АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Эколого-правовое обеспечение ядерной безопасности объектов атомной энергетики»
а правах рукописи
Кожевников Кирилл Константинович
ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЯДЕРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ОБЪЕКТОВ АТОМНОЙ ЭНЕРГЕТИКИ
12.00.06 — Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
14 ОКТ 2015
Москва-2015
005563319
005563319
Работа выполнена на кафедре экологического и природоресурсного права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)»
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор
Жаворопкова Наталья Григорьевна
Официальные оппоненты Бринчук Михаил Михайлович,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заведующий сектором эколого-правовых исследований ФГБУН Института государства и права Российской академии наук
Русин Сергей Николаевич,
кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и земельного права Юридического факультета ФГБОУ ВО «Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова»
Ведущая организация ФГБОУ ВПО «Московский
государственный университет путей сообщения»
Защита состоится «17» декабря 2015 года в 14.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.03 на базе ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)» по адресу: 125993, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)».
Полный текст диссертации, автореферат диссертации, а также отзыв научного руководителя размещены на сайте ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)»: http://msal.ru/general/academy/councils/collab/
Автореферат разослан « » октября 2015 года. Ученый секретарь
диссертационного совета, / ___
доктор юридических наук, профессор / И. О. Краснова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Использование атомной энергетики в мирных целях — это надежная основа для удовлетворения энергетических потребностей устойчивым, экологически безопасным и экономически выгодным способом. На сегодняшний день российская атомная энергетика составляет 5% мирового рынка атомной генерации, 15% мирового рынка реакторостроения, 45% мирового рынка обогащения урана, 15% мирового рынка конверсии отработанного топлива и обеспечивает 8% мировой добычи природного урана1.
Стоит заметить, что 16% от всего производимого электричества в России вырабатывается объектами ядерно-энергетического комплекса Российской Федерации. В регионах Северо-Запада доля атомной энергетики достигает 37%, тогда как в регионах Центральной России она составляет 30%. Объекты атомной генерации, основной задачей которых является производство электрической и тепловой энергии, встроены в Единую энергетическую систему России, что позволяет передавать электрическую энергию в условиях централизованного оперативно-диспетчерского управления, предусмотренного абзацем 3 статьи 3 Федерального закона от 26 марта 2003 года № 35-Ф3 «Об электроэнергетике»2. Наличие диверсифицированной энергетической политики России, проводимой в соответствии с принятой Энергетической стратегией на период до 2030 года, позволяет адекватно использовать существующие энергетические мощности для бесперебойного энергоснабжения потребителей.
Обращая внимания на пережитые мировые потрясения, связанные с авариями на атомных станциях, можно утверждать, что мировое развитие «постфукусимской» атомной энергетики осталось универсальной тенденцией. Так, к 2050 году, по данным представленного на 57-й регулярной сессии МАГАТЭ доклада «Оценка состояния энергетики и атомной промышленности
' Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2025 года. Утверждены Приказом Президента РФ 01.03.2012. № Пр-539 // СПС «Консультант Плюс». 2 СЗ РФ. — 2003. — № 13. — Ст. 1177.
на период до 2050 года», производство ядерной энергии утроится, а общее потребление энергии продолжит расти3.
Несмотря на то, что атомная энергетика представляет собой наиболее экологически приемлемый вариант получения энергии в сравнении с «традиционными» способами обеспечения энергоресурсами общества и государства, она обладает наиболее потенциально опасным, высокорисковым потенциалом воздействия на окружающую среду государств в целом и на отдельные ее элементы в частности, вплоть до фактического разрушения экосистемы, воспроизводство которой может занять десятилетия. Такое воздействие атомной энергетики требует надлежащего правового регулирования и создания средств и систем, которые могут обеспечить ее безопасное использование.
Рост числа проектируемых и строящихся объектов атомной энергетики потенциально может вызвать опасения относительно того, каким образом будет обеспечена их ядерная безопасность и, что не менее важно, как обеспечить надлежащее правовое регулирование процесса безопасного использования атомной энергии в мирных целях, поскольку такое регулирование должно быть направлено на минимизацию экологических рисков4.
В этой связи особое значение получает комплексный анализ правовых норм, регулирующих надлежащее и безопасное функционирование ядерно-энергетического комплекса Российской Федерации, федеральных норм и правил в области обеспечения ядерной безопасности, а также действующих международно-правовых основ безопасного использования атомной энергии.
Разработка данных вопросов с позиции науки экологического права позволит выработать эффективные законодательные решения, что и определяет актуальность выбранной темы исследования.
3 Energy, Electricity and Nuclear Power estimates for the period up to 2050. — IAEA, Austria, 2013, —P. 58.
4 На сегодняшний день, согласно официальной статистике МАГАТЭ, в мире работают 434 ядерных реактора, 72 находятся в стадии строительства и подготовки к эксплуатации, а также 92 реактора запланированы к постройке в период до 2030 года.
Состояние научной разработанности темы. Общие вопросы обеспечения безопасности при использовании атомной энергии исследуются в трудах таких ученых, как А. Й. Иойрыш, А. И. Грищенко, А. А. Козодубов, Е. С. Молодцова, О. А. Супатаева, А. Б. Чопорняк.
