АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации»
На правах рукописи
Елисеенко Евгений Александрович
Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации
Специальность 12.00.02 - конституционное право;
муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук
Москва-2009
003464097
Работа выполнена на кафедре государственного и международного права ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет»
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Мухачев Игорь Владимирович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Булаков Олег Николаевич
кандидат юридических наук Исаева Виктория Юрьевна
Ведущая организация: ФГОУ ВПО «Российская академия
государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Защита состоится ««26» съо 0>л £ 2009 года в часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 при ННОУ «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5/1, учебный корпус №3, ауд.511.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ННОУ «Московский гуманитарный университет».
Автореферат разослан «с/2» .<--1 2009 года.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент ' у С с-О&г^ Е.В. Белоусова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы. В процессе проведения муниципальной реформы первого десятилетия XXI в. выявился целый ряд системных проблем, одной из которых является последовательное и целесообразное разграничение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления.
Как отметил в своём Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, необходимо «достигнуть оптимального баланса разграничения полномочий между Федерацией и регионами. Как вы знаете, здесь была проведена большая, можно сказать, огромная работа. Но мы всё равно ежегодно уточняем параметры этого разграничения. В том числе вносим изменения в перечни имущества, необходимого для федерального, регионального уровня, для того, чтобы полноценно исполнять свои функции. Считаю, что надо вернуться к этому вопросу и, наконец, определиться, сколько и какого имущества надо регионам»1. Следует отметить, что неокончательно решены перечисленные проблемы и в отношении разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправлении.
По сути дела, упорядочение разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти было одной из целей принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ. Однако практика такого разграничения в различных сферах - организационно-правовой, социальной, финансовой и др. - свидетельствует о том, что в полной мере этой цели достигнуть не удалось. В науке муниципального права не выработано и единого понимания важнейших для решения этой проблемы
1 www.kremlin.ru.
теоретических понятий - компетенция, предметы ведения, полномочия органов публичной власти, вопросы местного значения и т. д. Следствием такой ситуации стали различные подходы и федерального, и регионального законодателя к правовому закреплению публично-властных полномочий в сфере местного самоуправления.
Всё это определило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы и круг научных источников. Различные государственно-правовые проблемы, связанные с разграничением полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, представлены в работах виднейших отечественных правоведов дореволюционного, советского и современного периодов: Н.М. Коркунова, С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, A.A. Безуглова, Е.В. Белоусовой, А.Б. Венгерова, Е.И. Козловой, O.E. Кутафина, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, И.В. Мухачёва, С.А. Солдатова, Б.А. Страшуна, В.Е. Чиркина, Т.Я. Хабриевой, Б.С. Эбзеева и некоторых других.
В последние годы был защищен ряд диссертаций по проблемам, связанным с разграничением полномочий между различными уровнями публичной власти - В.А. Черепанова, O.A. Стукаловой, В.П. Логинова, Е.И. Кобышевой и т.д.
Следует отметить, что, несмотря на большой интерес и ценность, которую представляют работы вышеперечисленных авторов, проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления разработаны не совсем полно. Как правило, в соответствующих работах рассматриваются лишь федеральный уровень правового регулирования этих отношений и возникающие в связи с этим практические проблемы, а уровень субъектов РФ изучается гораздо реже. Также в литературе недостаточно исследуются данные проблемы в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах
Южного федерального округа, а в тех случаях, когда они всё-таки затрагиваются, речь идёт лишь о некоторых аспектах. Такое положение требует комплексного изучения указанных проблем.
Источниковедческую базу исследования составили Европейская Хартия местного самоуправления, действующее законодательство РФ и её субъектов, находящихся в пределах Южного федерального округа; нормативно-правовые акты дореволюционного и советского периодов; правоприменительная практика в рассматриваемой сфере; конституции и иные нормативно-правовые акты некоторых зарубежных государств; различные справочные материалы; работы отечественных и зарубежных авторов, посвященные рассматриваемой проблематике.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является определение особенностей разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
В соответствии с этой целью сформулированы задачи исследования:
- определить понятие полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления;
- описать историю взаимодействия органов государственной власти и местных органов в России;
- провести сравнительно-правовой анализ разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления;
- охарактеризовать систему законодательных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления;
определить особенности разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации в организационно-правовой сфере;
выявить специфику разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации в финансово-экономической сфере;
- определить особенности разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в социальной сфере.
Объект диссертационного исследования - правоотношения, складывающиеся в области разграничения полномочий между различными органами публичной власти.
Предмет диссертационного исследования - разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Теоретическую и методологическую основу настоящей работы составили различные методы научного познания. Среди них, прежде всего, общенаучные - диалектический, исторический, системно-структурный, функциональный, логический, герменевтический; а также специальные -технико-юридический, сравнительно-правовой (диахронный и синхронный), толкования норм права (например, грамматический) и некоторые другие.
Эмпирическую базу исследования составили решения судов различных уровней: постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе Постановления от 29 ноября 2004 г. № 17-П; от 15 мая 2006 г. № 5-П; Определение от 2 ноября 2006 г. № 540-0; других высших судов - Верховного Суда Российской Федерации (в том числе Постановления Пленума от 29 ноября 2007 г. № 48) и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 2008 г.; Федерального арбитражного суда СевероКавказского округа 2008 г. Изучены архивные материалы о деятельности муниципальных образований, находящихся в пределах южного федерального округа за период с 2004 по 2008 гг., среди которых постановления и решения органов местного самоуправления рекомендации депутатских слушаний в
постоянных комиссиях советов муниципальных районов по аграрным вопросам, земельным отношениям, природопользованию и другим вопросам.
