АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование зонирования территорий»
На правах рукописи
Савельева Евгения Александровна
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗОНИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИЙ
Специальность: 12.00.06 -земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
Автореферат
диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук
7 ? ирг щ
Москва-2015
005561564
005561564
Работа выполнена в секторе сельскохозяйственного и земельного права Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
Мельников Николай Николаевич,
доктор юридических наук
Анисимов Алексей Павлович,
доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и административного права Волгоградского филиала федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Золотова Олеся Александровна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры природоресурсного и экологического права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный университет нефти и газа им. И.М. Губкина»
Ведущая организация:
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)»
Защита диссертации состоится «25» сентября 2015 года в 11-00 часов на заседании диссертациошюго совета Д.002.002.01 Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук по адресу: 119019, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук и на сайте www.igpran.ru
Автореферат разослан « Уъ 2015 года.
Ученый секретарь Диссертационного совета,
кандидат юридических наук, доцент /] ГЛ. Землякова
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 -2017 годы' предусматривают совершенствование порядка определения правового режима земельных участков в качестве одного из главных направлений государственной политики по управлению земельным фондом. Согласно ст. 7 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Вместе с тем, нормы о зонировании не получили дальнейшего развития в ЗК РФ, что породило множество неясностей и споров относительно правовой природы данного института.
Действующее законодательство предусматривает различные виды зонирования, в том числе градостроительное, экологическое зонирование Байкальской природной территории, функциональное зонирование, установление зон с особыми условиями использова]гая территорий и др. Условия и порядок проведения указанных видов зонирования, а также особенности правового режима земельных участков в составе тех или иных зон определяются значительным количеством нормативных актов, между которыми отсутствует взаимосвязь и соподчиненность.
Повышенный интерес ученых к институту зонирования территорий возник в связи с принятием Правительством Российской Федерации распоряжения от 15 июня 2010 года №982-р2, в соответствии с которым институты территориального планирования и зонирования территорий должны заменить собой институт категоризации земель. Депутатами
1 утв. Распоряжением Правительства РФ от 03.03.2012 г. N 297-р // СЗ РФ. 2012. N 12. От. 1425.
2 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15.06.2010 г. № 982-р «Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию кокгрольно-надеорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности» // СЗ РФ. 2010. № 25. Ст. 3220.
ел
Государственной Думы РФ был подготовлен ряд законопроектов, предусматривающих отмену деления земель на категории и определение правового режима земель на основании зонирования территорий и видов разрешенного использования земельных участков3. Исключение из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории предусмотрено и в Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 -2017 годы.
Современная российская наука не выработала единого подхода в отношении места и роли института зонирования территорий в механизме определения правового режима земель. Согласно первой позиции институт зонирования территорий должен иметь приоритетное значение по сравнению с институтом отнесения земель к категориям; в качестве обоснования указывается, что нормы о категоризации земель являются устаревшими, создают административные барьеры и способствуют развитию коррупции4.
3 См.: Проект № 480434-5 Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации в части уточнения порядка предоставления земельных участков и определения порядка их разрешенного использования». Сайг Информационный портал «Саморегулирование» [Электронный ресурс] // URL: http://sroportal.ru/laws/proekt-480434-5-fz-o-vnesenii-izmenenij-v-z/. Дата обращения: 08.07.2014 г.; Проект Федерального закона№ 50654-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // СПС Консультант плюс http://base.consuItant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=94248. Дата обращения: 10.03.2014 г.; Проект федерального закона №465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию». Сайт Федеральное Собрание Российской Федерации. Государственная Дума. Официальный сайт [Электронный ресурс] // URL: http://asozd2.duma.gov.ru/ main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=465407-6&02. Дата обращения: 21.07.2014 г.
4 См.: например, Маныпов И.Е. Оборот недвижимости в России: экономика и право // Журнал российского права. 2012. № 1. С. 21-28. Евпланов А. Что огород, что кладбище... Деление земель на категории в зависимости от назначения собираются отменить // Российская Бизнес-газета. 2011. № 819 (37). Берг Ю.А. Выступление на заседании президиума Государственного совета Сайг Президент России [Электронный ресурс] // URL: http://npe3HneHT^/news/16618#sel= Дата обращения: 01.07.2014 г.
