Эволюция юридического обеспечения концессионных правоотношений в Российском государстветекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.01 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Эволюция юридического обеспечения концессионных правоотношений в Российском государстве»

На правах рукописи исх. № 43/8-1444

от 12.03.2015 г.

Краснов Алексей Борисович

ЭВОЛЮЦИЯ ЮРИДИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОНЦЕССИОННЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ

(историко-правовое исследование)

Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук 1 5 АПР 2015

Дубна-2015

005567312

Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Международного университета природы, общества и человека «Дубна».

Научный руководитель: заслуженный работник высшей школы

Российской Федерации, доктор

юридических наук, профессор Михайлова Наталья Владимировна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор, ГБОУ

ВПО г. Москвы «Московский городской педагогический университет», заместитель заведующего кафедрой теории и истории государства и права Пашеицев Дмитрий Алексеевич,

кандидат юридических наук, доцент, ГКОУ ВПО «Российская таможенная академия», профессор кафедры теории и истории государства и права Курысь Наталья Владимировна

Ведущая организация: НОУ ВПО «Российская академия

адвокатуры и нотариата»

Защита состоится «14» мая 2015 г. в 11 ч. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 203.019.01, созданного на базе Московского университета МВД России имени В Л. Кикотя (117997, г. Москва, ул. Академика Волгина, д. 12).

С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России имени ВЛ. Кикотя, а также на официальных сайтах Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации (http://vak.ed.gov.ru) и Московского университета МВД России имени В Л. Кикотя (http:// diss.mosu-mvd.coni).

Автореферат разослан «22» марта 2015 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент

Ю.Ю. Кулакова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Важнейшими задачами государства, в т.ч. и российского являются обеспечение экономического роста и достойного уровня жизни населения, решение которых зависит от эффективности законодательной и правоохранительной деятельности. Достижение указанных социально-экономических задач во многом определяется нормативным обеспечением деятельности субъектов предпринимательства. В этой связи происходит совершенствование правовых основ и организационных форм взаимодействия государства с субъектами предпринимательской деятельности.

Одним из инструментов такого взаимодействия является институт концессии, посредством которого субъект публичного права (органы государственной власти и местного самоуправления) на определенных им условиях привлекает субъекта предпринимательской деятельности для реализации экономических и социальных задач.

На важность обеспечения взаимодействия субъектов публичного и частного права было обращено внимание в выступлении Президента Российской Федерации В.В. Путина на съезде Российского союза промышленников и предпринимателей 20 марта 2014 года: «Наша с вами общая задача - обеспечить новое качество экономики, развитие отечественной промышленности. Это мотор долгосрочного экономического роста, научного прогресса, решения социальных проблем. Это новые рабочие места, а значит - возможность для самореализации и достойного заработка миллионов наших граждан. Это создание новых точек опережающего роста, комплексное развитие наших территорий на всём огромном пространстве нашей страны»1.

Однако в процессе взаимодействия государства с субъектами предпринимательской деятельности возникает ряд сложностей, к которым с одной стороны относятся злоупотребления в преследовании личной выгоды отечественным и иностранным частным капиталом при вступлении в концессионное взаимодействие с субъектом публичного права. С другой стороны, должностные лица структур органов государственной власти и местного самоуправления, наделяя частный капитал правом ведения концессионной деятельности, порой преследуют свои личные интересы, используя коррупционную составляющую.

Такие проблемы возникают в значительной степени вследствие отсутствия должного юридического обеспечения концессионных правоотношений в России. Однако в Российском государстве имеется определенный как позитивный, так и негативный опыт регулирования этих отношений, анализ кото-

1 Стенограмма заседания съезда Российского союза промышленников и предпринимателей 20.03.2014 г. URL: http://www.kremlin.ru/news/20618 (дата обращения 07.10.2014 г.)

poro позволяет выявить эффективные средства и выработать конкретные рекомендации по совершенствованию организационных и правовых основ в области концессионных отношений. Таким образом, проведение историко-пра-вового исследования в данной сфере весьма актуально.

Степень научной разработанности темы. Несмотря на актуальность историко-правового анализа нормативного регулирования концессионных отношений, данная проблематика не подвергалась специальному исследованию. В работах по теории права, административному и гражданскому праву затрагивается вопрос возникновения института концессии в России. Об этом идет речь в трудах И.А. Губанова, A.B. Багдасаровой, A.B. Белицкой, В.А. Мамонтова при исследовании обеспечения публичного интереса в сфере предпринимательской деятельности, при изучении процесса регламентации концессионного соглашения в гражданском праве России и зарубежных стран, а также при рассмотрении вопросов правового регулирования государственно-частного партнерства2.

С историко-правовых позиций юридическое обеспечение концессионных правоотношений в Российском государстве нашло частичное отражение в работах В.И. Афанасьевой, в связи с исследованием института привилегий, обеспечивающего становление предпринимательской деятельности в Российской империи и модернизационных процессов в условиях НЭПа в Советской России. Д.А. Пашенцев касается вопросов регулирования откупной системы как элемента протоконцессионных отношений в контексте взаимодействия частных и публичных норм в финансовом праве. Н.В. Курысь, рассматривая проблему эволюции привлечения иностранных инвестиций в отечественную промышленность, затрагивает в связи с этим отдельные элементы концессионных отношений. Работа P.C. Крупко акцентирует внимание на развитии законодательства России, регулирующего концессионные отношения только в железнодорожной сфере в XIX в.3

2 См.: Губанов И.А. О регулировании государственно-частного партнерства в России // Вестник Ростовского государственного экономического университета (РИНХ), № 2 (28), 2009 г.; Багдасарова A.B. Концессионное соглашение в гражданском праве России и зарубежных стран: дисс. регу... канд. юрид. наук. Москва, 2009 г.; Белицкая A.B. Государственно-частное партнерство: понятие, содержание, правовое регулирование: дисс.... канд. юрид. наук. М., 2011 г.; Мамонтов В.А. Правовые средства обеспечения публичных интересов в сфере предпринимательской деятельности // Арбитражный и гражданский процесс, № 2, 2011 г.

3 См.: Афанасьева В.И. Привилегия как исключительное право в процессе становления и развития патентного права России X — XIX вв. (Историко-правовое исследование). М.: Изд-во МГОУ, 2005; Афанасьева В.И. Новая экономическая политика и ее особенности //Право и государство: теория и практика, № 1,2014 г.; Пашенцев Д.А. Правовое регулирование финансовой деятельности в Российской империи. М.: Социум, 2004; Пашенцев Д.А. Взаимодействие частных и публичных норм в финансовом праве // Евразийский юридический журнал, № 11, 2013 г.; Курысь Н.В. Иностранные инвестиции: Российская история (правовое исследование), М.: Юридический Центр Пресс,

Таким образом, исследование эволюции юридического обеспечения концессионных правоотношений в Российском государстве носят в целом фрагментарный характер: рассматриваются отдельные аспекты или периоды развития института концессий в России, отсутствует комплексное историко-правовое исследование данной проблемы, которое представляло бы собой анализ возникновения и развития правового регулирования концессионных отношений от момента их зарождения по настоящее время.

Объектом исследования являются общественные отношения, составляющие содержание процесса становления и развития деятельности концессий в России.

Предметом исследования является возникновение и эволюция организационных форм и правовых основ регулирования концессионных отношений в России.

Цель диссертационного исследования состоит в выявлении закономерностей юридического обеспечения концессионного взаимодействия Российского государства с субъектами предпринимательской деятельности, обобщении положительного опыта и определении перспектив его использования на современном этапе.

