АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Экологически неблагополучные территории: особенности правового режима»
На правах рукопш
Каспрова Юлия Александровна
ЭКОЛОГИЧЕСКИ НЕБЛАГОПОЛУЧНЫЕ ТЕРРИТОРИИ: ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕЖИМА
Специальность: 12.00.06-Земелыюе право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
5 V:.!] 2015
Москва - 2014
005558561
Работа выполнена в секторе эколого-правовых исследований Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук.
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
Трании Александр Александрович
кандидат юридических наук
Жаворонкова Наталья Григорьевна
доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой экологического и природоресурсного права Федерального государственного
бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГТОА)»
Зозуля Вадим Владимирович
кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного права и государственной регистрации недвижимости Федерального государственного
учреждения
Ведущая организация:
образования университет
федерального
бюджетного образовательного высшего профессионального «Московский государственный геодезии и картографии»
Юридический институт
государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный университет путей сообщения»
Защита диссертации состоится «20» марта 2015 года в 14.00 часов на заседании Диссертационного совета Д.002.002.01 Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук по адресу: 119019, г. Москва, ул. Знаменка, Д. Ю.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного учреждения пауки Института государства и права Российской академии наук и на сайте www.igpran.ru. Автореферат разослан «%_» (^¿¡¿р^МЗ* 2015 года.
Ученый секретарь Диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент /I А />у Г.Л. Землякова
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования.
На сегодняшний день состояние окружающей среды вызывает опасение во всем мире. Неумолимыми темпами уничтожаются гектары лесов, плодоносящие земли становятся безжизненными пустынями, один за другим исчезают виды животных и растений. Взамен живописных и вдохновляющих пейзажей - отравленные воды рек и озер, полигоны бытовых отходов. В преамбуле Экологической доктрины РФ (одобрена Распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р)1 указано, что «современный экологический кризис ставит под угрозу возможность устойчивого развития человеческой цивилизации».
Как мрачная иллюстрация нарастающего экологического кризиса, на территории Российской Федерации появляется все больше регионов, в которых состояние окружающей среды является неудовлетворительным. Подобная ситуация характерна для многих крупных промышленных центров, таких как Норильск, Челябинск, Кузбасс и ряд других. Помимо неблагоприятной окружающей среды, для этих территорий характерно и увеличение числа заболеваний, повышение уровня смертности населения.
По данным Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 г. и плановый период 2012 и 2013 гг.2, разработанного Министерством экономического развития РФ, растет содержание загрязняющих веществ в воздухе и водоемах, увеличивается число городов, в которых качество воздуха квалифицируется как «сильно загрязненное». Более 1 млн. жителей проживает на территориях, уровень загрязнения которых характеризуется как «опасный». Данные экспертов свидетельствуют о снижении в таких регионах продолжительности жизни и увеличении уровня патологий более чем на 40 %. В ряде крупных городов ситуация, связанная с
1 СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.
2 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
размещением и утилизацией отходов (в первую очередь бытовых), становится катастрофической.
Кроме того, в Российской Федерации велика и устойчива вероятность возникновения аварий и катастроф прнродно-техногенного характера: каждый год территория страны оказывается под воздействием более 30 опасных природных процессов и явлений; при этом количество крупных аварий и бедствий исчисляется сотнями. Ежегодно величина материальных потерь от пожаров, наводнений, ураганов и прочих природных катаклизмов, а также выбросов радиоактивных и отравляющих веществ увеличивается на 10 — 30 %3. Федеральная целевая программа «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2015 года», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 7 июля 2011 г. № 5554, указывает, что годовой экономический ущерб (прямой и косвенный) от чрезвычайных ситуаций составляет 1,5 - 2 % валового внутреннего продукта (от 675 до 900 млрд. рублей).
Подобные ситуации приводят к возникновению экологически неблагополучных территорий, для которых (в самых тяжелых случаях) характерна полная деградация окружающей среды и невозможность проживания человека. Стоит также отметить, что именно «в результате загрязнения окружающей среды формируются существенные потери здоровья населения страны в виде дополнительных случаев смерти и заболеваний, а также сокращения ожидаемой продолжительности жизни. На долю экологических факторов приходится одна треть общего бремени болезней населения в возрасте 0-19 лет и порядка 20 - 25% болезней всего населения»5.
Представляется бесспорным, что данные территории нуждаются в восстановительных мероприятиях. Однако на настоящий момент в законодательстве России не урегулирован правовой режим таких территорий,
3 См.: Мышко Ф.Г. Исторические аспекты обеспечения экологической безопасности. М.: Экономическое образование, 2001. С. 38 - 39.
4 СЗ РФ. 2011. № 30 (2). Ст. 4633.
