Эволюция органов местного самоуправления в дореволюционной Россиитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.01 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Эволюция органов местного самоуправления в дореволюционной России»

На правах рукописи

ИВАНЮТИНА Евгения Валентиновна

ЭВОЛЮЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ (историко-правовое исследование)

Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Владимир 2006

Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородского филиала Московского гуманитарно-экономического института.

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Демичев Алексей Андреевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Исаенкова Оксана Владимировна

кандидат юридических наук Трофимова Наталья Николаевна

Ведущая организация: Федеральное государственное

образовательное учреждение высшего профессионального образования «Владимирский государственный педагогический университет»

Защита состоится «рЦ.» мая 2006 г. в « 3 » на заседании диссертационного совета Д 229.004.01 при Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний» по адресу: 600020, г. Владимир, ул. Б. Нижегородская, 67е. Зал Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний».

Автореферат разослан «_££_» апреля 2006 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук,

доцент

В.В. Мамчун

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Построение гражданского общества в РФ сопровождается интенсивным развитием институтов местного самоуправления. Однако при этом не всегда учитывается богатый исторический опыт (история местного самоуправления в нашей стране насчитывает более тысячи лет). В этой ситуации весьма перспективным представляется анализ генезиса и эволюции органов местного самоуправления. С нашей точки зрения, решению ряда проблем органов местного самоуправления и совершенствованию законодательства в этой области будет способствовать исследование исторического опыта организации и деятельности аналогичного института дореволюционного прошлого.

В силу названных выше обстоятельств изучение генезиса и эволюции органов местного самоуправления в дореволюционной России представляется актуальным как в теоретическом, так и практическом аспектах.

Степень научной разработанности темы. Проблемы местного самоуправления рассматривались уже в работах историков и правоведов дореволюционной России. Большая часть написанных ими трудов носит теоретический характер. Авторы XIX - начала XX вв., как правило, выводили теоретический эталон самоуправления, а затем сравнивали с ним реальные российские обстоятельства. Таким способом они старались выявить недостатки в организации местного самоуправления на тех или иных этапах его развития и указать на желательные изменения в нем. Среди авторов данных трудов следует отметить В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, В.М. Гессена, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, A.B. Лохвицкого, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина.

Взгляды либералов на местное самоуправление можно понять лишь в сравнении с теми требованиями и проектами, с которыми выступали их оппоненты из правительственного лагеря и среды консервативного дворянства. Поэтому важное значение имеет анализ взглядов на местное самоуправление министра внутренних дел П.А. Валуева, руководившего подготовкой реформы местного самоуправления, влиятельного публициста М.Н. Каткова и др.

Существует также и ряд работ, специально посвященных местному самоуправлению (например, сочинения И. Блинова и П.П. Тройского).

В конце 1950-х гг. в трудах историка земской реформы В.В. Гармизы институт местного самоуправления вновь становиться предметом изучения. Весьма цельный и подробный обзор взглядов-.иа_гос.ударство и само-

управление идеологов западнического либерализма - К.Д. Кавелина, М.Н Каткова, Б.Н. Чичерина - в 1850-1860-е гг. можно найти в монографии В.А. Китаева.

В настоящее время вопросы, касающиеся местного самоуправления, также вызывают интерес у ученых. Так, проблемам самоуправления посвящены работы В.И. Васильева, Л.Е. Лаптевой, Г.В. Марченко, В.В. Меньшикова и др.

Говоря о выборах в органы местного самоуправления, необходимо назвать прежде всего труды Л.Е. Лаптевой и А.Ю. Шутова. Значительный вклад в изучение системы городского представительства Х1Х-ХХ вв. внесли работы В.А. Нардовой и Л.Ф. Писарьковой.

Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, связанных с формированием и функционированием института самоуправления в России.

Предметом исследования выступает нормативно-правовая база, регламентировавшая устройство и функционирование органов самоуправления.

Целью диссертационного исследования является комплексное изучение генезиса и эволюции органов местного самоуправления в дореволюционной России.

Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:

- изучение и обобщение законодательных документов, научных исследований и иных материалов, касающихся рассматриваемого вопроса, в целях определения степени и уровня разработанности проблемы;

- установление общих закономерностей, имманентных развитию местного самоуправления России в целом;

- выявление и оценка основных тенденций развития местного самоуправления XIX в., в целом и городского в частности;

- исследование особенностей правового регулирования городского самоуправления XIX в.;

- выявление и анализ достоинств и недостатков организации и функционирования системы местного самоуправления XIX в на примере городской формы организации данного института.

Хронологические рамки исследования охватывают 1Х-ХГХ вв. Первая граница обусловлена периодом формирования и функционирования органов городского управления эпохи Древнерусского государства, решения которых, по сути, были решениями общегосударственного мае-

штаба. Вторая - предопределена прогрессивными реформами в области местного самоуправления XIX в. Результаты данных реформ актуальны и в настоящее время, т.к. именно в XIX в. были проведены такие преобразования, которые позволяют вести речь именно о местном самоуправлении, не являющемся придатком органов государственного управления.

Методологической основой диссертационного исследования является диалектико-материалистический метод познания историко-правовой действительности, а также основанные на нем общенаучные (исторический, логический, системно-структурный, функциональный и др.) и частнонаучные (формально-юридический, сравнительно-правовой, анализ документов и др.) методы.

Теоретической основой исследования послужили работы дореволюционных, советских и современных юристов - специалистов в области истории отечественного государства и права, муниципального права, теории государства и права: Е.Ю. Апрокимовой, Р.Ф. Асанова, В.М. Баранова, И. Блинова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, В.Ю. Виноградова, М.Ф. Вла-димирского-Буданова, Ю.Г. Галая, A.A. Демичева, В.В. Еремяна, H.H. Ефремовой, О.В. Исаенковой, В.Б. Макарова, М.Н. Марченко, H.A. Максимовой, P.C. Мулукаева, Н.В. Постового, В.А. Толстика, H.H. Трофимовой, Г.И. Шрейдера, а также историков: Н.П. Ерошкина, П.А. Зайончковского, Л.Г. Захаровой, И.Я. Фроянова.

Эмпирическую базу исследования составили дореволюционное законодательство и делопроизводственная документация.

Научная новизна диссертационной работы заключается в проведении комплексного исследования процесса становления местного самоуправления в дореволюционной России. В работе рассмотрен ряд проблем концептуального характера, связанных с раскрытием сущностных аспектов проведения преобразований, начавшихся в 1870 г., и продолжения городской реформы в 1892 г.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Местное самоуправление как форма организации общества по решению вопросов локального значения в различных его проявлениях было присуще российской государственности на протяжении всей истории. Однако формы такового варьировались в зависимости от конкретных исторических условий. В ряде случаев органы местного самоуправления строились на сочетании начал местного управления и местного самоуправления.

2. Сфера деятельности органов самоуправления, а также их активность в XIX в. были законодательно ограничены.

3. Следствием единых начал организации самоуправления явилось то, что нормативные установления Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. и нормы, закрепленные в Городовом положении 1870 г., в некоторых случаях были схожими. Это свидетельствует об общих тенденциях развития местного самоуправления второй половины XIX в.

4. Во второй половине XIX в. существовало несколько видов организации самоуправления, функционирующих параллельно и практически независимых друг от друга, что существенно влияло на эффективность деятельности института местного самоуправления. Излишняя дробность в системе самоуправления вносила неопределенность, в частности, в разграничение предметов ведения, а также создавала проблемы организации таких органов на местах в силу ограниченности их финансово-экономической основы функционирования.

5. Исследование системы формирования органов городского самоуправления 1870 г. позволяет сделать вывод о том, что выборы в указанные органы проходили в три этапа, а не в два, как это было принято в научной литературе.

6. Введенная в 1870 г. новая система городского самоуправления допускала совмещение должностей по городской общественной службе с должностями по земским и сословным учреждениям. Это совмещение характеризуется практическим смыслом, заключающимся в обеспечении органов самоуправления специалистами, а также тождественностью развития данных типов самоуправления и соответственно идентичностью компетенции, определявшейся территорией, что не противоречило совмещению данных должностей.

7. Применительно к Городовому положению 1892 г. более верно говорить не о наличии имущественного ценза, а о существовании ценза обязательных платежей, т.к. последнее понятие более адекватно отражает требования закона.

8. Так называемая городская контрреформа 1892 г. представляла собой своеобразный способ разрешения общественных противоречий, порожденных предыдущими преобразованиями. Городовое положение 1892 г. было логическим продолжением Городового положения 1870 г., скорректированного в соответствии с новыми историческими реалиями.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем положения и выводы дополняют некоторые разделы истории государства и права России, а также будут способствовать совершенствованию современного законодательства в рассматри-

ваемой сфере. Обобщение отечественного опыта развития института местного самоуправления имеет практическую значимость для решения ряда проблем в исследуемой области в условиях современного Российского государства.

Дидактическое значение заключается в том, что отдельные положения диссертации можно использовать в процессе преподавания теории и истории права и государства, муниципального права, других отраслевых юридических наук.

Апробация результатов исследования. Диссертация была обсуждена и одобрена на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородского филиала Московского гуманитарно-экономического института. Основные положения и выводы диссертационного исследования были изложены на научно-практических конференциях: «Человек и общество» (г. Н. Новгород, 2003-2005 гг.); «Гуманизация образовательной деятельности в вузе, техникуме, школе» (г. Нефтекамск, 2004 г.); «Наука и образование - 2005» (г. Нефтекамск, 2005 г.).

Результаты исследования используются в преподавании следующих дисциплин: «Теория государства и права», «История отечественного государства и права» - в Уфимском юридическом институте; «История отечественного государства и права», «Муниципальное право России», «Теория государства и права», «Актуальные проблемы теории государства и права» - в Тюменском юридическом институте МВД России; «История государства и права России», «Теория государства и права», «Муниципальное право», «Конституционное право» - в Нефтекамском филиале Башкирского государственного университета; «Теория государства и права», «История государства и права» - в Нижегородском филиале Московского гуманитарно-экономического института.

Структура диссертации определяется целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и библиографического списка.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы, обусловленный ее актуальностью, выявляется степень ее разработанности, определяются цель и задачи диссертационного исследования, его объект и предмет, хронологические рамки, методологическая основа, научная новизна, доказывается теоретическая и практическая значимость работы, формулируются положения, выносимые на защиту.

Глава первая «Органы местного самоуправления IX - первой половины XIX вв.» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Генезис и эволюция органов местного самоуправления в 1Х-ХУН вв.» проводится общетеоретический анализ происхождения органов местного самоуправления IX—XVII вв., выявляются основные тенденции их развития, изучается природа происхождения рассматриваемого института.

Раскрывая содержание данного параграфа, автор говорит о том, что местное самоуправление следует охарактеризовать в соответствии с конкретно-историческими этапами генезиса рассматриваемого института, формами его проявления, правовым статусом в исторической ретроспективе, взаимоотношениями с государственными учреждениями и должностными лицами.

Последовательно решая задачу, диссертант устанавливает тенденции развития исследуемого явления посредством изучения основных исторических этапов генезиса местного управления.

Древнейшее общинное управление на Руси, прежде всего, было связано с территориальным делением. Последнее соответствовало племенам, населявшим территорию Древнерусского государства. Управленческие решения вырабатывались, принимались и реализовывались в условиях конкуренции и борьбы корпоративных и сословных группировок. Основными единицами территориального деления были земли, составляющие независимые друг от друга образования с центром в столичном городе.

С увеличением политической власти князей происходит становление системы княжеского правления, в которой князь выступал в качестве главного исполнительного органа.

Дружина, военные люди были постоянными помощниками князя в удельно-вечевой период. В ХТ-ХН вв дружина делилась на старшую - бояр, княжих мужей, и младшую - воинов и слуг княжеского двора. Члены дружины могли переходить от одного князя к другому, содержалась дружина доходами с области и частью военной добычи С укреплением ветвей княжеского рода по отдельным областям дружина становится классом местных землевладельцев.

Другим источником системы управления был княжеский двор, его ближайшее окружение, роль которого возрастала с ростом собственно дворцового управления.

Помимо института княжеского и боярского управления городом-государством существовало и управление городскими делами, которое осуществлялось посредством народного веча - городского собрания. Вече

в некоторой степени выступало как проявление демократического начала, но полностью его таковым назвать нельзя.

Вечевое управление делами города (и землями данного города-государства) в период Древнерусского государства существовало почти в каждом городе. Этот факт объясняется и тем, что институт княжеского правления в городах не обеспечивал политической и экономической стабильности в решении вопросов местного значения. На этом фоне и возрастает роль веча - органа городского управления.

