АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Европейская комиссия: порядок формирования и полномочия»
Московский государственный институт международных отношений (университет) МИД России
На правах рукописи
Зайцев Александр Юрьевич
ЕВРОПЕЙСКАЯ КОМИССИЯ: ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ И ПОЛНОМОЧИЯ
Специальность 12.00.10 - Международное право. Европейское право
АВТОРЕФЕРАТ
Диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 2003
Работа выполнена на кафедре европейского права Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России.
Научный руководитель
Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Л.М.Энтин
Официальные оппоненты
Доктор юридических наук, профессор Кашкин С.Ю.
Кандидат юридических наук, доцент Бирюков М.М.
Ведущая организация
Кафедра международного и европейского права Российского Университета дружбы народов
Защита состоится 2003 г. в
часов на заседании
Диссертационного Совета Д. ^09. 002. 05 по юридическим наукам при Московском государственном институте международных отношений (Университете) МИД России по адресу: г.Москва, проспект Вернадского, д. 76, ауд. ИД/У
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России.
Автореферат разослан » г.
Ученый секретарь Диссертационного Совета
кандидат юридических наук Павлов Е.Я.
2со5 -Д
з
Актуальность темы исследования
Европейская комиссия - центральное звено институциональной структуры Европейских сообществ и Европейского Союза. История формирования, статус и практика функционирования Комиссии практически отражают все важные этапы и подвижки в развитии европейской интеграции. Созданные в 50-е годы прошлого столетия Европейские сообщества смогли, несмотря на трудности, проблемы, а не редко и кризисные явления, выстоять и заметно укрепить свои позиции. Об этом красноречиво говорит рост их рядов и расширение сферы ведения Европейских сообществ и Европейского Союза. Первое интеграционное образование, созданное на основе Парижского договора 1951 года, получило наименование. Европейское объединение угля и стали (далее - ЕОУС). Его ведущим институтом стал Высший руководящий орган ЕОУС, сыгравший роль предтечи Европейской комиссии. Этот орган сосредоточил в своих руках весьма широкие полномочия, однако, сама сфера ведения ЕОУС была достаточно ограничена. Его главным назначением было образование общего рынка угля и стали. Высший руководящий орган практически осуществлял управление этим общим рынком и непосредственно руководил деятельностью экономических операторов, подвязавшихся на этом рынке. Своеобразие Высшего руководящего органа состояло в том, что он, будучи формально независим от государств-членов, мог принимать обязывающие решения и обеспечивал их исполнение. Далеко не все западные европейские государства согласились с передачей части своих суверенных прав в руки этого органа. В конечном итоге в состав ЕОУС вошли и соответственно признали юрисдикцию Высшего руководящего органа Франция, Италия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург и ФРГ. В последующем с образованием Европейского экономического сообщества (далее - ЕЭС) и Европейского объединения по атомной энергии (далее - Евроатом), учрежденных на основании Римских договоров 1957 года, структура институтов претерпела значительные
ГОС. НАаИОИАЛЬИАЯ БИБЛИОТЕКА
С.Петербу»г . ОЭ >00$ мьтЬОЛ-^
изменения. Они коснулись, пожалуй, в наибольшей степени Комиссии Европейских сообществ. В 1965 году на основе соглашения о слиянии была создана единая институциональная система всех трех интеграционных образований. Специфика произошедших изменений заключалась в том, что Европейская Комиссия формально утратила право принятия решений (хотя практика в дальнейшем пошла по несколько иному пути), но она полностью переняла функции Высшего руководящего органа и его полномочия в том, что касалось сферы ведения ЕОУС.
Все последующие изменения непосредственно связаны с двумя факторами: расширением круга ведения Европейских сообществ, а в последующем Европейского Союза (далее - ЕС) и ростом численного состава европейских интеграционных образований. Каждое новое расширение состава Сообществ и Союза сопровождалось заключением соглашений, которые вносили определенные изменения в структуру Комиссии, ее состав и порядок функционирования. К первоначальным членам-участникам интеграционных образований присоединились в последующем, начиная с 70-х годов, Англия, Дания, Ирландия, затем - Греция, через некоторое время -Испания и Португалия и в 1995 году - Австрия, Финляндия и Швеция. В настоящее время завершены переговоры о вступлении десяти новых государств в состав ЕС. Ими в случае успешного завершения ратификационного процесса станут - Польша, Венгрия, Чехия, Словакия, Словения, Эстония, Латвия, Литва, Мальта и Кипр. Торжественная церемония их приема должна состояться 1 мая 2004 года. В последующем, в частности, в 2007 году намечается новое расширение ЕС. Вступление новой группы государств в состав ЕС вызывает значительные изменения в организационно-правовой структуре Европейского Союза. Самым непосредственным образом это касается, в частности, Европейской комиссии, порядка ее формирования, положения в системе институтов,
полномочий и порядка функционирования, это нашло своё отражение и закрепление в Ниццком договоре 2001 г'.
За годы существования Европейских сообществ произошли существенные изменения в круге их ведения. Частично это имело место де-факто, а затем было закреплено Единым европейским актом, вступившим в силу в 1987 году, и всеми последующими учредительными актами. В 1992 году был подписан Маастрихтский договор о создании Европейского Союза, внёсший существенное изменение в структуру институтов ЕС. Европейский Союза был основан на трех опорах. Первую из них составили Европейские сообщества, вторую - общая внешняя политика и политика безопасности, третью - сотрудничество полиции и судов в уголовно-правовой сфере2. Последующие учредительные акты: Амстердамский договор 1997 года и Ниццский договор 2001 года подтвердили и закрепили общую тенденцию к расширению круга ведения ЕС и некоторой демократизации и модернизации институтов ЕС. Еще дальше идут в этом направлении предложения, сформулированные Конвентом о будущем Европы, завершившим работу в качестве органа ad hoc в 2003 году и разработавшим проект Конституции Европейского Союза. Он предусматривает, в частности, весьма радикальные изменения в статусе Европейской комиссии3. Совершенно очевидно, что изучение процесса развития Европейской интеграции, эволюции интеграционных образований и их организационно-правового оформления требуют углубленного изучения институциональной системы в целом и в особенности Европейской комиссии, которая в определенной мере отражает характер и специфику самих Европейских интеграционных образований и в значительной мере обеспечивает их функционирование.
' См. Ниццский договор и Хартия основных прав Европейского Союза. - М.: Норма, 2003.
2 Наименование последней опоры было изменено последующими договорными текстами и приводится в современной редакции.
3 Projet de traite établissant une Constitution pour l'Europe. Bruxelles, le 18 jullet 2003. (art. 25-27).
Научная новизна исследования
Она обусловлена, прежде всего, тем обстоятельством, что в российской юридической литературе практически отсутствуют монографические работы, посвященные Европейской комиссии. Имеется относительно много работ, в том числе и диссертационных исследований, по Европейскому парламенту, правда, в своем большинстве уже несколко устаревших. Имеется некоторое число работ по общей характеристике институциональной структуры, но в том, что касается Европейской комиссии, такого рода работы отсутствуют. Очевидно, в какой-то мере это объясняется сложностью и малодоступностью материалов Комиссии в прошлом, но может быть вполне компенсировано материалами новейшего периода, особенно начиная со второй половины 80-х годов, когда многочисленные документы Европейской комиссии или касающиеся Европейской комиссии публикуются уже не только на письменных носителях, но и на многочисленных сайтах ЕС. Не менее важно отметить, что при сравнительно гораздо более богатой юридической литературе по Европейским сообществам и Европейскому Союзу на Западе, даже здесь количество работ исследовательского уровня, относящихся исключительно к Европейской комиссии сравнительно не велико. Все это позволяет прийти к выводу, что предлагаемое в диссертации исследование может помочь восполнить определённый пробел в российской правовой литературе. Это касается в частности разработки концептуальных основ построения и деятельности институтов ЕС и, в частности, организации взаимоотношений и распределении функций между ведущими политическими институтами. На практике особо важное значение имеют отношения Комиссии с Советом ЕС, в котором представлены национальные государства-члены и Европейским Парламентом, который должен служить выразителем общественного интереса и чаяний народов, участвующих в интеграционном объединении. Весьма важно также участие Комиссии в работе Европейского совета - высшего органа политического руководства
ЕС. Научное исследование проблем институциональной структуры, статуса и роли Европейской Комиссии придает в целом представленной диссертации научную новизну и прикладное значение. Анализируемый в диссертации материал может быть использован при выработке правовых позиций Российской Федерации во взаимоотношениях с Европейским Союзом и при решении проблем, связанных с развитием интеграционных процессов на пост советском пространстве.
Положения, выносимые на защиту
В диссертации рассмотрены и доказываются следующие основные положения:
- Важность успешного конструирования институциональной структуры как одного из решающих условий позитивного развития интеграционного процесса.
- Сложность и неоднозначность процесса формирования институциональной структуры Европейских сообществ и Европейского Союза, их обусловленность взаимодействием и соотношением различных сил, участвующих в осуществлении европейской интеграции.