Для достижения поставленной цели были определены следующие основные задачи исследования:

- раскрыть процесс формирования основных понятий в сфере правовой регламентации концессионных отношений;

- определить основные научные подходы к разработке проблемы правового регулирования концессионных отношений в российской правовой доктрине;

- показать процесс возникновения и развития протоконцессионных отношений в рамках функционирования средневекового русского права;

- раскрыть закономерности правовой регламентации концессионного взаимодействия субъектов публичного и частного права в период зарождения рыночных отношений в экономике России на стадии становления современной цивилизации;

- рассмотреть особенности регулирования организационно-правовых основ концессионных отношений в условиях социалистической системы хозяйствования;

- выявить основные направления развития правовой регламентации совершенствования концессионных отношений в Российской Федерации;

- проследить эволюцию реализации правоохранительной функции Российского государства в сфере концессионных отношений.

Решение вышеуказанных задач исследования непосредственно отразилось на выборе его методологии. В процессе изучения совокупности проблем,

2003; Крупно P.C. Права и обязанности железнодорожных обществ в Российской империи в XIX веке // Черные дыры в Российском законодательстве (юридический журнал), №2, 2010 г.

рассматриваемых в диссертационной работе, использовались различные методы научного познания. К общенаучным методам, применявшимся в исследовании, необходимо отнести такие методы познания как: дедукция, индукция, аналогия, обобщение, а также приемы познания - анализ, синтез, сравнение, моделирование.

В процессе работы происходило обращение и к специальным методам исследования. Историко-правовой метод позволил создать определенную ретроспективу в вопросе генезиса законодательной регламентации концессионных отношений в России. Метод сравнительного правоведения был использован с целью сопоставления правового регулирования институтов концессионного механизма взаимодействия на различных исторических этапах, выявления их общих и особенных свойств и признаков. Формально-юридический метод использовался при проведении характеристики основных понятий исследуемой темы. Совокупное применение вышеуказанных методов научного познания определило направление изучения рассматриваемой сферы общественных отношений.

Теоретическую базу исследования составили работы отечественных ученых, юридическая литература теоретического, историко-правового и отраслевого характера. В основу работы легли идеи классиков российской юриспруденции -А. Д. Градовского, Н.М. Коркунова, К.П. Победоносцева, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича и др. В процессе исследования были использованы труды советских государственных деятелей и ученых - A.A. Зимина, Б.А. Ландау, В.И. Ленина, И.В. Сталина, И.Н. Бернштейна, C.B. Юшкова и др. Теоретическую базу исследования составили также концепции современных теоретиков права, конституционалистов, административистов, цивилистов и историков права - С.С. Алексеева, В.И. Афанасьевой, O.E. Кутафина, В.П. Малахова, Н.М. Марченко, Г.Б. Мирзоева, Н.В. Михайловой, B.C. Нерсесянца, Д.А. Па-шенцева, A.C. Прудникова, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, E.H. Хазова, А.П. Шергина, Р.В. Шагиевой, Н.Д. Эриашвили и др.

Источниковая база исследования представлена тремя основными группами:

• Нормативные материалы, включающие в себя опубликованные акты Древнерусского государства и Московского царства, образующие Полное собрание русских летописей; акты, опубликованные императорской Археографической комиссией, Археографической экспедицией императорской академии наук, исследователями - К.Э. Напиерским, М.А. Дьяконовым, А.И. Юшковым и Л.В. Черепниным; акты Российской империи, формирующие Полное собрание законов Российской империи; акты советского периода, изданные в виде Собрания узаконений РСФСР и Свода законов СССР; современные нормативные правовые акты, входящие в состав Собрания законодательства Российской Федерации; законодательство субъектов Российской Федерации, размещенное в местных официальных источниках опубликования.

• Материалы фондов Государственного архива Российской Федерации - Ф. Р5446. «Совет Министров СССР»; Ф. Р8350. «Главный Концессионный Комитет при Совете народных комиссаров СССР»; Материалы фондов Российского государственного архива древних актов - Ф. 135 «Государственное древлехранилище хартий и рукописей», Ф. 1278 «Строгановы», Ф. 1192 «Иосифо-Волоколамский мужской монастырь» и др.

• Нормативные правовые акты европейских стран и стран-участниц СНГ, размещенные на официальных ресурсах в сети Интернет — специальный сайт Всемирного банка, посвященный проблемам правового регулирования государственно-частного партнерства, сайт Европейского банка реконструкции и развития, сайт Комиссии ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) и др.

Научная новизна исследования заключается, в первую очередь, в комплексном рассмотрении вопросов эволюции юридического обеспечения концессионных правоотношений в России с момента их зарождения по настоящее время на основе сочетания хронологического и институционально-отраслевого методов исследования.

Кроме того, определенный вклад исследование вносит в вопросы изучения сущностного содержания базовых категорий концессионных отношений, выявление правовой природы конкретных понятий, их уточнение на основе анализа эволюции концессионных правоотношений.

Новизной обладает сравнительное исследование положений советской доктрины в области нормативного регулирования концессионных отношений и процесса их реализации в правоприменительной практике в СССР.

Новым по содержанию и научной аргументации является изучение институтов жалованных грамот и привилегий как инструментов оформления протоконцессионных отношений.

Впервые регламентация деятельности акционерных обществ в Российской империи (XIX в.) рассматривается как составная часть механизма правового регулирования концессионных отношений с целью защиты интересов государства в вопросах привлечения иностранного капитала в отечественную экономику.

Определенная новизна исследования заключается во введении в научный оборот ранее не использованных архивных материалов, отражающих специфику нормативной регламентации концессионных отношений в России.

Впервые в работе исследуется эволюция реализации правоохранительной функции Российского государства в части содействия созданию полноценного формата концессионного взаимодействия, а также пресечения попыток ведения нелегальной и антигосударственной деятельности под его прикрытием.

Новизной исследования обладают сформулированные на основе анализа эволюции правовой регламентации концессионных отношений предложения по совершенствованию действующего законодательства.

Научную новизну исследования отражают также выносимые на защиту следующие положения диссертации:

1. Концессионные правоотношения — это комплекс общественных отношений, возникающих по поводу имущества между субъектами частного и публичного права по инициативе последнего, при этом режим использования, субъективные права, обязанности и ответственность сторон в отношении этого имущества определяются особым видом договора - концессионным соглашением;

2. Становление и развитие концептуальных подходов к проблеме правового регулирования концессионных отношений осуществлялось в исследованиях классиков российской юриспруденции, советских и современных ученых в зависимости от публично-правового и (или) частно-правового понимания проблемы. Причем в советской правовой доктрине совокупность норм, регулирующих концессионные отношения, рассматривалась как самостоятельная отрасль права;

3. Специфика содержания отечественного средневекового законодательства в сфере регулирования протоконцессионных отношений состояла в предоставлении торговых и таможенных льгот, а также преференций в области землевладения и землепользования посредством их юридического оформления в виде жалованных грамот и привилегий.

4. Эволюция форм правового обеспечения взаимодействия субъектов публичного и частного права как основы концессионных отношений прошла путь от их становления в виде жалованных грамот через трансформацию в форму привилегий в отечественном средневековом праве к появлению собственно института концессий, и его регулирование российским законодательством в условиях вхождения в современную цивилизацию (в XVII —XIX вв.).

5. Особенностью правового регулирования концессионных отношений в Российской империи (XIX в.) стала регламентация процесса создания и деятельности концессионных предприятий (акционерных обществ) исключительно на основе специально издаваемого государством акта, фиксировавшего вхождение в т.ч. иностранного капитала в уставный капитал данных предприятий. Регламентированный таким образом разрешительный порядок функционирования акционерных обществ служил защите интересов государства в условиях концессионной деятельности.

