АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Особенности правового регулирования местного самоуправления в городе Москве»
□034826Ю
На правах рукописи
ПАВЛЕНКО Наталья Николаевна
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДЕ МОСКВЕ
Специальность 12 00 02 -конституционное право, муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
5 РО^ 22
Москва-2009
003482610
Диссертационная работа выполнена на кафедре конституционного и административного права ГОУ ВПО «Московский городской университет управления Правительства Москвы»
Научный руководитель: Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Овчинников Иван Иванович доктор юридических наук, профессор Черногор Николай Николаевич
кандидат юридических наук Баранник Татьяна Валентиновна
Ведущая организация: ФГОУ ВПО «Российская академия
государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Защита состоится «25» ноября 2009 года в 13 00 на заседании объединенного диссертационного совета ДМ 521 077 01 при Московском новом юридическом институте по адресу 107564, г Москва, Погонный проезд, д 7 «а»
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке НОЧУ ВПО «Московский новый юридический институт»
Автореферат разослан «23» октября 2009 года
Ученый секретарь Н Н Анисимов
диссертационного совета кандидат юридических наук
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена рядом факторов Прежде всего, это потребность теоретического анализа механизма реализации в городе Москве положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установившего особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, а также положений Закона города Москвы от 6 ноября 2002 г № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве», закрепляющих территориальные, организационные, финансово-экономические особенности осуществления местного самоуправления во внутригородских муниципальных образованиях, обусловленные необходимостью сохранения единства городского хозяйства Однако отсутствие законодательно установленного понятия «городское хозяйство» и необходимость сохранения единства того, что законодательно не установлено, привело к сужению сферы влияния местного самоуправления в городе Москве, ограничению некоторых полномочий органов местного самоуправления, значительному снижению активности населения в решении вопросов местного значения
Город Москва обладает особым конституционно-правовым статусом, являясь столицей Российской Федерации, городом федерального значения, субъектом Российской Федерации, что также оказывает существенное влияние на организацию местного самоуправления наличие трех одновременно существующих и взаимодействующих статусов города Москвы и предопределяет особенности организации местного самоуправления в городе
Вопросы развития местного самоуправления в Москве находятся в тесной взаимосвязи с общими проблемами развития местного самоуправления в Российской Федерации, являются отражением поиска оптимальных путей сочетания эффективной государственной власти с самостоятельностью местного самоуправления как неотъемлемого института народовластия, в связи с чем создание эффективной системы правового регулирования местного самоуправления в Москве является одной из актуальных задач для столицы
Назрела необходимость научного анализа правовых условий реализации конституционных принципов формирования и деятельности
местного самоуправления, его места в системе публичной власти города Москвы, интеграции местного самоуправления, осуществляемого в городе Москве на уровне 125 внутригородских муниципальных образований, в единую систему управления городом при сохранении организационной самостоятельности местного самоуправления
Актуальность исследуемой темы диктуется также потребностями практики, необходимостью выявления недостатков и выработки предложений по оптимизации механизма правового регулирования организации местного самоуправления в городе Москве, его территориальных, экономических и финансовых основ
К сожалению, проблематика правовой регламентации организации местного самоуправления в городе Москве пока еще не получила должного освещения в трудах российских ученых В данном диссертационном исследовании предпринята попытка восполнения указанного пробела и осуществления комплексного системного анализа особенностей правового регулирования местного самоуправления в городе Москве Теоретическое исследование особенностей правового регулирования местного самоуправления в городе федерального значения Москве можно рассматривать как одно из актуальных и приоритетных направлений исследований в науке муниципального права, что и послужило основанием для выбора темы работы
Степень научной разработанности темы исследования. Исходную теоретическую базу исследования составили труды ученых в области конституционного и муниципального права С А. Авакьяна, А А Акмаловой, Г В Атаманчука, Г В Барабашева, А А Безуглова, Н С Бондаря, В И Васильева, И В Выдрина, Ю А Дмитриева, Н А Емельянова, Н А Игнатюк, Е М Ковешникова, Е И Козловой, Е И Колюшина, М А Краснова, О Е Кутафина, В С Мокрого, И И Овчинникова, А Н Писарева, Н.В Постового, В В Пылина, В В Таболина, Н С Тимофеева, В И Фадеева, Т.Я Хабриевой, В Е Чиркина, К Ф Шеремета, Е С Шугриной и др, которые составили исходную теоретическую базу исследования
Отдельные правовые аспекты местного самоуправления рассматривают в своих исследованиях И А Алексеев, А Р Еремин, В И Лысенко, А И Попов, Т М Бялкина, Н JI Пешин, А В Мадьярова, А С Борисов и др
Автором проанализирован ряд диссертационных исследований,
посвященных отдельным аспектам организации местного самоуправления в городах федерального значения, а также истории становления и развития местного самоуправления в городе Москве
В работе были учтены основные теоретико-методологические положения о местном самоуправлении, которые были разработаны в XIX в и представлены в трудах европейских ученых А де Токвиля, Л Штейна, Р Гнейста, Г Еплинека Теоретическими источниками исследования послужили также исследования по местному самоуправлению таких русских дореволюционных ученых, как В П Безобразов, Н Д Градовский, Н М Коркунов, Н И Лазаревский, Б Б Веселовский, А И Васильчиков, Б Н. Чичерин
Вместе с тем, вопросы правового регулирования местного самоуправления в городах федерального значения в свете реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изучены пока недостаточно Имеющиеся немногочисленные исследования местного самоуправления в городе Москве представляют значительный интерес, однако они были проведены, в основном, до принятия новейшего федерального законодательства и законов города Москвы, регламентирующих статус внутригородских муниципальных образований,1 и затрагивают, как правило, лишь отдельные аспекты
