АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «"Электронное правительство" в публичном управлении»
На правах рукощси
Иншакова Екатерина Геннадьевна
«ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО» В ПУБЛИЧНОМ УПРАВЛЕНИИ: АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
Специальность: 12.00.14 - Административное право; административный процесс
з АВГ 2015
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
005571209
Москва-2015
005571209
Работа выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Воронежский государственный университет»
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор
Старилов Юрий Николаевич
Официальные оппоненты: Бачило Иллария Лаврентьевна,
доктор юридических наук, профессор, заведующая сектором информационного права Федерального государственного бюджетного учреждения науки Институт государства и права Российской академии наук
Амелин Роман Владимирович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры служебного и трудового права Поволжского института управления имени П. А. Столыпина - филиал ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте Российской Федерации»
Ведущая организация ФГБОУ ВПО «Саратовская
государственная юридическая академия»
Защита состоится «29» сентября 2015 года в 15 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 212.123.05, созданного на базе федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МПОА)», г. Москва, 123995, ул. Садовая-Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МПОА).
Полный текст диссертации, автореферат диссертации, а также отзыв научного руководителя размещены на сайте Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МПОА): http://msal.ru/general/academy/councils/collab/.
Автореферат разослан «_»_2015 г.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор / Ю.И. Мигачев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В процессе деятельности государства возрастает роль и значение информационных технологий как инструмента формирования управленческих решений, призванного обеспечивать реализацию функций государства, повышать его эффективность.
На государственное управление возлагаются важнейшие функции, обусловленные объективными закономерностями, выполнение которых предопределяет надлежащее функционирование государства: совершение действий и принятие решений, направленных на поддержание эффективной работы органов государственного управления; регулирование отношений, возникающих в процессе осуществления полномочий органов исполнительной власти; определение режима государственной деятельности в форме принятия административных актов; установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; информационное обеспечение деятельности органов публичной власти.
Действующее законодательство не во всей полноте отвечает этому. В числе основных его недостатков можно выделить следующие: отставание правового обеспечения от организационного в сфере использования потенциала информационно-коммуникационных технологий в системе государственного управления; отсутствие системности и цельности правового регулирования использования информационных технологий в публичной управленческой деятельности; неопределенность и противоречивость некоторых положений законодательства; отсутствие единой концепции «электронного правительства».
«Электронное правительство» как одно из сложнейших социально-правовых явлений может быть исследовано с различных точек зрения: политической, экономической, организационной. С юридической точки зрения, «электронное правительство» фактически представляет собой совокупность административно-правовых институтов со специфическим содержанием и структурой. Особый интерес представляет изучение его правовой природы, а также процедура подготовки предложений по улучшению направлений его деятельности.
Необходимость изменения законодательства в рассматриваемой области обусловлена постановкой новых государственных задач, реформированием системы государственного управления в Российской Федерации, определением места «электронного правительства» в общей системе реформирования государственного управления.
Более того, «электронное правительство» призвано посредством использования информационно-коммуникационных технологий в деятельности органов исполнительной власти в сочетании с организационными изменениями и новыми методами улучшить качество услуг государственного сектора, а в общем плане привести к формированию в стране системы надлежащего публичного управления, полнейшей реализации в деятельности органов исполнительной власти принципа открытости доступа к информации, усилению общественного контроля за функционированием государственных органов, органов местного самоуправления, деятельностью должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Несмотря на сложившийся на практике удовлетворительный уровень оказания публичных услуг, граждане Российской Федерации порой весьма критически относятся как к качеству, так и к порядку их предоставления. По данным социологических опросов, качество государственных и муниципальных услуг и формы их предоставления удовлетворяют не более
20 процентов населения1. Такие оценки даются как на федеральном, так и на региональном уровнях. В целях оптимизации механизма предоставления услуг в электронной форме политика государства в области законодательного установления исполнения государственных функций и предоставления услуг должна быть построена на соответствующем современным требованиям комплексном анализе административно-правового регулирования государственных и муниципальных услуг, оказываемых в электронной форме.