Безусловно, значимость вопросов местного значения явственно осознавалась и во времена княжеского правления. Однако наряду с их более или менее удовлетворительным разрешением основной акцент в деятельности князей неизбежно делался на вопросах общегородского значения, которые в условиях полисной системы имели не столько муниципальный, сколько государственный, политический характер.

В IX в. управление городом и землей было сосредоточено в руках военного старшины, военных начальников главного города, тысяцких. Данная организация власти строилась в соответствии с военным принципом, основанным на десятичной системе управления.

Во многом управление в древнерусских землях было аналогичным, несмотря на то, что каждая земля представляла собой в определенной мере независимое административно-территориальное образование.

В Х^-ХУ вв. при становлении единой государственности вечевая форма управления сохраняется в несколько трансформированном виде. Образовавшаяся единая территория государства включала в себя территории отдельных, когда-то независимых, земель с особенностями национального, географического и культурного развития, что и привело к необходимости формирования системы управления на местном уровне. Особенности управления отдельных княжеств, сложившиеся там обычаи, вероисповедание и многое другое обусловили необходимость поддержания местного управления, существовавшего наряду с усилившейся центральной княжеской властью.

Городское управление на рубеже XV- XVI вв. организовывалось через созданный институт городовых приказчиков.

К середине XVI в. в России складываются предпосылки становления сословно-представительной монархии. Решающее значение в создании гарантий прочности позиций единодержавия в этот период имели реформы местного управления. В конечном итоге изменения на верхних уровнях управления не могли быть эффективными без осуществления реформ по всей вертикали власти. Среди всего комплекса проблем выделялась проблема «корм-

лений», которые возникли в удельный период и были основой управления великого князя через наместников, получавших «корм» с вверенных им в управление территорий. В этот период управление на местах, решавшее насущные вопросы местного населения, осуществлялось выборными людьми: сотскими в городах, старостами во внегородских поселениях.

С реформами Ивана IV Грозного начинается новый период эволюции местного управления, связанный с усилением самоуправленческих выборных начал (вторая половина XVI - начало XVII вв.).

Дальнейшие предпосылки эволюции местного самоуправления в Российском государстве можно наблюдать в установлении губного и земского управления, которые противопоставлялись прежней системе «кормлений».

После смерти Ивана IV началось активное внедрение приказно-воеводского управления, ограничение земского управления.

Оценивая развитие местного самоуправления во второй половине XVI в., следует подчеркнуть, что оно основывалось на вековых традициях, ограничиваясь вмешательством самой центральной власти и искусственными мерами по обеспечению привилегий. Это подтверждается успехами самоуправления в уездных, посадских и волостных мирах севера Московского государства, где таких ограничений было меньше, традиции самоуправления были основательнее, не было развито служилое землевладение и не существовало столь резкого сословного разделения населения1.

К концу XVI - началу XVII вв. вводится приказно-воеводское управление, отличное от имевшегося дворцово-вотчинного. Сильное государственное начало на местах проявилось в лице воевод. Они назначались государем и находились на государственной службе, получали жалование из государственной казны. Это обстоятельство ставило в большую зависимость представителей государственной власти на местах от аппарата государственного управления. Факт получения жалования ограничивал и злоупотребления, которые выражались в установлении различного рода завышенных местных налогов, идущих на содержание представителя и его аппарата. При воеводе находился штат (приказная, съезжая изба), который занимался финансово-хозяйственной деятельностью. Воевода, помимо административных, судебных и полицейских функций, стал осуществлять и надзорную функцию по отношению к земским и губным избам.

В силу непоследовательного проведения принципа децентрализации государственной власти, заключавшегося в отсутствии какой-либо четкой иерархии органов местного управления, излишней дробности (в особенно-

' См.. Кюеветтер А А Местное самоуправление России 1Х-ХТХ ст Пг, 1917 С 47

сти в ведомственном отношении), деятельность органов местного управления на местах была малоэффективной. Виды местного управления локального уровня не объединялись и не составляли единую централизованную систему управления. Сильное разделение органов местного управления на сословные ведомства не способствовало этому. Данные органы локального значения управлялись из Москвы различными приказами, которые пришли на смену предшествующему дворцовому управлению.

В XVII в. ведущей тенденцией стало повышение роли местных органов управления. В Казани, Астрахани, Новгороде, Тобольске приказные избы были возведены в ранг приказных палат, роль московских приказов ослабевала. Усиление местных начал управления в регионе создавало условия для губернской реформы Петра I.

Диссертант, проанализировав основные этапы генезиса местного самоуправления в России (целью данного анализа являлось наиболее адекватное понимание природы местного самоуправления и его взаимоотношений с государственными институтами управления), пришел к ряду выводов. Так, местное самоуправление как форма организации общества по решению вопросов локального значения в различных его проявлениях было присуще российской государственности на протяжении всей истории. Однако формы данного самоуправления варьировались в зависимости от конкретных исторических условий. Это в значительной мере определялось тем, что общественным отношениям присущ динамизм. В зависимости от изменения общественных отношений в целом подвергалась изменениям организация управления, и в частности - самоорганизация общества.

Автор установил, что основными формами организации общества традиционно выступают государственное управление и самоуправление, которые не являются конкурирующими. Для указанных форм организации общества характерно взаимодействие, обусловленное единым источником - народом1 - и единой целью упорядоченного управления.

Место самоуправления характеризуется некоторой неясностью во взаимоотношениях с государственным управлением, обусловленных, в частности, тем, что при образовании государства существующие институты самоуправления (самоорганизации) становятся огосударствленными институтами управления. Поэтому многие из признаков местного государственного управления и местного самоуправления совпадают. Это подтверждает и их эволюционное развитие. Так, достаточно сложно разграничить местное государственное управление от местного самоуправления. Это яв-

1 См Шевчик Н.А Государственная власть и местное самоуправление- правовые проблемы взаимодействия Автореф. дис канд юрид. наук. Тюмень, 2001. С. 12

ляется следствием того, что на разных этапах перед государством (обществом) стоят различные цели и задачи. Соответственно с этим и организуется наиболее оптимальная система управления обществом, в которой порой, как показывает историческое развитие, сложно выделить органы местного самоуправления, т.к. они в большей степени носят черты органов государственного аппарата на местах. Вместе с тем полное исключение существования органов местного самоуправления в различные периоды невозможно, т.к. данные органы в зависимости от взаимоотношений с государственной властью носили специфические формы.

Исторический аспект развития взаимоотношений отечественного местного самоуправления и государственного управления свидетельствует о том, что со стороны государства, как правило, происходило санкционирование местного самоуправления. Долгое время государственное управление во взаимоотношениях с местным самоуправлением играло ведущую, покровительствующую роль. Вместе с тем не следует абсолютизировать влияние государственного управления даже в силу того, что оно, как и самоуправление, есть самостоятельный уровень системы социального управления. В связи с чем, говоря о взаимоотношениях государственного управления и местного самоуправления, более верным будет вести речь о взаимоотношении элементов системы в различных вариациях, но тем не менее направленных на достижение целей, определяющих существование системы управления как таковой.

Местное самоуправление в историческом времени существовало как сочетание начал местного управления и местного самоуправления: в одном случае - как непосредственное вменение обязанностей государства, в другом - делегирование обязанностей государства, а в третьем - полное замещение государственного местного управления при выполнении соответствующих функций.

В данном параграфе, несмотря на сложность разграничения в изучаемых периодах развития соотношения местного самоуправления и государственного управления, диссертант настаивает на том, что все же необходимо различать местное управление и местное самоуправление, т.к. это разные формы содержания управления.

Во втором параграфе «Развитие органов местного самоуправления в XVIII - первой половине XIX вв.» анализируется становление института местного самоуправления в указанный период, исследуются особенности модели самоуправления XVIII - первой половины XIX вв., определяются предпосылки преобразований модели местного самоуправления второй половины XIX в.

Новый этап развития местного самоуправления был связан с Петровскими реформами конца XVII - начала XVIII вв. К этому времени воеводы не могли обеспечить нормальное функционирование власти, результатом чего стала сильная бюрократизация государственного аппарата, влияющая на эффективность управления как на местах, так и государством в целом.

Диссертант выявляет, что Петр I и Екатерина II в основу организации местного управления положили идею о земских повинностях, которая носила государственно-фискальный характер.

Проводя реформы местного самоуправления, Петр I во многом изменил статус городского самоуправления, выведя его в 1699 г. из-под власти воевод и установив выборный элемент в органы городского управления, что является значительным прогрессивным моментом в эпохе эволюции местного самоуправления.

В 1702 г. был упразднен институт губных старост; их место заняли воеводы, управлявшие совместно с присутствием из двух-четырех дворян, выбранных по уездам.

По ликвидации губного управления Петром I на местах в уездах были учреждены дворянские советы, которые управляли уездом совместно с воеводами.

В этот период учрежденные органы местного самоуправления (бур-мистрские палаты, земские избы) носили черты органа государственной власти, выполняя, как правило, лишь фискальные функции по своевременному обеспечению уплат в государственную казну, что, по сути, не является внедрением действительного самоуправления.

В 1723-1724 гг была завершена реформа городского сословного управления. Созданный в 1720 г. Главный магистрат имел задачи создания магистратов в городах на выборных началах и надзора за ними. Появились ратуши.

Помимо магистрата продолжали функционировать такие исторически сложившиеся органы управления городом, как сходы. Они собирались под руководством посадских старост, наделенных исполнительной властью. Магистратам надлежало взаимодействовать с населением города, особенно по наиболее важным вопросам местного значения.

На протяжении всей истории Российского государства все преобразования в области территориально-административного деления сводятся в основном к решению только узкого круга вопросов - сбора отчислений в государственную казну либо содержания военных единиц.

Оценивая реформы, проводимые Петром I, диссертант подчеркивает, что преобразования в целом преследовали цель упорядочения, повышения государственного управления, для чего и необходимо было создать эффективную систему центральных органов государственного управления, органов

управления местами и органов местного самоуправления, чтобы получить таким образом единую систему управления. Несмотря на то, что в большей части отмеченные преобразования, в том числе и на уровне местного самоуправления, носили фискальный характер, они послужили предпосылками формирования представительных органов муниципального образования.

Реформирование, формирование и совершенствование системы государственного управления в России второй половины XVIII в. происходило исходя из понимания важности места и роли государственного аппарата в развитии и совершенствовании государства. Екатерина II провела ряд последовательных реформ, направленных на создание единой системы управления на всей территории страны, что означало дальнейшую централизацию власти, которую не нарушала никакая форма распределения управленческих функций между звеньями центрального и местного аппарата.

Совершенствованию и централизации управления страной, укреплению абсолютной власти монарха способствовало проведение реформы местного управления 1775 г. Созданный в результате реформы аппарат управления на местах оказался способным проводить политику государственной власти.

В апреле 1785 г. были приняты два важнейших в развитии местного самоуправления акта: Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства, которая учреждала возможность сословной самоорганизации, и Грамота на права и выгоды городам Российской империи, изданная для упорядочения управления на местах.

Павел I изменил всю систему местного управления, учрежденную в 1775 г.: были ликвидированы должности наместников, городские думы; закрыты приказы общественного призрения, управы благочиния; городское сословное управление было слито с органами полиции. Одно из направлений деятельности Павла I было связано с устройством крестьянского управления.

Согласно закону 1797 г. утверждались волостные правления, состоящие из волостного главы, старосты и писаря.

Значительным этапом в развитии местного самоуправления является то, что в 40-х гг. XIX в. бьша предпринята попытка изменить состав городского управления. Принятое тогда Городовое положение предусматривало вхождение в городское общество представителей всех сословий, проживающих в городе. Однако действие его распространилось только на Петербург, Москву и Одессу1, а сами органы самоуправления находились под контролем губернатора.

' См.: JlanmeeaJI Е. Земские учреждения в России M , 1993 С 27

Непосредственными предшественниками земских учреждений, созданных в 1864 г., являлись губернские и уездные органы, введенные в основном для заведования земскими повинностями в середине XIX в.

Первого января 1864 г. Александр II утвердил Положение о губернских и уездных земских учреждениях, на которое возлагалось преимущественно заведование хозяйственными делами.

По результатам проведенного в рамках данного параграфа исследования органов управления, их основных черт, формирования и функционирования можно сделать вывод о том, что в России данные органы создавались и действовали на протяжении нескольких веков. Общим для них было построение на сословной основе и осуществление деятельности в интересах укрепления существующего строя, улучшения правового положения господствующих в обществе сословий. Создание различных организационных форм местного самоуправления преследовало также цель выработки более гибких форм управления на местах. Деятельность же самих органов местного самоуправления того времени проходила под контролем и постоянной опекой центральных государственных органов и губернаторов. Фактически подобное развитие событий вело к постепенной интеграции органов местного самоуправления в механизм государства. Менялась лишь степень легального закрепления полномочий контролирующими инстанциями. Это, по сути, весьма отрицательно влияло на самостоятельность органов местного самоуправления и как следствие существенно снижало эффективность их деятельности.