6. Советское государство в условиях Новой экономической политики, внедряя элементы рынка в экономику, воссоздает организационно-правовые основы концессионных отношений, преследуя цель сохранения баланса экономической эффективности производства и социальной справедливости распределения материальных благ.

7. Спецификой управления концессионными отношениями в Советском Союзе является создание органа специальной компетенции в данной сфере, политизированность которого повлекла бесконтрольный доступ крупного иностранного капитала к концессионной деятельности на территории СССР. Внедрение административно-командной системы управления привело

к свертыванию работы концессионных предприятий как чужеродного элемента социалистической системы хозяйствования.

8. Концессии являются одной из форм привлечения частных инвестиций в экономику современной России. Однако для решения этой задачи используются организационно-правовые инструменты государственного (бюджетного) софинансирования крупных концессионных проектов, что вступает в противоречие с сущностным содержанием концессионных правоотношений.

9. Эволюция реализации правоохранительной функции государства по осуществлению надзора и контроля в области концессионных отношений прошла ряд этапов:

-первый: наделение государством частных лиц правами по исполнению отдельных контрольных полномочий в сфере протоконцессионных отношений посредством предоставления права «судить и ведать людей» на пожалованных территориях;

— второй: передача органам специальной компетенции (Разрядный приказ, Бурмистерская Палата, Главный Магистрат и др.), а также отраслевым органам государственной власти (Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Министерство внутренних дел и др.) функций по надзору за взаимодействием субъектов публичного и частного права в рамках исполнения ими своих полномочий;

- третий: наделение полномочиями по контролю и надзору в области концессионных отношений специализированных органов власти по обеспечению экономической безопасности государства и борьбы с коррупцией (РКИ, ВЧК при СНК РСФСР, ГПУ при НКВД РСФСР, ОГПУ при СНК СССР, ряд органов в структуре МВД РФ: ГУБЭП - ДЭБ - ГУЭБиПК, а также служба экономической безопасности ФСБ).

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования состоит в том, что работа вносит определенный вклад в развитие российской правовой доктрины в области изучения юридического обеспечения концессионных правоотношений путем уточнения имеющейся научной базы. Рассматриваются закономерности становления и эволюции концессионных правоотношений, порождающих межотраслевой институт концессии, и определяются возможные направления его исследования в рамках историко-правовой науки.

Кроме того, результаты, полученные в ходе исследования, могут быть использованы в учебных целях при подготовке специалистов юридического профиля в рамках преподавания историко-правовых дисциплин.

Практическая значимость работы заключается в возможности применения результатов исследования при совершенствовании юридического обеспечения концессионных правоотношений в Российской Федерации, а также деятельности государства по контролю и надзору за обеспечением экономической безопасности и противодействия коррупции в данной сфере:

Во-первых, анализ эволюции концессионных правоотношений в России привел к выводу о несоответствии термина «государственно-частное партнерство», используемого в статье 3 проекта Федерального закона от 13.03.2013 г. № 238827-6 «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» содержанию регулируемых им отношений. Было бы корректно использовать в законе термин «публично-частное взаимодействие», которой соответствует процессу привлечения государством субъектов предпринимательской деятельности для реализации публичных функций.

Во-вторых, исследование правовой природы концессионных отношений привело к необходимости рассматривать понятие концессии как в широком, так и в узком смысле. В широком понимании концессия есть совокупность правоотношений, а в узком смысле институт концессии - это правовой акт субъекта публичного права. Однако, понимание законодателем концессии как правового акта не нашло отражения в части 1 статьи 22 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», что влияет на эффективность правоприменения.

В-третьих, рассмотрение основных этапов совершенствования реализации правоохранительной функции Российского государства в области концессионных отношений свидетельствует о том, что они, являясь формой привлечения иностранных инвестиций в экономику, находятся под жестким государственным контролем. Однако, в Федеральном законе от 29.04.2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» концессионная форма участия иностранного капитала в соответствующих отраслях экономики не закреплена, что создает потенциальную угрозу экономической безопасности России.

Кроме того, в Федеральном законе от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» заключение концессионного соглашения не закреплено как основание для проведения внеплановой проверки в отношении государственных (муниципальных) структур со стороны подразделений правоохранительных органов РФ, обеспечивающих экономическую безопасность государства и противодействие коррупции.

Реализация предлагаемых направлений совершенствования правового регулирования концессионных отношений позволит более эффективно решать задачи в данной сфере, пресекать злоупотребления со стороны как частного капитала, так и со стороны должностных лиц, действующих от имени субъекта публичного права.

Апробация материалов исследования проведена в рамках VII Всероссийского конкурса молодежи образовательных учреждений и научных организаций на лучшую работу «Моя законотворческая инициатива» 23-25 мая, 26-28 сентября 2012 г., на научно-практической конференции Международного университета природы, общества и человека «Дубна»

25-30 марта 2013 г., на международной научно-практической конференции «Права человека в современном мире: новые вызовы и трудные решения», проведенной на базе Московского гуманитарного университета совместно с Институтом государства и права Российской академии наук и Международным союзом юристов 23-24 октября 2014 г. и на V международной научно-практической конференции «Отечественная наука в эпоху изменений: постулаты прошлого и теории нового времени», состоявшаяся на базе Национальной ассоциации ученых 5-6 декабря 2014 г.

Результаты проведенного исследования внедрены и используются в учебном процессе кафедры государственно-правовых дисциплин Международного университета природы, общества и человека «Дубна» при раскрытии вопросов соответствующих тем в рамках курса «История отечественного государства и права». Кроме того, положения диссертации применяются в практической деятельности администрации г. Дубны Московской области при анализе возможности реализации концессионных проектов на территории городского округа Дубна.

Структура и содержание диссертации определены целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя семь параграфов, заключения и списка используемой литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, анализируется уровень ее разработанности, определяются объект, предмет, цели, задачи и методология исследования. Формулируются положения, выносимые на защиту, а также научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы. Содержатся сведения о структуре диссертации и апробации ее основных результатов.

Первая глава «Теоретико-правовые основы и исторические предпосылки возникновения концессионных отношений в Российском государстве» посвящена анализу сущностного содержания института концессии, процесса формирования сопутствующего понятийного аппарата в отечественной правовой доктрине и законодательстве, а также определению причин и условий генезиса концессионных форм взаимодействия субъектов публичного и частного права.

Первый параграф «Содержание основных понятий исследуемой проблематики» раскрывает и уточняет сущностное содержание базовых понятий, обозначающих юридическое обеспечение концессионных отношений: субъект публичного права, субъект частного права, государственно-частное

партнерство, публично-частное взаимодействие, концессия, концессионное соглашение (договор), концессионное правоотношение.

Важнейшими для понимания сущности исследуемой проблематики являются понятия «субъект публичного права» и «субъект частного права», объединенные четкой логической связью, взаимообусловленностью их интересов. Субъект публичного права - это система органов, либо единичный орган государственной или муниципальной власти, государственное (муниципальное) учреждение, либо иная организация, основанная государством или органом местного самоуправления для осуществления общественно значимых функций. Субъект публичного права является одной из сторон концессионных правоотношений и в их рамках выполняет задачи эффективного производства и справедливого распределения его результатов.

Другой стороной концессионных правоотношений выступает субъект частного права, который является физическим или юридическим лицом, обладающим соответствующим уровнем правосубъектности, определяющим возможность его участия в отношениях с другими субъектами права. Субъект частного права в рамках концессионных правоотношений на основании выделенного органом государственной или муниципальной власти имущества выполняет вышеуказанные задачи субъекта публичного права с одновременным извлечением собственной прибыли в процессе их выполнения.

Определяющим термином в сфере концессионных правоотношений является «государственно-частное партнерство», сущностное содержание которого заключается в привлечении в сферу государственного сектора экономики частного капитала с целью повышения эффективности работы предприятий, составляющих имущественный комплекс субъектов публичного права.