Тенденции развития «электронного правительства» в субъектах Российской Федерации позволяют ставить вопрос о необходимости корректировки стратегии и тактики информатизации в целом в сторону большего соответствия их потребностям. Становится очевидной потребность в разработке и принятии организационно-правовых мер, направленных на обеспечение нового качества информационного пространства страны.
Указанные обстоятельства предопределили необходимость проведения системного анализа правовой природы и выявления проблем нормативно-правового регулирования в данной области, а также перспектив ее реформирования.
Степень разработанности темы исследования. Данная тематика является сравнительно новой для науки административного права, поскольку именно в последние годы (во многом в связи с так и не завершившейся в Российской Федерации административной реформой) проявился интерес к феномену «электронного правительства». В настоящее время нельзя утверждать, что мы имеем сложившуюся концепцию «электронного правительства». В существующих исследованиях можно отметить значительный перевес в сторону изучения практических аспектов его
1 Государственный контракт № 2014-09-11 на выполнение научно-исследовательской
работы по теме: «Исследование общей удовлетворённости граждан качеством
деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в части
предоставления государственных и муниципальных услуг и осуществления контрольно-надзорных функций». Режим доступа: URL : http://www.myshared.ru/slide/533071/.
5
внедрения, что создаёт определенные ограничения относительно глубины его теоретической проработки. Многие специалисты полагают, что все процессы информатизации являются лишь технологическими и не затрагивают организационно-правовых и управленческих проблем. Тема работы была предметом теоретико-прикладного анализа в статьях по смежным вопросам, связанным с формированием и функционированием «электронного правительства». Таким образом, до настоящего времени не сложилось единого, сравнительно полного, внутренне непротиворечивого комплексного научного исследования, посвященного проблеме формирования механизма административно-правового регулирования при создании и функционировании «электронного правительства» в Российской Федерации. Данное исследование является попыткой восполнения указанного пробела.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в сфере административно-правового регулирования процессов формирования и функционирования «электронного правительства».
Предметом исследования выступают нормативные правовые акты Российской Федерации; теоретические аспекты науки административного права, раскрывающие правовую сущность «электронного правительства»; практические аспекты реализации концепции «электронного правительства».
Цели и задачи исследования. Цель исследования заключается в разработке теоретических основ создания и функционирования «электронного правительства», соответствующего современным научным представлениям о содержании, юридическом значении и принципах «электронного публичного управления» и сложившимся на практике административно-правовым стандартам предоставления публичных услуг.
В соответствии с указанной целью поставлены следующие задачи:
1) обосновать административно-правовую концепцию «электронного правительства»; определить понятие и основные признаки «электронного
б
правительства» с позиции современных требований и методологии науки административного права;
2) определить структуру «электронного правительства»;
3) разработать комплекс мер, необходимых для обеспечения эффективности его построения и функционирования;
4) установить и проанализировать принципы «электронного правительства»;
5) выработать основные направления его функционирования;
6) создать надлежащий порядок взаимодействия таких категорий как «модернизация государственного управления», «качество государственной услуги», «качество обслуживания при предоставлении государственной услуги» в контексте формирования «электронного правительства»;
7) выявить основные направления административно-правовой политики в области организации и деятельности «электронного правительства»;
8) подготовить предложения и рекомендации по динамичному развитию теоретических представлений в области электронного взаимодействия органов публичной власти и их должностных лиц, улучшению практики предоставления публичных услуг органами исполнительной власти, совершенствованию законодательства об административных процедурах и административных регламентов по предоставлению государственных услуг;
9) изучить нормативные правовые акты (включая законодательство субъектов Российской Федерации), устанавливающие электронный документооборот и регламентирующие как порядок предоставления государственных и муниципальных услуг, так и процедуры реализации прав граждан на доступ к информации о государственном управлении;
10) выявить проблемы формирования и функционирования «электронного правительства» в Российской Федерации; разработать
предложения по совершенствованию административного законодательства, регламентирующего данную сферу управленческих отношений.