Глава вторая «Органы городского самоуправления в Российской империи по Городовым положениям 1870 и 1892 гг.» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Городская реформа 1870 г. в контексте «великих» реформ Александра II» анализируются предпосылки реформирования органов городского самоуправления. Особое внимание уделяется модели городского самоуправления как одной из прогрессивных моделей местного самоуправления, существовавших на тот период. Дается краткая характеристика проводимым реформам и основному документу реформирования городской системы самоуправления.

Диссертант отмечает, что дальнейшее преобразование в области местного самоуправления связывается именно с политико-экономической обстановкой в стране, которая явилась предпосылкой преобразований практически во всех областях государственного устройства.

Одной из проблем рассматриваемого периода являлась проблема экономической отсталости многих крупных населенных пунктов, а также запущенности городского хозяйства в Российской империи. Автор отмечает, что поскольку города являлись такими территориальными образова-

ниями, в которых формировался наибольший объем социального, экономического и политического потенциала государства, то в таких условиях создание нового уровня управления, который позволил бы коренным образом улучшить благосостояние народа в населенных пунктах, стало одной из основных задач проводимых реформ второй половины XIX в. Это предполагало образование органов земского и городского самоуправления.

Более того, необходимость создания данных органов была сопряжена с известными социально-экономическими преобразованиями в самом российском обществе второй половины XIX в. Это, прежде всего, крестьянская и другие реформы, повлекшие изменения в общественных отношениях и соответственно требовавшие новой формы организации общества, одной из которых и явилось создание органов общественного самоуправления, характеризующегося внесословностью.

Автор отмечает, что реформы проходили под влиянием диаметрально противоположных тенденций развития государственного устройства. Одно направление было ориентировано на укрепление существующего монархического начала государственного устройства, а другое - на введение таких институтов государственного устройства, которые при монархической форме правления были недопустимы.

Противопоставление государственного управления и местного самоуправления видится верным только в той мере, в какой оно не вызвано реальными в историческом масштабе причинами. Иными словами, идея местного самоуправления рассматриваемого периода изначально возникла при наличии уже развитой системы государственного управления, притом первое формировалось как нечто большее, чем дополнительный ресурс централизованного управления. Государственное управление и самоуправление на местах были связаны общностью управленческого воздействия, однако объект, субъект, содержание, а главное - сущность местного самоуправления - коренным образом отличаются от государственного управления, располагающего государственно-властными полномочиями. Оба типа управления должны функционировать одновременно, каждый из них имеет свои цели и решает различные задачи. В конечном итоге сама идея местного самоуправления не могла бы Появиться и получить такое развитие без санкции государства организовывать стремление населения самостоятельно решать возникающие проблемы местного значения. Таким образом, становление органов местного самоуправления проходило при таком балансе интересов, когда, с одной стороны, монархическое правление сохраняет свои позиции, а с другой - по мере возможности учтены объективные требования нового времени.

Началом проведения реформ в области городского самоуправления принято считать 20 марта 1862 г. В этот день под давлением общественного мнения и в ответ на ряд ходатайств о реформе городского самоуправления на основе всесословного принципа было опубликовано высочайшее повеление «безотлагательно приступить к улучшению общественного управления во всех городах империи»'.

Первостепенной задачей стало создание единой нормативно-правовой системы регулирования общественного самоуправления в городах. Она могла бы стать базой для формирования новых органов городского самоуправления. Основой такой системы явилось Городовое положение ] 870 г. - результат восьми лет работы специальных комиссий, созданных для решения проблем реформирования городского устройства. Новое Городовое положение получило высочайшее утверждение 16 июля 1870 г. Данный нормативно-правовой акт и явился правовой базой реформирования органов городского самоуправления.

Городовое положение 1870 г. в целом носило прогрессивный характер по сравнению с предыдущими нормативно-правовыми актами в рассматриваемой сфере в силу своих демократических начал. Данный нормативно-правовой акт определял роль городского самоуправления в осуществлении управления муниципальными образованиями и их населением, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления; устанавливал общие принципы организации городского самоуправления в Российской империи.

Основными группами субъектов, на которых распространялось действие Городового положения, были физические лица; городские избирательные собрания; городская дума, городская управа; губернские по городским делам присутствия, губернатор, министр внутренних дел, сенат, органы полиции; другие негосударственные организации.

Предметом регулирования Городового положения выступали общественные отношения, возникавшие в результате отправления местного самоуправления населением по вопросам, отведенным данным нормативно-правовым актом к компетенции городского общественного управления, в основном в хозяйственной сфере.

Следствием единых начал организации самоуправления явилось то, что нормативные установления Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. и нормы, закрепленные в Городовом положении 1870 г., в некоторых случаях были идентичны Это свидетельствует об общих тенденциях развития местного самоуправления второй половины XIX в.

1 Шрейдер Г.И. Город и Городовое положение 1870 г // История России в XIX веке Эпоха реформ М., 2001. С 339

Местное самоуправление в Российском государстве второй половины XIX в. формировалось самостоятельно и исключительно в соответствии с традиционными формами социальной организации в нашей стране. Отечественным законодательством данного периода была создана система организации местного самоуправления поверх уже традиционно существующей. Центральная власть, по сути, санкционировала существующие формы организации местного самоуправления и учреждала наиболее оптимальные из них повсеместно с учетом геополитических особенностей различных регионов.

Во втором параграфе «Структура и функции органов городского самоуправления по Городовому положению 1870 г.» анализируются система органов городского самоуправления 1870 г., порядок ее формирования и функционирования, а также формулируются выводы, касающиеся основных тенденций развития и существования изучаемой системы.

В соответствии с установленной избирательной системой правительство предоставляло преимущества на выборах зажиточным горожанам, ограничивая малоимущие слои населения в отправлении местного самоуправления.

Право участия в избирательных собраниях получали лица, наделявшиеся избирательным правом, в соответствии с установленной системой цензов.

Помимо общих оснований вхождения в избирательные собрания, необходимо отметить положения, которые указывают на явные недостатки избирательного права, часто выражавшиеся в несовершенстве юридической или законодательной техники рассматриваемого нормативного акта. Так, диссертант устанавливает, что при определенных условиях физическое лицо могло представить сразу три голоса на выборах: свой, по доверенности и голос представляемого юридического лица. Городовым положением отдельно оговаривалось то, что горожане не могут иметь более двух голосов.

Кроме того, автор указывает и на несовершенство процедурной стороны избирательной системы, например, порядок баллотирования кандидатов в гласные (депутаты) в Городовом положении практически не оговаривался. Предполагалось, что кандидатуры будут выдвигаться непосредственно перед началом голосования. Предвыборная агитация кандидатов не проводилась и запрещалась во время избирательных собраний. Кандидаты могли быть выдвинуты избирателями соответствующих избирательных собраний и в порядке самовыдвижения.

Вместе с тем диссертант отмечает желание законодателя обеспечить эффективную реализацию субъективного избирательного права. Так, подробно изучив нормативный блок Городового положения 1870 г, посвященный избирательной системе, автор резюмирует, что в данном нормативно-правовом акте были закреплены институты, посредством которых осуществлялась деятельность по обеспечению правильного осуществления избирательного права и функционирования избирательной системы в целом.

Учреждение избирательного собрания, по мнению многих исследователей, носило временный характер. Вместе с тем диссертант полагает, что данные собрания являлись перманентно действующими органами.

Исследовав нормативный блок Городового положения 1870 г., касающийся вопросов системы формирования органов городского самоуправления (городской думы и городской управы), автор делает вывод о том, что выборы в указанные органы проходили в три этапа (и три стадии первого этапа), а не в два, как считают некоторые исследователи1.

Первый этап формирования органов городского самоуправления был, по сути, предвыборным. На этом этапе формировались избирательные собрания. Данный этап подразделяется на три стадии: первая включала выявление лиц, которые в соответствии с Городовым положением обладали избирательным правом; на второй составлялся список лиц, обладавших избирательным правом; на третьей формировались три избирательных собрания.

В рамках второго этапа проходили непосредственные выборы населением города гласных.

На третьем этапе выбирались члены исполнительного органа городского самоуправления.

В данном параграфе автор устанавливает также классификацию существовавших комиссий, в основу которой положен временной критерий. В соответствии с данным критерием комиссии подразделяются на два вида: временные и постоянные.

Диссертант отмечает, что законодателем в Городовом положении 1870 г. были установлены такие нормы, которые закрепляли обязательное утверждение и повышение ответственности городского головы и лиц, его замещающих. В этом автор усматривает желание центральной власти поставить в определенную степень зависимости органы городского самоуправления. Это обусловлено и тем, что городской голова председательствовал в городской думе и управе. Более того, на него была возложена

1 См • Асаиое Р.Ф. Городское самоуправление в пореформенный период (по материалам Нижнего Новгорода): Дис . канд юрид наук Н Новгород, 2004 С. 99

большая ответственность за отправление городского самоуправления. Получалось, что административный контроль, по сути, осуществлялся посредством городского головы и лица, его замещавшего. В силу того, что другие должности общественного городского управления были подчинены городскому голове, их утверждение в должности административной властью не производилось.

Автор отмечает, что выборные лица, занимающие должности в городской управе в соответствии с Городовым положением 1870 г., не считались состоящими на государственной службе (за исключением городского секретаря). Акцентируя внимание на независимости должностных лиц органов местного самоуправления от органов и лиц, представляющих административную власть, законодатель, по мнению диссертанта, подчеркивал выделение органов местного самоуправления из государственного аппарата управления. Однако уже в то время наметилась тенденция включения должностных лиц органов местного самоуправления в состав государственных служащих, которая затем нормативно закрепилась в Городовом положении 1892 г.

Диссертант обращает внимание и на тот факт, что лица, занимающие государственную должность, могли также занимать и городские общественные должности с сохранением занимаемых должностей по государственной службе с разрешения их начальства. Данное положение, полагает автор, скорее было направлено на обеспечение городского самоуправления специалистами, обладающими навыками организации производства дел исполнительных органов, чем на отождествление данных должностей общественного самоуправления с государственными должностями. Допускалось и совмещение должностей по городской общественной службе с должностями по земским и сословным учреждениям. Это совмещение характеризуется тем же практическим смыслом, заключающимся в обеспечении органов самоуправления специалистами, а также тождественностью развития данных типов самоуправления и соответственно идентичностью компетенции, определявшейся территорией, что не противоречило совмещению данных должностей.

Диссертант выявляет, что помимо некоторого законодательного несовершенства существовали и проблемы, связанные исключительно с человеческим фактором. Например, на практике в деятельности органов городского самоуправления второй половины XIX в. сложилась ситуация, негативно влияющая на эффективность, экономичность деятельности органов городского самоуправления. Это связано с тем, что закреплялся особый порядок принятия решений по наиболее важным вопросам (2/3 голосов от всего количества гласных). По сути, такое положение в основе своей

объективно верно, но сложность была в том, что в заседании количество гласных не соответствовало норме, предъявляемой к проведению принятия такого решения.

Автор подчеркивает, что одним из основных составляющих факторов деятельности органов городского самоуправления был экономический, являющийся слабым местом во введенном институте. Так, в ряде случаев органы городского самоуправления были утверждены не повсеместно, т.к. при их формировании учитывалась и финансово-экономическая обеспеченность (самодостаточность) муниципальных образований

Городовое положение 1870 г. закрепляло механизмы защиты от злоупотреблений органов городского самоуправления и их должностных лиц.

Одним из позитивных аспектов введенного института, по мнению автора, является наличие права у органов городского самоуправления издавать нормативно-правовые акты.

В третьем параграфе «Структура и функции органов городского самоуправления по Городовому положению 1892 г.» рассматривается система местного городского самоуправления 1892 г. в сравнении с предыдущей; сопоставляются модели систем функционирования органов местного самоуправления 1870 г., 1892 г. и современная система. Кроме того, устанавливаются позитивные и негативные моменты в развитии системы местного самоуправления как государственно-правового института в его теоретических и практических сторонах существования.