Однако, необходимо отметить, что указание на партнерский характер данных правоотношений не в полной мере отражает их содержания, поскольку субъект публичного права для наиболее полной реализации своих основных функций всего лишь привлекает субъекта частного права в качестве помощника на заранее определенных публично-правовым субъектом условиях, в то время, как партнерство предполагает сотрудничество на паритетных началах. Таким образом, наиболее четко отражает содержание рассматриваемых отношений термин «публично-частное взаимодействие» — это оформленная специальными видами соглашений особая разновидность привлечения субъектов предпринимательской деятельности для реализации публичных функций на условиях, обозначенных субъектом публичного права.

Ключевым понятием исследуемой темы является понятие института концессии (от лат. сопсезБЮ — разрешение, уступка). В широком понимании концессия есть совокупность правоотношений, что отражено в некоторых актах международных институтов: комиссии европейских сообществ, генеральной дирекции европейской комиссии по региональной политике, а также экономической комиссией ООН по Европе.

В узком смысле концессия - это нормативный правовой акт государства или органа местного самоуправления. Такое понимание института концессии

встречается в законодательстве некоторых государств на постсоветском пространстве, например, Туркменистана и Кыргызской Республики.

В российском законодательстве не дается определения термина «концессия», хотя данная дефиниция составляет суть начального этапа концессионного взаимодействия. В связи с этим следует отметить, термин «концессия» - это решение субъекта публичного права (органа государственной власти, местного самоуправления, уполномоченного должностного лица) о заключении концессионного соглашения и выделении имущества для проведения конкурсной процедуры на право его заключения».

Правовое регулирование концессионных отношений включают в себя также понятие «концессионное соглашение», которое составляет содержание второго этапа концессионного взаимодействия. Это соглашение о создании или передаче недвижимого имущества (объекты социальной, транспортной инфраструктуры, гидротехнические сооружения и т.д.), которое принадлежит или будет принадлежать публичному субъекту (концеденту) с обязательством последнего предоставить частному субъекту (концессионеру) право владения и пользования указанным объектом на определенный соглашением срок.

Непосредственное отношение к проблематике исследования имеет также понятие «концессионные правоотношения». Это комплекс общественных отношений, возникающих по поводу имущества между субъектами частного и публичного права по инициативе последнего, при этом режим использования, субъективные права, обязанности и ответственность сторон в отношении этого имущества определяются особым видом договора - концессионным соглашением.

Развитие сущностного содержания проанализированных понятий составляет основу исследования эволюции юридического обеспечения концессионных правоотношений в Российском государстве.

Второй параграф «Формирование концептуальных подходов к проблеме правового регулирования концессионных отношений в работах отечественных ученых» посвящен исследованию взглядов правоведов по вопросам юридического обеспечения концессионных отношений.

Классики юриспруденции, исследуя институты административного права и управления и гражданского права в Российской империи, касались истоков нормативной регламентации концессионных правоотношений, изучая откупную систему, институты жалованных грамот и привилегий.

Например, К.П. Победоносцев, анализируя отдельные способы приобретения прав, сопутствующих приобретению права собственности, таких, как право на ведение различного рода промыслов, исходил из их гражданско-правовой природы4.

Также с гражданско-правовых позиций концессионные отношения рассматривались Г.Ф. Шершеневичем в исследованиях, посвященных вопросам

4 См.: Победоносцев К.П. Курс гражданского права Первая часть: Вотчинные права. -М.: «Статут», 2002 г., с. 474

создания юридических лиц на концессионной основе, например, акционерных обществ. В то же время концессию как необходимое условие создания таких обществ ученый относил к разряду государственных актов, подчеркивая ее административно-правовую природу5. Схожую точку зрения высказывал Н.М. Коркунов, определявший концессию как один из видов государственных указов6.

В работах JI.C. Таля и A.A. Борзенко, например, понятия концессии и концессионного договора различаются и рассматриваются как две части единого явления, исходя из различной, по их мнению, правовой природы. Концессия, определяется как акт воли публичного субъекта, привлекающего частный капитал для исполнения своих функций, в то время как концессионный договор есть юридическое оформление согласия субъекта частного права на участие в мероприятиях, обозначенных в концессии-акте7.

Дальнейшие исследования концессионных отношений, проводились на этапе перехода Российского государства к социалистической системе хозяйствования. В трудах В.И. Ленина, A.B. Бенедиктова и ряда других авторов, исходя из гражданско-правовой природы концессионных отношений, они рассматривались как договор государства с капиталистом или как арендный договор с длительным сроком действия и привилегированным положением концессионера по отношению к концеденту в случае досрочного расторжения соглашения8.

В трудах И.Н. Бернштейна и Б.А. Ландау содержатся противоположные взгляды относительно правовой природы концессий (административной), которая проистекает из решений и установлений9 государственной власти, как субъекта публичного права. Такая позиция исследователей привела к доктри-нальному выделению концессионной сферы в самостоятельную отрасль права на советском этапе развития науки.

5 Шершеневич Г. Ф. Учебник торгового права (издание 9-е, второе посмертное). - М., Московское научное издательство, 1919 г., с. 152

6 Коркунов Н.М. Русское государственное право Т. 2. Часть особенная. Под ред. и с доп.: Горенберг М.Б..- 6-е изд. - Спб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1909 г., с. 225226

7 См.: Таль Л.С. Концессионные договоры городских общественных управлений. -Петроград: Типография товарищества «Общественная польза», 1915 г., с. 3 - 5

8 См.: Ленин В.И. О концессиях и о развитии капитализма// Ленин В.И. Полное собрание сочинений, 5 изд., т. 43, с. 248; Венедиктов A.B. Концессии и смешанные общества. Правовые условия промышленности в СССР: сб. сг. / под ред. H.A. Топорова, Е.В. Мер-келя - Л.: Гос. изд-во, 1924 г., с. 47

9 См.: Бернштейн ПН. Очерк концессионного права СССР. Учебное пособие / под ред. М.О. Рейхель.—М., Л.: Госиздат, 1930 г., с. 27; Ландау Б.А. Концессионное право союза ССР: с приложением действующих законов о порядке предоставления концессий.—М.: «Право и жизнь», 1925 г., с. 43

В Российской Федерации научные изыскания в сфере концессионного взаимодействия также основаны на исследовании правовой природы концессионных отношений. В современной науке сложилось три концептуальных подхода относительно этого вопроса: исходя из административно-правовой и гражданско-правовой природы, а также как особый смешанный институт, сочетающий в себе как частноправовые, так и публично-правовые признаки10. Межотраслевые концессионные правоотношения, являются с одной стороны отношениями, основанными на волеизъявлении субъекта публичного права в форме административного акта, с другой — основанными на гражданско-правовом соглашении, ставящим контрагентов его заключивших в равное положение11.

В параграфе третьем «Становление нормативного обеспечения про-токонцессионных отношений в рамках функционирования средневекового русского права» анализируется процесс правовой регламентации протокон-цессионных отношений в условиях отечественного Средневековья.