Методологической основой исследования являются общенаучные (диалектический материализм, анализ и синтез) и специальные методы познания (метод сравнительного правоведения, формально-логический, системно-структурный, метод толкования, формально-юридический). Использование этих методов в совокупности позволило осуществить всесторонний, комплексный анализ предмета исследования, сделать теоретические обобщения, сформулировать практические рекомендации и выводы. Указанные методы применялись в сочетании с требованиями объективности и всестороннего познания.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные положения науки теории государства и права, административного и информационного права. В работе использованы труды известных российских ученых-теоретиков: С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, H.A. Власенко, В.В. Ершова, В.Н. Корнева, A.B. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.М. Сырых, А.Ф. Черданцева.
Содержание и результаты исследования базируются на трудах российских ученых-административистов разных лет: Ю.Е. Аврутина, А.Б. Агапова, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, В.Г. Вишнякова, К.В. Давыдова,
A.A. Демина, В.В. Денисенко, A.C. Дугенца, А.Б. Зеленцова, H.A. Игнатюка, Н.М. Казанцева, А.Ф. Килиной, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, Г.А. Кузьмичевой, Б.П. Курашвили, М.А. Лапиной, Е.Б. Лупарева,
B.М. Манохина, A.B. Мартынова, С.Н. Махиной, Ю.И. Мигачева,
A.Ф. Ноздрачева, И.В. Пановой, Л.Л. Попова, О.С. Рогачевой, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Л.А. Сергиенко, П.П. Серкова, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, А.И. Стахова,
C.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, C.B. Тихомирова, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, С.Д. Хазанова, Н.Ю. Хаманевой, С.Е. Чаянова,
B.Е. Чиркина, А.П. Шергина, И.И. Шувалова, Т.В. Щукиной,
8
В.А. Юсупова, а также на трудах ученых в области политологии, информационного права, которые внесли вклад в комплексное изучение темы «электронного правительства»: Р.В. Амелина, И.Л. Бачило, И.Ю. Богдановской, В.К. Голикова, А.П. Голубицкого, A.B. Данилина,
B.И. Дрожжинова, С.А. Дятлова, Ю.В. Ирхина, H.H. Ковалевой, А.Н. Кулика, A.B. Кузнецова, Д.А. Ловцова, В.Н. Лопатина, М.Ю. Павлютенкова, A.B. Павроза, Ю.Г. Просвирнина, М.М. Рассолова,
C.И. Семилетова, Л.В. Сморгунова, Е.М. Стырина, H.H. Федосеевой, Ю.Е. Хохлова, A.B. Чугунова, О.Б. Шевчука, А.Н. Юртаева, В.Н. Якимца, Е.А. Яковлевой.
Нормативной основой исследования явились международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, устанавливающие порядок формирования и функционирования «электронного правительства».
Эмпирическая основа исследования представлена результатами проведенного автором исследования значительного числа правовых актов различного уровня и юридической силы, материалов законотворческой деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, подзаконных актов Министерства связи и массовых коммуникаций, а также Правительства Воронежской области, судебной практики. Эмпирическую основу дополняет проведенный анализ интернет-ресурсов, в частности материалов официального сайта государственных услуг - http://www.gosuslugi.ru; сайтов: Минэкономразвития России-http://www.economy.gov.ru, Минкомсвязи России - http://minsvyaz.ru; Президента России — http://www.kremlin.ru, интернет-портала Правительства Российской Федерации - http://government.ru, Государственной Думы -
http://www.duma.gov.ru; официального портала органов власти Воронежской области - http://www.gowrn.ru.
Научная новизна диссертации заключается в разработке концепции «электронного правительства» на основе комплексного исследования процессов его формирования и функционирования, а также выявления приоритетных направлений правовой политики в данной сфере административно-правовых отношений.
На защиту выносятся следующие основные положения, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны.