Отдельным вопросам обеспечения безопасности при использовании атомной энергии уделено внимание в отечественной и зарубежной литературе5. Международному сотрудничеству в области обеспечения безопасности при использовании атомной энергии посвящены работы
A. М. Букринского, К. И. Косачёва, С. А. Малинина, Е. С. Молодцовой,
B. А. Мусина, О. В. Омельченко, О. Г. Парамузовой, В. А. Сидоренко, А. А. Фатьянова.
Современные правовые исследования в области безопасного использования атомной энергии носят преимущественно диссертационный характер. Вопросы гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный радиационным воздействием при использовании атомной энергии, раскрыты в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Л. Ф. Васильевой (2010)6, особенностям правового статуса эксплуатирующей организации посвящено исследование А. В. Макокина (2006)7. Лицензированию деятельности в сфере использования атомной энергии посвящено исследование А. И. Грищенко (2002) 8 , государственному
' Stoiber С. A decade of evolution in the international law of WMD. 1540 Compass. 2014. Sp.ed. — Issue 6. — Pp. 19-24; Stoiber C. Nuclear Security in International Law: Introduction to Recent Developments (Report of the Working Group on Nuclear Security); Gehr W. The universal Legal Framework Against Nuclear Terrorism. Nuclear Inter Jura Proceedings 2007 (l^t October 2007, Bruxelles), AID/INLA. — Pp. 869-881.
6 Васильева Л. Ф. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный радиационным воздействием при использовании атомной энергии в мирных целях: дисс. ... канд. юрид. н. — Оренбург, 2010. — 198 с.
7 Макокин А. В. Правовое положение эксплуатирующей организации атомных станций России: дисс.... канд. юрид. н.: 12.00.14. — Ростов-н/Д., 2006. — 210 с.
• Грищенко А. И. Особенности лицензирования деятельности в области использования атомной энергетики в мирных целях: дисс.... канд. юрид. н.: 12.00.14. — М., 2002. — 253 с.
управлению и государственному регулированию этой сферы —■ диссертационная работа М. С. Колтышева (2007)9.
Вопросы эколого-правового обеспечения мирного использования атомной энергии также являлись предметами научных трудов. Правовое регулирование охраны окружающей среды исследовалось А. И. Константиновым (2000) 10 . Вопросам радиационной безопасности населения при использовании атомной энергии посвящена работа А. Н. Агибалова (2001)11 . Эколого-правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами рассматривается в труде Ф. Э. Гирусова (2005)12. Эколого-правовые проблемы развития атомной энергии России стали предметом исследования М. В. Андросова (2010)13.
Вопросами экологической безопасности, экологической экспертизы и оценкой воздействия на окружающую среду занимались М. М. Бринчук, А. К. Голиченков, О. И. Краснова, Н. Г. Жаворонкова, С. Н. Русин, Ю. Г. Шпаковский.
Диссертационная работа является первым комплексным трудом, посвященным исследованию вопросов обеспечения ядерной безопасности объектов ядерно-энергетического комплекса Российской Федерации. Проведенное исследование показало, что в настоящее время эколого-правовое обеспечение ядерной безопасности при использовании объектов атомной энергии не получило всестороннего исследования в науке и нуждается в дальнейшем научном осмыслении, а практика применения — в последующем совершенствовании.
9 Колтышев М. С. Государственное управление и государственное регулирование в области использования атомной энергии в Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. н.: 12.00.14. — М„ 2007, —168 с.
10 Константинов А. И. Правовое регулирование охраны окружающей среды в ядерной энергетике России (на атомных станциях): дисс. ... канд. юрид. н.: 12.00.06. — М., 2000. — 168 с.
11 Агибалов А. Н. Правовое регулирование радиационной безопасности населения при использовании атомной энергии: дисс. ... канд. юрид. н.: 12.00.06. —Саратов, 2001. —■ 178 с.
12 Гирусов Ф. Э. Эколого-правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами: сравнительно-правовое исследование: дисс. ... канд. юрид. н.: 12.00.06. — М., 2005. — 213 с.
13 Андросов М. В. Эколого-правовые проблемы развития атомной энергетики России: дисс. ... канд. юрид. н.: 12.00.06. — М., 2010.— 176 с.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых в области экологического права: В. Б. Агафонова, С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, Г. В. Выпхановой, Н. А: Духно, А. К. Голиченкова, О. Л. Дубовик, Н. Г. Жаворонковой, Т. В. Злотниковой, О. С. Колбасова, И. О. Красновой, О. И. Крассова, В. В. Петрова, Т. В. Петровой, О. А. Романовой, С. Н. Русина, Ю. Г. Шпаковского и др. Исследовались работы ученых в области общей теории права, конституционного и гражданского права: С. С. Алексеева, С. А. Авакьяна, О. Е. Кутафина, А. В. Малько, Л. А. Морозовой, В. В. Лазарева, Т. Н. Радько и др.
Труды названных ученых внесли большой вклад в науку экологического права и нашли свое отражение в настоящем диссертационном исследовании.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере эколого-правового обеспечения ядерной безопасности на объектах атомной энергетики.
Предметом исследования являются нормы российского и международного права в сфере обеспечения ядерной безопасности на объектах атомной энергетики, защиты экологических прав граждан и охраны окружающей природной среды в процессе обеспечения ядерной безопасности.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования являются разработка теоретических положений в сфере обеспечения ядерной безопасности на объектах атомной энергетики на основе анализа современного состояния и тенденций развития правового регулирования указанных отношений, а также выработка конкретных законодательных решений.
Такая цель предопределяет постановку следующих задач:
1. Изучить систему нормативных правовых актов Российской Федерации, международно-правовые основы, правовую доктрину и иные источники по теме диссертационного исследования.
2. Выявить особенности правового регулирования эколого-правового обеспечения ядерной безопасности на объектах атомной энергетики.
3. Исследовать значение понятийного аппарата для обеспечения
ядерной безопасности.
4. Определить основные экологические риски, возникающие в процессе использования объектов атомной энергетики.
5. Выделить и систематизировать существующие эколого-правовые требования при выполнении работ на объектах ядерно-энергетического комплекса.