Концессионные правоотношения представляют собой комплекс отношений, которые формировались в процессе развития государственного регулирования в сфере хозяйственной деятельности. Среди них важное значение имеют отношения по взаимодействию субъектов публичного и частного права в торговой сфере, которые были впервые зафиксированы в договорах Руси с Византией. Так, например, некоторые нормы договора Руси с Византией от 911 г. гласят о взаимопомощи сторон договора, потерпевшим кораблекрушение, о сохранении их товара, а также о торговых преференциях12. Сущность устанавливавшихся правоотношений состояла в поддержке государством частного капитала в торговой сфере. Впоследствии такая поддержка получила свое развитие в период установления отношений Русских княжеств, граничивших с иностранными государствами, а также крупных торговых центров -Новгорода, Пскова и Смоленска в XII - XV вв., что нашло свое отражение в

10 См., например: Попов А.И. Концессионные соглашения (гражданско-правовой аспект): дисс.... канд. юрид. наук. Рязань, 2007 г.; Савельева В.М. Концессионное соглашение как институт гражданского права: дисс. ... канд. юрид. наук. Москва, 2011 г.; Багдасарова A.B. Концессионное соглашение в гражданском праве России и зарубежных стран: дисс. ... канд. юрид. наук. Москва, 2009 г.; Широков С.Н. Правовая сущность концессионного соглашения: дисс. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2012 г.;

11 См.: Краснов А.Б. К вопросу формирования основных признаков понятия и содержания правоотношений, возникающих между субъектами публичного и частного права в рамках концессионных соглашений // Юрист. 2015. № 2. — с. 17-21

12 ст. 8 Договора Руси с Византией 911г.// Полное собрание русских летописей. Т. I. — СПб., 1846 г., с. 14-15

различных договорах, таких, например, как договор Новгорода с Готским берегом и немецкими городами от 1189 - 1199 гг. или договор («Правда») Смоленска с Ригою и Готским берегом от 1229 г.13.

В памятниках русского средневекового права регулируются отношения, возникающие в производственной сфере. Например, Русская Правда содержит нормы, устанавливавшие порядок уплаты населением податей строителям и ремонтникам мостов14. Власть перекладывала некоторые функции по организации работ по содержанию и ремонту объектов общественного пользования на частных лиц, передавая им также право получения натурального довольствия с населения за выполняемые работы. В такой форме зарождались будущие концессионные отношения, которые, в силу их особенностей, являлись протокон-цессионными.

Протоконцессионные отношения регулировалось также в сфере землевладения, землепользования, освоения земельных угодий и различных промыслов. Инструментом, оформления отношений субъектов публичного и частного права в данной области, являлся институт жалованных грамот. Например, такой была жалованная грамота Нижегородского Великого князя Бориса Константиновича Спасскому и Благовещенскому монастырям от 8 декабря 1393 года15, выданная на освоение рыбных ловель и бобровых гонов.

Другой формой протоконцессионных отношений являлся институт пре-карного (условного) держания земли. При помощи грамот на такое держание землевладельцы, не теряя права собственности на землю, предоставляли ее в пользование иным лицам. Зачастую, предоставление условного держания земли практиковалось, как и в случае с жалованными княжескими грамотами на пустующие земли для их включения в хозяйственный оборот. Яркими примерами предоставления такого держания могут служить некоторые митрополичьи грамоты XVI в., например, жалованная грамота митрополита Даниила крестьянину Мелетию Новикову отЗ апреля 1527 года16, предоставлявшая десятилетние оброчные льготы при освоении указанных в документе земель, а

13 См.: Грамоты Великого Новгорода и Пскова / Под ред. С. Н. Валка М.-Л. Изд-во АН СССР. 1949 г., с. 55; Русско-ливонские акты, собранные К.Е. Напиерским / Изданы Археографическою Комиссиею, - Спб: Типография Императорской Академии наук, 1868 г., с. 420 - 445

14 См.: Русская Правда (краткая редакция) // Полное собрание русских летописей.Т. 1П. -СПб., 1888 г., с. 88

15 См.: Акты, собранные в библиотеках и архивах Российской империи Археографической экспедициею императорской Академии наук / доп. и изд. Высочайше учрежденною коммиссиею. - Спб.: в Тип. II отделения Собственной Е. И. В. канцелярии, 1836 г. Т.1. с.3,№7

16 См.: Акты, собранные в библиотеках и архивах Российской империи Археографической экспедициею императорской Академии наук / доп. и изд. Высочайше учрежденною коммиссиею. - Спб.: в Тип. П отделения Собственной Е. И. В. канцелярии, 1836 г. Т. I. с. 54, №74.

также предоставлявшая крестьянину право выдавать льготные урочные грамоты привлекаемым для освоения территории лицам.

Протоконцессионные отношения регулировались посредством предоставления жалованных грамот и привилегий, содержащих торговые и таможенные льготы, а также преференций в области землевладения и землепользования, что явилось основанием для формирования в дальнейшем собственно концессионных отношений.

Во второй главе «Развитие организационных и правовых основ регламентации концессионных отношений в России в рамках современной цивилизации» раскрывается процесс эволюции организационно-правовых форм концессионных отношений на различных этапах функционирования Российского государства и права. Особое внимание уделено исследованию нормативной регламентации правоохранительной функции государства в сфере концессионных отношений.

В параграфе первом «Особенности правового регулирования концессионных отношений в условиях вхождения России в современную цивилизацию (XVII — XIX вв.)» рассматривается процесс дальнейшего развития прото-концессионных форм (торговые льготы, оброчное держание земли и др.) и формирование концессионных правоотношений.

Последствия Смутного времени в России вызвали необходимость использования рычагов мелкотоварного производства, товарно-денежных отношений для возрождения Российского государства, что явилось зачатком рыночных отношений в отечественной экономике. Это привело к созданию новых форм производства с разделением и механизацией труда, обозначив процесс перехода России к развитию в рамках современной цивилизации.

Так, например, в 20-е годы XVII в. на Слобожанщине (территории левобережной Украины, входившей в состав Дикого Поля) начинается развитие отрасли по выварке селитры, требовавшейся при изготовлении пороха. Развитие производства происходило и на Урале, в Ницынской слободе был создан железоделательный завод. Важно отметить, что такие предприятия организовывались на основе протоконцессионных правоотношений путем предоставления жалованных грамот на их обустройство. Упоминание о жалованной грамоте, выданной на организацию производства по выварке селитры, содержится в отписке Путивльских воевод Василия Туренина и Сергея Собакина о селитряном варении от 27 мая 1622 года17.

Примечательно, что в Российской империи эти отношения развивались с использованием наработанных в предыдущие эпохи протоконцессионных форм, в первую очередь привилегий. В первой четверти XVIII в. развитие которых шло по следующим направлениям.

17 Акты Московского государства. Т. I. Разрядный приказ Московский стол. 1571 -1634 // Акты Московского государства, изданные Императорской академией наук под ред. Н.А. Попова, -Спб, 1890, с. 174- 176, № 150

Во-первых, происходило привлечение иностранных инвестиций в отечественную экономику путем выдачи жалованных, льготных грамот и привилегий купцам и промышленникам других государств. Так, например, в одной из привилегий, выданной голландским купцам, содержатся условия ведения дел в Российском государстве, порядок взимания пошлин по Торговому уставу и условия несения ответственности за нарушение установленного порядка торговли18.

Во-вторых, осуществлялось создание, поддержка и содействие развитию отраслей отечественной промышленности и добычи полезных ископаемых путем предоставления условного права частным лицам на потомственное пользование фабриками и заводами горнорудной промышленности, к которым были приписаны государственные и крепостные крестьяне, впоследствии названного посессионным правом. Особенно ярко это проявлялось в отношении рода Строгановых и Демидовых. Поддержка осуществлялась не на безвозмездной основе, а на условиях произведения рентных платежей (денежных средств или натурального продукта, производимого фабрикантом) в пользу государства. Такие условия, например, были выставлены при сдаче в содержание Григорию Строганову пермских казенных заводов с крестьянами, а также при сдаче Демидову железных заводов «с приписными к оным волостями»19.

В-третьих, формировалась финансовая система с использованием института откупов. Откупа применялись при взимании таможенных пошлин, питейных, кабацких и иных, установленных государством сборов. Однако, наряду с передачей на откуп различных сборов и податей, к использованию данного института прибегали также в сфере управления различных видов имущества: при сдаче в содержание торговых (общественных) бань, различных видов промыслов, мельниц20 и т.д.