1. Под концепцией «электронного правительства» понимается система взаимосвязанных и взаимообусловленных взглядов, руководящих идей, основополагающих положений, способов понимания процессов формирования и функционирования «электронного правительства» в публичной управленческой деятельности в соответствии с задачами модернизации системы государственного управления. На основании анализа основных проблем в рассматриваемой сфере, учитывая сложившуюся практику применения информационных технологий в управленческих процессах и с целью совершенствования системы государственного управления, повышения качества предоставления государственных услуг, а также результативности и прозрачности работы государственного аппарата в концепции «электронного правительства» следует отразить такие основные элементы, как: цель; задачи; комплекс мер, необходимых для обеспечения эффективности административно-правового регулирования в процессе построения и функционирования «электронного правительства»; принципы его создания; основные направления административно-правовой политики в рассматриваемой области; систему нормативных актов, характеризующих модель «электронного правительства». В результате реализации административно-правовой политики предполагается достижение высоких результатов и показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти, в том числе формирование эффективной системы
10
предоставления публичных услуг на основе использования потенциала информационных технологий.
2. «Электронное правительство» определяется как система взаимосвязанных и взаимодействующих между собой административно-правовых институтов (формы и методы публичного управления, государственная служба, правовые акты управления, административные процедуры, административные регламенты, электронные административные регламенты, исполнение государственных функций и предоставление публичных услуг), входящих в общий механизм административно-правового регулирования и обеспечивающих как электронное взаимодействие внутри системы органов исполнительной власти при реализации государственных функций, так и права, свободы и законные интересы физических лиц и организаций в сфере предоставления публичных услуг. Особенности указанной системы следует сформулировать и закрепить нормативными правовыми актами, а также отразить в принципах организации и функционирования исполнительной власти, ее органов, деятельности должностных лиц, государственных служащих.
3. Аргументируется юридическое значение «электронного правительства» в обеспечении законности деятельности органов исполнительной власти в области исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, а также в модернизации системы публичного управления в целом. При этом указывается, что «электронное правительство» способствует:
— уменьшению сферы административного усмотрения при осуществлении государственных функций и предоставлении государственных услуг, снижению роли фактора субъективности кадрового персонала в процессе подготовки и принятия административных актов (решений);
- усилению действия принципа оперативности при подготовке и принятии управленческих решений за счёт использования электронных
11
информационных ресурсов в режиме реального времени, а также повышению эффективности административного нормотворчества в целом;
— формированию надлежащего уровня прозрачности в процессе предоставления государственных услуг за счёт автоматического извещения получателей услуг или контролирующего органа о процессе их реализации, а также созданию единой системы мониторинга в процессе использования информационных технологий в публичной управленческой деятельности (как наиболее значимого условия эффективности административно-правового регулирования отношений в области публичного управления);
— существенному уменьшению бумажного документооборота и переходу на юридически значимый электронный документооборот;
— созданию юридического механизма привлечения к ответственности должностных лиц органов исполнительной власти за ненадлежащее соблюдение требований нормативных правовых актов при выполнении отдельных административных процедур за счёт использования автоматического контроля за их действиями.
4. Определяется, что структурными элементами «электронного правительства» являются: а) федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, устанавливающее: порядок и процедуры исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг; полномочия государственных органов по обеспечению как информационного взаимодействия между ними, так и прав и законных интересов физических лиц и организаций в сфере реализации их административной правосубъектности; правовой режим создания и эксплуатации официальных сайтов государственных органов; обеспечение доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти; персонификацию взаимодействия для работы с персональными данными; б) межведомственное электронное взаимодействие, обеспечивающее эффективное функционирование информационных систем, входящих в состав «электронного правительства»; в) информационные
12
ресурсы (электронные базы данных, классификаторы, справочники, реестры и регистры); г) гарантии информационной безопасности «электронного правительства» (включая электронную подпись).
5. Для обеспечения эффективности административно-правового регулирования отношений по организации и функционированию «электронного правительства» предлагается: а) создание адекватных современным стандартам публичного управления условий для кадрового обеспечения системы управления «электронным правительством»;
б) использование правовой основы механизмов государственно-частного партнерства как системы установленных законодательством форм, видов и методов регулирования отношений между органами публичной власти, юридическими или физическими лицами, их объединениями;
в) популяризация государственных услуг; г) осуществление мониторинга законодательства и правоприменения при использовании информационного потенциала в го суд ар ств е н н о м управлении; д) применение системного подхода в процессе создания «электронного правительства».