Вторая позиция основывается на том, что зонирование необходимо рассматривать как дополнительный по отношению к делению земель на категории способ определения правового режима земель5. Однако в научных исследованиях, посвященных проблематике зонирования территорий, не в полной мере учитывается, что нормы о зонировании, наряду с регулированием отношений в сфере использования и охраны земель, регламентируют экологические отношения (экологическое зонирование), отношения в сфере определения параметров разрешенного строительства и ограничений использования объектов капитального строительства (градостроительное зонирование), отношения по установлению специального режима осуществления предпринимательской деятельности (выделение зон территориального развития и особых экономических зон) и др. Таким образом, содержание отношений, включаемых в круг правового регулирования норм о зонировании территорий, шире предмета правового регулирования земельного права (земельных отношений).
В связи с изложенным актуальным представляется комплексное исследование юридического содержания института зонирования территорий и анализ данного института как системы норм, регулирующих земельные отношения, и системы норм, регулирующих отношения в иных сферах общественной жизни; при этом основное внимание в работе уделено зонированию территорий как правовому институту, регулирующему общественные отношения в сфере использования и охраны земель.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Русская дореволюционная юридическая наука уделяла серьезное внимание проблемам правового регулирования порядка использования земельных участков. Указанные вопросы нашли отражение в работах Г.В. Барановского, В.М. Грибовского, В.И. Курдиновского, Б.Н.
3 См.: например, КрассовО.И. Комментарий к Земельному кодексу РФ. - 2-е изд.,
перераб. - Норма: ИНФРА-М, 2010. Боголюбов С.А. [и др.] Комментарий к Земельному
кодексу Российской Федерации / отв. ред. С.А. Боголюбов. 7-с изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2011.
Чичерина. В советский период проблемы регулирования правового режима земель исследовались в научных работах Г.А. Аксененка, В.П. Балезина, Г.С Башмакова, З.С. Беляевой, Р.Д. Боголепова, С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, М.И. Козыря, Н.И. Краснова, И.А. Иконицкой, В.В. Петрова и других авторов.
Многие из перечисленных ученых в период земельной и аграрной реформы и в последующие годы продолжили изучение вопросов регулирования земельных отношений в части определения правового режима земель. Кроме того, данная проблематика исследовалась в работах А.П. Анисимова, JI.E. Бандорина, A.A. Борисова, М.В. Бочарова, М.М. Бринчука, В.А. Бурова, Г.А. Волкова, С.Н. Волкова, Е.А. Галиновской, М.Ю. Галятина, ОЛ. Дубовик, ГЛ. Земляковой, О.И. Крассова, Н.В. Кичигина, A.B. Кодоловой, Д.Г. Лебедева, Е.Л. Мининой, С.Д. Митягина, И.Е. Манылова, Э.К. Трутнева, В.В. Устюковой, A.B. Черноуцан, Л.Н. Чолтян и других исследователей.
Некоторые аспекты института зонирования территорий исследованы в рамках диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук, например, Л.Е. Бандорина «Разрешенное использование земельных участков», М., 2011; A.B. Чередникова «Градостроительное зонирование как средство обеспечения публичных экологических и частных интересов», М., 2012; О А. Золотовой «Правовой режим земель охранных зон», М., 2013; Е.Р. Моргуновой «Установление правового режима земель при градостроительном зонировании», М., 2014. Однако указанные работы преимущественно направлены на анализ отдельных видов зонирования территорий. Институт зонирования территорий подробно изучен в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук A.A. Борисова «Значение зонирования территорий при определении правового режима земель», М., 2014. Вместе с тем, в данной работе зонирование исследовано применительно к двум категориям земель: землям населенных пунктов и землям особо охраняемых территорий и объектов.
Монографического исследования, посвященного
комплексному изучению юридического содержания института зонирования территорий, включая анализ данного института как системы норм, регулирующих земельные отношения, и системы норм, регулирующих отношения в иных сферах общественной жизни, до сих пор не было.
Целью диссертационного исследования является выявление, исследование и поиск путей разрешения существующих проблем в сфере правового регулирования зонирования территорий как одного из способов установления специальных правовых режимов, включая режим использования и охраны земель.
Задачи диссертационного исследования:
определить предпосылки развития института зонирования территорий в Российской Федерации;
- на основе анализа законодательства и теоретических положений сформулировать понятие зонирования территорий;
- раскрыть соотношение института зонирования территорий и институтов категоризации земель и территориального планирования в механизме определения правового режима земельных участков;
- исследовать порядок и особенности проведения отдельных видов зонирования территорий;
- сформулировать и обосновать предложения по развитию действующего законодательства и практики его применения в исследуемой сфере.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере зонирования территорий.
Предмет исследования составляют законы и подзаконные акты Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальные правовые акты, регулирующие порядок и условия осуществления зонирования территорий, доктринальные взгляды и судебная практика.