- Подтверждается, что современные место и роль Европейской комиссии в системе институтов отражают конкретную реализацию принципа сбалансированности национальных интересов государств-членов ЕС и общих интересов европейских интеграционных образований.
- Значимость места и роли Комиссии в системе институтов ЕС от порядка её функционирования, организации и деятельности, которые закреплены в частности во внутреннем регламенте Комиссии. Намеченная реформа порядка формирования и
структуры Европейской комиссии должна в целом усилить самостоятельность Комиссии.
Преобладание тенденций расширения полномочий и воздействия Комиссии на достижение целей и решение задач Европейской интеграции, причем этот процесс носит противоречивый характер, и соответствующая тенденция в наибольшей степени проявляется пока только в рамках Европейских сообществ. Сравнительно радикальные изменения в этой области можно ожидать с принятием конституции Европейского Союза.
- Фактические полномочия Европейской Комиссии выходят за рамки и пределы, очерченные в учредительных договорах. Их анализ позволяет прийти к выводу, что Европейская комиссия играет действительно ведущую и реальную роль в осуществлении как инициативы принятия обязательных нормативно-правовых актов, так и в их исполнении, а равно в осуществлении управленческих функций в рамках Европейских сообществ. Менее заметны и значительны роль и влияние Комиссии в осуществлении общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничестве полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Однако в рамках третьей опоры коммунитаризация становится все более заметным и перспективным явлением.
Цели и задачи исследования
Основная цель исследования состоит в выявлении реального места и роли Европейской Комиссии в руководстве и управлении процессом интеграции. В соответствии с этим решаются такие прикладные задачи как анализ существующего порядка формирования и деятельности Комиссии, а равно перспектив их реформирования, а также систематизация и сравнительный анализ основных полномочий Европейской Комиссии. При
их исследовании применен конкретно-исторический анализ и функциональный подход, что позволяет выяснить реальную роль Европейской комиссии в общем механизме европейской интеграции. На этой основе подробно анализируются эволюция статуса Европейской комиссии; выясняются ее структура и состав; определяются зависимость и степень эффективности деятельности Комиссии от порядка ее формирования и функционирования, степень участия Комиссии в принятии и исполнении решений, её взаимоотношения с другими институтами и органами Европейских сообществ и Европейского Союза. Функциональный подход обеспечивает, в свою очередь, структурирование материала диссертации и позволяет определить круг реальных полномочий, осуществляемых Европейской комиссией.
Методологическая и теоретическая основа
Методологическую основу диссертации составляют концептуальные положения, сформулированные в сфере европейского права применительно к характеру интеграционных процессов в Европе и особенностям европейского права.
При анализе используются методы правового, логического и системного анализа, метод сравнительного правоведения' и историко-правового анализа. В основу работы над диссертацией положены обобщение и анализ нормативно-правового материла, прежде всего, учредительных договоров, а равно актов вторичного и третичного права и решений Суда ЕС, относящихся к исследуемой проблеме. В работе над темой использованы монографии, учебники и учебные пособия российских авторов по проблемам европейского строительства и европейского права. Среди них можно отметить работы таких российских исследователей как Б.Н. Топорнин, Л.М.Энтин, С.Ю.Кашкин, А.Я.Капустин, В.В.Безбах, В.К.Пучинский,
Г.П.Толстопятенко, М.Л.Энтин, Ю.М. Юмашев и др.. Среди работ западных
исследователей, насчитывающих многие сотни наименований, можно назвать, в частности, труды таких исследователей как Ф.Манен, Ж.-Л. Маскле, Т.К.Хартли, П.Крейг и Г.Дебург, исследования которых во многом помогли при работе над темой.
Структура работы
Цели поставленные при написании работы, и задачи, решаемые в ходе исследования, в решающей степени предопределяют построение диссертации. Она состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы. В введении определяются цели и задачи работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, характеризуется научная новизна исследования и дается краткий обзор источников и литературы. Глава первая диссертации посвящена анализу процесса формирования и эволюции Комиссии, выявлению ее места и роли в руководстве процессом европейской интеграции. Во второй главе работы рассмотрены порядок ее формирования, структура, практика функционирования и процедура принятия решений. В этой же главе исследуется вопрос об ответственности Комиссии и парламентском контроле над ее деятельностью. В третьей главе диссертации обобщаются, систематизируются и анализируются основные полномочия Комиссии как стража европейского права, института, осуществляющего управленческие функции, раскрывается роль Комиссии в нормотворческой деятельности и контроле за соблюдением европейского права, а равно ее полномочия в сфере внешних связей. В заключении обобщаются результаты исследования и даются краткие выводы по работе.
Апробация результатов и практическая значимость работы
Материалы диссертации использованы в учебной работе, проводимой в рамках Института европейского права МГИМО (университет), отдельные
! п
положения диссертации изложены в выступлениях на кафедре Европейского права, рекомендовавшей диссертацию к защите, а также в публикациях I автора. Проведенное исследование может способствовать дальнейшему
| развитию научно-исследовательской работы в сфере европейского
^ строительства и европейского права. Анализ места, роли и значения
I Европейской комиссии, проведенный в диссертации, может представить
интерес для российских государственных органов и общественных | институтов, ведающих вопросами внешних связей с Европейскими
| сообществами и Европейским Союзом, а также для исследователей и
научных организаций, занимающихся проблемами европейского строительства, как равно для юридических лиц, поддерживающих оперативные связи и отношения и осуществляющих экономическое и культурное сотрудничество с органами и институтами Европейского Союза. Опыт проведенного исследования может представить интерес при сравнительном анализе интеграционных процессов, в которых принимает участие Российская Федерация, и при анализе развития взаимоотношений Российской Федерации с Европейским Союзом.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Введение к работе содержит обоснование её актуальности, научной новизны, анализирует степень разработки темы в научной литературе, формулирует цели и задачи исследования, обосновывает научную новизну, теоретическую и практическую значимость, раскрывает научные и правовые основы работы. В введении формулируются основные положения, выносимые на защиту, а также приводятся сведения об апробации работы и внедрении её результатов.
Глава 1 - Место и роль Европейской комиссии в институциональной структуре Европейских сообществ и Европейского Союза — посвящена анализу концептуальных и правовых основ построения системы институтов европейских интеграционных образований. В ней рассматривается история создания Европейской комиссии, поясняются ее место и роль в общей системе институтов Европейских сообществ и
I
Европейского Союза. Глава состоит из трех разделов.
Раздел 1.1. Содержит анализ концептуальных и правовых основ институциональной структуры Европейкой интеграции и опыта ЕОУС. Он раскрывает каким образом столкновение различных концептуальных устремлений и национальных интересов государств, принявших участие в формировании первого интеграционного образования, повлияло на интеграционную структуру и предопределило место и роль Высшего руководящего органа ЕОУС, который стал предтечей будущей Европейской Комиссии. В работе показывается, каким именно образом слияние мощного движения на Западе в поддержку идей «единой Европы» в сочетании с объективными потребностями объединения усилий национальных государств в послевоенный период способствовали созданию первого реального интеграционного образования в лице Европейского объединения угля и стали. По своим основным параметрам, юридическим характеристикам ЕОУС скорее напоминало специализированную международную организацию. Однако созданная в его рамках система институтов отличалась несомненной оригинальностью и оказала 1
существенное влияние на все последующее развитие европейской интеграции. Главная особенность институциональной структуры ЕОУС состояла в наделении исключительно широкими полномочиями Высшего руководящего органа, состоявшего формально из независимых международных чиновников. Высший руководящий орган сосредоточил в
своих руках право принятия решений и их исполнения, а равно осуществление оперативного управления делами общего рынка угля и стали. Одновременно были созданы и такие важные для последующего развития европейской интеграции институты как специальный Совет Министров -орган межнационального сотрудничества и контроля, Суд ЕОУС, ставший действительно эффективным судебным учреждением, а также представительный орган, типа Парламентской ассамблеи, в который делегировались представители парламентов государств-членов ЕОУС. Первое интеграционное образование стало своего рода опытным полем, на котором проходили проверку как концептуальные основы, так и практика функционирования институтов интеграции. Конкретный опыт управления общим рынком в значительной мере был использован на последующих этапах развития интеграции.