1 См Попов А И Муниципальное право Москвы опыт моделирования системного законодательства крупного города - М НОУ, 1999, Самохвалов В С Организационно-правовые основы местного самоуправления в г Москве Автореф дисс к ю н - М , 2001 , Лютцер В Л Государственная власть и местное самоуправление в Москве - возможности сосуществования //Законодательство 1996 №2 С 8-15 , Лютцер В Л Государственная власть и местное самоуправление в Москве четыре года спустя // Законодательство 2000 № 3 С 58-66
Имеется также работа историко-правовой направленности Молчанова Л А Развитие местных органов государственной власти и местное самоуправление в Москве историко-правовой анализ Автореф дис к ю н - М, 2000
Большинство из имеющихся работ посвящены исследованию истории московского городского самоуправления в XIX в и их авторами являются ученые-историки Улумбе-лашвили ЕГ Исторический опыт общественного управления г Москвой (186292) Автореф к и н - М, 1998 , Златоустовский Б В Московское городское самоуправление в период буржуазных реформ 60-х гг Автореф дисс к и н - М, 1954 , Павлю-ченко Э А Московское городское управление в 70-80-е гг XIX в Автореф к и н - М, 1956, Писарькова Л Ф Московское городское общественное управление с сер 1880-х гг до первой русской революции Автореф дисскин -М, 1980 Бакушев В В Городское управление и самоуправление в России эволюция столичного опыта - М, 1998
организации местного самоуправления в столице
Самостоятельного комплексного исследования особенностей механизма правового регулирования организации местного самоуправления в Москве, основанного на анализе норм Федерального закона № 131-ФЭ и новейшего законодательства города Москвы о местном самоуправлении, пока нет.
Нормативную базу диссертационного исследования составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, акты Конституционного Суда Российской Федерации, Устав, законы и иные нормативные правовые акты города Москвы, нормативные правовые акты города Санкт-Петербурга о местном самоуправлении, нормативные правовые акты органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве При написании работы автором были использованы правовые акты дореволюционной России, законодательство СССР и РСФСР о местном самоуправлении
Эмпирическая база исследования основана на анализе практической деятельности органов местного самоуправления в городе Москве, а также материалах судебной практики
Объектом исследования выступают общественные отношения, обусловленные особенностями правового регулирования местного самоуправления в городе Москве
Предметом исследования является совокупность правовых норм, устанавливающих особенности местного самоуправления в городе Москве Цель диссертационного исследования заключается в выявлении особенностей правового регулирования организации местного самоуправления в городе Москве
Цель исследования конкретизируется в следующих основных задачах
- проанализировать теоретико-правовые аспекты местного самоуправления в городе Москве,
- определить правовое положение органов местного
В дореволюционной России данный вопрос рассматривался в работе М П Щепкина Щепкин М П Общественное самоуправление в Москве Проект Городового Положения -М, 1906
самоуправления в системе публичной власти города Москвы,
- исследовать этапы становления и развития правового регулирования местного самоуправления в городе Москве,
- проанализировать взаимосвязи основных положений федерального законодательства о местном самоуправлении, устанавливающих особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, с нормами законодательства города Москвы о местном самоуправлении,
- исследовать критерии, положенные в основу особенностей правового регулирования местного самоуправления в городе Москве,
- проанализировать принципы организации местного самоуправления в городе Москве,
- провести анализ наделения органов местного самоуправления в городе Москве отдельными государственными полномочиями,
- внести предложения по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении в городе Москве, определить дальнейшие перспективы его развития
Реализация названных задач, по нашему мнению, позволит местному самоуправлению, как неотъемлемому институту народовластия, занять более прочную позицию в системе публичной власти в городе Москве
Методологической основой данного диссертационного исследования стал, прежде всего, диалектический метод познания Также были применены такие общенаучные методы, как логический метод, методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, аналогии, статистический метод, использован и системный подход, что позволило выявить общие и конкретные проблемы, связанные с особенностями правового регулирования местного самоуправления в городе Москве и сделать выводы о возможных направлениях его совершенствования Исторический метод был применен в изучении ранее действовавших нормативных правовых актов о местном самоуправлении и в ряде иных вопросов В ходе исследования использовались и специальные методы формально-юридического анализа и толкования, технико-юридический, сравнительно-правовой метод
Научная новизна диссертации
Впервые в правовой науке проведен комплексный системный анализ особенностей правового регулирования местного самоуправления в городе Москве в соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября
2003 года № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законодательства города Москвы
Диссертация представляет собой исследование общетеоретических, правовых и практических проблем правового регулирования местного самоуправления в городе федерального значения Москве Раскрыты юридическая природа, исторические этапы развития и особенности правового регулирования местного самоуправления в Москве, проанализирована сложившаяся в городе модель местного самоуправления, высказаны конкретные предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы местного самоуправления и организации местного самоуправления в городе Москве В результате проведенного исследования разработаны предложения о поправках к отдельным статьям Закона города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве», а также к некоторым федеральным законам Сформулированы предложения по совершенствованию механизма правового регулирования местного самоуправления в городе Москве, которые могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности
Наиболее существенные теоретические и практические результаты и выводы исследования выносятся на защиту:
1 Уточнено определение местного самоуправления в городе федерального значения Москве, под которым следует понимать деятельность органов местного самоуправления и населения по решению закрепленных законом города Москвы, с учетом сохранения единства городского хозяйства, вопросов местного значения на основе установленных органами государственной власти города Москвы материальных и финансовых ресурсов внутригородских муниципальных образований