18 Привилегия голландцам Брансу и Любсу «На закупку овечьей шерсти во всем Российском государстве и на вывоз оной за границу, в продолжение двенадцати лет без перекупа, со взятием пошлин» от 18.01.1699 г. [Текст] //ПСЗ-1. Т. Ш. № 1671

19 См.: Именный указ «Об отдаче Григорию Строганову состоящих в Великой Перми казанных Зырянских соляных заводов с крестьянами и угодьями во владение с ежегодною поставкою в казну по 100 тысяч пуд соли безденежно и о продаже остальной соли по данным правилам с платежем пошлины» от 14.05.1697 г. [Текст] // ПСЗ-1. Т. 3. № 1584; Сенатский указ «О делании всяких артиллерийских припасов Демидову на железных заводах, и о владении ему теми заводами с приписными к оным волостями» от 03.12.1713 г. [Текст] //ПСЗ-1. Т. 5. №2746

20 См., например: Именный указ «Об отдаче на откуп сбора таможенных пошлин на Польской границе» от 18.01.1721 г. [Текст] // ПСЗ-1. Т. 6. № 3713; Именный указ, состоявшийся в Ратуше «Об отдаче питейных и других сборов на откуп людям правдивым и усердным и о наблюдении Бурмистрам, чтобы питья продаваемы были из разных питейных домов уравнительными ценами и одинаковыми мерами» от 12.06.1705 г. [Текст] // ПСЗ-1. Т. 4. № 2059; Именный указ «Об отдаче торговых бань на откуп, и о ведении онаго сбора в Ижерской канцелярии» от 07.01.1704 г. [Текст]//ПСЗ-1. Т. 4. № 1954; Именный указ, объявленный из Приказной Семеновской Палаты «Об отдаче рыбных ловель на откуп, и о ведении оных в Ижерской канцелярии» от 06.01.1704 г. [Текст]

Новацией в области концессионных отношений стало развитие отношений по передаче исключительных прав и предоставлению привилегий объединенным обществам купцов и промышленников. Такая практика была характерна при сдаче публичного имущества и промыслов с целью их освоения - «в компанию», и получила особо широкое распространение к концу XVIII в. Ярким примером такого взаимодействия может считаться создание и деятельность Российско-Американской компании (1799 - 1867 гг.), которой были предоставлены различные права и привилегии по экономическому освоению новых территорий21.

В XIX в. в практике правового регулирования взаимоотношения государственных органов и предпринимателей законодатель начинает использовать имплементированный из иностранного правового поля термин «концессия», который приходит на смену институту привилегий. Примером организации такого взаимодействия может служить концессия, выданная иностранным гражданам - К.О. Титгену и Г.Г. Эриксену, которая предусматривала обязанность указанных граждан создать акционерное общество для обеспечения выполнения условий концессии по прокладке телеграфной линии между Россией и Швецией22.

Именно институт концессии стал одним из основных видов привлечения иностранных инвестиций в экономику Российской империи путем создания акционерных обществ, осуществлявших деятельность на основе специально изданного акта в соответствии с «Положением о компаниях на акциях», утвержденного 6 декабря 1836 года23.

Современная цивилизация развивается на основе рыночных отношений, которым свойственны концессионные формы взаимодействия субъектов публичного и частного права. В процессе вхождения России в современную цивилизацию происходит постепенное замещение протоконцессионных собственно концессионными отношениями.

Параграф второй «Трансформация правовых основ и организационных форм концессионных отношений в условиях социалистической системы хозяйствования» раскрывает особенности эволюции советского законодательства по обеспечению регулирования концессионных правоотношений.

// ПСЗ-1. Т. 4. № 1956; п. 1 Статьи «О мельничном сборе» от 31.01.1704 г. [Текст] // ПСЗ-1. Т. 4. № 1965

21 См.: Именный указ, данный Сенату «О именовании компании, составившейся для промыслов и торговли по Северо-Восточному морю промыслов и торговли Российско-Американскою компаниею. - С приложением правил, привилегий и акта оной компании» от 08.07.1799г. [Текст] //ПСЗ-1. Т. 25. № 19.030

22 См.: «Высочайше утвержденная концессия на устройство и эксплоатацию подводной телеграфной линии между Росшею и Швециею» от 21.08.1869 г. [Текст] // ПСЗ-2. Т. 44. № 47397

23 См.: ПСЗ-2. Т. XI. Ч. 2. № 9763

Советское государство в России в 1920 году переживало политический, социальный и экономический кризис, порожденный Первой мировой войной и Великой Российской революцией. Выход из сложившейся ситуации советское руководство видело в развитии рыночных отношений и привлечении частного, в т.ч. иностранного капитала, сохраняя при этом «командные высоты» в экономике за государством. Это направление стало важнейшей составляющей Новой экономической политики.

Одной из форм привлечения капитала стала форма концессий, путем предоставления которых предполагалось отдавать иностранным капиталистам объекты хозяйствования, начиная с разработки лесных массивов и заканчивая разработкой и добычей нефти. Основной нормативный акт, регулировавший вопросы предоставления концессий был издан 23 ноября 1920 г. Это был декрет СНК РСФСР «Общие экономические и юридические условия концессий». Однако, по результатам обсуждения на X съезде РКП (б), провозгласившего НЭП, СНК РСФСР были также приняты 23 марта 1921 г. «Основные принципы концессионных договоров». Впоследствии был утвержден целый пакет нормативных актов, затрагивающий вопросы концессионной политики советского государства. Декреты регулировали основные частные имущественные права, базовые принципы участия иностранных фирм в торговых операциях на территории РСФСР, вопросы выдачи концессий органами власти на местах, а также способы защиты советского государства от недобросовестных концессионеров. С образованием СССР и принятием Конституции 1924 года полномочия по заключению концессионных договоров как республиканских, так и общесоюзных стали предметом ведения органов власти СССР.

Кроме правовых основ концессионной деятельности были созданы организационные основы. Так, декретом СНК СССР от 21 августа 1923 г. был учрежден Главный Концессионный Комитет (ГКК при СНК СССР). Это был орган государственной власти, обладавший специальной компетенцией в сфере концессионных отношений и имевший полномочия по ведению всех переговоров по концессионным проектам, рассмотрению поступавших концессионных предложений и контролю в области исполнения заключенных договоров, а также разработке типовых концессионных договоров24.

Однако концессионные предприятия в советской экономике не получили широкого распространения, определяющей причиной этого стал переход советского государства к принципам административно-командной системы управления, повлекшим отказ от инструментов рыночной экономики и, как следствие, закрытие концессионных предприятий. Главный Концессионный Комитет прекратил свою деятельность 14 декабря 1937 года, однако его полномочия по контролю за оставшимися концессиями были переданы Концессионному отделу Наркомата Внешней Торговли25. Последние концессионные

24 ГАРФ. Ф.Р8350. Оп. 4. Д. 16-18

25 ГАРФ. Ф.Р5446. Оп. 1. Ед. хран. 141а. Л. 307

предприятия были закрыты во второй половине 1940-х гг. Необходимо отметить, что ликвидация концессионных предприятий была растянута во времени в связи с прохождением урегулирования претензий концессионеров в арбитражных судах, а также двухсторонних межправительственных соглашений о взаимозачете требований, предметом которых могли являться концессионные требования26.

Несмотря на тот факт, что институт концессий в советской правоприменительной практике не был широко распространенным явлением, именно в этот период в законодательстве формулируются основные подходы к условиям функционирования концессионных предприятий, вырабатываются общие принципы соглашений между государством и частным капиталом.