Рассмотрев порядок формирования и деятельности органов городского самоуправления по новому Городовому положению 1892 г. в сравнении с предыдущим, диссертант отмечает, что ряд авторов характеризуют указанный нормативно-правовой акт 1892 г. как результат контрреформистской политики в области государственного устройства1. Суть, вкладываемая историками в категорию «контрреформа», по мнению диссертанта, сводится к тому, что преобразования, проводимые в конкретный период, получают иное развитие, полностью противоположное преобразованиям предшествующего периода. Вместе с тем автор отмечает, что так называемые контрреформы - это, скорее, своеобразный способ разрешения общественных противоречий, порожденных предыдущими преобразованиями. Поэтому, говоря о преобразованиях в области общественного устройства второй половины XIX в., правильнее использовать категорию «реформа».

' См , напр Писарькова Л. Ф Социальный состав городских гласных накануне контрреформы 1892 года // История СССР 1989 № 6; История России / Под ред Ю.Н Бакаева, Л Н Булдыгеровой, А Н Гридуновой. Хабаровск, 1998.

Более того, деление рассматриваемого периода на две части - преобразования и контрпреобразования - не совсем уместно в случае, если иметь в виду единый, монолитный период или процесс, охватывающий реформирование городского самоуправления XIX в. По мнению автора, контрреформа есть не что иное, как незаконченный процесс преобразований второй половины XIX в.

Характеризуя длительный период реформирования института городского самоуправления, диссертант устанавливает, что Городовое положение 1892 г. есть результат долгого, 22-летнего процесса реформирования городского самоуправления, начатого государством в 1870 г. Это подтверждается еще и тем, что положения, нашедшие отражение в указанном нормативно-правовом акте 1892 г., были заложены еще в начале реформы 1870 г.

Диссертант устанавливает, что внесенные в Городовое положение 1870 г. изменения касались в основном взаимоотношений органов государственной власти и органов городского самоуправления. Поэтому более либеральные идеи Городового положения 1870 г. с учетом накопленного опыта нашли свое отражение в аналогичном документе 1892 г., но в более выгодной для существующего государственного устройства интерпретации.

В параграфе также отмечается, что Городовое положение 1892 г. по сравнению с Городовым положением 1870 г. закрепило большую административную зависимость органов местного самоуправления с признаками поглощения подсистемы данного самоуправления подсистемой государственного управления. Это было обусловлено тем, что в слабом государстве оправданным становится управление административными методами, т.к. это единственный способ действенного управления обществом. Такова характеристика социального управления рассматриваемого в рамках данного параграфа периода.

Диссертант устанавливает, что Городовым положением 1892 г. был определен правовой режим, который подпадает под следующую формулу: «запрещено все, что прямо не разрешено законом». Запрещающий правовой режим не выходит за рамки адекватно существующей политической и правовой обстановки монархического режима времени действия Городового положения 1892 г. В современном законодательстве при определении предметов ведения органов городского самоуправления используется дозволительная формула правового режима: «разрешено все, что не запрещено законом». Несмотря на дозволительный режим правового регулирования, следует отметить, что современная правовая регламентация общественных отношений, в частности в сфере местного самоуправления, намного детальнее в отличие от подобной регламентации отношений в обозначенной сфере конца XIX в., поэтому иные вопросы местного значения практически отсутствуют. В связи с этим, рассматривая деятельность зако-

нодателя относительно разграничения предметов ведения в исторической увязке периодов, автор делает вывод, что при слабой регламентации данных вопросов законодатель использует запрещающий метод правового регулирования, а при более детальной - дозволительный. Исходя из этого, диссертант полагает, что законодатель на всем протяжении существования органов местного самоуправления как бы невольно ограничивает самостоятельность решения населением вопросов местного значения: в одних случаях умышленно, а в других - пытаясь разграничить предметы ведения всех существующих органов, как управления, так и других органов и организаций. Возможно, что ограничения в области самостоятельного осуществления решения вопросов местного значения обусловлены своего рода недоверием или неверием правительства в то, что население может самостоятельно решать свои проблемы.

Перед большинством нормативно-правовых аююв как настоящего, так и прошлого времени возникают технико-юридические проблемы.

Диссертант, проведя подробный анализ статей Городового положения 1892 г., которые так или иначе устанавливали ограничительные допущения городского населения в реализации предоставленных им данным нормативно-правовым актом прав, выявляет следующую систему цензов:

1. Ценз обязательных платежей:

а) налоговый ценз;

б) сборочный ценз.

2. Ценз взаимосвязи субъекта избирательного права с государством:

а) ценз, определенный подданством физического лица;

б) ценз, определенный резиденством юридического лица.

3. Ценз оседлости.

4. Национально-религиозный ценз.

5. Возрастной ценз.

6. Половой ценз.

По мнению автора, имущественного ценза как такового не существовало. Данная категория, использовавшаяся и законодателем рассматриваемого периода, и исследователями, посвятившими свои работы изучаемому институту, заменяет собой понятие ценза обязательных платежей (что раскрывает сущность ценза), вводимого диссертантом.

В соответствии с выявленной системой цензов автор также приходит к выводу, что указанная система, закрепленная в Городовом положении 1892 г., с небольшими отличиями соответствовала подобным же установлениям Городового положения 1870 г. По мнению диссертанта, данные отличия сводятся к качественной стороне начислений ценза обязательных платежей, посредством которого монархическая империя старалась кор-

ректировэть социальный состав представительного органа городского самоуправления и исполнительного органа.

При формировании органов городского самоуправления правительство использовало не только опосредованную форму корректировки кадрового состава, но и непосредственную, выражавшуюся в том, что государственная власть утверждала лиц в должностях городской управы в отличие от предыдущего Городового положения, согласно которому государством утверждался лишь городской голова в силу значительности данной фигуры.

Отличительной чертой рассматриваемого нормативно-правового акта 1892 г. стало его положение о формировании избирательного собрания. В отличие от трехкуриальной системы образования избирательного корпуса, предусматривавшегося Городовым положением 1870 г., в новом Городовом положении было закреплено, что для производства выборов в гласные из лиц, имеющих право голоса на выборах, образовывалось одно избирательное собрание, а не три, как это было раньше. Автор отмечает, что после введения Городовым положением 1892 г. новых требований ценза обязательных платежей в существовании трех избирательных собраний не было необходимости, т.к. субъектами избирательного права оставались лишь те лица, которые входили, как правило, в первое избирательное собрание в соответствии с Городовым положением 1870 г. Это были лица, которые выплачивали больший размер обязательных платежей, отчисляемых в бюджет города.

Принятие нового нормативно-правового акта, регулирующего вопросы городского самоуправления, в 1892 г. было следствием начала нового движения в политике при Александре III. Тогда были пересмотрены многие нормативно-правовые акты, в том числе и Городовое положение 1870 г. В этот период выдвигалось предложение о том, чтобы признать городское дело государственным. Такой подход к вопросу о природе городского самоуправления соответствовал государственной теории самоуправления, получившей распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX в.

В данном параграфе подчеркивается, что принятие нормативных актов органов городского самоуправления по Городовому положению 1892 г. осложнялось тем, что практически любое более или менее значимое решение требовало в соответствии со ст. 5 указанного Положения утверждения.

В заключении диссертант подводит основные итоги исследования, делает общие выводы.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:

1. Иваиютина, Е В Нормативно-правовые акты органов городского самоуправления второй половины XIX века / Е.В Иванютина // Гуманизация образовательной деятельности в вузе, техникуме, школе: материалы Всерос. науч -практ. конф., посвящ. 95-летию образования Башкир, гос. ун-та / НФ РИО Баш ГУ. - Нефтекамск, 2005. - С. 357-365. - 0,5 п.л.

2. Иваиютина, ЕВ Развитие местного самоуправления в России до конца XVIII в. / Е.В. Иванютина, Р.Ф. Асанов // Очерки по истории государства и права России XVIII - начала XX веков: учеб. пособие / под ред. A.B. Никитина, Ю.Г. Гапая, A.A. Демичева; Нижегород. акад. МВД России. - Н. Новгород, 2005. - С. 19-35. - 0,5 п. л.

3. Иванютина, ЕВ Генезис органов местного самоуправления в России (IX-XXI вв.)- учеб. пособие / Е.В. Иванютина; под ред. A.A. Демичева; Нижегород. фил. Моск. гуманит.-экон. ин-та. - Н Новгород, 2006. - 54 с. -3,4 п.л.

4. Иванютина, Е В Соотношение категорий «реформа» и «контрреформа», характеризующих процесс преобразований местного самоуправления второй половины XIX века / Е.В. Иванютина // Наука и образование - 2005- материалы Всерос. науч.-практ. конф.: в 3 ч. / НФ РИО БашГУ. - Нефтекамск, 2006. - Ч. 3. - С. 290-295. - 0,3 п.л.

Общий объем опубликованных работ составляет 4,7 п.л.

Усл. печ. л. 1,63.

Уч.-изд. л. 1,35.

Тираж 100 экз.

Организационно-научный и редакционно-издательский отдел Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний» 600020, г. Владимир, ул. Б. Нижегородская, 67е.

1 '

I «

-Я49У

(

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Иванютина, Евгения Валентиновна, кандидата юридических наук

Введение.

Глава I. Органы местного самоуправления IX — первой половины XIX вв.

1.1. Генезис и эволюция органов местного самоуправления в IX-XVII вв.

1.2. Развитие органов местного самоуправления XVIII - первой половине XIX вв.

Глава II. Органы городского самоуправления в Российской Империи по Городовым Положениям 1870 и 1892 гг.

2.1. Городская реформа 1870 г. в контексте «великих» реформ Александра II.

2.2. Структура и функции органов городского самоуправления по Городовому Положению 1870 г.

2.3. Структура и функции органов городского самоуправления по Городовому Положению 1892 г.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Эволюция органов местного самоуправления в дореволюционной России"

Актуальность темы исследования. Построение гражданского общества в Российской Федерации сопровождается интенсивным развитием институтов местного самоуправления. При этом, к сожалению, не всегда учитывается богатый исторический опыт, а ведь история местного самоуправления в нашей стране насчитывает более тысячи лет. В этой ситуации весьма перспективным представляется анализ генезиса и эволюции органов местного самоуправления. Ряд проблем местного самоуправления сопоставим с проблемами аналогичного института дореволюционного прошлого. Однако значительный потенциал исторического опыта остается до настоящего времени невостребованным.

В силу названных выше обстоятельств исследование генезиса и эволюции органов самоуправления в дореволюционной России представляется актуальным как в теоретическом, так и практическом аспектах.

Целью диссертационного исследования является комплексное изучение генезиса и эволюции органов местного самоуправления в дореволюционной России.

Необходимым условием для достижения поставленной цели явилось решение ряда задач:

- изучить и обобщить законодательные документы, научные исследования и иные материалы в целях определения степени и уровня разработанности проблемы;

- установить общие закономерности, имманентные развитию местного самоуправления России в целом;

- выявить и оценить основные тенденции развития местного самоуправления XIX века, в целом и городского в частности;

- исследовать особенности правового регулирования городского самоуправления XIX века;

- выявить и проанализировать достоинства и недостатки организации и функционирования системы местного самоуправления XIX века, на примере городской формы организации данного института.

Хронологические рамки исследования охватывают период с IX по XIX вв. Первая граница обусловлена периодом формирования и функционирования органов городского управления периода Древнерусского государства, решения которых, по сути, были решениями общегосударственного масштаба. Вторая - предопределена прогрессивными реформированиями в области местного самоуправления XIX в. Результаты реформирования XIX века актуальны и в настоящее время, так как именно в указанном периоде были проведены такие преобразования, которые позволяют вести речь именно о местном самоуправлении, не являющегося придатком органов государственного управления.

Степень научной разработанности темы. Проблематике местного самоуправления уделяли внимание уже дореволюционные историки и правоведы. Большая часть написанных ими сочинений носит теоретический характер. Авторы XIX-начала XX вв., как правило, выводили теоретический эталон самоуправления, а затем сравнивали с ним реальные российские обстоятельства. Таким способом они старались высветить недостатки в организации местного самоуправления на тех или иных этапах его развития и указать на желательные изменения в нем. Среди сочинений этой категории

1 2 следует отметить труды А.Д. Градовского , Н.М. Коркунова, М.И.

Свешникова3, В.М. Гессена4, Н.И. Лазаревского5, В.П. Безобразова6, А.В.

7 О Q

Лохвицкого , А.И. Васильчикова , Б.Н. Чичерина .

1 Градовский А.Д. Собр. соч. - СПб., 1904. - С. 523.; Градовский А.Д. «История местного управления в России» т.1 Спб, 1869. Коркупов Н.М. Русское государственное право, т. И.— СПб., 1893.

3 Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. — СПб., 1892.

4 Гессен В.М. Вопросы местного управления. — М., 1904; Гессен В.М. Городское самоуправление. СПб., 1912.

5 Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица. — СПб., 1903.