2 Предложена авторская периодизация этапов правового регулирования местного самоуправления в городе Москве, в контексте развития данного института на современном этапе в Российской Федерации, в основу которой положены важнейшие законодательные акты, регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления
1) 1990 - 1995 гг (законодательное закрепление, становление местного самоуправления),
2) 1995-2002 гг (период дуализма органов власти города Москвы),
3) 2002 г - по настоящее время (создание современной модели местного самоуправления с особенностями, установленными законом города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»)
3 Выработана и аргументирована авторская классификация принципов организации местного самоуправления в городе Москве Представляется, что перечень основных принципов организации местного самоуправления для города Москвы должен включать лишь наиболее важные, имеющие существенное значение для организации местного самоуправления 1) сохранение единства городского хозяйства, 2) сохранение единства бюджетной системы города, 3) самостоятельность органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения в соответствии с федеральным законодательством и законодательством города Москвы, 4) соразмерность полномочий органов местного самоуправления материальным и финансовым ресурсам муниципального образования, 5) обязательность законных решений органов, должностных лиц местного самоуправления, решений, принятых на местном референдуме, для всех расположенных на территории муниципального образования предприятий, учреждений, организаций и граждан, 6) соответствие материально-финансовых ресурсов внутригородского муниципального образования функциям и полномочиям органов местного самоуправления, 7) стабильность основных доходных источников местных бюджетов, 8) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законодательством
4 В целях совершенствования территориальной организации местного самоуправления в городе Москве обосновано предложение о закреплении за административно-территориальной единицей города Москвы - районом статуса внутригородской территории города федерального значения, на которой в соответствии со статьей 10 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» может осуществляться местное самоуправление В настоящее время статус внутригородской территории закреплен за внутригородскими муниципальными образованиями, созданными на территории и в границах
районов города (за исключением Зеленограда), что привело к крайне неэффективной территориальной схеме существованию параллельно 123 районов и 125 внутригородских муниципальных образований с одинаковыми наименованиями
5 Аргументирована целесообразность упразднения территориальных органов исполнительной власти города Москвы - управ районов, предметы ведения и полномочия которых в качестве отдельных государственных полномочий предложено передать Законами города Москвы органам местного самоуправления - муниципалитетам и муниципальным Собраниям, с сохранением контроля городских органов власти на уровне префектур административных округов и отраслевых департаментов за реализацией данных полномочий
6 На основе проведенного исследования автором внесены и обоснованы следующие практические предложения по совершенствованию федерального законодательства и законодательства города Москвы о местном самоуправлении
а) внесение изменений в глоссарий Федерального закона от 6 октября 2003 года № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пункт 1 статьи 1 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» с целью уточнения определения местного самоуправления,
б) внесение изменений в Устав города Москвы - в части признания внутригородскими территориями города Москвы районов города Москвы (статьи 15, 54 Устава города Москвы), в Закон города Москвы от 5 июля 1995 г № 13-47 «О территориальном делении города Москвы», в Закон города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» - в части осуществления местного самоуправления на территории районов города Москвы (п 2 статьи 1), признание утратившим силу Закона города Москвы от 15 октября 2003 года № 59 «О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве»,
в) уточнение перечня принципов организации местного самоуправления в городе Москве, установленного статьей 3 Закона города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве»;
г) внесение изменений в пункт первый статьи 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
предусматривающих осуществление местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге не только органами местного самоуправления, но и населением на внутригородских территориях,
д) включение в ряд отраслевых федеральных законов статей, учитывающих особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения и устанавливающих положения об определении вопросов местного значения, полномочий органов местного самоуправления законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» от 22 июля 1993 года № 5487-1 (статья 8), Федеральный закон от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (статья 9), Федеральный закон от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (статья 8), Федеральный закон от 28 марта 1998 года № 53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе», Федеральный закон от 24 апреля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (статья 11), Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации
Результатом исследования стало решение научной задачи, имеющей существенное значение для науки муниципального права, способствующей выработке и определению направлений развития правового регулирования местного самоуправления в городе Москве в соответствии с конституционными установлениями, повышению его эффективности
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования
Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы, по мнению автора, позволят развить отдельные институты муниципального права как науки и как учебной дисциплины в части изучения правового регулирования организации местного самоуправления на отдельных территориях Российской Федерации, обладающих особым правовым статусом
Практическая значимость исследования заключается в том, что его материалы могут быть использованы в законотворческой деятельности, в
преподавании учебного курса «Муниципальное право Российской Федерации», в системе повышения квалификации государственных и муниципальных служащих города Москвы, а также при чтении специальных учебных курсов на юридических факультетах высших учебных заведений.
