудебных стадиях уголовного судопроизводства» рассматривается комплекс вопросов, связанных с оптимизацией соотношения полномочий прокурора, суда и РСО при расследовании уголовных дел.
В первом параграфе «Прокурорский надзор и судебный контроль» отмечается, что вопрос об оптимизации соотношения прокурорского надзора и судебного контроля продолжает составлять актуальную научную проблему, которая еще не получила своего полного разрешения.
Содержание ч. 1 ст. 125 УПК РФ, относящей к компетенции суда рассмотрение жалоб на постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела, а равно иные их решения и действия (бездействие) дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора, которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию, носит неопределенный характер, вызывает неоднозначное толкование, как на док-
•финальном, так и на правоприменительном уровне, порождает дискуссии о предмете и пределах судебного контроля.
Диссертант анализирует основные концепции судебного контроля с позиций соотношения компетенции суда и прокурора во взаимосвязи с осуществляемыми ими функциями. Рассматривая функцию суда на досудебных стадиях уголовного процесса во взаимосвязи с его основной функций - осуществление правосудия, диссертант разделяет позицию тех исследователей, которые определяют роль и специальное назначение суда в досудебном производстве как обеспечение осуществления правосудия по уголовному делу в судебном разбирательстве.
Анализируя концепцию «отложенного» судебного контроля применительно к возможности судебного оспаривания действий и решений органа расследования, носящих так называемый промежуточный характер (о назначении экспертиз и др.) после окончания расследования уголовного дела, диссертант отмечает, что установленный действующим УПК РФ баланс компетенции прокуратуры и суда, а также соотношение «непосредственного» и «отложенного» судебного контроля, в полной мере обеспечивает реализацию конституционных норм на судебное обжалование действий и решений органа расследования и в изменении не нуждается.
Однако при этом диссертант обосновывает, что при осуществлении судебного контроля создаются условия для преждевременного формирования у суда мнения о возможной виновности (невиновности) обвиняемого (подозреваемого), что должно исключать последующее участие такого судьи в рассмотрении этого же дела по существу.
Во втором параграфе «Разграничение компетенции прокурора и руководителя следственного органа» исследование проблемы оптимизации полномочий РСО и прокурора осуществлено посредством анализа процесса возникновения и развития института ведомственного контроля во взаимосвязи с правовым регулированием надзора прокуратуры за органами следствия.
Отмечается, что возвращение в 2010 г. прокурору некоторых полномочий властного характера законодательно подтверждает обосновываемое в диссертации положение об обусловленности спецификой отдельных сфер правового регулирования общественных отношений надзорных полномочий прокуроров, их властного характера.
На основе анализа уголовно-процессуального закона и ведомственных нормативно-правовых актов диссертант обосновывает «связанность» непосредствен-
ных руководителей следственных органов с принимаемыми следователями процессуальными решениями и их совместную ведомственную персональную ответственность как за организацию и осуществление процессуального контроля, так и за результаты следствия.
Ввиду этого ведомственный контроль не стал, и не мог стать действенным средством обеспечения законности.
В целях повышения эффективности правового регулирования, по мнению диссертанта, необходимо полномочия по отмене постановлений следователя об отказе в возбуждении уголовного дела и о прекращении уголовного дела в системе процессуального контроля перераспределить вышестоящему руководителю следственного органа. Вышестоящий руководитель следственного органа, не осуществляющий непосредственный процессуальный контроль за следователями нижестоящих следственных подразделений, при реализации предлагаемого подхода получит возможность непосредственной оценки законности и обоснованности не только решений следователя, но и деятельности подчиненного ему руководителя следственного органа.
Это позволит повысить эффективность деятельности данных субъектов ведомственного процессуального контроля, которая в настоящее время осуществляется только в форме ежемесячной проверки законности и обоснованности постановлений о прекращении уголовного дела (уголовного преследования) и анализа (не реже одного раза в полугодие) состояния и результатов данной работы, что, по мнению диссертанта, явно недостаточно.