Взгляды либералов на местное самоуправление можно понять лишь в сравнении с теми требованиями и проектами, с которыми выступали их оппоненты из правительственного лагеря и среды консервативного дворянства. Поэтому важное значение имеет анализ взглядов на местное самоуправление министра внутренних дел ГТ.А. Валуева10, руководившего подготовкой реформы местного самоуправления, влиятельного публициста М.Н. Каткова и других авторов.

Существует и ряд работ специально посвященных местному самоуправлению. Например, книга И. Блинова11 и статья ГТ.П. Тройского12.

В конце 1950-х годов в работах историка земской реформы В.В. Гармизы13 институт местного самоуправления вновь становиться предметом изучения. Весьма цельный и подробный обзор взглядов на государство и самоуправление идеологов западнического либерализма - Кавелина, Каткова, Чичерина - в 1850-1860-е годы можно найти в монографии В.А. Китаева14.

В настоящее время вопросы, касающиеся местного самоуправления, вызывают интерес у ученых. Проблемам самоуправления посвящены работы В.И. Васильева, JI.E. Лаптевой, Г.В. Марченко, В.В. Меньшикова и др.15

6Безобразов В.П. Государство и общество: управление, самоуправление и судебная власть.

- СПб., 1882; Безобразов В.П. «Земские учреждения и самоуправления», М., ч. 1-2, Спб, 1874. п

Лохвицкий А. В. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. СПб., 1864.

8 Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869- 1871, т. 1-3.

9 Чичерин Б.Н. Областные учреждения России в XVII веке. - М, 1856; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. - М., 1866.; Чичерин Б.Н. Несколько современных вопросов. -М, 1862.

10 Валуев П.А. Дневник министра внутренних дел, т. 1. - М. 1994.

11 Блинов И. Отношения Сената к местным учреждениям в XIX веке. — СПб. 1911.

12 Тройский П.П. Теории самоуправления в русской науке // Юбилейный земский сборник. М, 1914.

13 Гармиза В.В. Земская реформа и земство в исторической литературе/История СССР, 1960, №5

14 Китаев В.А. От фронды к охранительству. Из истории русской либеральной мысли 5060-х гг. XIX в.-М., 1972.

15 См.: Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие.

- М., 1999; Лаптева JI.E. Региональное и местное управление в России: Вторая половина 19 века. — М., 1998; Марченко Г.В. К вопросу о соотношении государственной власти и местного самоуправления в России // Местное самоуправление: проблемы и решения. -М., 1996; Меньшиков В.В. Власть и самоуправление. - Ростов-на-Дону, 1991.

Говоря о выборах в органы местного самоуправления, необходимо назвать, прежде всего, работы JI. Е. Лаптевой16 и А. Ю. Шутова17; значительный вклад в изучение системы городского представительства XIX-XX вв. внесли работы В. А. Нардовой18 и JI. Ф. Писарьковой19 и многих других ученых20.

16 Лаптева Л. Е. Земские учреждения в России. М., 1993; Лаптева Л. Е. Об истории земских учреждений России// Государство и право. 1993. N8; Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России: (Вторая половина XIX века). - М., 1998; Лаптева Л. Е. Реформы и развитие системы самоуправления// Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995; Лаптева Л. Е. Становление буржуазных форм местного самоуправления в России (60-80 годы XIX века)// Закономерности возникновения и развития политико-юридических идей и институтов: Сб. ст. М., 1986; Лаптева Л. Е., Шутов А. Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. Приложения. М., 1999.

17 Шутов А. Ю. Земская избирательная система: Из истории разработки// ПОЛИС (Политические исследования). 1998. N2; Шутов А. Ю. Политические дискуссии о земской избирательной системе в России (50-60-е годы XIX в.)// Вести. Моск. ун-та. Сер. 12: Политические науки. 1998. N3; Шутов А. Ю. Политические дискуссии о земской избирательной системе в России начала XX в.// Вестн. Моск. ун-та. Сер. 12: Политические науки. 1998. N6; Шутов А. Ю. Реформа земской избирательной системы в России 1890 г. М., 1997.

1 Я

Нардова В. А. Городское самоуправление в журналистике 70-80-х гг. XIX в.: (По страницам «Вестника Европы» и «Отечественных записок»)// Общественная мысль в России. Л., 1986; Нардова В. А. Городское самоуправление в России после реформы 1870 г.// Великие реформы в России. 1856-1874: Сб. ст. М., 1992; Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX века: Правительственная политика. Л., 1984; Нардова В. А. Между двумя реформами: (Общественное управление Петербурга в 1892-1903 гг.)// Монополии и экономическая политика царизма в конце XIX - начале XX: К проблеме исторических предпосылок Великой Октябрьской социалистической революции: Сб. ст. Л.: Изд-во «Наука», Ленингр. отд-ние, 1987; Нардова В. А. Органы городского самоуправления в системе самодержавного аппарата власти в конце XIX - начале XX в.// Реформы или революция? Россия 1861-1917: Материалы международного коллоквиума историков. - СПб., 1992; Нардова В. А. Первые выборы в городские думы по избирательному закону 1892 г.// Проблемы социально-экономической истории России: К 100-летию со дня рождения Б. А. Романова. СПб., 1991; Нардова В. А. Петербургская дума и высшая бюрократия в 1858-1862 годах// Петербургские чтения: Петербург и Россия: Науч. конф., 13-15 апреля 1994 года. СПб., 1994; Нардова В. А. Самодержавие и городские думы в конце XIX - начале XX вв. - СПб., 1994;

19 Писарькова Л. Ф. Городовое положение 1870 года и социальный состав городского управления в губерниях Центрально-Черноземного районаII Буржуазные реформы в России второй половины XIX в.: Межвуз. сб. науч. трудов. Воронеж, 1988; Писарькова Л. Ф. Городские головы Москвы: (1863-1917)// Отечественная история. 1997. N2; Писарькова Л. Ф. Городские избирательные кампании 1860-х гг. в Москве// Москва: Люди. Проблемы. События: Краеведческий сб. 2-е изд., испр. М., 1998; Писарькова Л. Ф. Демократия «на вырост»: Московское городское самоуправление за 300 лет// Открытая политика. 1997. N9; Писарькова Л. Ф. Московская городская дума: 1863-1917 гг. М., 1998; Писарькова Л.

Эмпирическую основу исследования составили дореволюционное законодательство и делопроизводственная документация.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектико-материалистический метод познания историко-правовой действительности, а также основанные на нем общенаучные (исторический, логический, системно-структурный, функциональный и др.) и частнонаучные (формально-юридический, сравнительно-правовой, анализ документов и др.) методы.

Теоретическую основу исследования составили работы дореволюционных, советских и современных юристов — специалистов в области истории отечественного государства и права, муниципального права, теории государства и права Е.Ю. Апрокимовой, Р.Ф. Асанова, В.М. Баранова, И. Блинова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, В.Ю. Виноградова, М.Ф. Владимирского-Буданова, Ю.Г. Галая, А.А. Демичева, В.В. Еремяна, О.В. Исаенковой, В.Б. Макарова, М.Н. Марченко, Максимовой Н.А., Р.С. Мулукаева, Н.Н. Ефремовой, Н.В. Постового, В.А. Толстика, Н.Н. Трофимовой, Г.И. Шрейдера, а также ряда историков: Н.П. Ерошкина, П.А. Зайончковского, Л.Г. Захаровой, И.Я. Фроянова.

Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, связанных с формированием и функционированием института самоуправления России.

Ф. Социальный состав городских гласных накануне контрреформы 1892 года// История СССР. 1989. N6.

20 См.: Институт выборов в истории России: Библиографический указатель/ Авторы проекта и составители: Ю. А. Веденеев, И. В. Зайцев, В. В. Луговой, В. В. Тылкин. Калуга, 1999. С. 125-140; Авакъян С. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Материалы научно-практической конференции, 25 апреля 1996 г. М.: МГУ; Бондарь Н., Чернышев М. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. - Ростов-на-Дону, 1996; Ефремова Н., .Лаптева JI. История земств и перспективы развития местного самоуправления. // Государство и право. — 1993 -№11 - С.150-153; Марченко Г.В. Государственная власть и местное самоуправление. // Россия и современный мир - 1995. - № 4. - С.84-86.; Митрохин С. Местное самоуправление: аргументы, проблемы, мифы. В Г.Люхтерхандт (ред.). Местное самоуправление: теория и практика (2-е издание). М., 1997: Фонд Фридриха Науманна, С.43-52.

Предметом исследования выступает нормативно-правовая база, регламентировавшая устройство и функционирование органов самоуправления.

Научная новизна. Научная новизна диссертационной работы заключается в проведении комплексного исследования процесса становления местного самоуправления в дореволюционной России. В ходе диссертационного исследования дана характеристика ряда проблем концептуального плана, связанных с раскрытием сущностных аспектов проведения как преобразований, начавшихся в 1870 г., так и продолжения городской реформы в 1892 г.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Местное самоуправление, как форма организации общества по решению вопросов локального значения в различных его проявлениях, было присуще российской государственности на протяжении всей истории. Однако формы такового варьировались в зависимости от конкретных исторических условий. В ряде случаев органы местного самоуправления строились на сочетании начал местного управления и местного самоуправления.

2. Сфера деятельности органов самоуправления, а также их активность в XIX в. были законодательно ограничены.

3. Следствием единых начал организации самоуправления явилось то, что нормативные установления «Положения о губернских и уездных земских учреждений» от 1 января 1864 г. и нормы, закрепленные в Городовом Положении от 1870 г. в некоторых случаях были схожими. Это свидетельствует об общих тенденциях развития местного самоуправления второй половины XIX в.

4. Во второй половине XIX в. существовало несколько видов организации самоуправления, функционирующих параллельно и практически независимых друг от друга, что существенно влияло на эффективность деятельности института местного самоуправления. Излишняя дробность в системе самоуправления вносила определенную сумятицу, в частности, в разграничение предметов ведения, а также проблемы организации таких органов на местах в силу ограниченности финансово-экономической основы функционирования указанных органов.

5. Система формирования органов городского самоуправления, образца 1870 г., позволяет вести речь о том, что выборы в указанные органы проходили в три этапа, а не в два, как это принято в научной литературе.

6. При становлении введенной в 1870 г. новой системы городского самоуправления, допускалось совмещение должностей по городской общественной службе с должностями по земским и сословным учреждениям. Это совмещение характеризуется тем же практическим смыслом обеспечения органов самоуправления специалистами, а также тождественностью развития данных типов самоуправления, соответственно и идентичностью компетенции, определявшейся территорией, что не противоречило совмещению данных должностей.

7. Применительно к Городовому положению 1892 г. более верно говорить не о наличии имущественного ценза, а о существовании ценза обязательных платежей, так как последнее понятие более адекватно отражает требования закона.

8. Так называемая городская контрреформа 1892 г. не являлась «реформой со знаком минус», а представляла собой своеобразный способ разрешения общественных противоречий, порожденных предыдущими преобразованиями. Городовое положение 1892 года было логическим продолжением Городового положения 1870 г., скорректировавшим его в соответствии с новыми историческими реалиями.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Представляется, что выводы проведенного исследования будут направлены на совершенствование современного законодательства и практической деятельности органов местного самоуправления современной России.

Собранные и обобщенные материалы можно использовать в процессе преподавания теории и истории права и государства, муниципального права, других отраслевых юридических наук.

Дидактическое значение заключается в том, что отдельные положения диссертации можно использовать в процессе преподавания теории и истории права и государства, муниципального права, других отраслевых юридических наук.

Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование обсуждено и одобрено на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородского филиала Московского гуманитарно-экономического института Основные положения диссертации были апробированы на научно-практических конференциях: «Человек и общество» (Н. Новгород, 2003-2005 гг.); «Гуманизация образовательной деятельности в ВУЗе, техникуме, школе: Всероссийская научно-практическая конференция, посвященная 95-летию образования Башкирского государственного университета» (Нефтекамск, 2004); «Наука и образование - 2005: Всероссийская научно-практическая конференция» (Нефтекамск, 2005 г.).

Результаты исследования используются в преподавании курса теории государства и права, истории отечественного государства и права в Уфимском юридическом институте; истории отечественного государства и права, муниципальное право Российской Федерации, теории государства и права, актуальные проблемы теории государства и права в Тюменском юридическом институте МВД России; истории государства и права России, теории государства и права, муниципальное право, конституционное право в Нефтекамском филиале Башкирского государственного университета; теории государства и права, истории государства и права Нижегородского филиала Московского гуманитарно-экономического института.

Структура диссертации определяется целями и задачами данного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, библиографического списка используемой литературы и источников.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Иванютина, Евгения Валентиновна, Нижний Новгород

Заключение

Местное самоуправление, как форма организации общества по решению вопросов локального значения в различных его проявлениях, было присуще российской государственности на протяжении всей истории.