6. Сделано предложение о разработке системы требований к качественным характеристикам процесса оказания государственных услуг, включающим пять основных элементов, и их закреплении в административном законодательстве:
- планирование процесса управления качеством предоставляемых услуг;
- установление и распределение полномочий и ответственности органов исполнительной власти за предоставление публичных услуг;
- взаимодействие с гражданами как основными потребителями услуг;
- разработка и утверждение соответствующей нормативно-технической базы;
- оценка и учёт степени удовлетворенности граждан оказываемыми услугами.
7. Доказывается необходимость разграничения в действующем законодательстве понятий «качество государственной услуги» и «качество обслуживания при предоставлении государственной услуги». Качество государственной услуги, урегулированной нормами административного права, характеризуется, прежде всего, результатом, то есть степенью реализации прав и свобод граждан, обеспечиваемых Конституцией Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами. Качество обслуживания при предоставлении государственной услуги характеризуется открытостью информации об услуге, территориальной шаговой доступностью места её получения, минимальным временем ожидания заявителя, комфортностью условий в процессе её оказания.
8. Обосновывается необходимость синхронизации мероприятий государственных программ «Административная реформа» и «Формирование информационного общества». Предложение о возможности объединения их в единую программу не случайно, поскольку в самом общем виде они имели общие цели и задачи. Решение проблем административной реформы и проблем информатизации в целом создают условия интеграции организационных и правовых средств в процессах системы управления. По сути, это однонаправленные силы; следовательно, необходимо усиление внимания к адаптации всех элементов инфраструктуры информатизации к указанным процессам в сфере деятельности органов исполнительной власти.
9. Предлагается при создании и функционировании «электронного правительства» учитывать положительный опыт субъектов Российской Федерации, отражающий многообразие условий, подходов и решений для всего спектра задач «электронного правительства». В субъектах Российской Федерации реализован комплекс мероприятий, включающих внедрение модулей системы электронного документооборота, активное развитие открытых информационных ресурсов органов исполнительной власти, подготовку кадрового состава для отрасли информационно-
коммуникационных технологий, а также создание системы обучения государственных служащих и граждан.
10. Делается вывод о том, что основным направлением в области совершенствования нормативной базы в сфере организации и функционирования «электронного правительства» является разработка правовых актов, направленных на регулирование электронного документооборота, создание правил использования электронных архивов документов, связанных с исключением обязанности предоставления и хранения бумажных документов. Обосновывается необходимость на законодательном уровне восполнить недостаток нормативных правовых актов, регулирующих взаимодействие участников в процессе построения комплексных межведомственных информационных систем, объединяющих различные уровни органов исполнительной власти.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что результаты проведенного автором теоретико-правового исследования «электронного правительства» могут служить методологической и теоретической базой для дальнейших научно-практических разработок в этой области. Положения диссертации позволяют сформулировать единую правовую концепцию «электронного правительства».
Практическая значимость исследования состоит в том, что основные результаты исследования могут быть использованы в следующих направлениях:
— в нормотворческой деятельности с целью совершенствования законодательства, регулирующего вопросы формирования и функционирования «электронного правительства» в публичной управленческой деятельности;
— в процессе преподавания в высших учебных заведениях учебного курса «Административное право», «Информационное право»;
— в правоприменительной деятельности при разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных на обеспечение доступа
15
граждан к информации о государственном управлении, а также при предоставлении государственных услуг.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена, обсуждена и одобрена на заседании кафедры административного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет».
Основные положения, выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, нашли свое отражение в 11 научных публикациях автора в журналах и сборниках общим объемом 5,95 п.л.
Содержащиеся в работе положения были апробированы на научно -практических конференциях: Ежегодной научной конференции преподавателей юридического факультета Воронежского государственного университета (Воронеж, ВГУ, 15 апреля 2013 г.); Международной научной конференции, повещённой 55-летнему юбилею юридического факультета Воронежского государственного университета (Воронеж, ВГУ, 18-19 октября 2013 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Общество, право, правосудие» (Воронеж, Российская академия правосудия, 20 ноября 2013 г.); VII Международной научно-практической конференции «Нормативное и индивидуальное в правовом регулировании: вопросы теории и практики» (Москва, Российская академия правосудия, 16-22 апреля 2012 г.); Vm Международной научно-практической конференции «Правовое государство и правосудие: проблемы теории и практики» (Москва, Российская академия правосудия, 15-19 апреля 2013 г.); IX Международной научно-практической конференции «Конкретизация права: проблемы теории и практики» (Москва, Российская академия правосудия, 21-25 апреля 2014 г).