Апробация результатов исследования
Диссертация обсуждена и одобрена на кафедре конституционного и административного права Московского городского университета управления Правительства Москвы, основные положения диссертации изложены в научных публикациях автора, докладах и выступлениях на научно-практических конференциях
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования Диссертация состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения и списка использованных источников
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, характеризуется состояние научной разработанности темы, указываются методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основы, научная новизна, а также практическая и теоретическая значимость проведенного исследования В нем также приводятся положения, выносимые на защиту, сведения об апробации результатов исследования и раскрыта структура работы
Первая глава диссертации «Теоретические и исторические основы местного самоуправления» состоит из трех параграфов
В первом параграфе Главы I - «Теоретические основы местного самоуправления» - исследуются теоретико-правовые подходы к пониманию местного самоуправления, его природа и правовой статус, проводится анализ конституционных норм, норм Европейской Хартии местного самоуправления, федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении, раскрываются понятие и сущность местного самоуправления как публично-правового института
Анализ теоретических положений о природе и сущности местного самоуправления, его признаков позволил сделать вывод о том, что местное
самоуправление, имея общую природу с органами государственной власти, является равноправным уровнем публичной власти в столице, но организационно обособленным от органов государственной власти - как федеральных, так и органов власти города Москвы как субъекта Российской Федерации Отмечено недостаточное теоретико-правовое обоснование статуса местного самоуправления в городах федерального значения и недооценка его значения в системе публичной власти города Москвы
На основе анализа федерального законодательства определены следующие особенности организации местного самоуправления в городе федерального значения Москве
1) местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях города Москвы,
2) перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами города Москвы исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства При этом законами города Москвы ни понятие «городское хозяйство», ни понятие «единство городского хозяйства» не закреплены
3) установленные федеральным законодательством источники доходов местных бюджетов, не отнесенные к таковым законами города Москвы, подлежат зачислению в городской бюджет,
4) предусмотренные федеральным законодательством полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются ими в Москве в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законом города Москвы,
5) состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований города Москвы определяется законом города Москвы в соответствии с установленным им перечнем вопросов местного значения
Сравнительно-правовой анализ федерального законодательства и законодательства города Москвы позволил выявить дискуссионность формулировки пункта 1 статьи 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающей особенности правового регулирования организации местного самоуправления для
Москвы и Санкт-Петербурга, согласно которому в городах федерального значения «местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях». Получается, что в Москве местное самоуправление может осуществляться населением только опосредованно - через органы местного самоуправления, что противоречит статье 130 Конституции Российской Федерации, нормам самого Федерального закона (ст 1) и нуждаются в пересмотре
Закон города Москвы от 6 ноября 2002 г № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве», регулирующий в соответствии со ст 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ организацию местного самоуправления в городе Москве, определяет местное самоуправление как «деятельность местного сообщества (жителей внутригородского муниципального образования)» В аналогичном законе другого города федерального значения - Санкт-Петербурга местное самоуправление понимается как «форма осуществления жителями Санкт-Петербурга своей власти» Таким образом, в Санкт-Петербурге субъектом местного самоуправления признано население города в целом как городское сообщество, в то время как в Москве законом введена категория «местное сообщество», дробящая городское население на 125 «местных сообществ» по числу муниципальных образований Население Москвы как городского поселения субъектом местного самоуправления не признано
Анализ законодательства показывает, что понятие «местное сообщество» не используется ни в Конституции Российской Федерации, ни в Федеральном законе от 6 октября 2003 г N 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ни в Федеральном законе от 28 августа 1995 г N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Автором сделан вывод о необходимости расширить формулировку Закона города Москвы № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве», определив субъектом местного самоуправления жителей города Москвы, поскольку и само название Закона - «Об организации местного самоуправления в городе Москве», и положения федерального законодательства предполагают осуществление местного самоуправления в городах федерального значения, а население данных городов составляет единую правовую категорию - «жители города Москвы», в то время как правовая категория «житель внутригородского муниципального образования» как отдельной территориальной единицы в
городе Москве законодательно не установлена и предполагает признание за каждым жителем города Москвы дополнительного статуса жителя ее внутригородской территории