Теоретическую основу исследования составили работы
ведущих ученых-правоведов в области земельного и экологического права: А.П. Анисимова, JI.E. Бандорина, Р.Д. Боголепова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.А. Волкова, И.О. Ведышевой, Е.А. Галиновской, O.JI. Дубовик, Б.В. Ерофеева, Н.Г. Жаворонковой, Г.Л. Земляковой, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, H.H. Мельникова, Е.Л. Мининой, Ф.П. Румянцева, В.В. Устюковой и др.
В качестве общетеоретической основы использовались научные работы теоретиков права: A.B. Малько, Г.В. Мальцева, E.H. Трубецкого; учёных в области конституционного права: Г.А. Гаджиева, М.Г. Мойсеенко, учёных - цивилистов: В.А. Дозорцева, Е.А. Суханова, А.Л. Маковского и др.
Методологическую основу диссертационного исследования составили диалектичекий метод научного познания, общенаучные методы: анализ и синтез, системно-структурный, функциональный методы, частноправовые методы: историко-правовой, формально-юридический, сравнительно-правовой и другие методы, необходимость которых обусловлена предметом и целями исследования.
Эмпирической базой исследования являются опубликованные и неопубликованные материалы судебно-арбитражной практики, в том числе постановления высших судов Российской Федерации, федеральных арбитражных судов, статистические данные, размещенные на сайтах органов власти в сети Интернет.
Научная новизна исследования заключается в теоретическом обосновании необходимости комплексного подхода к правовому регулированию зонирования территорий, основанному на предложенных автором доктринальных принципах и понятиях. Диссертационное исследование является одним из первых исследований, посвященных анализу института зонирования территорий как одного из способов установления специальных правовых режимов, включая режим использования и охраны земель и земельных участков.
На защиту выносятся следующие теоретические выводы и предложения:
1. Зонирование территорий предлагается определять как юридический механизм обособления территорий с целью установления в их границах (зонах) специального правового режима, который по отношению к иным правовым режимам, действующим на соответствующих территориях, определяет специальные правила регулирования различного рода общественных отношений (земельных, экологических и др.); определение перечня оснований установления специальных правовых режимов и их содержания относится к компетенции законодателя.
2. Институт зонирования территорий характеризуется комплексной (межотраслевой) правовой природой, с одной стороны, данный институт образуют нормы, регулирующие земельные отношения, с другой - нормы, регулирующие отношения, выходящие за пределы предмета правового регулирования земельного законодательства. Следовательно, институт зонирования территорий является одним из способов определения правового режима земель лишь в части положений, регламентирующих порядок использования и охраны земель.
3. В зависимости от круга отношений, регулируемых нормами о зонировании территорий, предлагается выделять следующие виды зонирования:
1) экологическое зонирование - правовой институт, включающий совокупность норм, регулирующих отношения в сфере обеспечения защиты природных объектов и комплексов и экологически неблагополучных территорий;
2) градостроительное зонирование — правовой институт, включающий совокупность норм, регулирующих отношения в сфере установления территориальных зон и градостроительных регламентов;
3) зонирование территорий посредством установления зон с особыми условиями использования территорий — правовой институт, включающий
совокупность норм, регулирующих отношения в сфере определения особого режима хозяйственной деятельности, условий использования земельных участков, памятников природы, истории, культуры и других объектов;
4) экономическое зонирование - правовой институт, включающий совокупность норм, регулирующих отношения в сфере определения специального режима осуществления предпринимательской деятельности, который выражается, в том числе, в предоставлении хозяйствующим субъектам мер государственной поддержки, применения льготных налоговых и таможенных процедур и т.д.
4. Нормативное регулирование правового режима земель предлагается осуществлять на основе принципа объективности правовых норм, предполагающего учет естественных характеристик земли как природного объекта и ресурса. Выявление и юридическое закрепление таких характеристик реализуется посредством деления земель на категории. Вместе с тем, земельные отношения как одна из разновидностей общественных отношений, подвержены постоянному изменению, в том числе, вследствие расширения городов, необходимости учета интересов различных групп и слоев общества в сфере землепользования, увеличения сфер промышленного производства и загрязнения окружающей природной среды, что влечет необходимость разработки дополнительных, наряду с существующими, способов установления правового режима земель. Одним из таких способов является зонирование территорий, предполагающее выделение в рамках существующей системы категоризации земель ограниченных территорий - зон, в пределах которых вводится специальный правовой режим использования и охраны земель.