5 Резолюция IV Съезда по охране окружающей среды. Москва, 2-4 декабря 2013 г. URL: http://eco2013.info/rus/programma/rezol/ (последнее посещение: 23.06.2014).
4
что влечет за собой отсутствие мер со стороны государства по спасению природы и людей. Проект федерального закона «О зонах экологического бедствия» был отклонен Государственной Думой РФ в 2002 году и больше не представлялся на рассмотрение. Несмотря на опыт многих зарубежных стран, нормы об экологически неблагополучных территориях (или об их отдельных видах) не были включены и в комплексный Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»''.
Стоит обратить внимание на тот немаловажный факт, что о признании отдельных территорий РФ неблагополучными, о необходимости разработки теоретических подходов к правовому режиму таких территорий говорилось на Всероссийской конференции еще в марте 1994 года при обсуждении проблем правового регулирования природопользования и восстановления окружающей среды на неблагополучных территориях . Подчеркивалось, что, по сути, неблагополучной экологической зоной можно объявить всю территорию Российской Федерации, и необходимо вырабатывать план вывода территорий из экологического кризиса с учетом экономических и социальных аспектов, понимая, что подобные экологические проблемы «не носят локального, местного характера, но имеют общегосударственное значение — подобно проблемам здравоохранения и образования».
На основании вышеизложенного не вызывает сомнения, насколько актуальным и важным представляется рассмотрение правового режима экологически неблагополучных территорий, и, прежде всего, зон экологического бедствия, а также восстановительных мероприятий на пострадавших территориях.
'СЗРФ. 2002. №2. Ст. 133.
7 См.: Бакунина Т.С. Правовое регулирование природопользования на неблагополучных территориях // Государство и право. 1994. № 7. С. 185.
Цель и задачи исследования.
Целью настоящей работы являются комплексное исследование правовой сущности экологически неблагополучных территорий, а также выработка предложений по совершенствованию правового регулирования в данной сфере.
Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:
- изучение понятия экологической опасности;
- систематизация факторов экологической опасности;
- исследование правовой природы экологически неблагополучных территорий и их классификация;
- определение порядка объявления зон экологического бедствия, системы необходимых мер для восстановления состояния окружающей среды;
- проведение сравнительно-правового анализа российского и зарубежного законодательства по поводу экологически неблагополучных территорий;
- формулирование предложений по совершенствованию правового регулирования в исследуемой сфере.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, касающихся правового режима экологически неблагополучных территорий и связанных с их возникновением, объявлением и реабилитацией.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации и зарубежное законодательство, регулирующие отношения по поводу экологически неблагополучных территорий, статистические сведения о состоянии окружающей среды в неблагоприятных регионах, а также доктринальные взгляды но данному вопросу.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, в частности работы С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, А.К. Голиченкова, А.Н. Горбачева, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, Н.Г. Жаворонковой, Т.В. Злотниковой, А.И. Иойрыша,
О.С. Колбасова, И.О. Красновой, А.П. Москальца, В.В. Петрова, Н.Ф. Реймерса, Г.П. Серова, A.A. Транина, А.Г. Шмаля н других ученых.
Методология и методика исследования.
Методологическую основу диссертации составила система различных методов, логических приемов и средств познания исследуемой проблемы. В процессе работы были использованы общенаучные (диалектический, системный, исторггческий, структурно-функциональный методы; методы анализа, синтеза, индукции и дедукции), частно-научные (социологический, статистический, эмпирический), специально-юридические (формально-юридический, сравнительно-правовой) методы исследования.
Нормативная правовая база.
Основные теоретические положения диссертации опираются на анализ международных правовых актов, российского федерального и регионального законодательства, в том числе актов советского законодательства, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих вопросы экологической опасности и ее факторов, вопросы экологически неблагополучных территорий.
Эмпирическую основу исследования составили статистические данные и сведения надзорных и контролирующих органов о состоянии окружающей среды и ее загрязнении по России в целом и в отдельных регионах, в том числе: данные ежегодных Государственных докладов о состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации за 2005 - 2012 гг.; данные отчета Счетной палаты РФ «Аудит эффективности охраны окружающей среды в Российской Федерации в 2005 - 2007 годах»; данные разработанного Министерством экономического развития РФ Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации иа 2011 г. н плановый период 2012 и 2013 гг.; данные ежегодного «Экологического рейтинга субъектов
Российской Федерации», составляемого общественной организацией «Зеленый патруль», за 2009 - 2013 гг.
Были проанализированы также сведения о количестве и последствиях природных и техногенных катастроф на основе: данных Государственного доклада «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» за 2005 -2012 гг.; данных Федеральной целевой программы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2015 года» о среднем годовом экономическом ущербе от чрезвычайных ситуаций; данных перестраховочной компании «Munich Re Group» о количестве природных катастроф за 1980 -2011 гг.