Существенным недостатком определения местного самоуправления в Европейской Хартии местного самоуправления, в Федеральном законе от 6 октября 2003 года№ 131-Ф3, в Законе города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» является то, что в них не закреплено условие о соответствующей материальной и финансовой базе для осуществления местного самоуправления Между тем, она являлась неотъемлемым элементом местного самоуправления в соответствии с положениями Закона СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» Автором обосновывается необходимость наличия в определении местного самоуправления условия о соответствующей материальной и финансовой базе для осуществления местного самоуправления и внесение соответствующих изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»
Во втором параграфе «Становление и развитие правового регулирования местного самоуправления в городе Москве» на основе анализа нормативных правовых актов Российской Империи о земских и городских учреждениях, законов советского периода местных Советах, актов постсоветского времени о местном самоуправлении обобщен исторический опыт развития и правового регулирования местного самоуправления в городе Москве, выявлено соотношение системы органов городского управления и административно-территориального деления города Москвы в различные исторические периоды, определены основные тенденции развития института местного самоуправления в городе Москве, проблемы в правовом регулировании, проанализирована современная модель местного самоуправления в городе Москве
Установлено, что на современном этапе в Москве можно выделить два подхода в правовой регламентации территориальной организации местного самоуправления Первый подход, закрепленный в 1995 году в Уставе города Москвы, предусматривал двойной статус общегородских органов власти Москвы как органов государственной власти субъекта Российской Федерации и как органов городского (местного)
самоуправления со всеми полномочиями указанных органов Однако в настоящее время такая концепция не соответствует нормам статьи 12 Конституции Российской Федерации, и ее разработка представляется пока бесперспективной
Второй подход, предусматривающий осуществление местного самоуправления на внутригородских территориях города Москвы, представляется более предпочтительным в современных условиях При этом потребуется пересмотр сложившегося двоевластия органов исполнительной власти города Москвы и органов местного самоуправления на одной территории - района и внутригородского муниципального образования
На основании проведенного анализа истории правового регулирования местного самоуправления предложена авторская периодизация развития местного самоуправления в городе Москве
1 1990 - 1995 годы (законодательное закрепление, становление местного самоуправления),
2 1995-2002 годы (период дуализма органов власти города Москвы),
3 2002 г - по настоящее время (создание современной модели местного самоуправления с особенностями, установленными законом города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»)
Третий параграф «Принципы организации местного самоуправления в городе Москве» посвящен анализу содержания принципов местного самоуправления в городе Москве, определенных автором как основные для города Москвы по отношению к общим принципам местного самоуправления, установленным федеральным законодательством В параграфе исследуется соотношение общих и основных принципов местного самоуправления, проанализирован опыт правового регулирования местного самоуправления в европейских столицах, подробно рассматриваются принципы местного самоуправления, установленные Законом города Москвы № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве», дается их критический анализ с точки зрения правоприменительной практики
Принципы местного самоуправления в городе Москве можно определить как основополагающие, ключевые положения, закрепленные в нормативном порядке, которые, базируясь на общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, отражают
особенности организации местного самоуправления в городе Москве, устанавливают важнейшие требования к организации и функционированию местного самоуправления в городе Москве и дополняют их, выступая в качестве системы гарантий местного самоуправления в городе федерального значения
Анализ данных принципов показывает, что они не получили четкой проработки и раскрытия в законодательстве, ряд из них имеет декларативный характер Представляется, что перечень основных принципов организации местного самоуправления для города Москвы должен включать лишь наиболее важные, имеющие существенное значение для организации местного самоуправления
- сохранение единства городского хозяйства,
- сохранение единства бюджетной системы города,
- самостоятельность органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения в соответствии с федеральным законодательством и законодательством города Москвы,
- соразмерность полномочий органов местного самоуправления материальным и финансовым ресурсам муниципального образования,
- обязательность законных решений органов, должностных лиц местного самоуправления, решений, принятых на местном референдуме, для всех расположенных на территории муниципального образования предприятий, учреждений, организаций и граждан,
- соответствие материально-финансовых ресурсов внутригородского муниципального образования функциям и полномочиям органов местного самоуправления,
- стабильность основных доходных источников местных бюджетов,
- ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законодательством
Установлено, что принцип единства городского хозяйства в законодательстве выделяется в качестве ключевого принципа организации местного самоуправления в городе Москве Учитывая, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти города Москвы и, следовательно, не подчиняются и не подконтрольны им при принятии решений по вопросам местного значения,
именно принципом сохранения единства городского хозяйства обусловлены те ограничения и особенности, которые установлены для организации местного самоуправления в городах федерального значения Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ Однако в законодательстве не раскрывается определение понятия «единство городского хозяйства», в связи с чем содержание данной формулировки остается дискуссионным и не позволяет на законодательном уровне объективно выявить критерии и пределы разграничения общегородских и местных интересов и гарантировать местному самоуправлению стабильный перечень собственных дел