5. Представляется нецелесообразным упразднение категории земель сельскохозяйственного назначения и установление территориальных зон сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственных регламентов. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения в полной мере
может быть урегулирован в рамках действующей системы деления земельного фонда РФ на категории, что позволяет обеспечить надлежащую защиту и охрану таких земель, а также их использование в сельскохозяйственных целях. Такой подход не исключает возможность выделения на землях данной категории определенных зон, например, зон с особыми условиями использования территорий или зон особо ценных сельскохозяйственных угодий. Нормы, регулирующие основания и порядок изменения целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения, могут развиваться в рамках Федерального закона от 21.12.2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».
6. В юридической науке дискуссионным является вопрос о признании части земельного участка объектом права. Применительно к регулированию правового режима охранных зон, представляется целесообразным рассматривать часть земельного участка в качестве объекта земельных отношений, поскольку действие норм, устанавливающих особенности использования и охраны земель в пределах охранной зоны, ограничивается размерами указанной зоны, и распространяется на соответствующую часть земельного участка, что влечет установление дифференцированного правового режима земельного участка и его части.
Теоретическая значимость исследования состоит в систематизации и развитии научного представления о зонировании территорий как комплексном правовом институте и об особенностях правового режима отдельных видов зон. Материалы исследования могут быть использованы при дальнейших научных разработках по рассматриваемой теме.
Практическая значимость исследования заключается в том, что выводы и рекомендации, полученные по результатам исследования, могут быть использованы при осуществлении законотворческой деятельности, правоприменительной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также судов при рассмотрении споров. Материалы диссертационного исследования представляют интерес для
учебного процесса, в том числе при проведении лекционных и практических занятий по дисциплине «Земельное право».
Апробация и внедрение в практику результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждалась в Секторе сельскохозяйственного и земельного права Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук.
Основные теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, отражены в опубликованных работах и в выступлениях на международных, межрегиональных и региональных научно-практических конференциях: Международной научно-практической конференции «Управление социально-экономическим развитием регионов: проблемы и пути решения» (г. Курск, 1 июля 2011 г.), Международной научно-практической конференции «Стратегия социально-экономического развития общества: управленческие, правовые, хозяйственные аспекты» (г. Курск, 25 ноября 2011 г.), 18-й научно-технической конференции преподавателей, сотрудников и аспирантов «Неделя науки — 2013» (г. Орел, 18 апреля 2013 г.), Международной научно-практической конференции «Права и свободы человека и эффективные механизмы их реализации в мире, России и Татарстане» (г. Казань, 28-29 ноября 2013 г.), VI Международной научно-практической конференции «Право и проблемы функционирования современного государства» (г. Махачкала, 17 января 2014 г.), Межрегиональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы защиты социально-экономических прав человека и гражданина в России и странах СНГ» (г. Волгоград, 28 марта 2014 г.), 19-й научно-технической конференции преподавателей, сотрудников и аспирантов «Неделя науки - 2014» (г. Орел, 23 апреля 2014 г.). Результаты диссертационного исследования использованы в учебном процессе при преподавании дисциплины «Земельное право России».
Структура и содержание работы обусловлены целями и задачами диссертационного исследования. Работа состоит из введения, трех глав,
включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованных нормативных актов, судебной практики и литературы.
Во введении автор обосновывает актуальность выбранной темы, ее научную новизну, теоретическую и практическую значимость исследования, определяет цели и задачи диссертации, методологическую и теоретическую основу. В данной части работы формулируются основные положения, выносимые на защиту, а таюке приводятся сведения об апробации результатов исследования.
В первой главе «Теоретико-правовые основы зонирования территорий» проведено исследование основных теоретических вопросов, связанных с возникновением, развитием и законодательным закреплением института зонирования, установлением содержания понятия зонирование территорий, его соотношения со смежными правовыми институтами, прежде всего, с делением земель на категории и территориальным планированием, в механизме определения правового режима земель.
В первом параграфе - «Развитие законодательства о зонировании территорий» представлен анализ нормативных актов Российской империи, СССР, РСФСР, а также зарубежного и действующего российского законодательства по исследуемой теме.
Необходимость разработки механизмов управления земельными ресурсами, регулирования отношений по использованию земельных участков, в том числе организации их рациональной застройки, была обусловлена различными государственными и общественными процессами, среди которых следует отметить урбанизацию, научно-технический прогресс, расширение сфер промышленного производства, повлекшее загрязнение окружающей природной среды.
Впервые институт зонирования был закреплен в законодательстве США в конце XIX века и предполагал установление правил использования земельных участков, а также параметров строений и сооружений в пределах
зон, выделяемых на территориях муниципальных образований. В европейских странах (Великобритания, Франция, Германия), наряду с зонированием, регламентация порядка использования земель осуществлялась посредством планировки территории.