Раздел 1.2. диссертации содержит анализ эволюции концептуальных основ и характеризует процесс создания Комиссии Европейских сообществ, а равно ее место и роль в общей структуре институтов. С созданием Европейского экономического сообщества происходит существенная трансформация характера и природы интеграционных образований. Подписанные в 1957 году в Риме учредительные договоры предусматривают передачу в ведение ЕЭС почти всех полномочий, связанных с построением общего рынка и осуществлением общих политик. Одновременно с расширением круга ведения ЕЭС государства-учредители сокращают и ограничивают полномочия наднационального органа. Соответственно, согласно Римским договорам Комиссия ЕЭС утрачивает формально полномочия по принятию решений и даже их исполнение было поставлено в зависимость от решения Совета, делегирующего соответствующие права Комиссии. Тем не менее на практике ситуация оказалась не столь драматичной для органа наднационального управления делами ЕЭС. В
диссертации подробно раскрывается, каким образом практика функционирования институционального механизма Европейских сообществ привела к значительному укреплению позиций и росту самостоятельности Комиссии, которая смогла утвердиться в качестве важнейшего ведущего института Европейских сообществ. В результате Комиссия практически почти монополизировала право инициации важнейших внутренних и международных решений Сообщества, сосредоточила в своих руках оперативное управление и, благодаря поддержке других наднациональных институтов, смогла утвердиться в качестве органа, осуществляющего надзор за претворением государствами-членами в жизнь целей, задач и принципов Сообществ, а равно строгого соблюдения норм не только первичного, но и вторичного права ЕС. Неуклонно продолжавшийся процесс территориального расширения ЕС и сферы ведения Сообществ был санкционирован и подтвержден Единым европейским актом 1986 года. Все эти изменения способствовали в целом возрастанию роли и самостоятельности КЕС.
Раздел 1.3. рассматривает проблемы формирования и эволюции Европейского Союза и роль Европейской комиссии в его институциональной структуре. В разделе отмечается специфика идеи построения Союза, который дополнил Сообщества общей внешней политикой и политикой безопасности, а также сотрудничеством полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Созданная структура получила в научной литературе название «системы трех опор». Их создание оказало существенное воздействие на статус институтов. Особое внимание в диссертации уделено трансформации по Маастрихтскому договору институтов Сообществ одновременно в институты Союза. Своеобразие новой конструкции связано, в частности, с тем, что Союз в отличие от Сообществ не обрел качеств юридического лица. Ситуацию предлагает изменить проект Конституции ЕС, исключающий систему трёх опор и изменяющий структуру институтов.
В диссертации подробно рассмотрены изменения, внесенные Ниццским договором, в порядок формирования и структуру Европейской комиссии. Показывается обусловленность этих реформ интересами и потребностями предстоящего расширения и стремлением предупредить и парировать вызванные этим риски.
В диссертации отмечается, что проект, одобренный Конвентом, укрепляет независимость Комиссии, расширяет ее полномочия. Он призван более четко определить разграничение полномочий Комиссии и Совета и устранить дублирование в их деятельности, повысить роль и воздействие Европейского парламента на процесс принятия решений и контроль за их исполнением со стороны Комиссии. Проект учитывает многие предложения и пожелания последней.
Глава 2 - Формирование, структура и порядок деятельности Европейской комиссии - дает характеристику Европейской комиссии как одного из наиболее важных звеньев институционального механизма Европейских сообществ и Европейского Союза на основе анализа процедуры ее формирования, внутренней структуры и практики функционирования. Особое внимание уделено в главе взаимоотношениям Комиссии с Советом ЕС и Европейским парламентом. В этой связи анализируется проблема парламентской ответственности.
Глава состоит из пяти разделов.
В разделе 2.1. рассматриваются правовые основы и практика формирования Европейской комиссии, их эволюция и изменения, предусмотренные Ниццским договором. Два фактора сыграли определяющую роль при формализации порядка формирования Комиссии. Во-первых, забота о должном представительстве в Комиссии государств-членов. Во-вторых, забота о высокой степени эффективности Комиссии и ее
способности осуществлять задачи, поставленные перед ней в ходе построения Сообществ и Союза. В разделе подробно освещается эволюция процедуры формирования Комиссии, начиная с Парижского договора 1951 г. и заканчивая Ниццским договором, закрепившим существенные изменения в определении состава Комиссии и порядке её назначения Председателя и членов. Подробно характеризуется новый для Комиссии принцип ротации, который призван уровнять государства-члены, как относительно участия в Комиссии, так и в отношении продолжительности пребывания их граждан в качестве членов Комиссии. Особое внимание в разделе уделено процедуре выдвижения и назначения председателя Комиссии. Подробно рассмотрена ныне действующая формула, согласно которой кандидатура Председателя сначала должна быть поддержана всеми государствами-членами, затем -Европейским парламентом и одобрена Советом. Реформа, закреплённая Ниццским договором, влечет за собой изменение порядка назначения Председателя и членов Комиссии. Она предполагает выдвижение кандидата в Председатели Советом, заседающим в составе глав государств и правительств и принимающим решение квалифицированным большинством голосов. Затем при его участии выдвигаются и назначаются члены Комиссии. В этой связи в диссертации отмечается, что введение нового порядка формирования Комиссии изменяет ее статус, а сам порядок приобретает черты сходства с процедурой инвеституры, используемой во многих государствах-членах ЕС. Значительные изменения в порядке формирования Комиссии и её структуры предусмотрены проектом Конституции ЕС. Избрание председателя передаётся Парламенту, а его кандидатура предлагается Европейским советом, принимающим решение квалифицированным большинством голосов. Помимо 15 полноправных членов Комиссии вводятся ещё члены Комиссии с совещательным голосом. Эти последние будут назначаться Председателем Комиссии. Предусмотрены
и другие изменения, которые могут оказать существенное влияние на статус Комиссии. Однако реализация радикальных перемен отнесена на 2009 год.
Раздел 2.2. посвящен анализу структуры Европейской комиссии, которая в решающей степени обусловлена ее местом и ролью в институциональной системе Европейских сообществ и Европейского Союза. В диссертации показано, что внутренняя структура Комиссии обусловлена характером выполняемых ею функций и необходимостью специализации ее внутренних подразделений. Их группировка и структуризация зависят от решаемых задач.
Подробно описаны и прокомментированы в работе роль и полномочия Председателя Комиссии, место, которое он занимает в ее структуре. При анализе полномочий Председателя отмечается общая тенденция к их расширению и диверсификации. Особо подчеркиваются постановления Ниццского договора, значительно расширяющие полномочия Председателя в качестве политического руководителя Комиссии и её иерархического главы. Подробно характеризуются и описываются все структурные подразделения Комиссии, основные блоки Комиссариатов, которые выделяются на основе предметной классификации. Выделено три основных блока комиссариатов. Первый - объединяет те, которые занимаются экономическими вопросами; второй - комиссариаты, ведающие административными вопросами и внешними сношениями; третий — комиссариаты, ведающие социальными вопросами и вопросами культурного строительства. Отдельно рассмотрен вопрос о значении внутреннего аппарата Председателя и членов Комиссии как связующего звена с теми административными департаментами, которыми они руководят. В разделе также отмечается, что помимо нормативных постановлений, регулирующих структуру Европейской комиссии, существуют и сложившаяся административная практика и обыкновения, которые могут сказываться на практическом
функционировании Комиссии и ее подразделений. Особое внимание уделено роли Генерального секретаря Комиссии, являющемуся непосредственным административным помощником Председателя Комиссии и им непосредственно назначаемым. Секретариат Комиссии в свою очередь характеризуется как одно из крупнейших и наиболее важных подразделений Комиссии. Не меньшее значение придается находящейся в непосредственном ведении Председателя юридической службе, без одобрения которой ни один проект решения не выносится на обсуждение Комиссии.
Раздел 2.3. посвящен характеристике состава Европейской комиссии. В диссертации выделяются основные принципы, образующие критерии отбора кандидатов, которые закреплены учредительными актами. Членами Европейской комиссии могут быть только граждане Европейского Союза. Кандидат должен отвечать самым взыскательным профессиональным требованиями, обладать высокими морально-этическими качествами. В диссертации раскрывается практика воплощения этих принципов в жизнь. Критически рассмотрены положения, согласно которым каждый член Комиссии при выполнении своих обязанностей не должен запрашивать и получать инструкции от правительства, его рекомендовавшего, и несовместимость занимаемой должности с осуществлением какой-либо иной профессиональной деятельности, независимо от того, является она платной или осуществляется на общественных началах. Отдельно выделен и рассмотрен вопрос о принудительной отставке члена Комиссии, и вопрос замещении досрочной вакансии. В работе особо отмечается возрастающая роль Председателя Комиссии в распределении «портфелей» между членами Комиссии, его право потребовать досрочной отставки члена Комиссии.
Раздел 2.4. содержит развернутую характеристику порядка работы и процедуры принятия решений Европейской комиссией. Обращается
внимание на то, что постановления, относящиеся к организации работы Европейской комиссии, закреплены как непосредственно в учредительных актах, так и в Регламенте Комиссии, который ею разрабатывается и принимается. Значительное внимание уделено в работе организации сотрудничества Комиссии с другими институтами Союза и, прежде всего, Советом ЕС в том, что касается принятия решений и их исполнения. Отдельно рассмотрен вопрос о порядке созыва и проведения заседаний Комиссии, подготовке, принятии и осуществлении решений Комиссии, роли специализированных служб. В диссертации обращается внимание на определенное расхождение между нормативными установлениями и практикой принятия решений.