6. Изучить прогрессивный международный опыт правового регулирования ядерной безопасности для определения возможной имплементации лучших зарубежных практик в законодательство Российской Федерации.
7. Показать специфику организационно-правового механизма обеспечения ядерной безопасности.
8. Обосновать выводы и предложить научные рекомендации, направленные на повышение эффективности правового регулирования отношений в сфере эколого-правового обеспечения ядерной безопасности.
Методологическая основа исследования. Диссертационное исследование осуществлено на базе современных общенаучных методов познания (синтеза, системного анализа, аналогии), а также специальных научных методов (формально-догматического, сравнительно-правовою, исторически-правового и логического).
Использование указанных методов позволило:
— исследовать основные правовые категории в области эколого-правового обеспечения ядерной безопасности, выявить сущность и особенности ядерной безопасности, получить актуальную информацию о состоянии объекта исследования и сформулировать научно обоснованные тенденции его развития;
- оценить эффективность существующего правового регулирования отношений в сфере обеспечения ядерной безопасности, в том числе с учетом зарубежного опыта, выявить правовые пробелы в этой области, а также предложить научно обоснованные предложения по их решению.
Нормативную базу диссертационного исследования составили
положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, регулирующих общественные отношения в сфере эколого-правового обеспечения ядерной безопасности объектов атомной энергетики, а также международно-правовые основы и зарубежное законодательство по данной тематике.
Эмпирическая база. Достоверность исследования подтверждают сообщения, материалы периодической печати, справочная литература, имеющая отношение к теме исследования, доклады и статистические данные, размещенные на официальных сайтах органов государственной власти, международных организаций в сети Интернет.
Научная новизна исследования выражается в том, что в диссертации впервые проведено комплексное исследование проблем эколого-правового регулирования обеспечения ядерной безопасности на объектах атомной энергетики, на основе которого сформулирована научная концепция государственной политики и совершенствования законодательства в области ядерной безопасности, предусматривающая необходимость комплексного учета экологических рисков в сфере использования атомной энергии.
В результате проведенного исследования:
сформулировано понятие «ядерно-энергетический комплекс», разработана научная классификация его элементов;
- определено, чтб является составляющими элементами ядерной безопасности, выявлены особенности места и роли ядерной безопасности в системе национальной безопасности России;
- выявлены различия и взаимосвязь таких сфер правового регулирования, как ядерная безопасность и радиационная безопасность;
- определены особенности эколого-правового обеспечения ядерной безопасности на объектах атомной энергетики, с учетом трансграничности и
высокорисковости деятельности по использованию атомной энергии;
- сформулированы основные направления государственной экологической политики в области обеспечения ядерной безопасности;
- выявлены области законодательства Российской Федерации в сфере ядерной безопасности, нуждающиеся в изменениях, разработаны предложения по их решению.
Помимо этого, в диссертации сформулированы иные теоретические требования и положения, обладающие элементами новизны, практические выводы по совершенствованию законодательства в области обеспечения ядерной безопасности при использовании атомной энергии.
На защиту выносятся следующие положения и выводы:
1. В целях институциализации ядерно-энергетического комплекса в структуре топливно-энергетического комплекса России, повышения эффективности его государственного управления, а также для определения объектов эколого-правового регулирования в данной сфере диссертантом сформулировано его авторское определение, под которым понимается «укрупненная отрасль экономики, в совокупности обеспечивающая единый технологический цикл, связанный с разведкой и добычей природного урана, его конверсией и обогащением, производством ядерного топлива, ядерной энергии на атомных станциях, их безопасной эксплуатации, переработкой ядерного топлива, хранением радиоактивных отходов, использованием и распоряжением ядерного материала».
Указанную дефиницию представляется целесообразным закрепить в Федеральном законе от 01.12.2007 № 317-ФЭ «О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"».
2. В результате проведенного исследования предложено понятие ядерной безопасности, под которой понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства, обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности от потенциальных рисков и угроз ядерных аварий, которые могут возникнуть на объектах ядерно-
энергетического комплекса, достигаемое посредством обеспечения надлежащих условий их функционирования (эксплуатации), а также направленное на смягчение последствий чрезвычайных ситуаций техногенного характера в результате таких аварий.
3. Автором определены следующие элементы ядерной безопасности:
- операционная ядерная безопасность;
- физическая ядерная безопасность.
Под операционной ядерной безопасностью понимается состояние защищенности объектов ядерно-энергетического комплекса путем создания и поддержания на них эффективных средств защиты от радиационной опасности, целью которой является защита лиц, общества и окружающей среды от возможных вредных последствий.
Физическая ядерная безопасность определяется как «состояние защищенности объектов ядерно-энергетического комплекса от хищения, саботажа, несанкционированного доступа, незаконного перемещения ядерного материала и других радиоактивных источников, и реагирования на подобные действия в отношении ядерного материала и иных радиоактивных веществ, равно как и в отношении ядерных установок».
4. Диссертантом выявлены критерии разграничения сфер правового регулирования ядерной и радиационной безопасности.
Различие данных сфер правового регулирования заключается в том, что главной целью обеспечения радиационной безопасности является защита персонала от ионизирующего излучения, которое может причинить вред их здоровью, а также здоровью населения, проживающего на соответствующей территории, тогда как ядерная безопасность имеет своей целью обеспечение надлежащего функционирования объектов ядерно-энергетического комплекса для недопущения возникновения радиационной опасности.
Таким образом, радиационная безопасность выступает в качестве «индикатора» состояния обеспечения ядерной безопасности. Подобное соотношение проявляется в том, что чем меньше существует условий для
возникновения радиационной опасности, тем эффективнее обеспечивается ядерная безопасность.