Изучение опыта российского государства показало, что начальным этапом становления системы градорегулирования стала эпоха правления Петра I, когда были приняты различные указы, регулирующие порядок застройки земельных участков, Строительный устав, а также созданы контролирующие органы (Комиссия строений, строительная полиция и т.д.).
В советское время организация рационального использования земельных участков осуществлялась посредством использования институтов районирования, а также планирования использования земель. Потребности общественного развития повлекли необходимость более детального регулирования правового режима отдельных категорий земель путем выделения в них соответствующих «подкатегорий», то есть земель, в границах которых действовал специальный правовой режим, уточняющий порядок использования земельных участков. Указанный подход получил развитие в Земельных кодексах РСФСР 1970,1991 г.г.
Для второй половины XX века было характерно усиление мер по охране окружающей среды от загрязнения, что способствовало разработке юридического механизма экологизации землепользования посредством закрепления в законодательстве «экологических зон» (например, зеленых зон, охранных зон, устанавливаемых вокруг заповедников, водоохранных зон рек и водоемов) и установления режима их использования и особой охраны.
Новый этап развития законодательства о зонировании территорий автор связывает с принятием Земельного кодекса РФ 2001 г., положения ст. 1, 7 которого позволяют рассматривать зонирование как один из способов определения правового режима земель. Вместе с тем, нормы о зонировании территорий не получили в ЗК РФ четкого развития.
Автор приводит примеры нормативного регулирования
порядка и условий осуществления различных видов зонирования (градостроительного, экологического, зонирования посредством установления зон с особыми условиями использования территорий и т.д.) и отмечает комплексный характер правовой регламентации указанной группы общественных отношений. Законодательство о зонировании относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
Диссертант отмечает земельно-правовую природу института зонирования территорий, которая выражается в том, что в сочетании с делением земель на категории и установлением видов разрешенного использования зонирование является одним из способов определения правового режима земель.
Вместе с тем, институт зонирования территорий характеризуется межотраслевой правовой природой, с одной стороны, в состав данного института включены нормы, регулирующие земельные отношения, с другой, — нормы, регулирующие отношения, выходящие за пределы предмета регулирования земельного законодательства, например, отношения в сфере использования и охраны иных (наряду с землей) природных ресурсов, градостроительные отношения, отношения в сфере предпринимательской деятельности. Следовательно, зонирование территорий является одним из способов определения правового режима земель лишь в части норм, регламентирующих порядок использования и охраны земель.
Во втором параграфе «Понятие зонирования территорий» автором раскрывается юридическая природа института зонирования территорий как способа регулирования различных групп общественных отношений.
Зонирование территорий предлагается определять как юридический механизм обособления территорий с целью установления в их границах (зонах) специального правового режима, который по отношению к иным правовым режимам, действующим на соответствующих территориях, определяет специальные правила регулирования различного рода
общественных отношений (земельных, экологических и
других). При этом перечень оснований установления специальных правовых режимов и содержание норм, их образующих, относится к компетенции законодателя.
В зависимости от круга отношений, регулируемых нормами о зонировании территорий, автор предлагает выделять следующие виды зонирования: экологическое зонирование, градостроительное зонирование, зонирование территорий посредством установления зон с особыми условиями использования территорий, экономическое зонирование.
Анализируя вопрос о возможном исключении из земельного законодательства категории земель сельскохозяйственного назначения и урегулировании правового режима указанных земель посредством зонирования территорий, автор отмечает нецелесообразность подобной перспективы. При этом диссертант не исключает возможность реализации института зонирования в отношении земель сельскохозяйственного назначения в дополнение к существующей системе деления земель на категории, например, посредством выделения зон' с особыми условиями использования территорий или зон особо ценных сельскохозяйственных угодий.
На основе анализа норм действующего законодательства, проектов Федеральных законов о внесении изменений в Земельный кодекс РФ и иные законодательные акты, теоретических концепций, изучения опыта государств — участников СНГ, автор обосновывает вывод о недопустимости отмены деления земель на категории и урегулирования правового режима земельных участков посредством территориального зонирования. Земельные отношения как часть общественных отношений подвержены постоянному развитию и усложнению вследствие (1) концентрации населения в городах, в связи с чем необходимо учитывать интересы различных слоев и групп общества (в том числе в сфере землепользования), а также (2) развития промышленности, влекущего загрязнение окружающей среды и негативное воздействие на
здоровье и благополучие человека. Данные факторы обуславливают разработку общего и специальных (уточняющих, детализирующих) способов определения правового режима земель.