Степень научной разработанности темы исследования.
В науке экологического права проводились специальные монографические исследования темы диссертации. Так, проблемные вопросы рассматривались в диссертационных работах А.Н. Горбачева «Правовое регулирования оздоровления зон экологического неблагополучия» (Москва,
1999), А.П. Москальца «Эколого-правовые средства минимизации и предупреждения ущерба от чрезвычайных ситуаций в России и США» (Москва,
2000), Ю.С. Черепанцевой «Правовая защита территорий и граждан при чрезвычайных экологических ситуациях» (Оренбург, 2000), М.В. Попугаевой «Правовое обеспечение вывода территории Самарской области из состояния экологического бедствия: Вопросы теории и практики» (Саратов, 2005), Н.Г. Жаворонковой «Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера» (Москва, 2007) и др. В последние годы этой проблематике были посвящены статьи A.A. Транина8. Ряд исследований по указанной теме подготавливались до
8 См. напр.: Траннн A.A. Экологически неблагополучные территории - особый объект экологических отношений // Экологическое право. 2012. № 1. С. 28 - 34; Транин A.A. Зоны экологического бедствия: тенденции развития законодательства // Государство и право. 2012.
8
принятия нового Федерального закона «Об охране окружающей среды», когда был фактически ликвидирован институт зон экологического бедствия.
В то же время вопросы экологически неблагополучных территорий широко исследовались в работах по психологии, педагогике, медицине и ветеринарии, экономике.
Научная новизна исследования.
Работа представляет собой специальное комплексное исследование, в котором на основе системного анализа законодательства Российской Федерации и изучения правовых норм ряда зарубежных стран смоделирован правовой механизм управления экологически неблагополучными территориями, в частности зонами экологического бедствия. Проведенное исследование направлено на решение серьезной проблемы, имеющей важное социальное и политическое значение, и перекликающееся с проблемами достижения целей рационального природопользования и охраны окружающей среды от загрязнения, с одной стороны, и экономического развития — с другой. В работе проанализированы правовые механизмы установления статуса зон экологического бедствия и формирования перечня восстановительных мер на пострадавших территориях, даны рекомендации по нх совершенствованию.
По результатам проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
1. В многочисленных эколого-правовых исследованиях уделено большое внимание вопросам экологического риска и экологической безопасности. Понятие экологической безопасности содержится и в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», где под ней понимается «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий».
№ 12. С. 35 - 43; Транин А.А. Особенности правового режима экологически неблагополучных территорий //Государство и право. 2013. № 2. С. 44 - 52; и др.
При этом практически не изучено понятие «экологическая опасность», хотя о ней и упоминается в одном из важнейших принципов экологического права — принцип презумпции экологической опасности хозяйственной деятельности. Помимо этого, «экологическая опасность» является одним из базовых терминов института экологически неблагополучных территорий. Предлагается следующее определение экологической опасности.
Под экологической опасностью понимается состояние (ситуация), сложившееся на определенной территории, характеризующееся причинением или угрозой причинения вреда окружающей среде, здоровью и иным жизненно важным интересам человека в результате воздействий антропогенных процессов и (или) природных явлений (факторов), а также потенциальной возможности негативного влияния таких факторов в будущем.
2. Экологическая ситуация во многих регионах России не может быть признана благоприятной по причине высокого уровня загрязнения воздуха, вод и почв. Практически во всех субъектах Российской Федерации не исключено существование экологически неблагополучных территорий. Хотя появление таких территорий - ситуация довольно распространенная, она до сих пор не имеет достаточного законодательного регулирования. К примеру, ни в одном нормативном правовом акте не содержится определение понятия «экологически неблагополучные территории». Представляется наиболее оптимальным следующее определение.
Экологически неблагополучными признаются территории в границах РФ, подвергающиеся в результате длительного либо краткосрочного антропогенного воздействия и (или) природного явления процессу деградации окружающей среды, включая разрушение естественных экологических систем, загрязнение и другие формы, который влечет за собой ущерб окружающей среде, здоровью и жизни людей.
3. В законодательстве целесообразно установить следующую классификацию экологически неблагополучных территорий. В зависимости от степени и периода воздействия фактора экологической опасности, степени
загрязненности окружающей среды н уровня заболеваемости населения указанные территории следует разделить на 3 группы: зона экологического напряжения, зона экологической неустойчивости (ослабления) и зона экологического бедствия.
При этом под зоной экологического напряжения следует понимать территорию, которая в течение 1 - 5 лет подвергается негативному антропогенному воздействию, однако значительного ущерба для природы и здоровья человека пока не зафиксировано. В границах таких территорий происходит накопление вредных веществ в природных объектах (атмосферном воздухе, водных объектах, почве и т.п.). Подобные зоны требуют наблюдения и принятия мер для снижения хозяйственной нагрузки с целью не допустить обострения экологической обстановки.