В параграфе третьем «Совершенствование правовой регламентации концессионных отношений в Российской Федерации» рассматривается регулирование концессионных правоотношений в процессе перехода Российского государства к рыночной экономике.

Основы законодательства о концессионных правоотношениях в РФ, были заложены еще на завершающем этапе существования СССР. Такими нормативными актами стали законы, регулировавшие порядок ведения инвестиционной деятельности27 и вопросы привлечения иностранных инвестиций в СССР28 при помощи различных правовых форм, в т.ч. и в форме концессий.

Конкретизация законодательства СССР нашла свое отражение на уровне республик. Так, законом РСФСР «Об иностранных инвестициях в РСФСР» от 04.07.1991 г. № 1545-1 предусматривалась возможность предоставления инвесторам концессий в отношении государственного имущества29, однако, в отличие от общесоюзного акта закон РСФСР устанавливал предельный срок заключения концессионных договоров — 50 лет.

Впоследствии, в законодательстве Российской Федерации был создан институт соглашений о разделе продукции, который регламентировался специальным федеральным законом. По данному закону субъект публичного

26 См., например: Протокол относительно передачи японских нефтяной и угольной концессий на Северном Сахалине от 30.03.1944 г. // Внешняя политика Советского Союза в период Отечественной войны. Т. 2. - М: Госполитиздат, 1946 г., с. 96 - 98; «Соглашение между Правительством СССР и Правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии об урегулировании взаимных финансовых и имущественных претензий» (Вместе с <Нотами Посла СССР министру иностранных дел Соединенного Королевства>) (Заключено в г. Лондоне 05.01.1968 г.) // Собрание постановлений Правительства СССР. 1968 г., № 4. ст. 22.

27 Закон СССР от 10.12.1990 г. № 1820-1 «Основы законодательства об инвестиционной деятельности в СССР» // «Ведомости СНД СССР и ВС СССР», 1990 г., № 51, ст. 1109

28 Закон СССР от 05.07.1991 г. № 2302-1 «Основы законодательства об иностранных инвестициях в СССР» // «Ведомости СНД СССР и ВС СССВ>, 1991 г., № 31, ст. 880

29 ст. 40 Закона РСФСР от 04.07.1991 г. № 1545-1 «Об иностранных инвестициях в РСФСР» И «Ведомости СНД и ВС РСФСР», 18.07.1991 г., № 29, ст. 1008

права передает на возмездной основе субъекту предпринимательской деятельности участки национальных недр для их разведки и разработки30. Такая формулировка свидетельствует об общей правовой природе институтов соглашений о разделе продукции и концессионных соглашений.

Примерами применения института соглашений о разделе продукции могут служить проекты по разработке нефтегазовых месторождений «Саха-лин-1», «Сахалин-2». Одним из ключевых операторов проекта «Сахалин-1» стала крупнейшая транснациональная нефтяная компания Exxon Mobil Corporation, являющаяся правопреемником американской Standard Oil, принимавшей участие в концессионных разработках нефтепромыслов в СССР в 1920-е гг.31.

Принятие Федерального закона от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» послужило основой дальнейшего формирования концессионной сферы отношений. Был разработан и принят ряд нормативных актов, регламентирующих порядок и формы деятельности органов государственной власти в сфере привлечения инвестиций в экономику посредством концессий. Такая деятельность осуществляется путем использования сети «Интернет» для размещения информации о проведении конкурсов на право заключения концессионных соглашений, а также путем утверждения типовых концессионных соглашений в отношении различных объектов государственного имущества на уровне Правительства РФ32. Примечательно, что законотворческий процесс выработки и принятия нормативных актов по вопросам развития концессионных правоотношений происходит также на региональном и местном уровне.

Организационные основы концессионной деятельности в РФ имеют свои особенности. Отсутствует самостоятельный орган государственной власти, обладающий специальной компетенцией в области организации концессионного взаимодействия. Такими полномочиями обладают некоторые структурные подразделения министерств (например, Департамент инвестиционной политики и развития частно-государственного партнёрства Министерства эко-

30 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 30.12.1995 г. № 225-ФЗ (ред. от 19.07.2011 г.) «О соглашениях о разделе продукции» // «Собрание законодательства РФ», 01.01.1996 г., № 1, ст. 18

31 См.: ГАРФ. Ф. Р8350. Оп. 3. Д. 328, Д. 438., Оп. 4. Д. 117 и др.

32 См.: Постановление Правительства РФ от 10.09.2012 г. № 909 «Об определении официального сайта Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации о проведении торгов и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 17.09.2012 г., № 38, ст. 5121; Постановление Правительства Российской Федерации от 11.11.2006 г. № 671 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов образования» // «Собрание законодательства РФ», 20.11.2006 г., №47, ст. 4902

номического развития РФ). В период существования Министерства регионального развития РФ (2004 - 2014 гг.) на него также были возложены функции по реализации инвестиционных проектов в рамках концессионных отношений.

Софинансирование концессионной деятельности ведется Инвестиционным фондом РФ, в полномочия которого входят осуществление бюджетных инвестиций и предоставление субсидий на финансирование объектов капитального строительства государственной собственности в рамках заключенных концессионных соглашений33.

Действующее законодательство предусматривает достаточно широкий набор инструментов как в сфере правового регулирования концессионных отношений, так и в сфере организации процесса данного взаимодействия. Вместе с тем, российским законодателем недостаточно разработан механизм правовой защиты интересов государства в рамках концессионного взаимодействия от коррупционных проявлений и действий крупного транснационального частного капитала.

В параграфе четвертом «Основные этапы реализации правоохранительной функции Российского государства в области концессионных отношений» проанализирован процесс эволюции нормативной регламентации контрольных и надзорных функций Российского государства в сфере концессионных правоотношений.

На начальном этапе развития протоконцессионных отношений, государство наделяло частных лиц не свойственным им правом исполнения публичных функций. Так, например, Белозерская таможенная грамота 1497 г. вводила новую категорию лиц - откупщики34, правовой статус которых являлся пограничным, поскольку предоставление откупа подразумевало не только проведение соответствующих сборов частными лицами от имени публичного субъекта, но и контроль со стороны данных лиц за осуществлением частоты сборов, их объемами, наделение их функциями принуждения и т.д.

С течением времени подобные полномочия Российское государство передавало не только откупщикам, но и заводчикам. При предоставлении привилегии на Пермские владения Григорию Строганову35, в тексте документа устанавливалось право промышленника «ведать и судить» людей, проживавших на переданных ему территориях.

33 пп. «а» и «в» п. 10 Постановления Правительства РФ от 01.032008 г. № 134 «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 10.03.2008 г., № 10 (2 ч.), ст. 932

34 См.: Памятники русского права. Вып. 3. Памятники права периода образования русского централизованного государства. XIV - XV вв. Под ред. JI.B. Черепнина. — М.: Государственное издательство юридической литературы, 1953 г., с. 175

35 РГАДА. Ф. 1278. Оп. 2. Ед. хр. 2

В период становления современной цивилизации происходит создание специализированных органов охраны общественного порядка, которые реали-зовывали правоохранительную функцию государства в сфере контроля и надзора на производстве, в т.ч. и на концессионных предприятиях.

В ходе реформ первой четверти XVIII в. надзорные полномочия в отношении купеческого и промышленного сословий возлагаются на органы специальной юрисдикции (магистраты, ратуши, Берг- и Мануфактур-коллегии). Особое место в вопросах контроля и надзора заняли органы полиции. Им были делегированы полномочия по надзору за управлением публичным имуществом (например, таким как надлежащее содержание дорог, мостов, переправ и торговых бань)36. С учреждением министерства внутренних дел (1802 г.) все вопросы, касавшиеся порядка управления и надзора за состоянием промышленности, в т.ч. концессионных предприятий, и содержанием публичных заведений, были переданы этой новой структуре37.