Исходя из изложенного, диссертант считает целесообразным внести следующие изменения в УПК РФ: - пункт 2 части 1 ст. 39 УПК РФ (Руководитель следственного органа) изложить в следующей редакции: •
1. Руководитель следственного органа уполномочен:
2) проверять материалы проверки сообщения о преступлении или материалы уголовного дела, обращаться к руководителю вышестоящего следственного органа с ходатайством об отмене незаконных или необоснованных постановлений следователя, за исключением постановлений, указанных в п. 2.1 части 1 настоящей статьи.
Глава четвертая «Эффективность средств прокурорского надзора»
посвящена анализу проблем реализации отдельных полномочий прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Она состоит из 3-х параграфов.
В первом параграфе «Оптимизация форм выявления прокурором нарушений законности на досудебных стадиях уголовного судопроизводства»
путем анализа полномочий прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства выявлена несогласованность правового регулирования в части соотношения полномочий по выявлению нарушений закона и полномочий по их устранению, что вызывает необходимость их оптимизации.
Законодатель, наделяя прокурора правом отмены итоговых процессуальных решений следователя, не всегда четко регламентирует, каким образом соответствующие материалы уголовного дела поступают в прокуратуру. Такая неопределенность имеется в части первой статьи 214 УПК РФ (Отмена постановления о прекращении уголовного дела или уголовного преследования), п.п 1.1 п. 3 части 1 ст. 211 УПК РФ (Возобновление приостановленного предварительного следствия), в части 4 ст. 146 УПК РФ (Возбуждение уголовного дела публичного обвинения).
В диссертации обосновывается, что изучение прокурором материалов уголовного дела, расследование по которому не завершено, должно обеспечиваться преимущественно такой формой выявления нарушений законности, как право доступа к уголовному делу.
Однако закрепленное в п. 2.1 ст. 37 УПК РФ положение, обязывающее прокурора мотивировать свой запрос о предоставлении ему возможности ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела, противоречит, по мнению диссертанта, правовому статусу прокурора, осуществляющему надзор за исполнением законов от имени Российской Федерации (ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ»), Данное положение ставит реализацию требования прокурора в зависимость от усмотрения поднадзорного органа, что недопустимо в силу статуса прокурора.
Предлагается исключить из п. 2.1 ст. 37 УПК РФ положение, обязывающее прокурора мотивировать свой запрос о необходимости ознакомления с материалами уголовного дела.
Изучение прокурором материалов завершенного расследованием уголовного дела должно обеспечиваться преимущественно такой формой проверки законности, как истребование уголовного дела.
Согласно п. 5.1 ст. 37 УПК РФ прокурор уполномочен истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следст-
венного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать то ним решение в соответствии с УПК РФ (введена Федеральным законом от 28.12.2010 № 404-ФЗ).
Редакция п. 5.1 ст. 37 УПК РФ нуждается в корректировке, поскольку он предписывает истребование и проверку законности и обоснованности не самого уголовного дела, а «...решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела...».
В связи с этим предлагается изложить п. 5.1 ст. 37 УПК РФ следующим образом: «истребовать уголовные дела и материалы, проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с настоящим Кодексом».
Действующий порядок информирования прокурора о произведенном задержании (ст. 92 УПК РФ) и о возобновлении предварительного следствия (ст. 211 УПК РФ) в форме сообщения ему об этом, не является эффективным, поскольку содержание сообщения не позволяет сделать определенный вывод о законности и обоснованности этих процессуальных решений. Предлагается предусмотреть направление прокурору не сообщений, а копий этих документов.
Во втором параграфе «Эффективность прокурорского надзора за соблюдением разумных сроков предварительного следствия» обосновывается необходимость наделения прокуроров дополнительными полномочиями, позволяющими посредством осуществления ими процессуального надзора обеспечивать соблюдение разумных сроков судопроизводства на досудебных стадиях уголовного процесса.
Диссертант отмечает, что осуществление судопроизводства в разумный срок непосредственно связано с вопросом обоснованности продления сроков предварительного следствия при расследовании уголовных дел, в связи с чем, выполнение этих требований должно обеспечиваться наличием действенных процессуальных гарантий.