Структура исследования обусловлена целями и задачами, отражающими ее научно-практический характер, и состоит из введения, трех глав, включающих в себя десять параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, литературы и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования; характеризуется степень ее разработанности; формулируются объект, предмет, цель и задачи исследования; определяются его методологическая и общетеоретическая основы; раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость результатов исследования, обоснованность и апробация выдвигаемых на защиту научных положений; приводятся сведения о структуре работы.
Первая глава «"Электронное правительство": административно-правовое установление; содержание; цели и принципы создания и развития; значение в системе государственного управления» состоит из трёх параграфов.
В первом параграфе «"Электронное правительство": понятие, призпаки, нормативная правовая основа, содержание, структура»
формулируется понятие «электронного правительства» и выделяются его основные признаки, раскрывается структура и основное содержание концепции «электронного правительства». Проведенный анализ научных взглядов, касающихся определения понятия «электронного правительства», предоставил автору возможность с позиции науки административного права более детально раскрыть его содержание, которое обусловлено многими факторами. Под «электронным правительством» предлагается понимать систему взаимосвязанных и взаимодействующих между собой административно-правовых институтов, входящих в общий механизм административно-правового регулирования и обеспечивающих электронное взаимодействие внутри системы органов исполнительной власти при реализации государственных функций, а также права, свободы и законные интересы физических лиц и организаций в сфере предоставления публичных услуг.
Во втором параграфе «Цели "электронного правительства" и способы их достижения» наряду с целями и задачами «электронного правительства» автором высказывается мнение о необходимости законодательного закрепления комплекса мер, необходимых для обеспечения эффективности административно-правового регулирования отношений в процессе построения и функционирования «электронного правительства» и направленных на создание условий для кадрового обеспечения системы управления «электронным правительством»; использование правовой основы механизмов государственно-частного партнерства; популяризацию государственных услуг; осуществление мониторинга законодательства и правоприменения при использовании информационного потенциала в государственном управлении; применение системного подхода в процессе создания «электронного правительства».
В третьем параграфе «Принципы "электронного правительства": понятие, виды, содержание, юридическое значение» наряду с общими принципами в сфере создания и функционирования «электронного правительства» (законности, гласности, ответственности), выделяются специальные принципы (принцип открытости и прозрачности разработки регулирующих норм путем привлечения общественности к подготовке и обсуждению проектов; принцип оперативности; обеспечение прав граждан на свободное получение информации из общедоступных информационных систем; принцип создания надлежащих правовых условий для использования электронных документов в государственном управлении). Проанализированы принципы приоритетности задач социально-экономического развития, модернизации системы государственного управления и подчинения им процессов использования информационных технологий, а также принцип обеспечения согласованности и сбалансированности внедрения информационных технологий в деятельность органов исполнительной власти.
Глава вторая «Приоритетные направления административно-правовой политики в области формирования и функционирования "электронного правительства"» состоит из пяти параграфов.
В первом параграфе «"Электронное правительство" и система органов исполнительной власти» отмечено, что формирование и функционирование «электронного правительства» сопровождается изменениями в системе органов исполнительной власти, которые заключаются в создании органов со специфическим правовым статусом, обладающих при этом различными регулирующими и контрольными функциями.
Проанализированы полномочия органов исполнительной власти в процессе функционирования «электронного правительства», а также подчеркнуто, что отсутствие нормативного закрепления классификации полномочий, государственных функций и услуг и соотношения данных понятий не должно являться препятствием для разработки мероприятий по созданию «электронного правительства».