Особо важной была задача осуществления надзора за деятельностью иностранцев на территории Российской империи, поскольку развитие общемировых рыночных отношений привело к активному привлечению иностранного капитала в отечественную экономику, что поставило перед российским законодателем задачу ограничения влияния иностранного частного капитала.

Функции правоохранительной системы в сфере осуществления такого надзора дополнялась и совершенствовались. Указом от 3 июля 1826 года о создании III отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, предусматривалось право надзора за изданием «всех постановлений и распоряжений об иностранцах, в России проживающих, в предел Государства прибывающих и из онаго выезжающих»38, например о выдаче концессий иностранцам.

Одним из ключевых актов, предусматривавших формы и способы защиты государства от нежелательного влияния частного капитала стало «Положение о компаниях на акциях», утвержденное 6 декабря 1836 года, которое устанавливало, что ни одна компания на акциях не может быть учреждена без особого разрешения правительства. Таким образом, регламентировался концессионный (разрешительный) порядок деятельности крупного частного капитала, что оказало влияние на всю сферу правоотношений в данной области.

36 См.: ст. 36 Устава Благочиния или Полицейского от 08.04.1782 г. [Текст] // ПСЗ-1. Т. 21. №15.379

37 См.: Именный указ, данный Сенату «Об утверждении Штата Департаментов: Министра Военных Сухопутных Сил, Министра Юстиции, Министра Внутренних дел, Министра Финансов, Министра Коммерции и Министра Народнаго Просвещения» от 07.01.1803 г. [Текст] //ПСЗ-1. Т. 27. № 20.582

38 См.: Именный указ, данный Управляющему Министерством внутренних дел «О присоединении Особенной Канцелярии Министерства внутренних дел к Собственной Его Величества Канцелярии» от 03.07.1826 г. [Текст] // ПСЗ-2. Т. 1. № 449

Новым этапом развития контрольно-надзорных функций в сфере концессионных правоотношений является деятельность правоохранительной системы советского государства. Особое место в вопросах контроля за концессионными отношениями на производстве отводилось рабоче-крестьянской инспекции39, созданной в 1920 г. и преобразованной в 1923 г. в наркомат, в полномочия которого входило право производства «...полных и частичных реви-зионно-инспекционных обследований [...] концессионных предприятий...»40.

В советском государстве сложилась система органов по обеспечению интересов государства в рамках концессионных правоотношений, которая представляла собой структурные подразделения ВЧК при СНК РСФСР - ГПУ при НКВД РСФСР - ОГПУ при СНК СССР по борьбе с экономическим шпионажем, должностными преступлениями и другими нарушениями законов в области экономической политики (Экономическое управление ВЧК - ГПУ -ОГПУ). Руководство советского государства видело в концессии потенциальную угрозу реставрации рыночных отношений, что было чуждо экономической доктрине социализма, поэтому сотрудниками правоохранительных органов осуществлялся постоянный надзор за выполнением основных принципов концессионных договоров на созданных предприятиях.

Развитие концессионных отношений в Российской Федерации требует укрепления и совершенствования правоохранительной функции государства. В связи с этим для осуществления государственного контроля концессионной сферы в РФ созданы специализированные органы с функциями по обеспечению экономической безопасности государства и борьбе с коррупцией — ГУ-ЭБиПК МВД РФ, служба экономической безопасности ФСБ РФ, Управление по расследованию особо важных дел о преступлениях против государственной власти и в сфере экономики СК РФ41 и т.д. Данные органы решают задачи пресечения злоупотреблений при вступлении в концессионное взаимодействие со

39 См.: Постановление НКВД РСФСР от 28.10.1917 г. «О рабочей милиции» // «Собрание узаконений РСФСР», 1917, № 1, сг. 15,2-е издание; Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 10.06.1920 г. «О Рабоче-Крестьянской Милиции (Положение)» // Собрание узаконений РСФСР», 1920, № 79, ст. 371; Декрет ВЦИК от 02.11.1918 г. «О Всероссийской и местных Чрезвычайных Комиссиях по борьбе с контр-революцией, спекуляцией и преступлениями по должности» // «Собрание узаконений РСФСР», 1918, № 80, ст. 812; Декрет ВЦИК от 08.02.1920 г. «О Рабоче-Крестьянской Инспекции (Положение)» // «Собрание узаконений РСФСР», 1920, № 16, ст. 94

40 ст. 12 гл. 3 Постановления ЦИК СССР от 12.11.1923 г. «Положение о Народном Комиссариате Рабоче-Крестьянской Инспекции Союза Советских Социалистических Республик» // «Собрание узаконений РСФСР», 1923 г., № 109 -110, ст. 1042

41 См.: Указ ПрезидентаРФ от 01.03.2011 г. №248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» //«Собрание законодательства РФ» от 07.03.2011 г. № 10, ст. 1334; Указ ПрезидентаРФ от 11.08.2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ» от 18.08.2003 г. № 33, ст. 3254; Указ Президента от 14.01.2011 г. № 38 «Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ» от 24.01.2011 г. № 4, ст. 572

стороны как частного капитала, так и со стороны должностных лиц, действующих от имени субъекта публичного права. Кроме того, реализуют функции по защите государственных отраслей экономики, имеющих стратегическое значение для обороны страны и безопасности государства от влияния иностранного капитала.

В заключении работы сформулированы основные выводы, касающиеся цели и задач, поставленных в исследовании.

Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях автора:

I. В изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Краснов А.Б. Актуальные проблемы эволюции правовой регламентации концессионных соглашений в отечественном законодательстве как экономико-правового инструмента глобализации // Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 11. - с. 7-12 (0,46 п.л.).

2. Краснов А.Б. К вопросу о функциях правоохранительных органов по надзору в области концессионного взаимодействия субъектов публичного и частного права в советский период // Закон и право. 2015. № 1.-е. 61-65 (0,46 П.Л.).

3. Краснов А.Б. К вопросу формирования основных признаков понятия и содержания правоотношений, возникающих между субъектами публичного и частного права в рамках концессионных соглашений // Юрист. 2015. № 2. — с. 17-21 (0,5 пл.).

II. В иных изданиях:

4. Краснов А.Б. Правовой анализ института государственно-частного партнерства как формы взаимодействия власти и капитала: история и современность // Сборник тезисов участников VII Всероссийского конкурса молодежи образовательных учреждений и научных организаций на лучшую работу «Моя законотворческая инициатива». 2012. с. 193-194 (0,1 пл.).

5. Краснов А.Б. Некоторые особенности концессионного взаимодействия государства и частных субъектов предпринимательства в вопросах обеспечения прав человека на свободу передвижения и достойный уровень жизни // Права человека в современном мире: новые вызовы и трудные решения: материалы международной научно-практической конференции. 2014. с. 257-261 (0,4 пл.).

6. Краснов А.Б. Некоторые особенности регулирования протоконцес-сионных отношений в рамках функционирования средневекового русского права // Материалы V международной научно-практической конференции: «Отечественная наука в эпоху изменений: постулаты прошлого и теории нового времени». 2014. № 5. ч. 3. - с. 125 - 128 (0,48 пл.).

Краснов Алексей Борисович

ЭВОЛЮЦИЯ ЮРИДИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОНЦЕССИОННЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ (историко-правовое исследование)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Подписано в печать 12.03.2015 г. Формат 60x84/16 Тираж 100 экз. Заказ № 54.

ГБОУ ВПО МО «Международный университет природы, общества и человека «Дубна» 141982, г. Дубна Московской обл., ул. Университетская, 19

2015 © LawTheses.com