Имеющиеся в УПК РФ гарантии, применительно к срокам предварительного следствия, не являются действенными, поскольку правом продления сроков предварительного следствия наделен руководитель следственного органа, осуществляющий организационное и процессуальное руководство расследованием, в
связи с чем, имеющие место факты волокиты при расследовании уголовных дел являются результатом не только ненадлежащей деятельности следователя, но и ненадлежащего процессуального контроля РСО за следователями.
Действующее же правовое регулирование прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов расследования в части обеспечения им законности сроков расследования носит формальный характер: фактически прокурор на завершающем этапе расследования - при поступлении к нему уголовного дела с обвинительным заключением (или при истребовании прекращенного уголовного дела), может лишь констатировать состоявшиеся сроки расследования; в процессе следствия он лишен какой-либо реальной возможности влиять на их длительность.
Эффективной процессуальной гарантией соблюдения требований законности и разумности сроков расследования, по мнению диссертанта, будет служить наделение прокурора полномочием по их продлению, как независимого органа, осуществляющего процессуальный надзор. В связи с этим продление процессуальных сроков предварительного следствия в случаях, когда сама длительность расследования позволяет ставить под сомнение его разумность, должно осуществляться прокурором.
В связи с этим предлагается внести следующие изменения в ст. 162 УПК РФ:
- дополнить часть 4 ст. 162 УПК РФ следующим положением: «Копия постановления о продлении предварительного следствия направляется прокурору»;
- изложить часть 5 ст. 162 УПК РФ в следующей редакции: «По уголовному делу, расследование которого представляет особую сложность, срок предварительного следствия может быть продлен руководителем следственного органа по субъекту Российской Федерации и иным приравненным к нему руководителем следственного органа, а также их заместителями, по согласованию с прокурором субъекта Российской Федерации, до 12 месяцев. Дальнейшее продление срока предварительного следствия может быть произведено только в исключительных случаях Председателем Следственного комитета Российской Федерации, руководителем следственного органа соответствующего федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и их заместителями по согласованию с Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителем».
В третьем параграфе «Проблемы правового регулирования полномочий прокурора при рассмотрении судом ходатайств об избрании мер пресечения»
отмечается, что достижение эффективности досудебного производства по уголовным делам обусловливается эффективностью всех составляющих это производство.
Одним из них является участие прокурора в судах при рассмотрении ходатайств органа следствия об избрании мер пресечения. Исследуя содержание части 6 ст. 108 УПК РФ, обязывающей прокурора обосновывать в суде ходатайство следователя о необходимости избрания в качестве меры пресечения заключение под стражу, диссертант отмечает, что оно не соответствует внесенным в 2007 г. в
ч. 3 ст. 108 УПК РФ изменениям, согласно которым следователь в таких случаях предварительно получает согласие руководителя следственного органа, а не прокурора, как ранее.
Таким образом, участвуя в суде, прокурор, до внесения указанных изменений, отстаивал собственную позицию по поддержанию обращения органа расследования с соответствующим ходатайством в суд. Теперь же законодатель кардинально изменил положение прокурора при рассмотрении судом вопроса о мере пресечения.
Очевидно, что прокурор в такой ситуации не может быть связан с позицией обратившихся в суд следователя и руководителя следственного органа (РСО), его мнение может не совпадать с позицией заявителей. Полемизируя с высказываемыми в юридической литературе предложениями о нецелесообразности сохранения участия прокурора в судебном заседании при рассмотрении вопроса о применении мер пресечения и (или) производстве следственных действий, требующих судебного разрешения и наделения его только правом последующего обжалования судебного решения, диссертант обосновывает необходимость сохранения указанных полномочий прокурора, однако процессуальной формой реализации этих полномочий должно стать заключение прокурора.