Взаимосвязь данных сфер правового регулирования заключается в том, что нормы обеспечения ядерной безопасности опосредуют нормы радиационной безопасности, поскольку требования, предъявляемые к объектам ядерно-энергетического комплекса (таким как горно-рудные предприятия, обогатительные комбинаты, предприятия по изготовлению ядерного топлива, ядерные установки, пункты хранения радиоактивных отходов и др.), являются базовыми для обеспечения радиационной безопасности населения и территорий.
5. Диссертантом выявлены особенности эколого-правового регулирования ядерной безопасности на объектах атомной энергетики, которые заключаются в следующем:
- правовое регулирование ядерной безопасности на всех этапах ядерного топливного цикла основано преимущественно на подзаконных нормативных актах — федеральных нормах и правилах. Такие эколого-правовые требования при проектировании, размещении, строительстве, эксплуатации и выводе из эксплуатации объектов ядерно-энергетического комплекса направлены на недопущение радиационного заражения персонала, населения и окружающей природной среды вредными радиоактивными выбросами и сбросами, а также на минимизацию возможных негативных экологических последствий аварий;
- учитывая, что деятельность в сфере использования атомной энергии носит трансграничный характер, что влечет потенциальные экологические риски, которые могут воздействовать на окружающую среду в целом и на отдельные ее элементы вплоть до фактического разрушения экосистемы, воспроизводство которой может занять десятилетия, правовое регулирование в данной сфере должно быть основано на нормах и принципах международной безопасности, носить ярко выраженный превентивный характер и обеспечивать прозрачность участия в подготовке публичных решений, оказывающих
воздействие на окружающую среду.
6. Диссертантом предложена научная классификация эколого-правовых требований обеспечения ядерной безопасности объектов ядерно-энергетического комплекса, которые могут быть разделены по следующим основаниям:
1) по темпоральному типу выделяются эколого-правовые требования при проектировании, размещении, строительстве, эксплуатации и выводе из эксплуатации. К ним следует отнести определение требований к техническим устройствам, применяемым на объектах ядерно-радиационной безопасности, соблюдение установленных нормативов вредного ионизирующего воздействия на здоровье человека и окружающую среду, создание системы глубокоэшелонированной защиты от аварий любого уровня (в том числе метеорологической, гидрологической, геологической, противосейсмической защиты), контроль физического и энергетического пуска и т. д.
2) по типам ядерно-энергетических объектов выделяются требования, распространяющиеся на атомные станции, исследовательские ядерные установки, плавсредства, пункты хранения, критические и подкритические ядерные стенды.
3) по типу направленности действия выделяются профилактические (предупредительные), эксплуатационные и постэксплуатационные требования.
К профилактическим требованиям относятся оценка выбора площадки для размещения ядерно-энергетических объектов, создание системы физических барьеров на пути распространения ионизирующего излучения и радиоактивных веществ в окружающую среду и др.
Эксплуатационные меры включают в себя проведение эксплуатирующей организацией оценки безопасности, соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения опасных отходов, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также иных наилучших существующих технологий, обеспечивающих выполнение требований в
области охраны окружающей среды, обеспечение радиационной защиты персонала, населения и окружающей среды,
В свою очередь, к постэксплуатационным требованиям относятся определение объема и состава твердых и жидких опасных отходов, образующихся при выполнении работ по каждому этапу вывода из эксплуатации, способов их транспортировки и переработки, форм и места временного и окончательного захоронения, а также проведение мероприятий по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством.
7. Анализ документов стратегического планирования, таких как Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, Энергетическая стратегия до 2030 года, показывает необходимость определения места и роли ядерной безопасности в системе национальной безопасности Российской Федерации. В этой связи представляется необходимым дополнить Стратегию национальной безопасности Российской Федерации самостоятельным разделом «Ядерная безопасность», который включал бы в себя определение приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики в сфере обеспечения ядерной безопасности, оценку текущего состояния ядерной безопасности и оценку угроз ядерной безопасности на долгосрочный период, сформированные национальные интересы Российской Федерации и стратегические национальные приоритеты в сфере ядерной безопасности.
8. Государственная политика в области обеспечения ядерной безопасности должна строиться на доминанте экологических требований перед экономическими, заключающейся в:
- усилении превентивного эколого-правового регулирования посредством повышения роли оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы в области использования атомной энергии, а также
внедрения механизмов стратегической экологической оценки при реализации проектов при проектировании, размещении, строительстве, эксплуатации, выводе из эксплуатации объектов ядерно-энергетического комплекса;
- минимизации негативного антропогенного воздействия объектов ядерно-энергетического комплекса путем использования технологий глубокоэшелонированной защиты, включающей несколько взаимозаменяемых независимых уровней защиты, которые могут быть скомпенсированы и исправлены за счет друг друга;
- восстановлении нарушенных естественных экосистем, реабилитации радиационно загрязненных участков территории.
9. Диссертантом предлагается концепция совершенствования законодательства в сфере обеспечения ядерной безопасности, обуславливающая необходимость внесения изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, а также принятия новых нормативных правовых актов, а именно:
- в целях унификации требований в области ядерной безопасности, содержащихся главным образом в большом количестве нормативно-технических актов, а также в целях дифференциации ядерной и радиационной безопасности, предлагается принять самостоятельный Федеральный закон «О ядерной безопасности», в котором необходимо:
а) определить понятийный аппарат, относящийся к обеспечению ядерной безопасности, принципы и задачи правового регулирования, объекты, на которые распространяется действие настоящего закона;
б) закрепить основы государственного управления в сфере ядерной безопасности, в том числе полномочия органов государственной власти в области обеспечения ядерной безопасности, правовой статус регулирующего органа и эксплуатирующей организации в сфере обеспечения ядерной безопасности;
в) технические и экологические требования в области обеспечения ядерной безопасности, в том числе моделирование и прогнозирование
совокупности условий, которые могут привести к негативным экологическим последствиям, в том числе и к чрезвычайным ситуациям; порядок проведения лицензирования объектов ядерно-энергетического комплекса, осуществления перевозки и транспортировки ядерных и радиоактивных материалов, обращения с радиоактивными отходами и отработавшим топливом и т. д.