Зоной экологической неустойчивости (ослабления) следует считать территорию, на которой в результате действия внезапного антропогенного и (или) природного фактора нарушено природное равновесие, а также зафиксировано резкое увеличение числа заболеваний человека или уровня смертности. Такая зона создается для восстановления состояния окружающей среды после чрезвычайных ситуаций и устранения вторичных последствий действия фактора экологической опасности.
Статус зоны экологического бедствия необходимо придавать территории, подвергшейся воздействию негативного природного н (или) антропогенного фактора; на данной территории происходит разрушение экологических систем, деградация флоры и фауны, наносится существенный вред здоровью населения (в том числе, увеличивается уровень смертности). Изменения в зонах экологического бедствия носят необратимый характер; в крайних случаях требуется также переселение людей с данной территории. С целью проведения эффективных восстановительных мероприятий на подобных территориях допускается выделение подзон.
Для каждой из вышеуказанных зон должен быть разработан и законодательно закреплен перечень мер для охраны и восстановления окружающей среды и здоровья человека.
4. Предлагается следующий порядок установления режима зоны экологического бедствия на определенной территории. Обязанность придать территории такой статус возлагается на Президента РФ. Граждане, общественные объединения, органы местного самоуправления, региональные и федеральные власти наделяются правом инициировать процесс установления статуса экологического бедствия. Материалы обследования территории должны пройти государственную экологическую экспертизу. Особый правовой статус оформляется указом Президента РФ, который должен быть официально опубликован в кратчайшие сроки. В развитие указа разрабатывается специальная федеральная программа, утверждаемая Правительством РФ.
5. Перечень восстановительных мер необходимо закреплять в федеральных целевых программах, специально разрабатываемых для каждой отдельной экологически неблагополучной территории. При этом независимо от характера произошедшего бедствия, должна быть уменьшена антропогенная нагрузка промышленных предприятий на окружающую среду посредством модернизации «грязных» производств, перепрофилирования организаций, переноса предприятий за границы населенных пунктов, закрытия предприятий (в качестве крайней меры). Социальное обеспечение граждан достигается посредством установления льгот, компенсационных выплат, дополнительных мер поддержки в виде оказания бесплатной медицинской помощи, бесплатного предоставления продуктов и лекарств. Кроме того, к этой же мере следует отнести предоставление гражданам жилья в случае их переселения и рабочих мест при закрытии производств.
Теоретическая н практическая значимость.
Проведенное исследование является научно-квалификационной работой, развивает теорию экологического права в части классификации видов
экологически неблагополучных территорий и их режима. Теоретические положения, научные и практические выводы диссертационной работы могут быть использованы в процессе развития законодательства в области экологической безопасности, учебном процессе при чтении лекций, проведении практических занятий по курсу «Экологическое право», подготовке специальных курсов по разработанной тематике.
Апробация результатов исследования.
Основные теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, докладывались на международных и всероссийских научно-практических конференциях: XIII Ежегодной международной научно-практической конференции Юридического факультета МГУ им. Ломоносова (г. Москва, ноябрь, 2012 год); XIX Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» (Софрнно, Московская область, май, 2013); VII Международной научно-практической конференции «Устойчивое развитие муниципальных образований: вопросы теории, методологии и практики» (г. Одинцово, Московская область, октябрь, 2013).
Результаты работы использовались при проведении лекционных, семинарских и практических занятий по курсу «Экологическое право» на юридическом факультете Автономной некоммерческой образовательной организашш высшего образования «Одинцовский гуманитарный университет».
Структура диссертационной работы. Структура и объем диссертационной работы обусловлены объектом, предметом, целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, библиографии, приложения.
Содержание работы
Во введении раскрывается актуальность темы исследования, определяются цель и задачи диссертационной работы, ее объект и предмет, излагается теоретическая, методологическая, нормативная и эмпирическая основа исследования, указывается степень научной разработанности и научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, устанавливается теоретическая и практическая значимость работы, сообщается об апробации результатов исследования.
В Главе I «Состояние экологической опасности как показатель деградации природной среды» анализируется правовая суть понятия «экологическая опасность», рассматриваются факторы, создающие ее. Глава I состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Понятие экологической опасности» анализируется законодательство Российской Федерации с целью сформулировать определение понятия «экологическая опасность».
Процессу деградации окружающей среды, присущему многим регионам России, предшествует ситуация, которая именуется «экологическая опасность». Последняя упоминается в федеральных законах «Об охране окружающей среды» и «Об экологической экспертизе»9; часто в законодательстве говорится об экологически опасных веществах, хозяйственных объектах.