По указанной категории дел прокурор вступает в процесс, инициированный другими лицами, в связи с чем он не может быть поставлен в зависимость от позиции заявителя. Это обстоятельство влечет исключение у прокурора обязанности обосновывать перед судом позицию следственного органа как о необходимости избрания меры пресечения в виде заключения под стражу, так и в других случаях обращения следствия в суд. В связи с этим предлагается изложить часть 6 ст. 108 УПК РФ в следующей редакции:
«Статья 108. Заключение под стражу. Часть 6. В начале заседания судья
объявляет, какое ходатайство подлежит рассмотрению, разъясняет явившимся в судебное заседание лицам их права и обязанности. Прокурор либо по его поручению лицо органа дознания, возбудившее ходатайство, обосновывает его, после чего заслушиваются другие явившиеся в судебное заседание лица. При рассмотрении судом ходатайства органа следствия прокурор выступает с заключением».
В заключении диссертации по результатам исследования формулируются основные итоговые выводы теоретического и практического характера, подчеркивается необходимость дальнейших научных исследований рассмотренных в диссертации проблем.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:
В рецензируемых научных журналах, включенных в перечень, утвержденный Высшей аттестационной комиссией:
1. Харебава Г.Д. Истребование прокурором уголовных дел и иных материалов как средство обеспечения надзорной деятельности // Северо-Кавказский юридический вестник. 2008. № 2. - 0,2 п.л.
2. Назаров С.Н., Харебава Г.Д. Новые средства прокурорского надзора // Северо-Кавказский юридический вестник. 2009. № 1. - 0,3/0,2 п.л.
3. Харебава Г.Д. Возбуждение уголовного дела по результатам общенадзорной деятельности прокуратуры // Северо-Кавказский юридический вестник. 2009. № 2. - 0,4 п.л.
4. Харебава Г.Д. О повышении эффективности процессуального надзора за соблюдением разумных сроков предварительного следствия // Правовая политика и правовая жизнь. 2011. № 2. - 0,4 п.л.
В иных научных журналах и изданиях:
5. Харебава Г.Д. Вопросы прокурорского надзора в досудебных стадиях уголовного процесса // Проблемы развития современного российского права и правовой теории. Материалы юбилейной научно-практической конференции. Ростов-на-Дону: изд-во СКАГС, 2011. - 0,4 п.л.
Печать цифровая. Бумага офсетная. Гарнитура «Таймс». Формат 60x84/16. Объем 1.0 уч.-изд.-л.
Заказ № 2535. Тираж 100 экз.
Отпечатано в КМЦ «КОПИЦЕНТР»
344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Суворова, 19, тел. 247-34-88
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Эффективность прокурорского надзора за органами предварительного следствия»
61 12-12/577
ЮЖНО-РОССИЙСКИЙ ИНСТИТУТ - ФИЛИАЛ АКАДЕМИИ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
На правах рукописи
Харебава Георгий Джемалиевич
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ОРГАНАМИ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ
12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ Ляхов Юрий Алексеевич
Ростов-на-Дону - 2012
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 4
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА 16
1.1. Эффективность надзорной деятельности прокуратуры 16
1.2. Качество правового регулирования прокурорского надзора 19
ГЛАВА 2. РЕФОРМИРОВАНИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ОРГАНАМИ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ: ТЕНДЕНЦИИ, ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ ОБУСЛОВЛЕННОСТЬ, ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ 31
2.1. Тенденция универсализации надзорных полномочий
прокуроров 31
2.2. Функция прокуратуры на досудебных стадиях уголовного судопроизводства 49
2.3. Отечественный опыт реформирования прокурорского надзора
1864 года 67
ГЛАВА 3. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР В СИСТЕМЕ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ НА ДОСУДЕБНЫХ СТАДИЯХ УГОЛОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА 83
3.1. Прокурорский надзор и судебный контроль 83
3.2. Разграничение компетенции прокурора и руководителя следственного органа Ю8
ГЛАВА 4. ЭФФЕКТИВНОСТЬ СРЕДСТВ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА 135
4.1. Оптимизация форм выявления прокурором нарушений законности на досудебных стадиях уголовного судопроизводства 13 5
4.2. Эффективность прокурорского надзора за соблюдением разумных сроков предварительного следствия 150
4.3. Проблемы правового регулирования полномочий прокурора при рассмотрении судом ходатайств об избрании меры пресечения 160
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 166
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 170
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. Способность прокуратуры обеспечить соблюдение и защиту прав и свобод личности, в том числе и на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, является, как известно, одним из обязательных признаков правового государства. Однако сохранение тенденции увеличения количества ежегодно совершаемых преступлений при одновременном снижении их раскрываемости позволяет критически оценить усилия правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры, по охране законности и правопорядка.