Общий правовой режим земель, входящих в состав земельного фонда страны, определяется посредством деления земельного фонда на категории, для каждой из которых устанавливается свое целевое назначение. Установление категорий земель позволяет учитывать естественные, природно-исторические характеристики земли как природного объекта и ресурса. Специальный правовой режим определяется посредством зонирования территорий, предполагающего выделение в рамках существующей системы категоризации земель ограниченных территорий — зон, в пределах которых вводится специальный правовой режим использования и охраны земель.
Институт отнесения земель к категориям и институт зонирования территорий необходимо рассматривать как взаимосвязанные юридические механизмы российской системы земельного права, поэтому предложения, направленные на замену одного института другим, представляются необоснованными и нецелесообразными.
Вторая глава диссертации «Градостроительное зонирование как основа регулирования градостроительной деятельности и определения правового режима земель населенных пунктов» посвящена анализу ключевых вопросов, касающихся законодательного закрепления и практической реализации одного из основных видов зонирования -градостроительного зонирования.
В первом параграфе «Роль правил землепользования и застройки в регулировании порядка использования и охраны' земель населенных пунктов» раскрывается значение основного документа градостроительного зонирования — правил землепользования и застройки - как составной части сложившейся в российском правопорядке многоуровневой системы правового регулирования и управления землями населенных пунктов.
Диссертант отмечает особенности формы и содержания
правил землепользования и застройки, анализирует проблемы, возникающие при их принятии и утверждении, в том числе при проведении процедуры публичных слушаний, а также практическом применении, рассматривает вопрос о соотношении правил землепользования и застройки с документами территориального планирования, а также режима территориальных зон, выделяемых вследствие градостроительного зонирования, и функциональных зон, установленных в процессе территориального планирования.
Автор указывает, что нормы, образующие институт градостроительного зонирования, характеризуются межотраслевой правовой природой. С одной стороны, данные нормы регулируют земельные отношения, с другой - отношения, выходящие за пределы предмета правового регулирования земельного права, например, отношения в сфере определения параметров разрешенного строительства и ограничений использования объектов капитального строительства. В отличие от иных видов зонирования территорий, особенности правового регулирования градостроительного зонирования обусловлены спецификой правового режима земель населенных пунктов.
Градостроительное зонирование следует рассматривать как инструмент регулирования порядка использования и охраны земель населенных пунктов на основе актов органов местного самоуправления. Вместе с тем, следует учитывать, что в границах муниципальных образований могут находиться земельные участки, относящиеся к собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По мнению автора, установление органами местного самоуправления градостроительных регламентов в отношении земель, находящихся в государственной собственности, противоречит принципу разграничения предметов ведения и полномочий между органами государствешюй власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами
местного самоуправления. Определение порядка использования
земельных участков посредством установления градостроительных регламентов должно осуществляться собственниками данных участков.
Во втором параграфе «Особенности использования земельных участков в составе территориальных зон» исследуются вопросы установления градостроительных регламентов и определения видов разрешенного использования земельных участков, входящих в состав территориальных зон.
Автор приходит к выводу, что закрепление в законодательстве норм об установлении видов разрешенного использования земельных участков направлено на урегулирование порядка использования земель с учетом интересов различных групп населения, а также на обеспечение недопущения нарушения прав граждан и организаций вследствие размещения в пределах одной территориальной зоны различных по своему назначению объектов Определение видов разрешенного использования для земельных участков, входящих в состав территориальных зон, обеспечивает детализацию, уточнение их правового режима, обусловленного принадлежностью к категории земель населенных пунктов.
По смыслу норм ст. 7 ЗК РФ институт разрешенного использования является одним из способов определения правового режима земель. Анализ содержания п. 2 названной статьи, закрепляющей, что виды разрешенного использования предусматриваются зонированием, позволяет сделать вывод о производном характере института разрешенного использования земельных участков от института зонирования. Вместе с тем, говорить о производном характере разрешенного использования по отношению к зонированию можно лишь тогда, когда речь идет о градостроительном зонировании. В указанном случае разрешенное использование выступает в качестве составной части, механизма градостроительного зонирования, и предполагает установление видов хозяйственной и иной деятельности, в том
числе допустимое размещение тех или иных объектов на земельном участке в пределах конкретной территориальной зоны.
В отношении земельных участков из состава иных категорий земель разрешенное использование определяется требованиями об их принадлежности к соответствующей категории. Диссертант приводит примеры и обосновывает возможность определения видов разрешенного использования в отношении всех категорий земель, за исключением земель запаса.