Основными формами организации общества традиционно выступают государственное управление и самоуправление, которые не являются конкурирующими. Указанным формам организации общества характерно

977 взаимодействие, обусловленное единым источником - народом , и единой целью упорядоченного управления. В связи с этим и рядом других условий, самоуправление характеризуется некоторой неясностью во взаимоотношениях с государственным управлением. Поэтому многие из признаков местного государственного управления и местного самоуправления идентичны и совпадают. Это подчеркивает и их эволюционное развитие в соответствии, с которым достаточно сложно разграничить местное государственное управление и местное самоуправления. Это является следствием того, что на разных этапах перед государством (обществом) стоят различные цели и задачи. Соответственно с этим и организуется наиболее оптимальная система управления обществом, в которой порой, как показывает историческое развитие, сложно выделить органы местного самоуправления, так как они в большей степени носят черты органов государственного аппарата на местах. Вместе с тем, полное исключение существования органов местного самоуправления в различные периоды невозможно, так как они, в зависимости от взаимоотношений с государственной властью, носили специфические формы. В связи с чем, анализируя исторический аспект развития взаимоотношений отечественного местного самоуправления и государственного управления, можно сделать вывод, что со стороны государства, как правило, происходило санкционирование местного самоуправления. Долгое время государственное управление во взаимоотношениях с самоуправлением занимало ведущую

277

Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - Тюмень, 2001. - С. 12. позицию. Но, тем не менее, в России органы местного самоуправления создавались и действовали на протяжении ряда веков. Общим для них было построение на сословной основе и осуществление деятельности в интересах укрепления существующего строя, улучшения правового положения господствующих в обществе сословий. Создание различных организационных форм местного самоуправления преследовало также цель выработки более гибких форм управления на местах. Деятельность же самих органов местного самоуправления того времени проходило под контролем и постоянной опекой центральных государственных органов и губернаторов. Фактически подобное развитие событий вело к постепенной интеграции органов местного самоуправления в механизм государства. Менялась лишь степень легального закрепления объема полномочий контролирующими инстанциями. Это, по сути, весьма отрицательно влияло на самостоятельность органов местного самоуправления, и, как следствие, существенно снижало эффективность их деятельности.

Преобразование в области местного самоуправления во второй половине XIX века связывается с политико-экономической обстановкой в стране, которая явилась посылкой преобразования практически во всех областях государственного устройства. Преобразования проводились под влиянием нарастающего общественного недовольства, причиной которого стали многие социально-экономические и политические потрясения. Одной из таких проблем, являлась проблема экономической отсталости многих крупных населенных пунктов, а так же запущенности городского хозяйства в Российской Империи. Поскольку города являлись таким территориальным образованием, в котором формировался наибольший объем социального, экономического и политического потенциала государства, именно здесь формировался новый уровня управления, позволивший бы коренным образом улучшить благосостояние народа в населенных пунктах, что, в конечном итоге, и стало одной из основных задач проводимых реформ второй половины XIX в. Это предполагало образование органов земского и городского самоуправления.

Более того, необходимость создания таковых была сопряжена с известными социально-экономическими преобразованиями в самом российском обществе второй половины XIX в. Это, прежде всего, крестьянская и другие реформы, повлекшие изменения в общественных отношениях, и, соответственно, требовавшие новой формы организации общества, одной из которых и стали органы общественного самоуправления, характеризующиеся внесословностью. Вместе с тем, формирование правительством местного самоуправления было не только следствием того, что преобразования в обществе сделали его «невольным реформатором», но и в силу объективных причин, одной из которых является обширность территорий Российского государства.

Реформы второй половины XIX в. проходили под влиянием диаметрально противоположных тенденций развития государственного устройства. Одно направление было ориентировано на укрепление существующего монархического начала государственного устройства, другое - на введение таких институтов государственного устройства, которые при монархической форме правления были не допустимы. Таким институтом стало общественное самоуправление, в котором городское население видело противоположность неограниченной власти монархии. В связи с чем следует вывод, что противопоставление государственного управления и местного самоуправления видится верным только в той мере, в какой оно не вызвано реальными в историческом масштабе причинами. Иными словами, идея местного самоуправления рассматриваемого периода изначально возникла при наличии уже развитой системы государственного управления, притом первое формировалось как нечто большее, чем дополнительный ресурс централизованного управления. Управление государственное и самоуправление на местах были связаны общностью управленческого воздействия. Однако, объект, субъект, содержание, а главное — сущность местного самоуправления коренным образом отличаются от государственного управления, располагающего государственно-властными полномочиями. Оба типа управления должны функционировать одновременно, каждый из них достигает свои цели и решает различные задачи. В конечном итоге, сама идея местного самоуправления не могла бы возникнуть и получить такое развитие без санкции государства организовывать стремление населения самостоятельно решать встающие перед ним проблемы местного значения. Таким образом, становление органов местного самоуправления проходило при таком балансе интересов, когда, с одной стороны, монархическое правление сохраняет свои позиции, а с другой — по мере возможности учтены объективные требования нового времени. Политика самодержавия была таковой, что, с одной стороны, была направлена на повышение эффективности управления (в частности, введение новых органов), а с другой - пыталась сохранить собственную независимость от новых учреждений278. Данное обстоятельство являлось качественной характеристикой проводимых реформ, отразившейся во многих нормативно-правовых актах. Исключением не стало и Городовое Положение 1870 г.

Городовое Положение, получившее Высочайшее утверждение 16 июля 1870 г., явилось нормативной базой реформирования органов городского самоуправления. В соответствии с ним, органы городского самоуправления находились в некоторой степени подчинения представителям исполнительной власти. Это проявлялось в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами самоуправления, бюрократической субординации в отношениях центра и мест. В распоряжении центральной власти находилось большое количество методов интеграции органов местного самоуправления в государственный механизм управления.

По введению Городового Положения 1870 г. отмечается ряд прогрессивных тенденций, в частности, установление всесословности в избирательной сфере. Здесь был полностью исключен сословный принцип. Вместе с тем, в своей основе многие из позитивных тенденций избирательной системы городского самоуправления второй половины XIX в. были неполными. Особенностью избирательной системы городского самоуправления 1870 г. было также и то, что

278

Лаптева JI.E. Местное управление в пореформенной России (1864-1905): Дис. д-ра юрид. наук. - М., 2001 - С. 97. формирование органов городского самоуправления проходило в три этапа, а не в два, как это указывается в литературе посвященной рассматриваемой тематике.

Первый этап формирования органов городского самоуправления был, по сути, предвыборным. На этом этапе формировались избирательные собрания. Более того, думается, в данном этапе следует выделять три стадии. Первая стадия включала выявление лиц, которые, в соответствии с Городовым Положением, обладали избирательным правом. Это позволяло данной группе войти в тот или иной состав избирательного собрания. На второй стадии составлялся список лиц, обладавших избирательным правом. На третьей стадии формировались три избирательных собрания.

В рамках второго этапа проходили непосредственные выборы населением города депутатов.

На третьем этапе выбирались члены исполнительного органа городского самоуправления. Этот этап выборов имел опосредованный характер. Это объясняется тем, что по избирательной системе общественные должностные лица, Городской голова, члены управы назначались (избирались) депутатами Городской думы . Назначение выборных должностных лиц поясняется тем, что городские жители избирали депутатов. Они, в свою очередь, представляли собой все городское общество. Возможно, поэтому думе предоставлялось право избирать членов Городской управы от имени общества, заменяя при этом

ЛОЛ всеобщие выборы должностных лиц городского самоуправления .

Новое Городовое Положение 1870 г., в целом, носило прогрессивный характер по сравнению с предыдущими нормативно-правовыми актами в рассматриваемой сфере в силу своих демократических начал. Новый нормативно-правовой акт определял роль городского самоуправления в осуществлении управления муниципальными образованиями и их населением; правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления,

279ПСЗ 2. - Т.45. - Отд. 1. - № 48498. - Ст. п.1 55, 82.

280 устанавливал общие принципы организации городского самоуправления в Российской Империи. В соответствии с Городовым Положением 1870 г., основными группами субъектов данных правоотношений были: физические лица; городские избирательные собрания; городская дума, городская управа; губернские по городским делам присутствия, губернатор, министр внутренних дел, сенат, органы полиции; другие негосударственные организации. Предметом регулирования указанного Городового Положения выступали общественные отношения, возникавшие в результате отправления местного самоуправления населением по вопросам, отведенным данным нормативно-правовым актом к компетенции городского общественного управления. Это определялось соответствующей территорией городского образования, порядком формирования и функционирования городского самоуправления, порядком прохождения службы в городском общественном управлении, финансово-экономическими отношениями городского самоуправления. Основными вопросами, которые отводились Городовым Положением 1870 г. к компетенции общественного управления в соответствии с политикой правительства, как и по земскому самоуправлению, выступали дела лишь хозяйственной сферы. Законодательная власть в данном нормативном акте ограничивала круг полномочий в финансовой сфере, исключая, таким образом, возможную независимость органов местного самоуправления, от административных органов. В противном случае, это заставило бы правительство идти на крайне нежелательные для него уступки. Ограничение в части финансовой самостоятельности органов городского самоуправления вызвало впоследствии ряд трудностей, связанных с практическим выполнением возложенных прав и обязанностей. Для достижения определенных результатов органам управления было необходимо ресурсное обеспечение, которым у городское общественное управление практически не обладало.

Городовое Положение 1870 г. закрепляло и механизмы защиты от злоупотреблений органов городского самоуправления и его должностных лиц. Данные механизмы реализовывались в рамках самоконтроля органов городского самоуправления и его должностных лиц, контроля со стороны органов административной власти, а также посредством закрепления норм об ответственности общественных органов городского самоуправления и должностных лиц и путем установления возможности обжалования решений, вынесенных данными органами и лицами.

Интересным представляется тот момент, что Городовое Положение 1870 г., наряду с устанавливаемыми косвенными интегративными тенденциями подчинения государственному аппарату органов городского самоуправления (посредством административного контроля, в частности), закрепляет положения, подчеркивающие, что вводимые органы рассматриваемого института не являются продолжением такого аппарата. Так, выборные лица, занимающие должности в Городской управе в соответствии с Городовым Положением 1870 г., не считались состоящими на государственной службе (за исключением городского секретаря). Акцентируя внимание на независимости должностных лиц местного самоуправления от органов и лиц, представляющих административную власть, законодатель подчеркивал выделение органов местного самоуправления из государственного аппарата управления. Но уже в то время наметилась тенденция отождествления и включения их в состав государственных служащих, вылившаяся впоследствии в нормативное закрепление и нашедшая свое отражение в Городовом Положении 1892 г.

Помимо некоторых законодательных несовершенств существовали и проблемы связанные с исключительно человеческим фактором, затруднявшие реализацию идей местного городского самоуправления. На практике, в деятельности органов городского самоуправления второй половины XIX века сложилась ситуация, негативно влияющая на эффективность, экономичность деятельности органов городского самоуправления, связанная с тем, что закреплялся особый порядок принятия решений по наиболее важным вопросам, т. е. 2/3 голосов от всего количества депутатов. По сути, такое положение в основе своей объективно верно, но сложность была в том, что в заседании количество присутствующих депутатов не соответствовало норме, предъявляемой к проведению принятия такого решения. Поэтому принятие решений по особой процедуре вызывало ряд сложностей.

Основой деятельности органов городского самоуправления после введения органов городского самоуправления в 1870 г. был экономический фактор, который был своего рода «ахиллесовой пятой» введенного института. Поэтому органы городского самоуправления не были введены повсеместно, ведь при формировании указанных органов учитывалась и финансово-экономическая обеспеченность (самодостаточность) муниципальных образований.

Несомненно, одним из позитивных аспектов введенного института, являлось то, что органы городского самоуправления имели право издавать нормативно-правовые акты.

Рассмотрев порядок формирования и деятельности органов городского самоуправления по новому Городовому Положению 1892 г., сравнив с предыдущим идентичным актом, многие авторы характеризуют указанный нормативно-правовой акт, как результат контрреформистской политики в области государственного устройства . Суть, вкладываемая историками в категорию «контрреформа» сводиться к тому, что преобразования, проводимые в конкретный период, получают иное развитие, полностью противоположное преобразованиям предшествующего периода времени.