В ходе реформирования правоохранительной системы внесены существенные изменения в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и закон «О прокуратуре РФ», приняты меры к изменению организационной формы предварительного следствия. Властные полномочия прокуроров, по причине их несоответствия надзорной функции, переданы руководителям следственных органов; образован самостоятельный Следственный комитет. Но эти меры не привели к повышению качества следственной деятельности. Согласно материалам Всероссийского совещания руководителей следственных органов Следственного комитета (31 января 2008 г.) и заседаний коллегии Следственного комитета (4 декабря 2008 г., 12 февраля 2009 г., 11 февраля 2010 г.), надлежащее качество следственных материалов мерами процессуального контроля до окончания производства по делу не обеспечивается. Так, неуклонно растет число возвращенных руководителями следственных органов дел для дополнительного расследования; не решена проблема сокращения сроков расследования; остается недостаточным качество проверок заявлений и сообщений о преступлениях и качество предварительного следствия.
Возвращение прокурорам Федеральным законом № 404 от 28.12.2010 г. некоторых из ранее упраздненных властных полномочий
свидетельствует об отсутствии обоснованной концепции реформирования прокурорского надзора на досудебных стадиях уголовного процесса.
Исследование проблем эффективности прокурорского надзора позволяет выделить два основных направления научного интереса в этой области: эффективность надзорной деятельности и качество правового регулирования этой деятельности. Их взаимосвязь очевидна: эффективность надзорной деятельности во многом обусловлена качеством регулирующих ее правовых норм.
При этом в современной научной литературе системных исследований качества правового регулирования прокурорского надзора за органами предварительного следствия практически нет. Избранная тема диссертации находится в русле правовых исследований, посвященных проблемам прокурорского надзора (функциям, реализующей их деятельности, надзорным средствам и т.д.).
Установление факторов, определяющих содержание средств реализации надзорной функции прокуратуры, анализ качества правового регулирования прокурорского надзора по обеспечению законности на досудебных стадиях уголовного процесса обусловливает актуальность, теоретическую и практическую значимость диссертационного исследования данной проблемы.
Степень разработанности темы исследования. Отдельные ее стороны рассматривались в диссертационных работах на соискание ученой степени доктора юридических наук, в том числе М.Е. Токаревой «Современные проблемы законности и прокурорского надзора в досудебных стадиях уголовного процесса» (М., 1997); В.Г. Бессарабова «Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации» (М., 2001); М.С. Шалумова «Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства» (М., 2002); A.A. Тушева «Прокурор в уголовном процессе Российской Федерации: система функций и полномочий»
(Краснодар, 2006). Но предметом проведенных исследований были либо содержание полномочий прокуроров, либо отдельные элементы механизма их реализации.
Внесенные в 2007 г. изменения в УПК РФ сократили полномочия прокурора по отношению к предварительному следствию, вывели следственный аппарат из системы прокуратуры, но при этом сохранили сложившуюся структуру и систему органов предварительного расследования, эффективность деятельности которых подвергается обоснованной критике. Данное обстоятельство предопределяет необходимость дальнейшего реформирования досудебного производства. Реальная возможность таких изменений позволила исследователям прокурорского надзора связывать повышение его эффективности с реорганизацией досудебного судопроизводства и предлагать различные пути её осуществления. Такой подход осуществлен в диссертациях на соискание ученой степени кандидата юридических наук: Н.В. Веретенникова «Обеспечение прокурором законности в стадии возбуждения уголовного дела» (Ростов-на-Дону, 2009); А.Ю. Чурикова «Правовая модель деятельности прокурора в досудебном производстве - российский опыт и международная практика (Саратов, 2010).
Однако не менее актуальным является исследование проблем повышения эффективности прокурорского надзора в условиях действующего правового регулирования, особенно за органами предварительного следствия. Специальных исследований эффективности прокурорского надзора за органами предварительного следствия, после отделения следственного аппарата от органов прокуратуры, не имеется.