Особое внимание уделено вопросу о коллективной ответственности членов Комиссии за принятое решение и его обязательное принятие коллегией в целом. Раскрывается значение ряда исключений из этого правила, играющих на практике весьма существенную роль. Таковы, в частности, так называемая письменная процедура и принятие решений по уполномочию Комиссии. Подчеркивается значение и роль Генеральных директоратов и Генерального секретариата Комиссии в подготовке документов и проектов, выносимых на обсуждение и утверждение Комиссии, роль вспомогательных служб, обеспечивающих поддержание постоянного контакта члена Комиссии и Генеральных директоратов, находящихся в их ведении.
Раздел 2.5. посвящен анализу организации контроля за деятельностью Комиссии и характеристике института ее ответственности, основные положения которых регламентированы учредительными актами и нормами вторичного права. Основное внимание уделяется парламентскому контролю, который детально описан в Регламенте Европейского парламента, весьма скрупулезно закрепляющего все основные формы контроля и порядок их
реализации. Практика пока не знает случаев формального выражения недоверия Комиссии со стороны Европейского парламента. Однако угроза принятия резолюции порицания заставила Комиссию Сантера в 1999г. досрочно уйти в отставку. Подробно рассматриваются в разделе все виды парламентского контроля, порядок его осуществления, применяемая процедура. В диссертации отмечается, что Комиссия обязана за месяц до начала очередной сессии представлять Парламенту годовой отчет о деятельности Сообществ и специальный Доклад о применении права ЕС в государствах-членах. В работе анализируются причины, в силу которых Комиссия сама может выступать инициатором дебатов, относящихся к ее деятельности, анализируются и возможные правовые последствия такого обсуждения.
Глава 3 - Полномочия Европейской комиссии - призвана раскрыть значение Комиссии как органа, обеспечивающего осуществление учредительных договоров и созданных на их основе юридических предписаний, образующих вторичное и третичное право ЕС, непосредственно участвующего в нормотворческом процессе, обеспечивающего повседневное управление и перспективное планирование деятельности ЕС. Глава состоит из пяти разделов.
Раздел 3.1. дает общую характеристику полномочий Европейской комиссии. В диссертации подчеркивается, что Комиссия наделена широким кругом полномочий, рассмотрение которых дает основание определить ее место и роль как ведущего элемента интеграционной системы участвующего в той или иной степени в решении всех вопросов, отнесенных к ведению Сообществ и Союза. На практике реальные полномочия Комиссии далеко выходят за пределы, очерченные ст. 211 Договора, учреждающего Европейское сообщество.
Раздел 3.2. посвящен анализу полномочий Комиссии как органа, обеспечивающего выполнение функций стража учредительных договоров и права ЕС. Отмечается, что соответствующая функция Комиссии осуществляется, в первую очередь, как средство контроля за выполнением обязательств по договорам и актам вторичного права со стороны государств-членов ЕС преимущественно в рамках первой опоры. В работе рассмотрены основные формы и методы осуществления этих полномочий, начиная с получения обязательной информации и заканчивая принятием обязательных решений или предъявлением исков в случае нарушения или неудовлетворительного исполнения обязательств со стороны государств-членов. Комиссия, в частности, осуществляет необходимый контроль за своевременностью имплиментации директив и за их надлежащей реализацией, разрабатывает и обеспечивает принятие мер по гармонизации национальных законодательств и контролирует их соблюдение. Сведения, обрабатываемые и анализируемые генеральными директорами и специализированными агентствами и организациями, находятся в распоряжении Комиссии и публикуются для общего сведения.
Большое внимание уделено возможности принятия Комиссией принудительных мер в случаях нарушения или уклонения от принятых обязательств, наносящих ущерб целям и задачам европейской интеграции. По мере расширения круга ведения ЕС учредительные договоры наделили Комиссию правами, связанными с осуществлением следственных действий и штрафными и иными санкциями против государства-нарушителя, которые могут предприниматься Комиссией, как по собственной инициативе, так и в результате получения заявлений и жалоб со стороны заинтересованных лиц. Комиссия, концентрируя в своих руках всю информацию, связанную с функционированием Сообщества, и на основании ее анализа разрабатывает и вносит предложения по развитию Сообществ и Европейского Союза.
Раздел 3.3 обобщает материал, относящийся к участию Европейской комиссии в нормотворческой деятельности Сообществ и Союза. В диссертации выделяются и детально рассматриваются два основных направления деятельности Европейской комиссии в области нормотворчества. Комиссия непосредственно участвует в выработке проектов нормативно-правовых актов, в той или иной степени в их принятии и осуществлении, а также в выдвижении различных программ, предложений и пожеланий, которые не носят обязательный характер, но оказывают весьма важное влияние на функционирование интеграционного механизма и эволюцию европейского права.
В рамках раздела анализируется механизм наделения Комиссии полномочиями по исполнению норм, выработанных Советом, и положения, в результате применения которых делегирование полномочий по исполнению решений Совета, становится общим правилом. Подробно характеризуется роль Комиссии в процедуре сотрудничества и процедуре совместного принятия решений. Проведенный анализ позволяет констатировать, что во всех случаях, идет ли речь о консультативной процедуре или процедуре сотрудничества, или процедуре совместного принятия решений, они принимаются по общему правилу на основе предложений, вносимых Комиссией. Особо отмечено, что Комиссия может в любое время на стадии рассмотрения и до принятия решения сама внести изменения в свой проект или даже отозвать проект решения. Таким образом, Комиссия способна оказать весьма существенное влияние на всю процедуру принятия решений независимо от ее разновидностей и может как воспрепятствовать, так и содействовать их принятию. В работе отмечается, что столь широкое обладание правом инициации процедуры принятия решений Комиссией относится в основном только к первой опоре. В рамках двух других опор роль Комиссии в качестве инициатора рассматриваемых решений
сравнительно не велика. В диссертации подчеркивается также, что Комиссия сама непосредственно обладает правом издания нормативно-правовых актов, которые в основной своей массе относятся к сфере управленческих решений Комиссии.
Раздел 3.4. анализирует комплекс полномочий Комиссии в области управления. В нем рассматривается порядок подготовки, оформления и принятия управленческих решений, виды соответствующих правовых документов Комиссии. Значение сформировавшейся системы «комитологии», полномочия и роль ее отдельных звеньев. Практически эта система служит обеспечению контроля за управленческой деятельностью Комиссии.
Определенное внимание уделено рассмотрению позиции Комиссии в связи с выработкой проекта Конституции ЕС. Комиссия, в частности, выступили за утверждение единого правового режима Сообществ и Союза и наделение последнего правами юридического лица. Предложения, отстаиваемые Комиссией, свидетельствуют о ее стремлении расширить круг своих полномочий и повысить ее роль в управлении делами «обновленного» Европейского Союза.
Значительное внимание в разделе уделяется осуществлению Комиссией управления материальными и финансовыми ресурсами ЕС и Союза, подготовке и исполнению бюджета. В этой связи, в частности, отмечается весьма значительное число упущений и даже правонарушений, связанных с управлением финансовыми ресурсами. Раздел содержит также краткую характеристику административной структуры ЕС.
В разделе 3.5. рассматривается роль Комиссии в осуществлении внешних связей Европейского Союза. В диссертации анализируются ключевые положения Договора о Сообществе, послуживших правовой
основой осуществления внешних связей ЕЭС и подтверждавших право Европейских Сообществ вступать в договорные отношения с третьими государствами и заключать с ними необходимые международные соглашения. Особо важное значение имела в этой связи ст. 228 (ныне ст. 300). Ее расширительному толкованию способствовала концепция внешнего сопровождения, поддержанная Судом ЕС. Она практически наделила Комиссию возможностью осуществления внешних связей и необходимых действий, если они были необходимы для осуществления Комиссией полномочий, реализуемых внутри ЕС. Важно при этом не смешивать полномочия Комиссии в рамках Сообществ и второй и третьей опор. В сфере двух последних полномочия Комиссии весьма лимитированы. Однако в этой области, особенно в сфере сотрудничества полиции и судов, активность Комиссии все более возрастает. Следует также иметь в виду, что международной правосубъектностью, правом вступать в отношения с третьими государствами и международными организациями, проводить переговоры и принимать определенные международные обязательства в правовом плане наделена только Сообщества.
Совмещенная институциональная структура Союза и Сообществ позволила в определенной мере несколько обойти вопрос о статусе юридического лица Евросоюза, что оказало определенное воздействие на положение Комиссии. Роль Комиссии может быть особенно существенна в тех случаях, когда проведение переговоров напрямую затрагивает вопросы, относимые к ведению Европейских сообществ.