- в целях восполнения пробелов эколого-правового регулирования в сфере обеспечения ядерной безопасности предлагается:
а) внести изменения в часть 4 статьи 40 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в части установления соответствия требованиям ядерной безопасности федерального законодательства при размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов использования атомной энергии;
б) внести изменения в абзац 5 статьи 4 Федерального закона от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» в части включения в перечень видов деятельности в сфере использования атомной энергии ядерной безопасности;
в) отнести к объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня проектную документацию объектов использования атомной энергии (в том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, пунктов хранения радиоактивных отходов), опасных производственных объектов, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, особо опасных, технически сложных, уникальных объектов посредством исключения соответствующих норм из Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ и закрепления в Федеральном законе от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».
Теоретическая и практическая значимость диссертации обусловлены актуальностью исследуемой темы. Сформулированные автором выводы и положения, выносимые на защиту, могут быть использованы как в теории экологического права, так и на практике в качестве возможных предложений по совершенствованию законодательства. Ряд выдвинутых предложений может
быть использован в научных исследованиях, проводимых в области ядерной безопасности и мирного использования атомной энергии.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертационной работы:
- обсуждены и одобрены на заседании кафедры экологического и природоресурсного права ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», изложены в рамках V Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения. Конституционализм и правовая система России: итоги и перспективы», II научно-практической конференции молодых ученых «Энергетическое право в XXI веке: теория и практика»;
- опубликованы в ведущих научных журналах: «Юрист», «Международное публичное и частное право», «Юридический мир», «Актуальные проблемы российского права», рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ.
Результаты исследования были использованы автором в учебном процессе при проведении практических занятий по курсам «Экологическое право», «Ядерная и радиационная безопасность» в ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)».
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, одиннадцати параграфов и списка использованных источников.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
Во Введении обосновывается актуальность выбранной темы диссертационного исследования, освещается степень ее научной разработанности, определяются объект и предмет, цели и задачи исследования, указываются научные методы, использованные в процессе исследования, раскрываются научная новизна, теоретическая значимость исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся
данные об апробации результатов работы и о ее структуре.
Глава I — «Теоретические основы правового обеспечения ядерной безопасности» — состоит из четырех параграфов, в которых диссертантом предлагается понятийный аппарат, необходимый для надлежащего обеспечения ядерной безопасности при использовании атомной энергии на объектах ядерно-энергетического комплекса, определяются место и роль ядерной безопасности в системе национальной безопасности Российской Федерации, раскрываются экологические риски, которые могут возникнуть при использовании атомной энергии, а также рассматривается зарубежный опыт в сфере эколого-правового обеспечения ядерной безопасности.
В § 1 — «Понятийный аппарат обеспечения ядерной безопасности» — даются основные определения, отсутствующие в настоящий момент в законодательстве Российской Федерации, которые используются диссертантом для настоящего исследования. Для целей исследования диссертантом дается определение и содержание таких понятий, как «ядерно-энергетический комплекс», «ядерная безопасность», «ядерная авария», «ядерный риск».
Изучение ядерно-энергетического комплекса продолжается правовым анализом объектов ядерно-энергетического комплекса. Рассмотрены особенности правового регулирования обеспечения безопасности ядерных и радиоактивных материалов, ядерных установок различных типов (атомных станций, исследовательских ядерных реакторов и других ядерных установок). Определено, что термин «ядерный материал» является специальным по отношению к понятию «радиоактивный материал». Взаимосвязь этих понятий можно проследить по посылке, исходя из которой любой ядерный материал радиоактивен, но не любой радиоактивный материал — ядерный.
Рассмотрены и даны авторские определения понятиям «ядерная авария», «ядерный риск». Отмечено, что эти понятия, прежде всего, ставятся в зависимость от обеспечения экологической, радиационной безопасности, поскольку содержат общее положение — аварией будет являться такое событие, которое связано с определенными радиационными последствиями.
Рассмотрена концепция ядерной безопасности в философском, социально-экономическом, технологическом и правовом аспектах. Предложены система и структура понятия ядерной безопасности.
В § 2 — «Место и роль ядерной безопасности в системе национальной безопасности Российской Федерации» — рассматриваются положения существующих программных стратегических документов в области обеспечения безопасности. Проанализированы положения Стратегии национальной безопасности до 2020 года, касающиеся обеспечения ядерной безопасности. В частности, отмечено, что в Стратегии определены отдельные элементы ядерной безопасности, прежде всего военного характера. Так, в качестве угрозы военной ядерной безопасности в пункте 30 названа политика ряда ведущих зарубежных стран, направленная на достижение «превосходства в стратегических ядерных силах, а также на распространение ядерных технологий». В области обеспечения физической ядерной безопасности в пункте 12 Стратегия определяет критическое состояние физической сохранности опасных материалов и объектов, особенно в странах с нестабильной внутриполитической ситуацией в качестве возможного сценария обострения и возникновения международных конфликтов. В этой связи представляется необходимым дополнить Стратегию национальной безопасности Российской Федерации отдельным разделом «Ядерная безопасность», который включал бы в себя: определение приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики в сфере обеспечения ядерной безопасности; оценку текущего состояния ядерной безопасности и оценку угроз ядерной безопасности на долгосрочный период; сформированные национальные интересы Российской Федерации и стратегические национальные приоритеты в сфере ядерной безопасности.