Исследуемый термин находится в тесной взаимосвязи с понятиями «экологическая безопасность» (которая включает в себя предупреждение, предотвращение, ликвидацию и преодоление экологической опасности) и «экологический риск» (т.е. реальная, доступная для прогнозирования, вероятность (возможность) наступления экологической опасности). Непосредственно экологическая опасность нарушает стабильность системы «природа - человек - общество» и характеризуется нежелательностью подобных изменений, ухудшением состояния окружающей среды.
9 Федеральный закон РФ от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.
На основании проведенного анализа делается вывод, что экологической опасностью является ситуация, сложившаяся на определенной территории, характеризующаяся причинением или угрозой причинения вреда окружающей среде, здоровью и иным жизненно важным интересам человека в результате воздействий антропогенных процессов и (или) природных явлений (факторов), а также потенциальной возможности негативного влияния таких факторов в будущем.
Во втором параграфе «Факторы и последствия экологической опасности» рассматриваются причины возникновения экологической опасности, их классификации, с описанием большого количества ситуаций, сопровождаемых разрушительным действием таких факторов.
Под факторами экологической опасности понимаются источники угрозы благоприятному состоянию окружающей среды. Они многочисленны и разнообразны, их общая черта — вероятность негативных изменений в окружающей среде, возникновение ситуации экологической опасности, экологического бедствия. Происходит истощение и деградация природной среды, повышается уровень заболеваемости населения. Довольно распространена ситуация, когда такие факторы действуют в совокупности или порождают друг друга (в результате землетрясения может возникнуть цунами; неконтролируемая добыча полезных ископаемых может вызвать оползни, оседание земной поверхности).
Все факторы экологической опасности можно разделить на антропогенные (обусловленные хозяйственной деятельностью людей) и стихийные (или природные, зависящие от сил природы). Рассматривая различные классификации факторов, диссертант останавливается на наиболее оптимальной, предложенной А.Г. Шмалем и охватывающей практически все известные причины возникновения экологически неблагополучных территорий. В типе природных факторов фигурируют космические факторы (солнечная активность, воздействие космических тел) и земные факторы (геологические, климатические и др.). Среди антропогенных факторов указываются
экономические (истощение природных ресурсов, промышленное загрязнение и т.д.), политические (неразвитость экологической политики и т.д.), социальные (недостоверная экологическая информация, недостаточное экологическое образование и т.д.), правовые (эколого-правовой нигилизм, пробельностъ экологических норм) факторы. Большинство упоминающихся в работе факторов проиллюстрированы примерами их деструктивного воздействия на окружающую среду и привычную жизнь человека - кратко описаны события, связанные с аварией на заводе «ICMESA», г. Севезо, Италия (1976 г.); пожаром на швейцарском заводе «Sandoz», Базель-ланд (1986 г.); землетрясением на острове Сахалин (1995 г.), разрушившим поселок Нефтегорск; события, связанные с извержением вулкана Эйяфьядлайекюдль, Исландия (2010 г.); разливом нефти в Мексиканском заливе (2010 г.); наводнением в г. Крымск (2012 г.); падением Челябинского метеорита (2013 г.) и др.
Глава II «Экологически неблагополучные территории как объект экологических отношений» состоит из двух параграфов и посвящена исследованию правовой сущности экологически неблагополучных территорий и разработке их классификации.
В первом параграфе «Понятие экологически неблагополучных территорий» проводится сравнение экологических ситуаций, сложившихся в неблагополучных районах России, изучаются основные черты территорий, пострадавших от негативных природных и (или) антропогенных факторов, формулируется их юридическая дефиниция.
На сегодняшний день в законодательстве Российской Федерации не содержится определение понятия «экологически неблагополучные территории»; оно разрабатывалось лишь в научной литературе.
По своему правовому режиму экологически неблагополучные территории схожи с особо охраняемыми природными территориями — в части установления ограничений (вплоть до прекращения) хозяйственной деятельности и дополнительного бюджетного финансирования, необходимости особой защиты окружающей среды.
Экологически неблагополучные территории обладают рядом общих черт. Это всегда часть территории РФ, включающая в себя сушу, водные объекты, недра, прочие природные объекты и воздушное пространство над ними. Такая территория должна иметь четко установленные границы. Ее характерными свойствами являются процессы ухудшения состояния окружающей среды и здоровья населения, выражающиеся в истощении природных ресурсов, повышенной концентрации вредных химических веществ в воде, почве, воздухе, деградации экосистем, а также повышение уровня смертности (особенно детской), увеличение числа неизлечимых заболеваний (в том числе раковых), появление специфических для данной местности заболеваний. Причина подобных негативных изменений — антропогенные и (или) природные воздействия.