Исследования этой проблемы осуществлялись в период действия УПК РСФСР 1960 г., впоследствии утратившего силу в связи с принятием Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации 2001 г., последующих его изменений, а также изменений в законе «О прокуратуре РФ», в первую очередь касающихся полномочий прокурора, что с
логической неизбежностью предопределяет необходимость учета этого в современном ее теоретическом осмыслении.
Цели и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе анализа действующего уголовно-процессуального закона и выработанных наукой теоретических положений обосновать, что эффективность прокурорского надзора за органами предварительного следствия во многом детерминирована качеством его правового регулирования. Для этого необходима выработка авторской концепции качества правового регулирования прокурорского надзора, обусловленной спецификой процессуальных режимов досудебного и судебного производств по уголовному делу и определение на этой основе компетенции прокуроров на досудебных стадиях уголовного судопроизводства.
Исходя из указанных целей, диссертантом поставлены следующие задачи:
проанализировать теоретические воззрения относительно эффективности прокурорского надзора и качества правового регулирования;
определить понятие эффективности прокурорского надзора, раскрыть содержание элементов его теоретической конструкции;
- определить оптимальный порядок правового регулирования надзорной деятельности прокуратуры, качество которого обусловливает эффективность прокурорского надзора;
- дать анализ всему комплексу уголовно-процессуальных норм, относящихся к рассматриваемым в работе вопросам;
- обосновать выдвинутое в работе положение о том, что содержание надзорных полномочий прокурора, их властный характер вытекают из специфики режима уголовно-процессуальной деятельности;
- сформулировать и обосновать предложения по совершенствованию уголовно-процессуального законодательства.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования в настоящей работе являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией прокурором надзорных полномочий, как эффективного средства обеспечения достижения целей его уголовно-процессуальной деятельности, а также теория и практика последней.
Предметом настоящего исследования является нормативная основа полномочий прокурора, её качество и эффективность реализации при осуществлении надзора за органами предварительного следствия, выявление соответствующих закономерностей, определение путей и средств дальнейшего его повышения.
Методологическую основу предпринятого исследования образуют диалектический метод познания действительности, а также методы моделирования, сравнительного, исторического, логико-юридического, конкретно-социологического, системно-структурного анализа.
Теоретическую базу исследования составляют труды известных ученых в области общей теории права (С.С. Алексеева, В.М. Сырых, A.B. Малько); теории надзорной деятельности (В.П. Беляева, С.Н. Назарова), прокурорского надзора (Б.В. Коробейникова, В.И. Баскова, А.Д. Бойкова, В.И. Рохлина, И.И. Сыдорука, М.С. Шалумова, E.JI. Никитина, B.C. Джатиева, В.П. Божьева, В.Г. Бессарабова, А.Г. Соловьева, Н.В. Мельникова, В.В. Клочкова, В.В. Долежан, В.Н. Точиловского, З.Ш. Гатаулина), уголовного процесса (Т.А. Аширбековой, А.Б. Соловьева, М.Е. Токаревой. О.В. Химичевой, П.А. Лупинской, Ю.А. Ляхова, A.M. Ларина, В.М. Савицкого, И.Л. Петрухина, A.A. Тушева, А.Г. Халиулина, Т.Ю. Ивановой, Г.К. Смирнова, H.A. Якубович, Б.К. Калиновского, В.М. Лебедева, Н.В. Колоколова, B.C. Шадрина, С.А. Шейфера, А.П. Гуляева, М.С. Строговича).
Отдельные положения работы основываются на трудах, написанных во время действия Устава уголовного судопроизводства 1864 г. (Н.В. Муравьева, И .Я. Фойницкого, И.Г. Щегловитова).
Правовой и информационной основой исследования явились: международно-правовые договоры Российской Федерации; Конституция РФ; закон «О прокуратуре РФ», уголовно-процессуальное законодательство РФ, ведомственные нормативно-правовые акты, применяемые в надзорной деятельности прокурора; решения Конституционного Суда РФ; постановления Пленума Верховного Суда РФ.