Помимо анализа стратегических программных документов в области обеспечения ядерной безопасности, в параграфе рассмотрены иные элементы национальной безопасности, которые тесно взаимосвязаны с ядерной безопасностью. Объектами рассмотрения и определения соотношения с
ядерной безопасностью стали радиационная безопасность, энергетическая безопасность, экологическая безопасность.
В параграфе автор подтверждает трансграничный характер безопасности при использовании атомной энергии, поскольку ядерная безопасность представляет собой неделимое явление, из которого не может быть выделена национальная или международная ядерная безопасность. Подобное утверждение позволяет отметить, что ядерная безопасность — это не только элемент национальной безопасности, но и, учитывая трансграничный характер экологического воздействия, часть всеобъемлющей системы международной безопасности.
В § 3 — «Экологические риски обеспечения ядерной безопасности» —
рассматривается правовое обеспечение экологических рисков в области использования атомной энергии, а также анализируется проблема правовой природы ядерной аварии.
Как подчеркивается автором, первоочередной задачей обеспечения ядерной безопасности является предотвращение аварий на объектах ядерно-энергетического комплекса, поскольку наличие аварий в прошлом математически обуславливает их вероятность в будущем. Однако такой технологически сложный процесс, как использование атомной энергии на объектах атомной энергетики, неизбежно влечет инициирование ряда нештатных ситуаций, которые выходят за пределы запланированных, но при этом могут не нести вреда ни окружающей среде, ни жизни и здоровью персонала и населения. При этом само по себе нарушение эксплуатации с выбросом опасных веществ или излучений не обязательно является признаком аварии.
Диссертант отмечает, что обеспечение экологических рисков должно неукоснительно следовать принципу сочетания экологических, экономических и социальных интересов государства и населения в целях устойчивого развития и обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности с учетом презумпции экологической опасности любой
радиационно опасной деятельности.
В § 4 — «Зарубежный опыт правового регулирования обеспечения ядерной безопасности» — рассматривается актуальный зарубежный опыт эколого-правового обеспечения ядерной безопасности. Отмечается, что Соединенные Штаты Америки и Французская Республика выступили в качестве «локомотивов» промышленного использования атомной энергетики, активизировав свои мирные ядерные программы после пуска СССР Обнинской АЭС в 1954 году. На сегодняшний день указанные государства эксплуатируют более половины всех существующих в мире ядерно-энергетических реакторов (230). Это значение демонстрирует важность исследования правового регулирования в области обеспечения ядерной безопасности в этих государствах, поскольку укрепление глобального режима ядерной безопасности зависит от безаварийной работы ядерных установок и использования ядерного материала в странах, традиционно базирующихся на мирном использовании атомной энергии, и в значительной степени — от государств, начинающих свой путь в области промышленного использования атомной энергии (Китайская Народная Республика). Именно такие государства в большей степени подвержены недостаткам эколого-правового регулирования в области обеспечения ядерной безопасности, что требует активизации международного сотрудничества и передачи опыта правового регулирования и лучших практик обеспечения ядерной безопасности.
Глава II — «Современное состояние и тенденции развития правового регулирования обеспечения ядерной безопасности» — состоит из трех параграфов и посвящена анализу правового регулирования обеспечения ядерной безопасности. Автором исследуются международно-правовые основы обеспечения ядерной безопасности, дается общая характеристика национально-правовому регулированию в области обеспечения ядерной безопасности, а также анализируются эколого-правовые требования при проектировании, размещении, строительстве, эксплуатации и выводе из эксплуатации объектов атомной энергетики.
В § 1 — «Международно-правовые основы обеспечения ядерной безопасности» — рассматривается международное регулирование отношений, связанных с обеспечением ядерной безопасности. Отмечено, что сегодня правовую базу регулирования отношений в данной сфере составляют Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб от 21 мая 1963 года, Конвенция о физической защите ядерного материала от 3 марта 1980 года, Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии от 26 сентября 1986 года, Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации от 26 сентября 1986 года, Объединенная Конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и радиоактивными отходами от 5 сентября 1997 года, Конвенция о ядерной безопасности от 17 июня 1994 года и др.
В результате рассмотрения международно-правовой базы в области обеспечения ядерной безопасности автор диссертационного исследования пришел к выводу, что международное право стало основой для отечественного национального регулирования ядерной безопасности, причем, помимо указанных универсальных конвенций, важное значение для формирования национальной правовой базы имеет работа МАГАТЭ в области нормотворчества и создания юридической системы обеспечения ядерной безопасности. Так, принятые МАГАТЭ стандарты безопасности постепенно инкорпорируются в федеральные нормы и правила, которые являются основными элементами национального нормативно-правового регулирования в сфере обеспечения ядерной безопасности, разрабатываемые с учетом рекомендаций международных организаций в области использования атомной энергии, в работе которых принимает участие Российская Федерация.
В § 2 — «Общая характеристика и тенденции совершенствования законодательства Российской Федерации в области обеспечения ядерной безопасности» — рассматриваются правовые основы обеспечения ядерной безопасности в российской правовой системе. Автором изучена система законодательства Российской Федерации в области обеспечения ядерной
безопасности. В соответствии с ней предлагается рассматривать все источники правового регулирования обеспечения ядерной безопасности в виде двухзвенной структуры, где среди документов первого звена представлены Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, технические регламенты, административные регламенты и соглашения о взаимодействии.