На основании перечисленного предлагается следующая дефиниция: экологически неблагополучными признаются территории в границах РФ, подвергающиеся в результате длительного либо краткосрочного антропогенного воздействия и (или) природного явления процессу деградации окружающей среды, включая разрушение естественных экологических систем, загрязнение и другие формы, который влечет за собой ущерб окружающей среде, здоровью и жизни людей.
Во втором параграфе «Виды экологически неблагополучных территорий и их характеристика» исследованы разнообразные классификации экологически неблагополучных территорий и предложена наиболее оптимальная.
Одна из классификаций была закреплена в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды»10 (и в некоторых нормативных актах стран СНГ), где экологически неблагополучные территории были разделены на зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия. Основания для такой классификации содержались в Методике «Критерии оценки экологической обстановки территории для
10 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457.
17
выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия», утвержденной Министерством природных ресурсов РФ 30 ноября 1992 г.11 Учитывалось, наступили ли глубокие необратимые изменения в окружающей природной среде, существенно ухудшилось здоровье населения пли есть лишь угроза здоровью, разрушены естественные экологические системы или подвергаются устойчивым отрицательным воздействиям.
При разработке систематизации экологически неблагополучных территорий должен быть установлен ряд показателей, по которым будут ранжироваться подобные территории, к примеру, состояние атмосферного воздуха.
Диссертант предлагает установить следующую классификацию экологически неблагополучных территорий: зоны экологического напряжения, зоны экологической неустойчивости (ослабления) и зоны экологического бедствия. Различия данных зон представлены в Таблице 1.
Таблица 1
Виды зон Критерии Зона экологического напряжения Зона экологической неустойчивости (ослабления) Зона экологического бедствия
Воздействующие факторы экологической опасности Антропогенные факторы. Природные и антропогенные факторы. Природные и антропогенные факторы.
Период воздействия факторов 1 - 5 лет; постепенное накопление вредного воздействия. Внезапное, краткосрочное воздействие. Более 5 лет; достаточно продолжительн ое воздействие.
11 Документ опубликован не был. Доступ из сирав.-правовой системы «КонсультантПлюс».
18
Влияние на окружаюирю среду Значительный ущерб отсутствует, однако нормативы качества окружающей среды регулярно превышаются природопользователями. Резкое нарушение природного равновесия. Деградация экологических систем.
Влияние на состояние здоровья человека Незначительное увеличение заболеваемости, но с тенденцией к росту. Возможен резкий скачок количества заболеваний. Сильно увеличено число неизлечимых заболеваний, значительно повышается смертность.
Обратимость негативных изменений в окружающей среде Полностью обратимы при принятии своевременных и достаточных мер. Обратимы при принятии своевременных и достаточных мер. В некоторых случаях необратимы, но могут быть снижены при принятии многочисленных, комплексных и продолжительных мер.
Глава III «Зоны экологического бедствия как территории с особым статусом» содержит три параграфа и представляет собой рассмотрение процесса установления на пострадавшей территории статуса зоны экологического бедствия и последующей реабилитации окружающей среды, а также изучение зарубежных правовых норм, касающихся экологически неблагополучных территорий.
В первом параграфе «Процедура объявления зон экологического бедствия» освещаются стадии придания неблагополучной территории особого статуса, устанавливается, какие лица являются инициаторами данной процедуры и какими нормативными актами она оформляется; анализируется ход ее проведения в отдельных регионах РФ.
В действующем законодательстве не проработан вопрос о порядке установления на территории статуса зоны экологического бедствия. В то же время в отдельных регионах на основании Указа Президента может вводиться режим чрезвычайного положения или режим чрезвычайной ситуации — Указом
Президента РФ, решением органов власти субъектов, органов местного самоуправления (как в 2010 году из-за повышенной пожарной опасности). Однако в этих случаях территория официально не является зоной экологического бедствия.
Существовало лишь несколько нормативных актов, связанных с установлением такого статуса. Так, в апреле 1990 года в связи с загрязнением фенолом была объявлена зоной экологического бедствия Уфа, в октябре 1990 года - Усинский район Коми в результате аварии на нефтепроводе, в 1992 году - отдельные районы Приаралья по причине усыхания Аральского моря.
В то же время Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» устанавливал, что территория объявлялась зоной экологического бедствия постановлениями Верховного Совета РФ либо указами Президента РФ по представлению специально уполномоченных государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды на основании заключения государственной экологической экспертизы.