Изучая же содержательную сторону категории «контрреформа» следует вывод, что это не «реформы со знаком минус», а своеобразный способ разрешения общественных противоречий, порожденных предыдущими преобразованиями. В связи с чем, характеризуя длительный период реформирования института городского самоуправления, начатый во второй половине XIX века, можно утверждать, что Городовое Положение 1892 г. есть результат долгого, двадцатидвухлетнего процесса реформирования городского самоуправления, привитого государством в 1870 г. Это подчеркивает и то, что

Писарькова Л. Ф. Социальный состав городских гласных накануне контрреформы 1892 года// История СССР. 1989. N6; История России. / Под ред. Ю.Н. Бакаева, JI.H. Булдыгеровой, А.Н. Гридуновой. - Хабаровск, 1998. положения, нашедшие отражение в Городовом Положении 1892 г., были заложены еще в начале реформы 1870 г.

Внесенные в новое Городовое Положение 1892 г. изменения, касались в основном взаимоотношений органов государственной власти и органов городского самоуправления. Поэтому более либеральные положения Городового Положения 1870 г., с учетом накопленного опыта, нашли свое отражение в Городовом Положении 1892 г., но в выгодной, для существующего государственного устройства, трансформации.

Следует признать тот факт, что Городовое Положение 1892 г. по сравнению с Городовым Положением 1870 г. закрепило большую административную зависимость органов местного самоуправления с признаками поглощения подсистемы местного самоуправления подсистемой государственного управления. Это было обусловлено тем, что в слабом государстве оправданным становится управление административными методами (как отмечалось — восточный тип), так как это единственный способ действенного управления обществом. Такова характеристика социального управления освещаемого периода, где было принято Городовое положение 1892 г.

В соответствии с Городовым Положением 1892 года на органы городского самоуправления, как и в соответствии с предыдущим Городовым Положением 1870 года, возлагалось заведование делами о местных пользах и нуждах (ст. 1) в пределах городского поселения и отведенных ему земель (ст. 5). Вместе с тем, отмечается, что Городовым Положением 1892 г. привнесены новые положения, которые нашли отражение в нормативных установках, посвященных предметам ведения органов городского самоуправления.

Интересным представляется и то, что Городовым Положением 1892 г. были закреплены нормы, которые, так или иначе, устанавливали определенные ограничения для городского населения при реализации предоставленных им нормативным актом прав:

1. Ценз обязательных платежей282:

282 тт

Там же. а) налоговый ценз; б) сборочный ценз;

283

2. Ценз взаимосвязи субъекта избирательного права с государством : а) ценз, определенный подданством физического лица; б) ценз, определенный резиденством юридического лица;

3. Ценз оседлости.284

4. Ценз национально - религиозный.

ЛО/Г

5. Ценз возрастной.

6. Ценз половой.287

В соответствии с авторской позицией, имущественного ценза, как такового, не существовало. Данная категория, использовавшаяся и законодателем рассматриваемого периода и исследователями, посвятивших свои работы изучаемому институту, подменяет понятие ценза обязательных платежей, вводимого диссертантом.

Особенностью является то, что выявленная система цензов, закрепленная в Городовом Положении 1892 г., в небольшом отличии соответствовала подобным же установлениям Городового Положения 1870 г. Отличия, сводились лишь к качественной стороне начислений, ценза обязательных платежей, посредством чего монархическая империя старалась корректировать социальный состав представительного органа городского самоуправления и исполнительного органа. В целом, анализируя нормативные установления, закрепленные в Городовом Положении 1870 г., можно сделать вывод, что за исключением некоторых аспектов, в большей части они получили продолжение в Городовом Положении 1892 г.

Городовым Положением 1892 года был определен правовой режим, который подпадает под следующую формулу: «запрещено все, что прямо не разрешено законом» - запрещающий правовой режим. Данный правовой режим

283 rj.

Там же.

284 Там же.

285 Там же. Ст. 44

286 Там же. Ст. 25.

287 Там же. Ст. 26. не выходил за рамки адекватно существующей политической и правовой обстановки монархического режима, времени действия Городового Положения 1892 г.

Подводя итоги, необходимо также отметить, что технико-юридические проблемы законодательных актов являются проблемой большинства нормативных актов настоящего и прошлого времени. Данные проблемы осложняют точное восприятие нормативных установлений, следствием чего является неадекватная реализация нормативно-правовых актов в действиях субъектов правоотношения. Поэтому важным является точная фиксация смысла устанавливаемых категорий в нормах права. Интересно в рассматриваемом ключе указать на то, что у законодателя второй половины XIX века прослеживается более четкое разграничение таких ключевых понятий, как предметы ведения и полномочия, образующие понятие компетенция, что свидетельствует и о четкости законодательного изложения правовых норм. В отличие, например, от настоящего законодательства, которое, говоря о полномочиях, ведет речь о вопросах местного значения, что является корректным, когда речь идет о компетенции, а не исключительно о полномочиях. Законодательное же закрепление рассматриваемых дефиниций, составляющих понятие компетенция, было более последовательно в Городовых Положениях 1870 и 1892 гг.

Отличительной чертой Городового Положения 1892 г. стало его положение о формировании избирательного собрания. В отличие от трех куриальной системы образования избирательного корпуса, предусматривавшегося Городового Положения 1870 года, в новом Городовом Положении было закреплено, что для производства выборов в депутаты из лиц, имеющих право голоса на выборах, образовывалось одно избирательное собрание, а не три как это было раньше. После введения Городовым Положением 1892 г. новых требований ценза обязательных платежей, по логике вещей, в существовании трех избирательных собраний не было необходимости. Потому, субъектами избирательного права оставались лишь те лица, которые входили, как правило, в первое избирательное собрание, в соответствии с Городовым Положением 1870 г. Именно это лица уплачивали наибольший размер обязательных платежей, отчисляемых в бюджет города.

Принятие нового нормативного акта, регулирующего вопросы городского самоуправления в 1892 г., было следствием того, что при Александре III началось новое движение в политике. Были пересмотрены многие нормативно-правовые акты, в том числе и Городовое Положение 1870 г. В этот период выдвигалось предложение признать городское дело государственным. Такой подход к вопросу о природе городского самоуправления соответствовал государственной теории самоуправления, получившей распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX века. В результате, было увеличено значение сословного начала. Возможно, в том числе, и в связи с указанной позицией, органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников и не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

Изучив институт местного самоуправления в Российском государстве второй половины XIX в. можно заключить, что рассматриваемый институт формировался самостоятельно и исключительно в соответствии с традиционными формами социальной организации в нашей стране. Центральная власть, по сути, санкционировала существующие формы организации местного самоуправления и учреждала наиболее оптимальные из них повсеместно, с учетом геополитических особенностей различных регионов. На законодательном уровне формирование местного самоуправления проходило в русле создания таких органов рассматриваемого управления, которые не противоречили бы существовавшему государственному строю, характеризовавшемуся унитарным государственным устройством.

В целом, необходимо констатировать, что формирование самоуправления носило позитивные и, в целом, положительные тенденции. В частности, формирование местного самоуправления было призвано стабилизировать, прежде всего, экономическую ситуацию в стране, поднять складывающуюся систему капиталистических отношений, немаловажную роль в которой сыграло именно городское самоуправление.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Эволюция органов местного самоуправления в дореволюционной России»

1. Нормативная база

2. Конституция РФ // Российская газета. 1993. - 25 декабря.

3. Федеральный закон РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. // Российская газета. 1997. - № 186, 189.

4. Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. - № 35. - Ст. 3506.

5. СЗ РФ. 1996. - № 49. - Ст. 5497;

6. СЗ РФ 1997. -№ 30. Ст. 3595, № 38. - ст. 4339;

7. СЗ РФ 2003.-N40.-ст. 3822.

8. Сборник правительственных распоряжений по делам до земских учреждений относящихся. Т. 1. За 1864, 1865, 1866 и 1867 годы. Издание хозяйственного департамента. СПб., 1868. - 345 с.

9. Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. — Т. 4. — № 3840.

10. Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 1. Т. 22. № 16188.

11. ПСЗ. 2. Т. 39. - № 40457, 41478.11 .ПСЗ. 2. Т. 42. - № 44690.

12. ПСЗ. 2. — Т. 45. — Отд. 1. -№48498

13. Полное собрание законов Российской империи. Собр. III. Том XII. Отд. 1-е.-СПб., 1895.-Ст. 8707.

14. Материалы, относящиеся до нового общественного устройства в городах империи. СПб., 1877. - Т. 2, 3.

15. Городовое Положение с объяснениями // Хозяйственный Департамент МВД. 2-е изд. - СПб., 1873.- 239 с.

16. Свод законов. Т. II.- Общие губернские учреждения. Изд. 1892 г.

17. Свод законов Российской империи. Т. II. чЛ, Особое приложение по продолжению 1871 г.

18. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. СПб., 1866.

19. ГУ ЦАНО, ф. 27, оп. 638, ед. хр. 2957.

20. Краткий очерк состояния городского хозяйства и благоустройства г. Нижнего Новгорода за истекшее 25 - летие со введения в нем Городового положения 1870 г. - Н. Новгород, 1895. - 70 с.1. Книги, монографии.

21. Алабин П., Коновалов П. Сборник сведений о настоящем состоянии городского хозяйства в главнейших городах России. Самара, 1889.

22. Ардашев П. Провинциальная администрация во Франции в последнюю пору старого порядка. 1774 1789. - Т. 2. - Киев, 1906. - С. 164.

23. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. — М., 1996. — 352 с.

24. Безобразов В.П. Государство и общество: управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. - С. 560;

25. Безобразов В.П. «Земские учреждения и самоуправления», М., ч. 1-2, Спб, 1874.

26. Блинов И. Отношения Сената к местным учреждениям в XIX веке. -СПб. 1911.

27. Бондарь Н., Чернышев М. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. Ростов-на-Дону, 1996.

28. Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Рост. н/Д., 2000 221 с.

29. Валуев П.А.Дневник министра внутренних дел, т. 1. М. 1994.

30. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869 — 1871, т. 1-3.

31. Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. — М., 1999.

32. Васильев А.В. Законодательство и правовая система дореволюционной России./ Под ред. С.А. Комарова. СПб.: Питер, 2004- 224 с.

33. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов н /Дону, 1995.-640 с.

34. Власть и реформы / Под ред. Б.В. Ананьича. — С.-Петербург. 1996. — 801 с.

35. Выдрин И.В. Муниципальное право России / И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов. М., 1999. - 359 с.

36. Гармиза В.В. Подготовка земской реформы. М., 1957. — 264 с.

37. Гессен В.М. Вопросы местного управления. — М., 1904;

38. Гессен В.М. Городское самоуправление. СПб., 1912.

39. Герасименко Г.А. Первый акт народовластия в России: общественные исполнительные комитеты (1917 г.). М., 1998. - С. 133.

40. Глухов В.В., Дольдэ И.В., Некрасова Т.П. Налоги: теория и практика. -СПб., 2002.

41. Градовский А.Д. История местного управления в России. Т.1 Спб, 1869.

42. Градовский А.Д. Собр. соч. СПб., 1904. - С. 523.

43. Гумилев JI.H. Древняя Русь и Великая Степь. М., 1991.

44. Гумилев J1.H. От Руси к России. М., 1992.

45. Джаншиев Г. Эпоха Великих реформ. СПб., 1905.

46. Дитятин Д.И. Устройство и управление городов России. СПб. 1875.

47. Еремян В.В. Местное самоуправление в России (XII начало XX вв.) / В.В. Еремян, М.В. Федоров. - М., 1998. - 175 с.

48. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. Изд-е 3-е. М., 1983. - С. 250.

49. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / Под общ. ред. JI.C. Мамут. М., 1995 - 301 с.

50. История государственного управления в России / Под общ. ред. В.Г. Игнатова. Ростов н/Дону, 1999. - 542 с.

51. История государственного управления в России (X-XXI вв.): Хрестоматия / Под общ. ред. Р.Г. Пихои. М., 2003. - 591 с.

52. Ильин И.А. Наши задачи // Ильин И.А. Собр. соч. М., 1993. - Т. 2.

53. Керенский А.Ф. Россия на историческом повороте. Мемуары. М., 1993.-С.155.

54. Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IX- XIX столетия. Исторический очерк. 2-е изд. Петроград, 1917. - 120 с.

55. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России.- М., 2003. 587 с.

56. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. С. Петербург., 2003 -359 с.

57. Коркунов Н.М. Русское государственное право, т. 2.— СПб., 1893.

58. Корнилов А.А. Курс истории России 19 века. М., 1993. - 446 с.

59. Королев А.И. Государственная власть и рабочий класс СССР. История и современность.- JL, 1980 187 с.

60. Корф С.А. Дворянство и его сословное управление за столетие 1762 — 1885.-СПб., 1906.

61. Китаев В.А. От фронды к охранительству. Из истории русской либеральной мысли 50-60-х гг. XIX в. М., 1972.

62. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. -М., 1993. — 143 с.

63. Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России: Вторая половина 19 века. М., 1998.

64. Лаптева Л. Е. Реформы и развитие системы самоуправления// Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995.

65. Лаптева Л. Е., Шутов А. Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. Приложения. М., 1999.

66. Лохвицкий А. Губерния. Ее земские и правительственные учреждения. -СПб., 1864. Ч. 1.

67. Любашиц В.Я. Теория государства и права. Любашиц В.Я., Мордовцев, И.В. Тимошенко М.Б./ Под общ. ред. Д.Ю. Шапсугова Ростов-на-Дону, 2003.

68. Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. М., 2006. -768 с.

69. Макаров В.Б. История государственного управления и местного самоуправления в России (IX 1917 г.). - Нижний Новгород, 2000. -244 с.

70. Меньшиков В.В. Власть и самоуправление. Ростов-на-Дону, 1991. — 152 с.

71. Милюков П.Н. Воспоминания Т.2. М., 1990. - С. 288.

72. Мироненко С.В. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале XIX века. М., 1989.

73. Михайловский А. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908.- 110 с.

74. Муллова П. Историческое обозрение правительственных мер по устройству городского общественного управления. СПб., 1864. - 196 с.

75. Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х начале 90-х годов 19 века. - Л., 1984. - 260 с.

76. Нардова В. А. Самодержавие и городские думы в конце XIX начале XX вв.-СПб., 1994;

77. Немчинов В.И. Городское самоуправление по действующему русскому законодательству: Городовое положение 11 июня 1892 года. — М., 1912. 396 с.

78. Нифронтов А.С. Внешняя торговля России во время Восточной войны 1853-56 гг. / Проблемы социально-экономической истории России. — М., 1971.79.0болонский А. Драма Российской политической истории. -М., 1994.

79. Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб., 1913. -116 с.81 .Писарькова JI. Ф. Московская городская дума: 1863-1917 гг. М., 1998;

80. Политические аспекты государственного управления: федеральный и региональный опыт. М., 1997.

81. Полное собрание русских летописей. СПб., 1908. - Т. 2.

82. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. — М., 1995. 188 с.

83. Приклонский С.А. Очерки самоуправления земского, городского и земского. СПб., 1886.

84. Развитие русского права в XV первой половине XVII вв. - М., 1986

85. Российское законодательство. Законодательство Древней Руси. — М., 1984.-Т. 1.

86. Российское законодательство X XX веков. - М., 1987 - Т.5.

87. Рындзюнский Н.Г. Городское гражданство пореформенной России. -М., 1958.-559 с.

88. Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. — СПб., 1892.

89. Семенов М.П. Освобождение крестьян в царствование императора Александра II. СПб., 1896. - 63 с.

90. Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. СПб., 1901.-387 с.

91. Скалон В.Ю. Земские вопросы. М., 1882. - 236 с.

92. Слобожанин М. Из истории и опыта земских учреждений России. -СПб., 1913.

93. Толстик В.А. Иерархия источников Российского права Н. Новгород. — 2002.-216 с.

94. Фесенко И.О. Важный вопрос городского хозяйства. Участие квартирохозяев в городском управлении. Спб. 1900.

95. Фроянов И.Я., Дворниченко А.Ю. Города государства Древней Руси -Лен., 1988.

96. Чиркин В.Е. Конституционное право России. М., 2003. - 447 с.

97. Чичерин Б.Н. Несколько современных вопросов. М., 1862. — 265 с.

98. Чичерин Б.Н. Областные учреждения России в XVII веке. М, 1856.

99. Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866. - С. 481.

100. Шрейдер Г.И. Город и Городовое положение 1870 г. // История России в XIX веке. Эпоха реформ. М., 2001. - 524 с.

101. Шрейдер Г.И. Город и Городовое положение 1870 года. История России в XIX веке. СПб., б. г. - Т. IV. - 386 с.

102. Шутов А. Ю. Реформа земской избирательной системы в России 1890 г. М., 1997.

103. Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. — М., 2001.- 1272 с.

104. Брокгауз Ф., Ефрон И. Энциклопедический словарь. М., 2005.

105. Ожегов С. И., Шведов Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская АН. Российский фонд культуры; 3-е изд., стереотипное - М. АЗЪ, 1995. -928 с.

106. Даль В.И. Толковый словарь. М., 2005.

107. Большой иллюстрированный словарь иностранных слов. — М., 2003. —957 с.1. Статьи

108. Абрамов Я. Мещане и город // Отечественные записки. 1883 -№ 3.

109. Авакьян С. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации // Материалы научно-практической конференции, 25 апреля 1996 г. М.: МГУ.

110. Вестник Европы. 1882. — № 11.

111. Гармиза В.В. Земская реформа и земство в исторической литературе // История СССР 1960, № 5

112. Еремян В.В. Реформы Екатерины II в области местного сословного и городского самоуправления // Российский исторический журнал. 1999-№2.

113. Ефремова Н., .Лаптева JI. История земств и перспективы развития местного самоуправления. // Государство и право. 1993 - №11 -С.150-153.

114. Захаров А.Н. Апостол истории «Святой Руси» (Антон Владимирович Карташов)// Отечественная история. 1998. - №5. - С. 91 -92.

115. Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица. — СПб., 1903.

116. Лаптева Л. Е. Об истории земских учреждений России// Государство и право 1993 - № 8.

117. Лаптева Л. Е. Становление буржуазных форм местного самоуправления в России (60-80 годы XIX века)// Закономерности возникновения и развития политико-юридических идей и институтов: Сб. ст. М., 1986;

118. Марченко Г.В. К вопросу о соотношении государственной власти и местного самоуправления в России // Местное самоуправление: проблемы и решения. — М., 1996. С. 55-57.

119. Марченко Г.В. Государственная власть и местное самоуправление. // Россия и современный мир 1995. - № 4. - С.84-86.

120. Митрохин С. Местное самоуправление: аргументы, проблемы, мифы. // Местное самоуправление: теория и практика (2-е издание). М., 1997: Фонд Фридриха Науманна, С.43-52.

121. Мулукаев Р.С. Развитие организационных форм местного самоуправления в России (15-19 вв.) / Р.С. Мулукаев, Е.И. Яковлева,

122. K.JI. Яковлев // Сборник трудов Академии управления. Местное самоуправление: теория и практика. М., 1998.

123. Нардова В. А. Городское самоуправление в журналистике 70-80-х гг. XIX в.: (По страницам «Вестника Европы» и «Отечественных записок»)// Общественная мысль в России. JI., 1986.

124. Нардова В. А. Городское самоуправление в России после реформы 1870 г.// Великие реформы в России. 1856-1874: Сб. ст. М., 1992.

125. Нардова В. А. Органы городского самоуправления в системе самодержавного аппарата власти в конце XIX начале XX в.// Реформы или революция? Россия 1861-1917: Материалы международного коллоквиума историков. - СПб., 1992.

126. Нардова В. А. Первые выборы в городские думы по избирательному закону 1892 г.// Проблемы социально-экономической истории России: К 100-летию со дня рождения Б. А. Романова. СПб., 1991.

127. Нардова В. А. Петербургская дума и высшая бюрократия в 18581862 годах// Петербургские чтения: Петербург и Россия: Науч. конф., 13-15 апреля 1994 года. СПб., 1994.

128. Писарькова Л. Ф. Городовое положение 1870 года и социальный состав городского управления в губерниях Центрально-Черноземного района// Буржуазные реформы в России второй половины XIX в.: Межвуз. сб. науч. трудов. Воронеж, 1988.

129. Писарькова Л. Ф. Городские головы Москвы: (1863-1917)// Отечественная история. 1997. N2.

130. Писарькова JI. Ф. Городские избирательные кампании 1860-х гг. в Москве// Москва: Люди. Проблемы. События: Краеведческий сб. 2-е изд., испр. М., 1998.

131. Писарькова Л. Ф. Демократия «на вырост»: Московское городское самоуправление за 300 лет// Открытая политика. 1997. N9.

132. Писарькова Л. Ф. Социальный состав городских гласных накануне контрреформы 1892 года// История СССР 1989 - №6

133. Раянова Р. Местное самоуправление: история и современность // Вестник юстиции 1999 - № 2 - С. 34.

134. Северная Почта. 1862. - 8 мая. - № 99.

135. Северная Почта. 1862. - 9 мая - № 100.

136. Северная Почта. 1862. - 11 мая — № 101.

137. Тройский П.П. Теории самоуправления в русской науке // Юбилейный земский сборник. М, 1914.

138. Чичерин Б.Н. Восточный вопрос с русской точки зрения // Русская старина. 1893. - № 9. - С. 100.

139. Шутов А. Ю. Земская избирательная система: Из истории разработки// ПОЛИС (Политические исследования). 1998. - № 2.

140. Шутов А. Ю. Политические дискуссии о земской избирательной системе в России (50-60-е годы XIX в.)// Вестн. Моск. ун-та. Сер. 12: Политические науки. — 1998. — № 3.

141. Шутов А. Ю. Политические дискуссии о земской избирательной системе в России начала XX в.// Вестн. Моск. ун-та. Сер. 12: Политические науки. 1998. - № 6.

142. Диссертации, авторефераты диссертаций.

143. Ануфриев В. М. Система органов государственной власти и местное самоуправление в областях субъектах РФ / Автореф. дис. к.ю.н.-М., 1999.-29 с.

144. Апракимова Е.Ю. Городское самоуправление на Среднем Урале в последней трети XIX начале XX в.: Автореф. дис. канд. ист. наук. -Екатеринбург, 1999. - 30 с.

145. Асанов Р.Ф. Городское самоуправление в пореформенный период (по материалам Нижнего Новгорода) Дис. канд. юрид. наук. -Нижний Новгород, 2004. 194 с.

146. Бур дина Г.Ю. Городские органы самоуправления в среднем Поволжье в пореформенный период: Дис. канд. юрид. наук. — Самара, 1993.- 189 с.

147. Виноградов В.Ю. Московское городское самоуправление во второй половине 19 века: Историко-правовой аспект: Автореф. дис к.ю.н. — 28 с.

148. Диденко А.А. Организационно-правовые формы местного самоуправления в России (1785 1917 гг.): Автореф. дис. канд. юрид. наук. - Белгород, 2002. - 24 с.

149. Иванова Н.А. Теоретико-правовые проблемы становления и развития земского самоуправления в пореформенный период: (По материалам Тамбовской губернии): Дис. канд. юрид. наук. — Тамбов, 2002.-219 с.

150. Корсакова С.В. Экономические функции местного самоуправления: Дис. канд. юрид. наук.- Ставрополь, 2000. 206 с.

151. Кирюхина М.Н. Проблемы взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления в России: историко-теоретический аспект. 29 с.

152. Лаптева Л.Е. Местное управление в пореформенной России (1864 1905): Дис. д-ра юрид. наук. - М., 2001. - 375 с.

153. Максимова Н.А. Местное самоуправление в России в 16 17 вв.: Историко-правовое исследование: Автореф. дис. к.ю.н. - Саратов, 1996.-28 с.

154. Малхозов В.А. Нормативно-правовое регулирование деятельности городских органов местного самоуправления: На основе реформ 1870, 1892 и 1990-х годов: Дис. . канд. юрид. наук. -Ставрополь, 2001. 176 с.

155. Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России: опыт историко-правового исследования: дис. .д.ю.н. — М., 1999.-375 с.

156. Нехвядович Э.А. Государственный механизм и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия: Автореферат дис. . к.ю.н. СПб., 2000 - 32 с.

157. Писарькова Л.Ф. Московское городское общественное управление с середины 1880-х гг. до первой русской революции: Автореф. дис. канд. ист. наук. М., 1980.

158. Синькевич Н.А. Городское самоуправление Петербурга во второй половине XIX века: Дис. канд. юрид. наук. СПб., 1997. - 169 с.

159. Сапожников С.М. Земская реформа 1864 года в Нижегородской губернии: Дис. канд. юрид. наук,- СПб., 1999. 202 с.

160. Чичерова И.А. Земское и городское самоуправление в России второй половины XIX века: ист. правовой анализ: Дис. . к.ю.н. -СПб., 1997.-169 с.

161. Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия: Автореф. дис. канд. юрид. наук. — Тюмень, 2001. 23 с.

162. Щендригин Е.Н. Государственная власть и местное самоуправление: Историко-правовой анализ: Дис. . д.ю.н. СПб., 2003.

163. Щербаков С. В. Воронежское самоуправление по Городовому Положению 1870 г.: Историко-правовой аспект// Автореф. дис. . к.ю.н. Саратов, 2001 - 29 с.