Во втором параграфе «Значение "электронного правительства" в области обеспечения доступа к информации о государственном управлении» определяется, что «электронное правительство» призвано обеспечивать реализацию и защиту прав граждан и организаций искать и получать информацию о деятельности органов исполнительной власти в целях достижения объективно необходимого уровня открытости государства для граждан, осуществления общественного контроля за деятельностью этих органов.
Сделан вывод о том, что в Российской Федерации наблюдается положительная тенденция обеспечения реализации прав граждан на доступ к информации в рамках формирования системы «электронного правительства». Однако излишняя декларативность правовых норм порождает такие ситуации, при которых нарушение законов не всегда влечет за собой наступление юридической ответственности, а недостаточная определенность
19
механизмов обеспечения доступа к открытой информации органов публичной власти создает условия для ограничения прав и свобод человека и гражданина.
В третьем параграфе «"Электронное правительство" и предоставление государственных услуг» отмечено, что ключевой проблемой в процессе функционирования «электронного правительства» является обеспечение реального предоставления услуг и исполнения отдельных государственных полномочий в электронном виде.
В рамках данного параграфа подчеркивается необходимость на законодательном уровне сформулировать понятие «качество государственной услуги», а также внести ясность при толковании таких принципиально разных дефиниций как «качество государственной услуги» и «качество обслуживания при предоставлении государственной услуги».
Анализируются проблемы внедрения электронных административных регламентов, среди которых имеет место отсутствие единых программных и технологических основ, различие юридической силы электронных административных процедур в зависимости от конкретного нормативно-правового акта. Система действующих административных регламентов федеральных органов исполнительной власти в какой-то мере позволяет сделать вывод о том, что в целом данное направление модернизации государственного управления развито недостаточно. Одной из управленческих упущений является нехватка полноценных электронных административных регламентов, без которых немыслимо функционирование «электронного правительства».
В четвертом параграфе «"Электронное правительство" как важный фактор обеспечения эффективности и надлежащего качества государственного управления» определяется, что связь государственного управления с «электронным правительством» предусматривает четыре области: оказание государственных услуг гражданам и организациям; распространение государственной информации; взаимоотношения между
20
самими органами власти, а также электронизацию внутренней деятельности органов исполнительной власти.
В рамках параграфа рассматриваются основные направления повышения эффективности государственного управления с использованием потенциала информационных технологий, а также предлагаются меры по повышению качества публичной управленческой деятельности.
Пятый параграф «Формирование "электронного правительства" в субъектах Российской Федерации» посвящен рассмотрению основных достижений субъектов Российской Федерации в процессе формирования и функционирования «электронного правительства». Последовательно реализующаяся государственная политика в данной области в какой-то мере обеспечивает переход на качественно новый уровень развития, повышает эффективность деятельности органов исполнительной власти и качество жизни граждан. Однако выявлены и проанализированы проблемы, с которыми сталкиваются российские регионы при построении и функционировании «электронного правительства» (информационное неравенство, неготовность граждан к мероприятиям, осуществляемых в процессе создания «электронного правительства», проблема финансирования регионов и т.д.).
Анализ нормативных правовых актов субъектов Центрального федерального округа показал, что в законодательстве существует множество пробелов, в том числе в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг. Автором предложены способы их восполнения.
Глава третья «Основные направления улучшения деятельности организации и функционирования "электронного правительства"» состоит из двух параграфов.
Первый параграф «Современные организационно-правовые проблемы деятельности "электронного правительства"» посвящен анализу проблем в процессе функционирования «электронного правительства». Главной причиной необходимости изменений в нормативно-
21
правовой базе, в первую очередь, является процесс перехода от бумажного документооборота к электронному.
Отмечается, что особое значение при разрешении коллизий, возникающих в процессе реализации функций «электронного правительства» между органами исполнительной власти и гражданами, приобретает правильное определение сведений, которые поступают, хранятся, обрабатываются, передаются между участниками, вовлеченными в процесс электронного взаимодействия.