Второе звено системы нормативного регулирования обеспечения ядерной безопасности в целом включает в себя: федеральные нормы и правила в области обеспечения ядерной безопасности; руководства по безопасности в области использования атомной энергии; организационно-распорядительные документы — руководящие документы и приказы, используемые Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору для реализации своих полномочий при регулировании ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии; нормативные документы, имеющие отношение к области обеспечения ядерной безопасности в области использования атомной энергии и утвержденные федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации и организациями.
В § 3 — «Эколого-правовые требования при проектировании, размещении, строительстве, эксплуатации и выводе из эксплуатации объектов атомной энергетики» — рассматриваются эколого-правовые требования федерального законодательства и федеральных норм и правил в сфере использования атомной энергии при проектировании, размещении, строительстве, эксплуатации и выводе из эксплуатации объектов атомной энергетики. Сделан вывод, что важнейшей задачей при осуществлении деятельности на различных стадиях использования ядерно-энергетических объектов является прогнозирование проектных аварийных ситуаций, наступление которых позволит обеспечить защиту окружающей среды и сохранить пределы радиационной защиты на минимально возможном уровне.
В целях исследования автором предлагается классификация эколого-правовых требований по темпоральному типу, типам ядерно-энергетических объектов, а также по типам направленности действия эколого-правовых требований.
Диссертантом также рассматриваются особенности правового статуса эксплуатирующей организации, которая является ответственной за выполнение указанных требований.
Эксплуатирующая организация занимает ключевое место в системе управления ядерной безопасностью на объектах использования атомной энергии и несет ответственность за эксплуатационную ядерную безопасность. Подобная ответственность охватывает все виды деятельности, так или иначе связанные с мирным использованием атомной энергии на атомных станциях.
Глава III — «Организационно-правовой механизм обеспечения ядерной безопасности» — состоит из четырех параграфов, в которых диссертантом выявляется специфика организационно-правового механизма обеспечения ядерной безопасности в Российской Федерации посредством рассмотрения системы и компетенции органов в области обеспечения ядерной безопасности, изучения роли и значения оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы для обеспечения ядерной безопасности, выявления особенностей лицензирования и федерального надзора в сфере обеспечения ядерной безопасности.
В § 1 — «Система и компетенция органов обеспечения ядерной безопасности» — определяется, какие органы и организации составляют систему управления в области обеспечения ядерной безопасности. Автором проанализированы полномочия Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Госкорпорации «Росатом», Ростехнадзора, эксплуатирующей организации в сфере обеспечения ядерной безопасности. В результате сделан вывод, что в целом организационно-правовую систему обеспечения ядерной безопасности в Российской Федерации можно представить как триединую структуру, которая состоит из
правоустанавливающих, правоисполняющих органов, а также органов, обеспечивающих реализацию государственных функций по контролю и надзору в сфере обеспечения ядерной безопасности органов.
Особенность такой классификации видится в том, что компетенция обозначенных органов и организаций не замыкается в рамках одной из представленных групп, но распространяется на несколько системных направлений. К примеру, Госкорпорация «Росатом» в рамках своих полномочий не только обеспечивает реализацию государственной политики в сфере использования атомной энергии и в обеспечении безопасности на объектах ядерно-промышленного комплекса и издает обязательные для отрасли нормативные правовые акты, но и выдает предприятиям ядерного топливного цикла заключения по ядерной безопасности и разрещения на ввод в эксплуатацию ядерно опасных объектов, являющиеся основанием для получения государственной лицензии на эксплуатацию объектов ядерно-промышленного комплекса. Также обращает на себя внимание правовой статус Ростехнадзора в части соединения функций по лицензированию, государственному федеральному надзору за обеспечением ядерной безопасности и нормативно-правовому регулированию — разработке и принятию федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, являющихся правовой основой непосредственного обеспечения ядерной безопасности на объектах атомной энергетики.
В § 2 — «Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза в области обеспечения ядерной безопасности» — анализируются особенности правового статуса, современное состояние и перспективы развития и использования оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологической экспертизы в сфере обеспечения ядерной безопасности. Делается вывод, что оценка воздействия на окружающую среду и использование атомной энергии опосредуют друг друга: обеспечение ядерной безопасности невозможно без получения лицензии на эксплуатацию объекта ядерно-энергетического комплекса, получение которой, в свою очередь,
зависит от результатов оценки воздействия на окружающую среду. Также автор определяет, что ОВОС в области обеспечения ядерной безопасности обладает рядом сущностных особенностей. Так, разработка ОВОС в сфере использования атомной энергии осуществляется на основании СП11-101-95 «Порядок разработки, согласования, утверждения и состав обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений» 14 , «Практического пособия к СП11-101-95 по разработке раздела "Оценка воздействия на окружающую среду" при обосновании инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений», Положения об оценке воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, в соответствии с которыми раздел ОВОС в области использования атомной энергии является самостоятельным объектом государственной экологической экспертизы, поскольку результаты ОВОС служат основой для предварительного согласования места размещения атомной станции, составления Акта выбора земельного участка и условий природопользования.
Автор исследования приходит к выводу, что для обеспечения надлежащего уровня ядерной безопасности на объектах ядерно-энергетического комплекса необходимо повышать роль государственной экологической экспертизы, а также активнее переходить к использованию такого комплексного эколого-правового инструмента, как стратегическая экологическая оценка, поскольку только такая оценка позволяет единовременно оценить возможные экологические последствия реализации разрабатываемых плановых и программных документов и выбор альтернативного варианта развития15.
14 Порядок разработки, согласования, утверждения и состав обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений СП 11-101-95. Принят и введен в действие Постановлением Минстроя России от 30.06.1995 № 18-63.