В диссертации характеризуются наиболее существенные изменения, предусмотренные Ниццским договором, в сфере общей внешней политики и политики безопасности и их воздействия на статус Комиссии. В разделе подробно описывается закрепляемая Ниццским договором концепция продвинутого сотрудничества применительно к общей внешней политике и политике безопасности. Обращается внимание на положения проекта
Конституции ЕС по устранению «биполярности» Сообществ и Союза, целью которого является достижение большего единства и сплоченности, необходимых для повышения эффективности внешнеполитических действий ЕС. В институциональном плане этому должно служить учреждение поста Министра иностранных дел - вице председателя Комиссии.
Заключение содержит основные выводы, которые сформулированы в результате проведенного исследования.
В них отмечается, что создание и эволюция институтов ЕС - это сложный и далеко не прямолинейный процесс. Все изменения, происходившие в структуре институтов ЕС, отражали и отражают взаимодействия самых различных факторов, среди которых наибольшее значение имела сбалансированность интересов государств-членов и общих интересов углубления европейской интеграции. Институтом, который в максимальной степени выражает наднациональные черты и свойства Европейских сообществ и Европейского Союза, является Европейская комиссия. Изменения в ее статусе, в процедуре формирования и порядке функционирования, объеме полномочий являются конкретным отражением и выражением тех перемен и подвижек, которые происходят в интеграционном процессе. Европейская комиссия является действительно ведущим институтом ЕС. Она играет особо важную роль в осуществлении нормотворческой деятельности, реализации управленческих функций, осуществлении внешнеполитических связей Европейских сообществ и Союза. Утверждению высокой роли Европейской комиссии служит ее функция стража учредительных договоров и европейского права, позволяющая ей активно воздействовать на политику и практику государств-членов.
Изучение конкретных прикладных проблем, раскрывающих порядок
!
формирования, структуру, процедуру работы и принятие решений позволяет
I
сделать должные выводы о характере правовых основ построения и функционирования Комиссии и одновременно показать, насколько оптимальное решение этих проблем обеспечивает авторитет и влияние Комиссии при решении вопросов осуществления интеграционной политики.
Проведенный анализ подтверждает, что общей тенденцией, свойственной углублению интеграционных процессов, является усиление позиций наднационального по своей природе института ЕС. В то же время успешность практической деятельности Комиссии во многом зависит от ее взаимодействия и нахождения приемлемых форм сотрудничества с институтами межнационального характера и, прежде всего, Советом ЕС. Общий вывод, сделанный в результате исследования роли и функций Европейской комиссии, состоит в том, что без наличия самостоятельного и эффективного института наднационального характера, действующего на основе и в рамках самостоятельной правовой системы, достижение глубинных целей и задач интеграции практически мало вероятно.
Основные идеи диссертации нашли отражение в следующих публикациях диссертанта:
1. Европейский Союз в начале XXI века. Структура Европейской Комиссии. - М.: ИФК «Каталог», 2003. Л
2. Институты реализации социальной политики Европейского Союза — инструменты строительства социальной Европы. / Управление социальным развитием: Сб. научных статей. - М.: Изд-во РАГС, 2002.
3. Деятельность Европейского Союза на пути формирования единого социального пространства и вопросы социальной политики. / Экономика труда и социально трудовые отношения: Сб. научных статей. - М.: Изд-во РАГС, 2002
Заказ № ЗЗЗТираж /0зъ.
МП-МО (У) МИД РФ
Отпечатано в отделе оперативной полиграфии и множительной техники МГИМО (У) МИД РФ 117218, Москва, ул. Новочеремушкинская, 26
2ôo?-/4 p1 5 027^
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Зайцев, Александр Юрьевич, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Место и роль Европейской комиссии в институциональной структуре Европейских сообществ и Европейского союза.
1.1. Концептуальные и правовые основы институциональной структуры европейской интеграции. Опыт ЕОУС.
1.2. Эволюция концептуальных основ. Образование и роль Комиссии Европейских сообществ.
1.3. Создание Европейского Союза. Эволюция институциональной структуры и роль Европейской комиссии.
Глава 2. Формирование, структура и порядок деятельности
Европейской комиссии.
2.1. Процедура формирования Европейской комиссии и ее эволюция.
2.2. Структура Комиссии.
2.3. Состав Европейской комиссии.
2.4. Порядок работы и процедура принятия решений Европейской комиссией.
2.5. Контроль за деятельностью Комиссии и институт ответственности.
Глава 3. Полномочия Европейской комиссии.
3.1. Общая характеристика.
3.2. Европейская комиссия - хранительница учредительных договоров.
3.3. Участие Европейской комиссии в нормотворческой деятельности ЕС.
3.4. Полномочия Комиссии в области управления.
3.5. Роль Комиссии в осуществлении внешних связей Европейского Союза.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Европейская комиссия: порядок формирования и полномочия"
Актуальность темы исследования. Развитие интеграционных процессов привело к образованию на западе Европы интеграционных образований, которые соединили в себе черты и особенности государственно-правовой и международно-правовой организации. Несмотря на многочисленные проблемы и трудности, перераставшие нередко в кризисные явления, Сообщества не только смогли выстоять, но и заметно укрепить свои позиции. Об этом красноречиво говорит рост их рядов. К первоначальным государствам-учредителям - Франции, Италии, странам Бенилюкса и ФРГ в последующем добавились Великобритания, Дания, Ирландия, Греция, Испания, Португалия, Австрия, Швеция и Финляндия. Завершены переговоры о вступлении новой большой группы государств. В их числе: Польша, Венгрия, Чехия, Словакия, Словения, Эстония, Латвия, Литва, Мальта и Кипр. В случае успешного завершения ратификационного процесса в мае 2004 г. состоится их официальное принятие в состав ЕС.
В правовом плане вхождение новых государств в Европейский Союз уже в значительной мере проработано. Вступивший в силу 01.02.03. Ниццский договор предусматривает почти все организационно-правовые параметры, связанные с предстоящим расширением. За годы существования Сообществ произошли и происходят не только количественные, но и качественные изменения. Об этом свидетельствуют, прежде всего, расширение круга ведения Европейских сообществ, успешное развитие институтов и права Европейских сообществ, а равно образование на основе Маастрихтского договора (1992 г.) Европейского Союза.
Составные элементы Европейского Союза получили наименование трех опор. Однако уровень интегрированное™ Сообществ и двух новых опор1 далеко не одинаковы. Наиболее продвинутой частью Союза остаются Европейские сообщества, правовой режим которых заметно отличается от того, который характеризует вторую и третью опоры. Подтверждением этого является, в частности, то обстоятельство, что если Европейские сообщества наделены статусом юридического лица со всеми вытекающими отсюда последствиями и международной правосубъектностью и правоспособностью, то применительно к Европейскому Союзу подобный статус отсутствует. Формирование и эволюция институциональной структуры ЕС - процесс сложный и противоречивый. В рамках Европейского объединения угля и стали (далее - ЕОУС) центральное место занял Высший руководящий орган. Он состоял формально из независимых международных чиновников, хотя и рекомендуемых государствами-членами. Этот орган обладал одновременно полномочиями по принятию и исполнению решений. При создании ЕС и Евроатома, в основу учреждения которых были положены Римские договоры 1957 г., была применена иная формула. Право принятия решений было передано в руки Совета ЕС, от него же зависели и условия применения этих решений и осуществление управленческих действий. Европейская комиссия (далее - Комиссия), ставшая преемницей Высшего руководящего органа, была существенно ограничена в своих правах. Однако, практическое развитие институциональной структуры пошло по пути возрастания роли и расширения полномочий Комиссии.
Совет и Комиссия являются сегодня двумя ведущими политическими институтами Европейского Союза. Их роль в рамках Сообществ заметно сбалансирована. Значительно слабее позиции Комиссии в рамках второй и третьей опор, хотя и здесь наблюдаются
1 Под второй опорой понимают общую внешнюю политику и политику безопасности (ОВППБ) и, а под третьей сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере некоторые подвижки, связанные с процессом коммунитаризации, особенно заметным в рамках третьей опоры. В сложившейся в настоящее время системе институтов ЕС и Союза Европейская комиссия играет, безусловно, чрезвычайно важную роль. Ее нередко характеризуют как главную движущую силу всего процесса европейской интеграции, как главного стража завоеваний и достижений интеграции, как выразителя общего интеграционного интереса в противовес Совету, который представляет и согласовывает, прежде всего, национальные интересы в рамках интеграционного объединения.
Конечно, было бы неверно преувеличивать роль Комиссии и приписывать успехи европейской интеграции только ее деятельности. Практика функционирования этого института знает немало ошибок и упущений. Особенно серьезный политический кризис разразился в 1999 г., когда против ряда членов Комиссии были выдвинуты обвинения в злоупотреблении властью, непотизме и финансовых махинациях. Результатом стала коллективная отставка Комиссии во главе с Сантером, хотя официально дело до принятия резолюции порицания со стороны Европейского парламента так и не дошло. Разразившийся скандал, конечно, сильно ударил по авторитету Комиссии. Тем не менее, она смогла сохранить и в последующем даже укрепить свои основные позиции. Этому в немалой степени способствуют постановления Ниццского договора 2001 г., вносящего изменения в порядок формирования и функционирования самой Комиссии и закрепление ее самостоятельности. Критически относясь к деятельности Комиссии во многих областях, что, в частности, связано с чрезмерной бюрократизацией, недостаточной эффективностью обширного бюрократического аппарата, в целом почти все исследователи признают, что Комиссия остается ведущим институтом европейской интеграции, и от ее деятельности во многом зависят ее успехи и перспективы.