В науке муниципального права вопрос городского хозяйства во взаимосвязи с местным самоуправлением был достаточно подробно рассмотрен в работе Л А Велихова «Основы городского хозяйства», где в качестве главного аспекта понятия «городское хозяйства» Л А Велихов выделял «деятельность города в лице его городских публичных органов, направленную к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения» По мнению Л А Велихова, под городским хозяйством следует понимать именно деятельность, а не совокупность служб, учреждений и предприятий, находящихся в ведении местной власти и имеющих задачей повышение городского благоустройства и общественной санитарии1 Таким образом, если за городским хозяйством стоит деятельность городских органов власти, которая так или иначе носит управленческий характер, то сохранение единства городского хозяйства означает сохранение властных полномочий и управленческих рычагов по всем ключевым вопросам коммунального хозяйства за системой органов власти города Москвы Это нашло свое отражение в перечне вопросов местного значения к ведению внутригородских муниципальных образований в городе Москве не отнесен имущественно-хозяйственный комплекс, а лишь вопросы, не требующие принятия властных решений, обязательных для всей территории муниципального образования как участие в работе призывных комиссий, охрана прав и интересов несовершеннолетних, организация местных праздников, проведение военно-патриотической работы и т.п Даже вопросы благоустройства территории муниципального образования не отнесены к вопросам местного значения
'См Велихов Л А Основы городского хозяйства - М Наука, 1996 С 217
Таким образом, реализация данного принципа обеспечивается за счет сужения круга вопросов местного значения и создания территориальных органов исполнительной власти города Москвы на одной территории с органами местного самоуправления на основе принципа деконцентрации, а не децентрализации управления
Автором выявлено, что неопределенность понятия «единство городского хозяйства» и отсутствие четких правовых критериев для разграничения полномочий органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления приводят к отнесению всех ключевых вопросов жизнеобеспечения населения к полномочиям органов власти города Москвы, и, как следствие, к существенной диспропорции в объеме полномочий органов власти города Москвы и органов местного самоуправления В этой связи представляется необходимым установление пределов действия принципа сохранения единства городского хозяйства, разграничения полномочий между общегородскими органами государственной власти и органами местного самоуправления на основе соответствия вопросов местного значения интересам жителей муниципального образования.
Исходя из двойственности природы местного самоуправления и публичного характера данного общественно-правового института обосновывается тезис о том, что наделение внутригородских территорий города Москвы статусом муниципальных образований, обособление органов местного самоуправления от государственных органов власти города Москвы не находится в противоречии с задачей обеспечения и поддержания функционирования городского хозяйства в городе как едином организме и позволяет наделить органы местного самоуправления соответствующими дополнительными государственными полномочиями с сохранением функций административного надзора и контроля за органами власти города Москвы
Вторая глава «Особенности организации местного самоуправления на внутригородских территориях города Москвы» состоит из трех параграфов
В первом параграфе «Особенности правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в городе Москве» исследованы территориальные основы местного самоуправления в городе Москве, соотношение административно-территориальных единиц города и внутригородских муниципальных образований, проведен сравнительно-
правовой анализ территориальной организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге
Местное самоуправление в городе Москве осуществляется на уровне внутригородских территорий - 125 внутригородских муниципальных образований, границы которых совпадают с границами административно-территориальных единиц города - районов (за исключением г Зеленограда), в каждом из которых действуют самостоятельные органы местного самоуправления - муниципалитет и избираемое населением муниципальное Собрание На этих же территориях действуют и территориальные органы исполнительной власти города Москвы - управы районов Существование в городе Москве на районной территории органов государственной власти Москвы и органов местного самоуправления обусловлено неразвитостью самоуправления, которое пока не в состоянии решать вопросы местного значения в полном объеме
Сделан вывод о том, что существование в городе Москве внутригородских муниципальных образований с границами, совпадающими с границами районов, представляется на сегодняшний день неэффективной и крайне громоздкой схемой, влекущей дублирование функций, неэффективное расходование бюджетных средств на уровне муниципалитетов и управ районов, возникновение споров о компетенции между управой и муниципалитетом, рост недовольства жителей
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет внутригородскую территорию города федерального значения как «часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления» Таким образом, под данное определение подпадает любая административно-территориальная единица - например, район В настоящее время Уставом города Москвы и Законом города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» для обозначения внутригородских территорий используется термин «внутригородские муниципальные образования» и определено, что местное самоуправление в городе Москве осуществляется «в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территории районов города Москвы» (включая районы города Зеленограда)