Эмпирическую базу исследования составили постановления и определения Конституционного Суда РФ, постановления Пленумов Верховного Суда РФ, официальные статистические данные Генеральной прокуратуры РФ об участии прокуроров в уголовном судопроизводстве, опубликованные результаты эмпирических исследований, выполненные авторами, изучавшими данную проблематику, аналитические данные и обобщения надзорной деятельности прокуратуры Ростовской области за 2007-2011 г.г.
Научная новизна исследования заключается в разработке автором теоретических положений, обосновывающих характер компетенции и полномочий прокурора при осуществлении надзора за органами предварительного следствия, что имеет важное значение для науки уголовного процесса, теории прокурорского надзора.
В работе отдельным элементом эффективности прокурорского надзора выделено качество его правового регулирования, исследование которого позволило выявить особенности в надзоре за органами предварительного следствия. Диссертант предложил решение проблем соотношения компетенции и полномочий прокурора, суда, руководителя следственного органа в обеспечении эффективности надзора за органами предварительного следствия, для чего обосновал нормативно-правовые и организационные рекомендации по этим вопросам.
На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или обладающие элементами новизны:
1. Под эффективностью прокурорского надзора следует понимать реально достигнутый уровень состояния законности, обеспеченный деятельностью прокуратуры, осуществляемой посредством минимальной затраты времени и с использованием надзорных полномочий (средств), содержание которых обусловливается спецификой режима правового регулирования сферы реализации надзора.
2. Одним из основных средств, детерминирующих эффективность прокурорского надзора, является качество его правового регулирования, достижение которого обеспечивается соответствием надзорно-правового регулирования особому, публичному, характеру уголовно-процессуальной деятельности, её режиму, требующих, в целях создания максимальных гарантий законности при расследовании уголовных дел, наделения прокуроров достаточными полномочиями властного и распорядительного характера.
3. Полномочия прокурора по осуществлению надзора за расследованием уголовных дел в разумный срок не обеспечены необходимыми законодательными предписаниями, не предусматривающими даже информирование прокурора о состоянии процессуальных сроков следствия. Наделение правом их продления на всех его этапах исключительно органа ведомственного процессуального контроля не может оцениваться как обеспеченное надлежащими процессуальными гарантиями.
В связи с этим продление процессуальных сроков предварительного следствия в случаях, когда сама длительность расследования позволяет ставить под сомнение его разумность, должно согласовываться с прокурором. Данное положение следует реализовывать в случаях возбуждения ходатайств о продлении срока предварительного следствия перед руководителем следственного органа по субъекту Российской Федерации, т.е. свыше 3-х месяцев.
Предлагается внести изменения в ст. 162 УПК РФ:
- дополнить часть 4 ст. 162 УПК РФ следующим положением: «Копия постановления о продлении предварительного следствия направляется прокурору»;
- изложить часть 5 ст. 162 УПК РФ в такой редакции: «По уголовному делу, расследование которого представляет особую сложность, срок предварительного следствия может быть продлен руководителем следственного органа по субъекту Российской Федерации и иным приравненным к нему руководителем следственного органа, а также их заместителями, по согласованию с прокурором субъекта Российской Федерации, свыше 3-х месяцев до 12 месяцев. Дальнейшее продление срока предварительного следствия может быть произведено только в исключительных случаях Председателем Следственного комитета Российской Федерации, руководителем следственного органа соответствующего федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и их заместителями по согласованию с Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителем».
4. Эффективность системы средств прокурорского надзора по выявлению, устранению и предупреждению нарушений закона достигается при условии эффективности каждого из них, особое место среди которых занимают средства выявления нарушений закона, позволяющие прокурору располагать информацией о действиях и решениях органа расследования и оценивать их законность. Такое средство выявления нарушений закона, как возможность прокурора ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела, в настоящее время значительно ослаблено.
Положение п. 2.1 ст. 37 УПК РФ, обязывающее прокурора мотивировать свой запрос о предоставлении ему возможности ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела, ставит реализацию требования прокурора в зависимость от усмотрения поднадзорного органа, что не соответствует особому правовому статусу
прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов от имени Российской Федерации (ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ»).
В связи с этим предлагается