Научная новизна исследования. Она обусловлена, прежде всего, тем обстоятельством, что в российской юридической литературе практически отсутствуют монографические работы, посвященные Европейской комиссии. Если по вопросу о формировании, функционировании и полномочиях Европейского парламента написаны и защищены ряд диссертационных работ, то по проблемам, связанным со статусом Европейской комиссии и ее деятельностью, такого рода научные наработки отсутствуют. Соответственно исследование, которое посвящено анализу статуса Комиссии, порядку ее формирования и деятельности, сравнительному анализу полномочий позволяют в определенной степени заполнить тот пробел, который имеет место в российской юридической науке в части, исследующей интеграционные процессы в Европе. Обращено особое внимание на систематизацию и анализ новейших материалов, характеризующих происходящие изменения в порядке формирования и деятельности Европейской комиссии. В частности, анализируются реформы, предусмотренные Ниццским договором в связи с предстоящим расширением Европейского Союза. Уделяется также внимание анализу подхода самой Комиссии к реформированию Европейского Союза и его институтов и определению потенциальных возможностей и роли Комиссии в реформируемой институциональный структуре, в частности в связи с разработкой проекта Конституции ЕС.
Положения, выносимые на защиту. Рассмотрены и доказываются следующие основные положения:
- Важность успешного конструирования институциональной структуры как одного из решающих условий позитивного развития европейской интеграции. Сложность процесса ее формирования, обусловленная взаимодействием и соотношением различных сил, участвующих в осуществлении европейской интеграции.
- Подтверждение того, что современные место и роль Европейской комиссии в системе институтов отражают конкретную реализацию принципа сбалансированности интересов государств-членов и ЕС. Реформа порядка формирования и структуры Европейской комиссии может укрепить самостоятельность Комиссии, а тем самым наднационального начала в Европейском Союзе. Однако, возрастающее воздействие Комиссии на достижение целей и решение задач европейской интеграции носит противоречивый и неоднозначный характер. Соответствующая тенденция в наибольшей степени проявляется пока в основном в рамках Европейских сообществ.
- Фактические полномочия Европейской комиссии выходят за рамки, очерченные в учредительных договорах. Их анализ позволяет прийти к выводу, что Европейская комиссия играет действительно ведущую и реальную роль в осуществлении как инициативы принятия обязательных нормативно-правовых решений, так и в их исполнении и реализации управленческих функций в рамках Европейских сообществ. Менее заметны и значительны роль и влияние Комиссии в осуществлении общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничестве полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Однако в рамках третьей опоры коммунитаризация становится все более заметным явлением.
- Анализ статуса Комиссии и практики ее функционирования -важнейшее условие оценки состояния и перспектив развития Европейского Союза. Комиссия действительно остается мотором и важнейшим инструментом интеграции. Однако ее действенность и эффективность зависят от взаимодействия со всеми другими институтами и прежде всего Советом ЕС.
Цели и задачи исследования. Основная цель исследования состоит в выявлении реального места и роли Европейской Комиссии в руководстве и управлении процессом интеграции. В соответствии с этим решаются и такие прикладные задачи как анализ существующего порядка формирования и деятельности Комиссии, а равно перспектив их реформирования, а также систематизация и сравнительный анализ основных полномочий Европейской Комиссии. При их исследовании применен конкретно-исторический анализ и функциональный подход, что позволяет выяснить реальную роль Европейской комиссии в обеспечении достижения задач и целей европейской интеграции. На этой основе подробно анализируются эволюция статуса Европейской комиссии; выясняются ее структура и состав; определяются зависимость и степень эффективности деятельности Комиссии от порядка ее формирования, функционирования, участия в принятии и исполнении решений и взаимоотношениях с другими институтами и органами Европейских сообществ и Европейского Союза. Функциональный подход обеспечивает, в свою очередь, структурирование материала диссертации и позволяет определить круг реальных полномочий, осуществляемых Европейской комиссией.
Объект исследования. Процесс интеграции в Европе, его обеспечение и осуществление институциональной структурой, в рамках которой важнейшая роль принадлежит Европейской комиссии.
Предмет исследования. Раскрытие правового статуса и роли Европейской комиссии, которые находят свое отражение и закрепление в порядке ее формирования и полномочиях.
Методологическая и теоретическая основа. Методологическую основу диссертации составляют концептуальные положения, сформулированные в сфере европейского права применительно к характеру интеграционных процессов в Европе и особенностям европейского права.
При анализе используются методы правового, логического и системного анализа, метод сравнительного правоведения и историко-правового анализа. В основу работы над диссертацией положены обобщение и анализ нормативно-правового материла, прежде всего, учредительных договоров, а равно актов вторичного и третичного права, относящихся к исследуемой проблеме. В работе над темой использованы монографические труды, учебники и учебные пособия по проблемам европейского строительства и европейского права как российских авторов, так и зарубежных исследователей. В первую очередь, работы таких российских исследователей как Б.Н.Топорнин, Л.М.Энтин, С.Ю.Кашкин, А.Я.Капустин, В.В.Безбах, В.К.Пучинский, Г.П.Толстопятенко, М.Л.Энтин, Ю.М.Юмашев и др1. При работе над диссертацией использованы труды французских авторов Ф.Манена, Ж.-Л. Маскле, британских - Т.К.Хартли, П.Крейга и Г.ДеБурга, немецких -М.Ботте и ряда других авторов.2
В диссертации широко использованы учредительные договоры, нормативно-правовые акты и судебная практика ЕС .
1 См. Топорнин Б.Н. Европейское право. М., 1998; Право Европейского Союза/ под ред. С.Ю.Кашкина. - М., 2002; Европейское право/ Руководитель авторского коллектива и отв. ред. Л.М.Энтин; Право Европейского Союза: правовое регулирование торгового оборота/ под ред. В.В.Безбаха, А.Я.Капустина, В.К.Пучинского. - М., 2001; Толстопятеко Г.П. Европейское налоговое право. М., 2002; Капустин А.Я. Европейский Союз: политика и право. М., 2000 и др.
2 Ph. Manin. Droit institutionnel. P. 1997; J.C. Masclet. Les grands arrets de la Cour de justice. P. 1989; L'Union politique de l'Europe; Т.К. Хартли. Основы права Европейских сообществ. М., 1998; Craig P., DeBurca G. Law, Texts, Cases, Materials. Oxford, 1977.
3 Договоры, учреждающие Европейские сообщества. Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали. Договор об учреждении европейского экономического сообщества. Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии. М., 1994; Единый Европейский акт. Договор о Европейском Союзе. М., 1994; Амстердамский договор. М., 1999;
Структура работы. Задачи и цели, решаемые в ходе исследования, в решающей степени предопределяют построение самой работы. Она состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы. В введении определяются цели и задачи работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, показана научная новизна исследования и дается краткий обзор источников и литературы. Глава первая диссертации посвящена анализу процесса формирования и эволюции Комиссии, выявлению ее места и роли в руководстве процессом европейской интеграции. Во второй главе работы рассмотрены порядок ее формирования, структура и процедура принятия решений. В этой же главе исследуется вопрос об ответственности Комиссии и парламентском контроле над ее деятельностью. В третьей главе диссертации обобщаются и анализируются основные полномочия Комиссии как стража европейского права, института, осуществляющего управленческие функции, раскрывается роль Комиссии в нормотворческой деятельности и контроле за соблюдением европейского права, а равно ее полномочия в сфере внешних связей. В заключении обобщаются результаты исследования.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Международное право, Европейское право", Зайцев, Александр Юрьевич, Москва
Заключение
Проведенное исследование позволяет сделать некоторые выводы, сформулированные ниже.
1. Создание эффективной институциональной системы -важнейшее условие успеха интеграции. Построение такой системы -сложный и трудный процесс, предполагающий выработку концептуальных основ и нахождение оптимального организационно-правового решения. Это наглядно подтверждается всем опытом европейской интеграции.
Первым испытательным полигоном проверки функционирования интеграционных институтов стало Европейское объединение угля и стали. Его наработки, как положительные, так и отрицательные сыграли важнейшую роль в последующем институциональном строительстве.
2. Римские договоры, учредившие Европейское Экономическое Сообщество и Европейское сообщество по атомной энергии, создали значительно более всеобъемлющую интеграционную структуру. Однако государства-члены, создавшие ЕЭС, не сочли возможным полностью и тем более безоговорочно доверить принятие решений и их исполнение одному органу, выступавшему в качестве олицетворения наднациональной природы институтов и интеграционных образований. В результате складывается система институтов, в рамках которой реализуется принцип сбалансированности наднационального и межнационального начал.