В рамках данной части работы уделено внимание рассмотрению вопросов о выборе видов разрешенного использования земельного участка различными участниками земельных правоотношений, а также об изменении условно разрешенного вида использования земельного участка, предполагающего проведение публичных слушаний. По мнению диссертанта, при регулировании института разрешенного использования земельных участков, ведущая роль принадлежит нормам Земельного кодекса РФ. Поскольку разрешенное использование выступает в качестве специального по отношению к делению земель на категории способа определения правового режима земель, основные положения о видах разрешенного использования должны быть закреплены в ЗК РФ. Особенности определения разрешенного использования земельных участков в составе конкретной категории земель, а также их использования в соответствии с выбранным видом, наряду с ЗК РФ, могут быть закреплены в специальных федеральных законах, например, Градостроительном кодексе РФ, Водном кодексе РФ, Лесном кодексе РФ, Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и других.
В третьей главе диссертации «Особенности правового регулирования отдельных видов зонирования» рассматриваются правовые основы и порядок осуществления экологического зонирования территорий, а также зонирования территорий, занятых опасными объектами.
В первом параграфе «Экологическое зонирование
территорий» автор приходит к выводу о том, что являясь составной частью системы зонирования территорий, экологическое зонирование представляет собой юридический механизм обеспечения защиты и безопасности всех компонентов окружающей природной среды как единой взаимосвязанной системы восстановления природного равновесия, жизни, здоровья и благополучия граждан.
Экологическое зонирование осуществляется посредством установления экологических зон. Виды экологических зон различаются в зависимости от объектов, в отношении которых они установлены. В связи с этим, по мнению диссертанта, можно выделить две разновидности экологического зонирования:
1) зонирование, обеспечивающее защиту природных объектов и комплексов;
2) зонирование, обеспечивающее безопасность экологически неблагополучных территорий.
К первой группе следует отнести установление водоохранных зон и прибрежных защитных полос, зон санитарной охраны водных объектов, рыбоохранных и рыбохозяйственных заповедных зон, лесопарковых и зеленых зон, особо защитных участков лесов, а также зонирование Байкальской природной территории, природных и национальных парков, ряд других.
К числу видов экологических зон, обеспечивающих безопасность экологически неблагополучных территорий, относятся зоны экологического бедствия, чрезвычайных экологических ситуаций, а также зоны затопления и подтопления.
В работе отмечаются особенности правового режима различных видов экологических зон, которые выражаются в установлении запретов на осуществление определенных видов деятельности и ограничений прав на землю.
Диссертант приводит опыт нормативного регулирования
экологического зонирования в зарубежных странах (Германии, Франции) и высказывает предложение о целесообразности развития в земельном и градостроительном законодательстве положений об установлении экологических зон на землях населенных пунктов.
Второй параграф «Правовые основы зонирования территорий, занятых опасными объектами» посвящен рассмотрению вопросов, касающихся реализации института зонирования в отношении земельных участков, на которых располагаются опасные объекты, функционирование которых может наносить вред окружающей среде, жизни и здоровью граждан и в то же время требующих охраны от негативного воздействия со стороны человека.
Правовой режим опасного о&ьекта предопределяет режим охраны земельного участка, на котором такой объект располагается, и содержание правового режима охранной зоны соответствующего земельного участка. В связи с этим четкое нормативное определение понятия и перечня опасных объектов имеет важное теоретическое и практическое значение.
Диссертант рассматривает вопрос о соотношении института зонирования территорий и установления зон с особыми условиями использования территорий и приходит к выводу, что установление зон с особыми условиями использования территорий следует рассматривать в качестве одной из разновидностей зонирования. Специфика объекта, в отношении которого установлена охранная или санитарно-защитная зона, определяет особенности правового режима земельных участков, расположенных в границах указанных зон. При этом требование об использовании земельных участков в соответствии с установленным для них целевым назначением и разрешенным использованием сохраняется. В данном случае вводятся специальные правила использования земельных участков, попадающих в границы зоны с особыми условиями использования территорий, выражающиеся в установлении ограничений прав участников земельных отношений и запретов на осуществление отдельных видов
деятельности, которые будут иметь приоритетное значение по сравнению с требованиями об использовании земельных участков в соответствии с их принадлежностью к определенной категории и разрешенным использованием.
В результате проведенного исследования автор отмечает, что применительно к регулированию правового режима охранных зон, самостоятельное значение как объект земельных отношений приобретает часть земельного участка, поскольку в данном случае она является непосредственным объектом правового воздействия норм об охранных или санитарно-защитных зонах. Действие норм, устанавливающих особенности использования и охраны земель в пределах охранной (санитарно-защитной) зоны, ограничивается ее размерами, и распространяется на соответствующую часть земельного участка, что влечет установление дифференцированного правового режима земельного участка и его части.
В заключении сформулированы основные выводы диссертационного исследования.
Основные выводы и положения, содержащиеся в диссертации, отражены в следующих публикациях автора.