15 Жаворонкова Н. Г. Совершенствование законодательства Российской Федерации в контексте присоединения к Протоколу по стратегической экологической оценке воздействия на окружающую среду в стратегическом контексте // VI Международная научно-практическая конференция «Кутафинские чтения» •—• «Гармонизация российской правовой
Диссертант подчеркивает, что оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза представляют собой превентивные механизмы в системе обеспечения ядерной безопасности на объектах ядерно-энергетического комплекса. Результаты ОВОС и экологической экспертизы входят в основу проектной документации объекта ядерно-энергетического комплекса и тем самым определяют ключевое значение обеспечения охраны окружающей среды для ядерной безопасности, а также являются основами обеспечения экологических рисков.
В § 3 — «Лицензирование в области использования атомной энергии» — диссертантом рассматриваются международно-правовые и национальные этапы развития института лицензирования в области использования атомной энергии. Диссертантом проанализированы условия и порядок выдачи специальных разрешений (лицензий) в области использования атомной энергии и сделан вывод, что лицензирование является важнейшим этапом обеспечения ядерной безопасности, поскольку позволяет не только не допустить изначально неправомерного и опасного использования ядерно-энергетического объекта путем невыдачи лицензии, но и проводить инспекции (проверки) обеспечения ядерной безопасности для своевременного и оперативного реагирования на возможные нарушения эксплуатации.
В § 4 — «Федеральный надзор в сфере обеспечения ядерной безопасности» — изучаются порядок и особенности функционирования системы федерального надзора в сфере обеспечения ядерной безопасности. Автором установлено, что сам по себе институт государственного надзора в сфере обеспечения ядерной безопасности на объектах ядерно-энергетического комплекса, соответствующий принятым на себя международным обязательствам в сфере реализации правовой политики отрасли, направлен на повышение статуса федеральных норм и правил как основополагающих актов в сфере обеспечения ядерной безопасности посредством контроля и надзора за их полным соблюдением.
системы в условиях международной интеграции». Секция экологического и природоресурсного права. 4 апреля 2014 года. —М., 2014. — С. 23.
Диссертантом выявляется, что федеральный надзор в области обеспечения ядерной безопасности ставит своей целью обеспечение таких условий, при которых имеет место безопасное функционирование объектов ядерно-энергетического комплекса, когда жизни и здоровью людей, а также окружающей среде не угрожает радиационная опасность. Однако подобная работа невозможна исключительно силами уполномоченного органа (Ростехнадзора), но осуществляется в тесном сотрудничестве с другими органами государственной власти, юридическими лицами, а также с гражданами.
В «Списке использованных источников» приводится список научных работ, являющихся теоретической основой диссертации, с указанием источников и года их опубликования.
Основные положения и выводы диссертации представлены в публикациях общим объемом 5 п. л.
Публикации в рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования Российской Федерации для опубликования основных результатов диссертации:
1. Кожевников К. К. Международно-правовые основы физической защиты ядерного материала и Саммит по ядерной безопасности 2014 года: современное состояние и перспективы // Международное публичное и частное право. — 2014. — № 4. — С. 20-22. — 0,4 п. л.
2. Кожевников К. К. Правовые основы безопасного использования атомной энергии во Франции и области сотрудничества с Россией // Юрист. — 2014, —№ 16, —С. 43-46.-0,4 п. л.
3. Кожевников К. К. Энергетическая безопасность в сфере использования атомной энергии: международные и внутригосударственные аспекты // Юридический мир. — 2014. —№ 6. — С. 30-33. — 0,4 п. л.
4. Кожевников К. К. Эколого-правовая сущность ядерной безопасности // Актуальные проблемы российского права. — 2015. —№ 4. — С.
73-77. — 0,5 п. л.
Публикации в иных изданиях:
5. Кожевников К. К. Вопросы международно-правового сотрудничества в сфере атомной энергетики // Ежемесячный журнал атомной энергетики России «Росэнергоатом». — 2013. — № 10. -— С. 40-43. — 0,4 п. л.
6. Кожевников К. К. Ядерная безопасность как основа мирного использования атомной энергии // Конституционализм и правовая система России: итоги и перспективы. Материалы V Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения»: сборник докладов. — М., 2014. — С. 494^98. — 0,5 п. л.
7. Кожевников К. К. Ядерная установка: понятие, особенности правового режима // Правовой энергетический форум. — 2014. — № 2. — С. 43—46. — 0,4 п. л.
8. Кожевников К. К. Роль эксплуатирующей организации АЭС в процессе реализации программных документов развития отрасли // Московский юридический форум. VI Международная научно-практическая конференция «Гармонизация российской правовой системы в условиях международной интеграции». Часть II. — М.: Издательский центр Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), 2014. — С. 286-289. — 0,4 п. л.
9. Кожевников К. К. Эколого-правовые аспекты Плана действий МАГАТЭ по ядерной безопасности: на пути к международным эксплуатационным стандартам // Энергетическое право в XXI веке: теория и практика: Сб. тезисов и статей. — М.: «ПОЛИГРАФ-ПЛЮС», 2015. —С. 111-118.-0,5 п. л.
10. Кожевников К. К. The IAEA Action Plan on nuclear safety: on the way of improving international safety standards // Kutafin Law Review. — 2015. — Vol. 2,—No 1 (3). —Pp. 82-102.- 1,1 п. л.
Подписано в печать: 01.10.2015 Объём: 1,35 усл.п.л. Тираж: 150 шт. Заказ № 181 Отпечатано в типографии «Реглет» 125009, г. Москва, Страстной бульвар, д. 4 +7(495) 978-43-34; www.reglet.ru