Общей тенденцией развития институтов ЕС стало постепенное, но неуклонное усиление позиций Комиссии в рамках Европейских сообществ. В результате Комиссия становится в определенной мере противовесом Совету. Складывается формально не декларируемая ни учредительными договорами, ни иными актами система противовесов, которая позволяет сбалансировать межнациональное и наднациональное начало в структуре и деятельности Сообществ.
3. Европейская Комиссия - ведущий институт ЕС. Однако ее статус неодинаков и зависит от того, о какой именно сфере интеграционной деятельности идет речь. Подобная гибкость сыграла положительную роль на начальном этапе создания ЕС. По мере укрепления ЕС начинает усиливаться роль Комиссии в рамках второй и особенно третьей опор. Развитие подобной тенденции дает все основания ожидать в перспективе нивелирование правового режима всех трех опор. В случае реализации этих проектов полномочия Комиссии могут возрасти при одновременном усилении контроля за ее формированием и деятельностью со стороны Парламента
4.0дна из важных характеристик формирования и функционирования Комиссии, а равно процедуры ее работы состоит в том, что Комиссия является коллегиальным органом. Этому соответствует и то обстоятельство, что решение выносится Комиссией коллегиально большинством голосов, независимо от применяемой конкретной процедуры. Принцип коллегиальности находит также свое выражение в том, что ответственность за принятые решения несет не чиновник администрации, и даже не член Комиссии, по ведомству которого решение проходило, а вся Комиссия в целом. Соответственно на основе принципа коллегиальности строится институт ответственности Комиссии.
5. Реальная роль Комиссии во многом зависит от порядка ее формирования и статуса ее членов. Почти полувековой опыт Комиссии свидетельствует о сочетании стабильности и гибкости в ее настроении и деятельности. Новейшие реформы направлены на усиление ее позиций в системе институтов ЕС. Однако самостоятельность членов Комиссии не становится адекватной, а их зависимость от иерархической главы
Комиссии возрастает. Все это в перспективе может породить определенные трудности в отношениях Комиссии с государствами-членами ЕС, Советом и Парламентом.
Исследование статуса Комиссии позволяет сделать вывод о том, что эффективность и успешность деятельности Комиссии в решающей степени зависят от сотрудничества политических институтов ЕС и, прежде всего, Комиссии и Совета.
6. Реальный статус Комиссии, ее место и роль в системе институтов Европейского Союза в решающей степени зависят от объема полномочий, которыми наделена Комиссия и которые она осуществляет. Учредительные акты и практика позволяют выделить четыре основные группы полномочий. Это, во-первых, обеспечение исполнения учредительных договоров и основанных на них актов, во-вторых, участие в нормотворческой деятельности, в-третьих, осуществление управленческих функций, в-четвертых, участие в осуществлении внешнеполитических связей. При проведении их анализа не должно вводить в заблуждение положение, закрепленное в Договоре о Европейском сообществе (ст. 211), которое весьма лимитировано определяет круг полномочий Европейской комиссии.
Практика за счет расширительного толкования рамочных положений учредительных договоров привела к утверждению неписаного принципа, который подчеркивает постоянное присутствие Комиссии при осуществлении всех управленческих функций и при принятии решений в форме нормативно-правовых актов.
7. В качестве стража договоров Комиссия активно отслеживает ситуацию как в Союзе, так и в каждом из государств-членов, с тем, чтобы не допустить нарушения или недолжного выполнения обязательств, установленных учредительными актами и основанными на них предписаниями вторичного и третичного права. Одновременно расширяются полномочия Комиссии по наложению санкций в связи с выявленными ею нарушениями. Она может инициировать процедуру, предусмотренную ст. Договора о ЕС, вследствие которой возможно приостановление некоторых прав государства-члена. Комиссия может сама непосредственно налагать штрафные санкции. Комиссия обладает правом предъявления в Суде ЕС исков о неисполнении обязательств или о бездействии, которые направлены против государств-членов или институтов, не выполняющих своих обязательств. От выполнения этого круга полномочий во многом зависят роль и действенность Комиссии.
Комиссия весьма активно участвует в процессе нормотворческой деятельности. В рамках Сообществ она фактически монополизировала право законодательной инициативы. Практика привела к тому, что в настоящее время подавляющее большинство нормативно-правовых актов издаются не Советом, а Комиссией, образуя основной массив норм вторичного права.
Комиссия осуществляет, преимущественно в рамках Сообществ, все основные управленческие функции. Именно в ведении Комиссии находятся материальные и финансовые ресурсы, а также разветвленный административный аппарат. Проведенное исследование подтверждает, что эффективное управление стало одной из важнейших предпосылок и условием расширения и углубления интеграции.
Осуществление Комиссией внешних связей реализуется, главным образом, в сфере ведения Сообществ. Их расширению послужили концепция подразумеваемых полномочий и концепция внешнего сопровождения. Проведенный анализ позволяет придти к выводу, что существующий правовой механизм ОВПБ не создает пока предпосылок для передачи в руки Комиссии управления этой сферой деятельности Европейского Союза.
8. Опыт построения институциональной системы Европейских сообществ и Европейского Союза и деятельности Европейской комиссии во многом уникален. Вместе с тем, его изучение позволяет выявить некоторые общие начала и предпосылки, которые необходимо учесть при реализации любой программы интеграции. Это, в частности, поиск оптимальной сбалансированности национальных и интеграционных интересов, и их отражение и закрепление в институциональной структуре. Не менее важна реальная приверженность всех участников интеграционного процесса демократическим началам и принципам, как равно утверждение и высокая степень самостоятельности главной управленческой инстанции интеграции. Все это возможно и достижимо при условии формирования самостоятельной, автономной системы права и строгого следования его предписаниям всех интеграционных институтов и государств-членов.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Европейская комиссия: порядок формирования и полномочия»
1. Нормативно-правовые акты и документы
2. Амстердамский договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе, договоры, учреждающие Европейские сообщества, и некоторые относящиеся к ним акты. М., 1999
3. Договоры об учреждении Европейских сообществ: Договор об учреждении Европейского Объединения Угля и Стали. Договор об учреждении Европейского Экономического Сообщества. Договор об учреждении Европейского Сообщества по Атомной Энергии. М., 1994
4. Единый Европейский Акт. Договор о Европейском Союзе. М., 1994
5. Консолидированные тексты Договора о Европейском Сообществе и Договора о Европейском Союзе в кн.Европейское право// Под ред. проф. Энтина Л.М., с.521-699
6. Ниццский договор и Хартия основных прав Европейского Союза. -М.: Норма, 2003
7. Право Европейского Союза. Документы и комментарии// Под ред. проф. Кашкина С.Ю. М., 2000
8. Суд Европейских сообществ. Избранные решения/ Отв. ред. проф. Л.М. Энтин. М.: Норма, 2001
9. Шенгенкие соглашения. М., 2000
10. Annual Report 2000, Synopsis of the Work of the Court of Justice and the Court of First instance of the European Communities, Luxembourg, 2001
11. Accord entre le Parlement Europeen et la Commision du 28 Juin 1999 fixant les modalites de l'exerciees des competence de 1'execution conferee a la Commision. JOCE. L - 256/19 du 10.10.2000
12. Code de bonne conduuite administrative pour le personnel de la Commission europeenne dans ses relations avec le public, J.O. N L 308 du 08.12.2000
13. Cour de Justice des Communautes europeennes. Rapport annuel 2001. Luxembourg, 2002
14. Reglement du Parlement europeen. 14 ed. Juin 1999
15. Reglement interieur de la Commission. Luxembourg, 1999
16. Reglement interieur du Conseil. Luxembourg, 1997
17. Traite instituant une Constitution pour l'Europe. Avant projet. Bruxelles, 28 oct. 2002
18. Traite instituant une Constitution pour TEurope. Projet. Bruxelles, le 18 Juillet 2003
19. Comunication de la Commission. Un projet pour PUnion Europeenne. Bruxelles, 22.05.2002
20. Guide du Conseil de TUE. Luxembourg, 1997
21. La Commission Europeenne 2000-2005, Luxembourg, 19991. Решения Суда EC
22. Дело Ван Генд. Решение от 05.02.1963. Суд ЕС. Избранные решения (Далее Суд ЕС), с. 1-10
23. Дело Фламино Коста. Решение от 15.07.1964. Суд ЕС, с. 11-23.