Автором предлагается следующая процедура. Инициировать процесс установления статуса зоны экологического бедствия могут граждане, общественные объединения, органы местного самоуправления, региональные, федеральные власти. Материалы, которые обосновывают установление подобного статуса, проходят государственную экологическую экспертизу; заключение экспертизы утверждается федеральным органом исполнительной власти (Федеральной службой по надзору в сфере природопользования РФ). На следующем этапе на основании указа Президента РФ территория становится зоной экологического бедствия. В указе устанавливаются границы зоны, ограничения хозяйственной деятельности, решается вопрос о необходимости отселения людей, указываются перечень восстановительных мероприятий. В случае необходимости обозначается зонирование территории бедствия с целью установления дифференцированных мер восстановления территории. Данный акт подлежит обязательной публикации в печатных СМИ или на интернет-ресурсах.
Во втором параграфе «Специальные меры по восстановлению состояния природной среды в зонах экологического бедствия» представлен перечень мероприятий, направленных на возвращение территории состояния экологического благополучия.
На сегодняшний день отсутствует специальный закон, который бы содержал в себе перечень таких мероприятий. Отдельные меры присутствуют в Законе РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»12, в федеральных законах «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча»13, «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне»14 и др., а также в специальных федеральных программах, касающихся неблагополучных регионов РФ (например, в Федеральной целевой программе «Оздоровление окружающей среды и населения г. Нижний Тагил Свердловской области на период до 2000 года»15).
Анализируя данные нормативные акты, комплекс реабилитационных мероприятий можно разделить на несколько групп: мероприятия, направленные на восстановление непосредственно окружающей среды и направленные на исполнение социальных гарантий населению пострадавших территорий.
Таким образом, к необходимым мероприятиям в условиях экологического бедствия стоит относить: уменьшение антропогенной нагрузки промышленных предприятий на окружающую среду (посредством модернизации «грязных»
12 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 21. Ст. 699.
13 Федеральный закон РФ от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» // СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5850.
ы Федеральный закон РФ от 10 января 2002 г. № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 128.
15 Утверждена Постановлением Правительства РФ от 6 мая 1995 г. № 452 // СЗ РФ. 1995. № 20. Ст. 1805.
производств — внедрением наилучших существующих технологий, перепрофилированием, посредством закрытия предприятия в качестве крайней меры); установление льгот, компенсационных выплат, дополнительных мер поддержки населению в виде оказания бесплатной медицинской помощи, бесплатного предоставления продуктов и лекарств, предоставления жилья в случае их переселения и рабочих мест при закрытии производств.
Среди мер по реабилитации зоны экологического бедствия должны быть предусмотрены и источники финансирования: целесообразно создание специального фонда для аккумулирования денежных средств из разных источников поступления. Кроме того, видится оправданным большее бремя финансирования возложить на основные предприятия-загрязнители, т.к. многие мероприятия любой программы будут направлены именно на модернизацию («озеленение») таыгх производств.
Предметом исследования третьего параграфа «Зарубежный опыт решения проблем зон экологического бедствия и иных экологически неблагополучных территорий» являются нормативные правовые акты стран СНГ, Европы, Японии, Америки, регулирующие отношения по поводу экологически неблагополучных территорий.
Закон Украины от 25 июня 1991 г. № 1264-XII «Об охране окружающей природной среды»16 закрепляет правовой режим зон чрезвычайной экологической ситуации. Они объявляются Указом Президента Украины по предложению Совета национальной безопасности и обороны или Кабинета Министров Украины. Указ подлежит обязательному утверждению Верховной Радой Украины. Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. № 1982-ХИ «Об охране окружающей среды»17 выделяет 3 типа таких зон: зоны экологического риска, зоны экологического кризиса и зоны экологического бедствия. Объявление зон экологического бедствия и установление срока
16 Ведомости Верховной Рады Украины. 1991. № 41. Ст. 546 // URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1264-12/page (последнее посещение: 12.05.2014).
17 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1993. № 1. Ст. 1 // URL: http://www.base.spinform.ru/sho\v_doc.fwx?rgn=1827 (последнее посещение: 22.04.2014).
22
приостановления работы промышленных и иных объектов, расположенных в такой зоне, относится к компетенции Президента Республики Беларусь. В свою очередь Совет Министров Республики Беларусь может объявлять отдельные участки территории Республики Беларусь зонами экологического риска и зонами экологического кризиса.
Три типа экологически неблагополучных территорий упоминаются в Законе Республики Узбекистан от 9 декабря 1992 г. № 754-XII «Об охране природы»18: зоны чрезвычайной экологической ситуации, экологического бедствия и экологической катастрофы. Объявление этих зон относится к совместной компетенции Законодательной палаты и Сената Олий Мажлис Республики Узбекистан. Раздел б Экологического кодекса Казахстана от 9 января 2007 г. № 212-III19 регулирует правовой режим зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия. При установлении таких зон организуется комиссия с целью изучения пострадавшей территории. Комиссия может образовываться на основании обращения граждан и общественных объединений.
Таким образом, страны СНГ в большей части сохранили правовое регулирование зон экологического бедствия, схожее с существовавшим в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды».