Во втором параграфе «Основные направления модернизации административного и административного процессуального законодательства, устанавливающего порядок организации и функционирования "электронного правительства"» определяются направления совершенствования деятельности «электронного правительства», в значительной степени улучшающие процессы его формирования и функционирования. Одним из основных направлений совершенствования нормативной правовой базы является создание актов, регулирующих электронный документооборот, создание правил использования электронных архивов документов, связанных с исключением обязанности предоставления и хранения бумажных документов. Отмечается, что при построении комплексных межведомственных информационных систем, объединяющих несколько уровней органов исполнительной власти, выявляется недостаток нормативных правовых актов, регулирующих взаимодействие участников этого процесса.
В заключении систематизированы и сформулированы основные выводы и предложения по рассмотренным в проведенном исследовании проблемам.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях.
I. Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
1. Иншакова Е.Г. Реализация прав граждан на доступ к информации в процессе формирования «электронного правительства» / Е.Г. Иншакова // Вестник ВГУ. Серия : Право. - 2012. - №1 (12). - С. 250 - 255 (0,5 пл.).
2. Иншакова Е.Г. Препятствия при формировании «электронного правительства» на территории субъектов Российской Федерации: пути решения и перспективы / Е.Г. Иншакова // Вестник ВГУ. Серия : Право. — 2012. — №2 (13). - С. 291 - 298 (0,7 пл.).
3. Иншакова Е.Г. Способы достижения целей «электронного правительства» / Е.Г. Иншакова // Вестник ВГУ. Серия : Право. - 2013. - №2 (15). - С. 286 - 293 (0,7 пл.).
П. Научные статьи, опубликованные в иных изданиях.
4. Иншакова Е.Г. Построение «электронного правительства» Воронежской области / Е.Г. Иншакова // Правовая наука и реформа юридического образования. - 2011. - №1 (24). - С. 174-177 (0,3 пл.).
5. Иншакова Е.Г. Влияние «электронного правительства» на преобразование отношений органов государственной власти с гражданами / Е.Г. Иншакова // Советник юриста: научно-практический журнал. - 2012. — №4.-С. 30-34 (0,4 пл.).
6. Иншакова Е.Г. Стадии развития «электронного правительства» / Е.Г. Иншакова // Правовая наука и реформа юридического образования. 2012. - №2 (25). - С. 109 - 114 (0,7 пл.).
7. Иншакова Е.Г. Недостаточный уровень квалификации государственных служащих в сфере создания и использования технологий «электронного правительства» / Е.Г. Иншакова // Общество, право,
правосудие: сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции. - Воронеж: Воронеж-Формат, 2012. - С. 26 - 30 (0,4 п.л.).
8. Иншакова Е.Г. Участие граждан в принятии управленческих решений в рамках мероприятий по формированию «электронного правительства» / Е.Г. Иншакова // Нормативное и индивидуальное в правовом регулировании: вопросы теории и практики : материалы VII международной научно-практической конференции (16-20 апреля 2012 г.). -М.: ФГБОУВПО «Российская академия правосудия», 2013. - С. 217 - 222 (0,25 пл.).
9. Иншакова Е.Г. Новые информационные технологии в системе правосудия: проблемы и перспективы применения / Е.Г. Иншакова // Правовое государство и правосудие: проблемы теории и практики: сборник материалов по итогам VII международной научно-практической конференции (15 - 19 апреля 2013 г.). - М.: ФГБОУВПО «Российская академия правосудия», 2014. - С. 387 - 392 (0,6 пл.).
10. Иншакова Е.Г. «Электронное правительство»: проблемы понимания, формирование организационной структуры и практическое значение в системе государственного управления / Е.Г. Иншакова // Правовая наука и реформа юридического образования. - 2014. - №4 (27). - С. 125 - 132 (0,8 пл.).
11. Иншакова Е.Г. Организационно-правовые проблемы формирования и функционирования «электронного правительства» в субъектах Российской Федерации / Е.Г. Иншакова // Общество, право, правосудие: сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции. — Воронеж: Воронеж-Формат, 2012. - С. 758 - 768 (0,6 пл.).
Подп. в печ. 14.07.2015. Формат 60*84 V]6. Усл. печ. л. 1,4. Тираж 150 экз. Заказ 507 Отпечатано с готового оригинал-макета в типографии Издательского дома ВГУ 394000, Воронеж, ул. Пушкинская, 3