24. Дело Компания «Империал Кемикал Индастриз Лтд.» против Комиссии. Решение от 14.07.1972. Суд ЕС, с. 41-63
25. Дело Финансовая администрация Италии против компании «Симменталв СП А». Решение от 09.03.1978. Суд ЕС, c.l 11-119
26. Дело Мишлен против Комиссии. Решение от 09.11.1983. Суд ЕС, с. 156-193
27. Дело Комиссия ЕС против Совета ЕС. Решение от 26.03.1987. Суд ЕС, с. 223-230
28. Дело Комиссия ЕС против Совета ЕС. Заключение генерального адвоката от 29.06.1988 по делу № 165/87. Суд ЕС, с. 237-245
29. Дело Французская Республика против Комиссии ЕС. Решение от 19.03.1991. Суд ЕС, с. 280-297
30. Дело Комиссия ЕС против Совета ЕС. Решение от 11.06.1991. Суд ЕС, с. 297-304
31. Дело Королевство Бельгия и Федеративная Республика Германия против Комиссии ЕС. Решение от 04.02.1997. Суд ЕС, с. 372-385
32. Affaire AKZO с/ Commission 5/85. CJCE. Rec. р.2614
33. Affaire Rayaume les Pays Bas с/ Commission. С 478/93. JOCE N L 230
34. Affaire Commission с/ Allemaque. 191/95. CJCE 29.09.1998. Rec. p. 5449
35. Монографии, учебники и статьи
36. Аннерс Э. История Европейского права. М., 1996
37. Арах М. Европейский Союз. Видение политического объединения. -М., 1999
38. Борко Ю.А. Безопасность будущей Европы. М.: ИЕ РАН, 1993
39. Борко Ю.А. Некоторые уроки европейской интеграции// Вестник РАН.- 1993-№10.
40. Глотов С.А. Россия и Совет Европы: политико-правовые проблемы взаимодействия. Краснодар, 1998
41. Грепендейк. Применение права ЕС в странах-членах ЕС// Вестник МГУ. 1996.-№ 2
42. Дарендар Ф.Р. После 1989 г. Размышление о революции в Европе. -М., 1998
43. Европа в меняющемся мире. Международные связи Европейского сообщества/ Под ред. Борко Ю.А. М., 1995
44. Европейская интеграция: правовые проблемы. Книга первая/ Отв. ред. Топорнин Б.Н. М., 1992
45. Европейский Союз на пороге XXI века: выбор стратегии развития/ Под ред. Борко Ю.А. и Буториной О.В. М., 2001
46. Европейское право: Учебник для вузов/ Под ред. проф. Энтина JI.M. -М., 2000
47. Иванов М.К. Правовая система европейских сообществ и международное право// Автореферат диссертации. М., 1997
48. Исполинов А. Привилегии и иммунитеты ЕС// Вестник МГУ. 1995. -№ 1
49. История европейской интеграции (1945-1994)// Под ред. Намазовой А.С. и Эмерсон. М.: ИЕ РАН, 1995
50. Капустин А.Я. Европейский Союз: интеграция и право. М., 2000
51. Капустин А.Я. История Европейской интеграции (1945-1994). М., 1995
52. Каргалова М.В. от социальной идеи к социальной интеграции. М., 1999
53. Клемин А.В. Европейский Союз и государства-участники: взаимодействие правовых порядков (практика ФРГ). Казань, 1996.
54. Лобанов К.Н. Договор о Европейском Союзе: правовой анализ новейших тенденций в развитии западноевропейской интеграции: Учебное пособие. Белгород, 1996
55. Матвеевский Ю.А. Интеграционные процессы в Западной Европе: Учебное пособие. М.: МГИМО ИЕП, 2001
56. Монне Ж. Реальность и политика. М., 2000
57. Олтеану О. Международная правоспособность ЕС// Вестник МГУ. -1994.-№ 1
58. Основы права Европейского Союза: Учебное пособие/ Под ред. проф. Кашкина С.Ю.-М., 1997
59. Право Европейского Союза/ Под ред. Кашкина С.Ю. М., 2002
60. Право Европейского Союза: правовое регулирование торгового оборота/ Под ред. В.В.Безбаха, А.Я.Капустина, В.К.Пучинского. М., 1999
61. Россия и Европейский Союз: вызовы времени и перспективы сотрудничества. М., 1999
62. Россия и Европейское право. Международные научно-практические конференции. М., 2000
63. Сиджански Д. Федералистское будущее Европы. От Европейского сообщества до Европейского Союза. М., 1998
64. Смирнова Е.С. Европейское гражданство множественное в едином. -М., 2001
65. Толстопятенко Г.П. Европейское налоговое право. Сравнительно-правовое исследование. М.: НОРМА, 2001
66. Топорнин Б.Н. Европейское право: Учебник. М., 1998
67. Топорнин Б.Н. Европейские сообщества: право и институты. М., 1992
68. Фадеева Т.М. Европейский Союз: федералистские концепции европейского строительства. М., 1996
69. Хартли Т.К. Основы права Европейского сообщества. Введение в конституционное и административное право Европейского сообщества. М.: ЮНИТИ, 1998
70. Шемятенков В.Г. Евро: две стороны одной монеты. -М., 1998
71. Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. М.: Юридическая литература, 1997
72. Энтин Л.М. Суд Европейских сообществ. М., Международные отношения, 1998
73. Юмашев Ю.М. Международно-правовые формы внешнеэкономических связей ЕЭС. М., 1989
74. Berthu G. L'Europe sans reperes. P., 2001
75. Boulouis J., Droit institutionnel de l'Union europeenne, Paris, 1997
76. Bruneteau, Bernard. Histoire de Г unification europeenne, Paris, Armand Colin, 1996;
77. Building European Union. A documentary history and analysis. Edited by J.Salmon and Sir W.Nicoll, Manchester University Press, Manchester and New York. 1997
78. Cloos J. Le Traite de Maastricht, 1994
79. Craig P., de Burca G., EC Law. Text, Cases and Materials, Oxford, 1997
80. Craig P., de Burca G., EC Law. Text, Cases and Materials, Second Edition, Oxford, 1998
81. Dedman, Martin J. The Origins and Development of the European Union 1945-95, Routledge, London and New-York, 1996;
82. Druesne G., Droit et Politiques de la Communaute et de l'Union europeennes, 5 Edn., Paris, 1998
83. Duvigneau J., From Advisory Opinion 2/94 to the Amsterdam Treaty: Human Rights Protection in the European Union, Legal Issues of Eruropean Integration, 1998, Vol 25, No 2
84. Evans A. A textbook on EU law, 1998
85. General Principles of European Comminity Law, Ed. By Bernitz U., Nergelius J., The Hague, 2000
86. Gui Isaac, Marc Blanquet. Droit communautaire general., 8 ed., P., 2001
87. Hartley T.C., Constitutional Problems of the European Union, Oxford, 1999
88. Lasok D., Bridge M., Law and Institutions of the European Union, London, 1994
89. Longbay J., Biondi A. Remedies for breach of EC law, 1997
90. Masclet J.-C., L'Union politique de l'Europe, 6 edition, Paris, 1994
91. Manin Ph. Communates europeennes. Union Europeenne. Droit institutionnel. P., 1997
92. Mathijsen P.S.R.F. A guide to EU law, 1995
93. Moravesik, Andrew. The Choice for Europe. Cornell University Press. Ithaca, New York. 1998;
94. Noel E. Les institutions de la Communaute europeenne, Bruxelles, Luxembourg, 1993
95. Raworth Ph., The Legislative Process in the European Community, The Hague, 1993
96. Rudolf Streinz, Europarecht, 4 Auflage, C.F. Muller Verlag, Heidelberg, 1999
97. Shaw J., Law of the European Union, London, 1996
98. The European Commission, Ed. By Edwards G., Spence D., London, 1997
99. Thomas Oppermann, Europarecht. Ein Studienbuch, 2 Auflage, C.H.Beck'sche Verlagsbuchhandlung, Munchen, 1999
100. Urwin D., The Community of Europe: A History of European Integration, 2nd Edn., London, 1995
101. Urwin, Derek. W. The Community of Europe. A History of European Integration since 1945, Longman, London and New York, 1995
102. Van Raepenbusch S., Droit institutionnel de I'Union et des Communautes europeennes, Paris, 1998
103. Vanthoor, Vim F.V. A Chronological History of the European Union. 1946-1998. Edward Elgar, Cheltenham, U.K Northamton, M.A. USA, 1999
104. Verhoeven J., Droit de la Communaute Europeenne, Bruxelles, 1996
105. Ward I., A Critical Introduction to European Law, London, 19961. Периодические издания
106. Актуальные проблемы Европы (Москва)105. Бизнес и право (Москва)
107. Государство и право (Москва)107. Европа (Москва)
108. Европейский Союз: факты и комментарии (Москва)
109. Журнал российского права (Москва)
110. Международная жизнь (Москва)
111. Мировая экономика и международные отношения (Москва)
112. Московский журнал международного права (Москва)113. Право и политика (Москва)
113. Bulletin of the European Union (Brussels)
114. Cahiers de droit europeen (Paris)
115. European Journal of International Law (Oxford)
116. European Law Review (London)
117. Legal issues of Economic Inergation (The Haque)
118. Journal officiel des Comminautes Europeennes (de 1'Union Europeenne с 1992 г.) (Luxembourg)