По мнению автора, признание района внутригородской территорией города Москвы не будет противоречить нормам Федерального закона № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который установил, что муниципальное образование - «городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения» Определять такую территорию Москва как субъект Федерации вправе самостоятельно Территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым, и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций
Второй параграф «Особенности установления и реализации компетенции органов местного самоуправления внутригородских территорий города Москвы» посвящен рассмотрению структуры органов местного самоуправления в городе Москве, анализу вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований, полномочий органов местного самоуправления по их решению и переданных органам местного самоуправления отдельных полномочий города Москвы (государственных полномочий), необходимых для их реализации материально-финансовых ресурсов, источников доходов местных бюджетов
Объем компетенции органов местного самоуправления в городе Москве определяется уставами внутригородских муниципальных образований на основе Закона города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» Установлено, что большинство вопросов жизнедеятельности территорий, которые могли бы решаться органами местного самоуправления, решаются органами государственной власти -управами районов, действующих на основании Положения об управе района города Москвы Сравнительный анализ компетенции управ и органов местного самоуправления показывает, что значительная часть вопросов, таких, как потребительский рынок, социальная сфера, экология, организация и проведение массовых и зрелищных мероприятий, призыв граждан на военную службу, неравномерно распределены между управой и муниципалитетом
Из перечня вопросов местного значения, включающего 39 пунктов, к
непосредственному ведению внутригородских муниципальных образований Законом города Москвы от 6 ноября 2002 г № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» отнесены 16 Остальные вопросы предусматривают косвенное участие органов местного самоуправления в решении соответствующих вопросов отраслевыми и территориальными органами исполнительной власти города Москвы -управой района и префектурой соответствующего административного округа Однако такое участие носит формальный характер, поскольку степень такого участия и полномочия органов местного самоуправления не определены законодательно Также не разграничена и степень их взаимодействия при решении таких вопросов, как, например организация общественных пунктов охраны порядка, организация и проведение городских праздничных мероприятий, пропаганда знаний в области пожарной безопасности совместно с МЧС, содействие осуществлению государственного экологического мониторинга
Анализ компетенции управ районов показывает, что далеко не все вопросы, решаемые управой, связаны с обеспечением принципа «единства городского хозяйства» например, социальная защита населения и вопросы потребительского рынка и услуг, которые по общему правилу отнесены федеральным законодательством к ведению муниципальных образований Кроме того, Федеральным законом № 131-ФЭ четко перечислены случаи, при которых отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации 1) отсутствие или невозможность формирования органов местного самоуправления в связи со стихийными бедствиями и чрезвычайными ситуациями, 2) возникновение просроченной задолженности муниципальных образований, 3) нецелевое расходование органами местного самоуправления бюджетных средств при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий либо нарушение законодательства, установленные соответствующим судом Таким образом, можно говорить о том, что отсутствуют юридические основания для решения вопросов местного значения территориальными органами исполнительной власти города Москвы
Обоснована необходимость пересмотра перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований в городе Москве с целью выявления сфер, реально затрагивающих интересы жителей муниципального образования, и вопросов, пересекающихся с
компетенцией управы района, с целью избежать дублирования функций двух параллельных органов власти на одной территории - управ районов и муниципалитетов и решить вопрос о целесообразности такого двоевластия на одной территории, тормозящего развитие института местного самоуправления в городе Москве
Кроме того, анализ законодательной практики города Москвы и городской политики в сфере местного самоуправления показывает усиление тенденций развития местного самоуправления в Москве иным способом - путем наделения внутригородских муниципальных образований отдельными государственными полномочиями -полномочиями города Москвы В настоящее время органам местного самоуправления переданы следующие полномочия города Москвы 1) по организации и обеспечению деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, 2) по организации досуговой, спортивной и физкультурно-оздоровительной работы с населением по месту жительства, 3) в сфере опеки и попечительства Их осуществление в силу большей актуальности и обязательности, более четкого юридического закрепления, по существу, составляет теперь основную компетенцию муниципалитета
Сама идея передачи полномочий вниз, на местный уровень, предполагает, что в общероссийском масштабе муниципальные власти смогут лучше организовать выполнение задач на своей территории Однако в московских условиях этот тезис выглядит неубедительным, поскольку в городе на одной и той же территории (в границах районов, совпадающих с границами муниципальных образований, за исключением Зеленограда) действуют параллельно как орган государственной власти (управа района - территориальный орган исполнительной власти г Москвы), так и органы местного самоуправления (муниципалитеты и муниципальные Собрания) С другой стороны, постепенная передача муниципалитетам ряда функций, выполняемых на данный момент управами районов, может рассматриваться как вариант решения проблемы параллельного существования двух органов власти на одной территории и пересечения их компетенции