Европейское, японское и американское законодательство не содержит понятия «зоны экологического бедствия», однако устанавливает правовой режим отдельных экологически неблагополучных территорий, выделяя среди них в первую очередь территории с неблагоприятным качеством атмосферного воздуха. Например, ст. 8 Директивы Европейского Союза 96/62/ЕС «Об оценке и управлении качеством атмосферного воздуха»20 от 27 сентября 1996 г.
18 Ведомости Верховного Совета Республики Узбекистан. 1993. № 1. Ст. 38 // Портал Государственного комитета Республики Узбекистан по охране природы URL: http://www.uznature.uz/ru/node/38 (последнее посещение: 23.12.2013).
" Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2007. № 1 (2482). Ст. 1 // URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30085593#sub_id=l 730000 (последнее посещение: 24.12.2013).
20 Council Directive 96/62/ЕС of 27 September 1996 on ambient air quality assessment and management // OJ. 1996. L 296. P. 55 (URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-
23
предписывает составлять перечень зон, в которых уровень загрязнения воздуха превышает установленные лимиты и т.н. «коэффициент допустимого отклонения» («margin of tolerance»). Для подобных зон должны быть разработаны программы с указанием мер для снижения загрязнения до уровня лимитов, причем такие меры должны быть приняты в строго ограниченный срок. В Японии по Закону от 10 июня 1968 г. № 97 о борьбе с загрязнением атмосферного воздуха21 выделяются районы, где уровень загрязнения атмосферного воздуха высок, и существует необходимость в принятии специальных мер, а также районы-промышленные центры, где велика вероятность повышения уровня загрязнения окружающей среды и возникают сложности с соблюдением установленных стандартов содержания загрязняющих веществ в воздухе. Для таких районов префектурами разрабатываются программы контроля за загрязнением окружающей среды. По законодательству США выделяются «критические районы» или «территории критического значения», где устанавливается специальный режим природопользования.
Диссертационная работа завершается библиографией, включающей в себя российские и зарубежные нормативные правовые акты, диссертационные исследования, российскую и зарубежную научную и периодическую литературу, и приложением на б страницах, содержащим таблицу-характеристику особо неблагополучных регионов России.
content/EN/TXT/?uri=uriser\':OJ.L_. 1996.296.01.0055.01 .ENG) (последнее посещение: 13.05.2014).
21 Документ опубликован не был. Доступ - URL:
http://w\vw.japanesela\\1ranslation.go.jp/law/detail/?id=2l46&vm=04&re=02&new=l (последнее посещение: 11.03.2014).
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
Публикации в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Каспрова Ю.А. Экологически неблагополучные территории: проблемы правовой дефиниции // Сборник «Труды Института государства и права РАН. Статьи аспирантов и стажеров Института государства и права РАН». 2012. №2. С. 114-123.
2. Каспрова Ю.А. Наводнение в Крымске как фактор экологической опасности // Сборник «Труды Института государства и права РАН. Статьи аспирантов и стажеров Института государства и права РАН». 2013. № 2. С. 196-205.
3. Каспрова Ю.А. Экологически неблагополучные территории: в поисках оптимальной классификации // Сборник «Труды Института государства и права РАН. Статьи аспирантов и стажеров Института государства и права РАН». 2013. № 5. С. 107 - 117.
Публикации в иных российских изданиях:
1. Каспрова Ю.А. Природные факторы и экологическая опасность (на примере г. Крымска). // Сборник материалов второй заочной Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы государственной экологической политики». Уфа: РИЦ БашГУ, 2013. С. 93 — 102.
2. Транин A.A., Каспрова Ю.А. Экологические риски научно-технического развития России // Официальный сайт Института государства и права РАН. 16.10.2013. URL: http://igpran.ni/articles/3460/
3. Каспрова Ю.А. Органы местного самоуправления и зоны экологического бедствия: к вопросу о полномочиях // Сборник VII Международной научно-практической конференции «Устойчивое развитие муниципальных образований: вопросы теории, методологии и практики». Одинцово, 2014. Том И. С. 44 - 52.
4. Транин A.A. Правовые проблемы экологического развития современной России: монография / отв. ред. докт. юрид. наук, проф., заслуженный деятель науки РФ М.М. Бринчук. - М.: Юрлитинформ, 2015 (§ 4 главы 4 - совместно A.A. Транин, Ю.А. Каспрова, с. 204 - 222).
Каспрова Юлия Александровна
Экологически неблагополучные территории: особенности правового режима
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Подписано в печать: 12.01.2015 г. Формат 60x84/16. Усл. печ. л. 1,5. Заказ № 179. Тираж 100 экз.
Копировальный центр «COPYPRINT» 105064, г. Москва, Яковоапостольский пер., д. 17.