Публикации в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, перечень которых утвержден ВАК:
1. Савельева Е.А. Правовое регулирование экологического зонирования в Российской Федерации И Российская юстиция. 2014. № 2. С. 12-14. (0,3 н.л.).
2. Савельева Е.А. Роль института разрешенного использования в механизме определения правового режима земель населенных пунктов // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2014. № 1. С. 41-48. (0,6 п.л.).
3. Мельников H.H., Савельева Е.А. Особенности правового регулирования подготовки и утверждения правил землепользования и застройки // Аграрное и земельное право. 2013. № 4. С. 34 - 39. (0,3 п.л.).
4. Мельников H.H., Савельева Е.А. Значение правил землепользования и застройки и документов территориального планирования в регулировании правового режима земель населенных пунктов // Российская юстиция. 2013. № 6. С. 8-11. (0,3 пл.).
5. Мельников H.H., Савельева Е.А. Правовое регулирование зонирования территорий в зарубежных странах // Российская юстиция. 2012. №4. С. 15-18. (0,28 пл.).
Публикации в иных изданиях:
6. Савельева Е.А. Экологическое зонирование территорий как юридический механизм защиты и охраны права человека на благоприятную окружающую природную среду в законодательстве России и стран СНГ //
Актуальные проблемы защиты социально-экономических прав человека и гражданина в России и странах СНГ: материалы межрегиональной научной конференции молодых ученых и студентов, Волгоград, 28 марта 2014 года / Волгоградский институт бизнеса. - Волгоград: Изд-во ВолгМГУ, 2014. С. 337-341. (0,2 пл.).
7. Савельева Е.А. Роль института зонирования территорий в определении правового режима земельных участков, занятых опасными объектами // Современное общество и право. 2014. № 1(14). С. 95-100. (0,5
П.Л.).
8. Савельева Е.А. Установление охранных и санитарно-защитных зон земельных участков, занятых опасными антропогенными объектами, в механизме защиты прав участников земельных отношений в законодательстве России // Актуальные проблемы защиты социально-экономических прав человека в России, СНГ и странах Европейского Союза: материалы международной научной конференции, Волгоград, 6-7 июня 2014 года. Том 1. Волгоградский институт бизнеса. - Волгоград: Изд-во ВолгМГУ, 2014. С. 243-248 (0,3 п.л.)
9. Савельева Е.А. Проблемы правового регулирования института разрешенного использования земельных участков // Современное общество и право. 2014. № 3 (16). С. 111-119. (0,7 п.л.).
10. Савельева Е.А. К вопросу о реализации института территориального зонирования на землях сельскохозяйственного назначения // Право и проблемы функционирования современного государства: сборник материалов 6-й международной научно-практической конференции (г. Махачкала, 17 января, 2014 г.) - Махачкала: ООО «Апробация», 2014. С. 2932 (0,3 п.л.).
11. Савельева Е.А. Экологическое зонирование территорий как юридический механизм защиты и охраны права человека на благоприятную
окружающую природную среду // Права и свободы человека и эффективные механизмы их реализации в мире, России и Татарстане: материалы международной научно-практической конференции, 28-29 ноября 2013 г. / отв. ред. А.Г. Никитин - Казань: Познание, 2014. - С. 651-656. (0,32 п.л.).
12. Савельева Е.А. Развитие законодательства о зонировании территорий в странах дальнего и ближнего зарубежья // Право: теория и практика. 2012. № 4-6 (153-155). С. 38-40. (0,28 пл.).
13. Савельева Е.А. Правила землепользования и застройки: значение для осуществления градостроительной деятельности в муниципальном образовании // Стратегия социально-экономического развития общества: управленческие, правовые, хозяйственные аспекты [Текст]: материалы Международной научно-практической конференции (25 ноября 2011 года). В 2-х томах, Том 2, редкол.: Горохов A.A. (отв. Ред.); Юго-Зап. Гос. ун-т., Курск, 2011. С. 103-106. (0,2 пл.).
14. Савельева Е.А. Правовые последствия установления зон с особыми условиями использования территорий // Управление социально-экономическим развитием регионов: проблемы и пути их решения [Текст]:. материалы Международной научно-практической конференции (1 июля 2011 года), редкол.: Горохов A.A. (отв. ред.); Юго-Зап. Гос. ун-т., Курск, 2011. С. 186-189. (0,2 пл.).
Общий объем опубликованных работ —4,78 пл.
Подписано в печать:
01.06.2015
Заказ № 10791 Тираж - 100 экз. Печать трафаретная. Объем: 1,5усл.п.л. Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (499) 788-78-56 www.autoreferat.ru