Третий параграф «Правовое регулирование участия населения в осуществлении местного самоуправления в городе Москве» посвящен анализу форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и форм участия населения в осуществлении местного
самоуправления в городе Москве Несмотря на установленный законодательством обширный перечень форм участия населения в местном самоуправлении, на практике далеко не все из них реально осуществляются в городе Москве Действуют лишь формы, осуществление которых вменено законодательно в обязанность органам местного самоуправления выборы депутатов муниципальных Собраний, проведение публичных слушаний по вопросам, являющимся обязательными, а также учет мнения населения по вопросу изменения границ муниципального образования либо по преобразованию муниципального образования
Федеральный закон № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляя формы прямой демократии, подразделяет их на два вида 1) непосредственное осуществления местного самоуправления населением, 2) участие населения в осуществлении местного самоуправления Автором предложено в тексте Федерального закона, а также в Законе города Москвы от 6 ноября 2002 г № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» классифицировать конкретные формы прямой демократии по видам, установленным Законом, сейчас это изложено в уставах внутригородских муниципальных образований в городе Москве, которые содержат конкретную классификацию способов участия населения в местном самоуправлении Их анализ показывает, что перечень форм осуществления населением местного самоуправления в г Москве выглядит следующим образом Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления 1) местный референдум, 2) муниципальные выборы, 3) голосование по отзыву депутата
Сходы граждан и отзыв выборных лиц местного самоуправления, наряду с муниципальными выборами и местным референдумом как высшим выражением власти парода, являются формами непосредственного осуществления народом публичной власти Однако такая форма непосредственного осуществления местного самоуправления, как сход граждан для решения вопросов местного значения, в городе Москве не используется
Формами участия населения в осуществлении местного самоуправления являются
- правотворческая инициатива граждан,
- собрание (конференция) граждан, проживающих на территории
муниципального образования,
- опрос граждан, проживающих на территории муниципального образования,
- обращение граждан в органы местного самоуправления,
- публичные слушания,
- осуществление территориального общественного самоуправления,
- учет мнения населения по вопросу изменения границ муниципального образования либо по преобразованию муниципального образования
Граждане также вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих действующему законодательству, на принципах законности и добровольности
Институт территориального общественного самоуправления (TOC) как формы прямой демократии на местном уровне, пока не раскрыл в городе Москве свой демократический потенциал Согласно статье 27 Федерального закона № 1Э1-ФЗ под территориальным общественным самоуправлением понимается «самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения»
Отмечен дискуссионный характер положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ о том, что TOC «может являться юридическим лицом» (некоммерческой организацией) Территориальное общественное самоуправление, под которым понимается «самоорганизация граждан», является, по мнению автора, абстрактным понятием, отражающим, наряду с понятием «местное самоуправление», общественное явление, деятельность, форму осуществления народом своей власти В пользу этого свидетельствуют и нормы статьи 27 Федерального закона № 131-ФЭ о том, что TOC осуществляется населением путем проведения собраний и конференций граждан (которые не могут выступать как юридические лица по определению), а также путем создания органов TOC Очевидно, что определение понятия TOC как юридического лица нуждается в доработке, и юридическими лицами могут выступать образуемые населением органы TOC, например, комитеты (советы) Таким образом, пока нормы законодательства о территориальном общественном самоуправлении отличаются существенной внутренней несогласованностью, неполнотой правового регулирования и нуждаются в
корректировке
В заключении автор в обобщенном виде излагает результаты своего диссертационного исследования и выводы, к которым он пришел в ходе рассмотрения темы
ОПУБЛИКОВАННЫЕ РАБОТЫ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ: Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК:
1 Павленко Н Н Особенности правового регулирования организации местного самоуправления в городе Москве на современном этапе // Право и государство теория и практика 2008 № 12 (0,5 п л )
2 Павленко Н Н Проблемы правового регулирования территориального общественного самоуправления в городе Москве // Право и государство теория и практика 2009 № 8 (0,4 п л )
Статьи, опубликованные в иных научных изданиях:
3 Павленко НН История правового регулирования организации местного самоуправления в городе Москве // Труды МГУУ Правительства Москвы 2007 Выпуск 10 (0,5 пл )
4 Павленко Н Н Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (на примере города Москвы) Теоретические аспекты и практика реализации // Вестник МГУУ 2007 №2 (1 пл)
5 Павленко Н Н Актуальные проблемы законодательства города Москвы о местном самоуправлении // Проблемы регионального и муниципального управления Сборник докладов международной научной конференции Москва, 24 апреля 2008 г - М, 2008 (0,2 п л)
6 Павленко Н Н Принципы организации деятельности местного самоуправления в городе Москве // Вестник МГУУ 2009 № 1 (0,5 п л)
7 Павленко Н Н Правовое регулирование участия населения в осуществлении местного самоуправления Теоретические аспекты и практика реализации в городе Москве // Научно-практическая конференция «Московское законодательство - 15 лет развития» Московская городская Дума Московский городской университет управления Правительства Москвы - М , 2009 (0,5 п л)
Подписано в печать 23 10 2009 г Тираж 100 экз Заказ № 2865 Отпечатано в типографии «АллА Принт» Тел (495) 621-86-07, факс (495) 621-70-09 www allaprint ru