Научная новизна исследования выражается в том, что диссертация представляет собой одну из первых работ, в которой на монографическом уровне комплексно исследуется проблема разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. В диссертации формулируется собственный подход к пониманию полномочий органов государственной власти и местного самоуправления и их места в системе компетенции органов публичной власти.
Также в диссертационном исследовании предлагаются периодизация истории взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, изменения в федеральные, региональные и муниципальные нормативно-правовые акты, направленные на оптимизацию разфаничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в организационно-правовой, финансово-экономической и социальной сферах.
На защиту выносятся следующие основные положения н выводы, сформулированные в диссертационном исследовании:
1. Конституционно-правовой статус органа публичной власти предлагается рассматривать в составе следующих элементов:
1) место в системе органов публичной власти, задачи и функции;
2) порядок учреждения, формирования (назначения), отставки (роспуска, освобождения от должности), упразднения;
3) компетенция (в виде предметов ведения и полномочий);
4) гарантии деятельности;
5) юридическая ответственность.
2. Становление и развитие взаимодействия органов государственной власти и местных органов в России можно представить в виде шести периодов, которые рассматриваются в данной работе.
3. Компетенцию местного самоуправления составляют следующие элементы:
1) собственная компетенция местного самоуправления (переданная государством местному самоуправлению на постоянной и безвозмездной основе на неопределенный срок на основе закона);
2) делегированная компетенция местного самоуправления (переданная органами государственной власти органам местного самоуправления на основе специальных законов РФ и субъектов РФ по отдельным вопросам государственной деятельности);
3) адресованная местному самоуправлению (государственные полномочия, адресованные органам местного самоуправления законами, не относящимися к законодательству о местном самоуправлении, и не переданные им в особом порядке как делегированные полномочия);
4) дополнительная компетенция местного самоуправления (вопросы, не отнесенные к ведению Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, других муниципальных образований, принятая органами местного самоуправления к своему производству).
4. Полномочия органов публичной власти в организационно-правовой сфере местного самоуправления можно разделить только на собственные полномочия органов местного самоуправления и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в организационно-правовой сфере местного самоуправления, так как для данной сферы невозможно представить делегированные органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия.
5. В законодательстве о местном самоуправлении субъектов РФ, находящихся в пределах ЮФО, применяются два варианта закрепления модели
разграничения полномочий в организационно-правовой сфере между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления муниципальных образований субъекта РФ: 1) отсылочный вариант, при котором в законе субъекта РФ указывается, что такие-то вопросы регулируются федеральным законодательством; 2) в законе субъекта РФ закрепляются полномочия органов государственной власти РФ в отношении местного самоуправления методом прямого копирования без добавления каких-либо дополнительных норм.
6. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований субъектов РФ основывается на принципе дуализма, сочетания разделения полномочий между уровнями публичной власти и их взаимодействия по организации жизнедеятельности муниципальных образований, повышения уровня жизни населения.
7. Из всей совокупности общественных отношений, составляющих область взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, можно выделить основные институты однородных общественных отношений, по поводу которых происходит разграничение полномочий между органами указанных уровней публичной власти в России. Так, в рамках института разграничения полномочий в финансово-экономической сфере можно выделить несколько подинститутов. В контексте настоящего диссертационного исследования можно выделить такие пединституты разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований субъектов Российской Федерации, как подинститут местных финансов и пединститут муниципального имущества;
8. Законодательство субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, дословно восприняло соответствующие нормы Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» о полномочиях органов местного самоуправления в социальной сфере. Между тем региональный законодатель мог бы и конкретизировать отдельные полномочия органов местного самоуправления в условиях региональной специфики. Кроме того, наблюдается тенденция к исключению из отраслевых законодательных актов субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере в пользу их закрепления на федеральном уровне.
9. Федеральный закон от 22 августа 2004 года №122-ФЗ, известный как Закон «О монетизации льгот», и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» значительно увеличили количество полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. При этом дополнительного финансирования под исполнение этих полномочий не предусмотрено, и субъекты Российской Федерации должны изыскивать дополнительные средства из собственных бюджетов. В этом кроется одна из основных причин, по которым законодатель субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, не конкретизирует и не дополняет перечисленные в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия местного самоуправления в социальной сфере.
Теоретическая значимость исследования выражается в выводах и предложениях, сделанных на его основе и направленных на совершенствование научной модели разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в последующих научных работах по муниципальному праву, конституционному (государственному) праву, в учебном процессе - в процессе преподавания
муниципального и конституционного права России и зарубежных стран, а также различных специальных курсов, посвященных проблемам местного самоуправления.
Практическая значимость исследования выражается в предложениях, сделанных на его основе и направленных на совершенствование системы нормативно-правовых актов Федерации и субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, а также муниципальных правовых актов и практики их применения.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения диссертации и результаты исследования нашли соответствующее отражение в опубликованных автором научных работах, в том числе двух - в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией. Выводы и предложения сообщались в докладах и обсуждались на научных и практических конференциях (Международная научно-практическая конференция, г. Ставрополь, 2006 год; научно-практическая конференция, г. Ставрополь, 2006 год; 53-я научно-методическая конференция преподавателей и студентов «Университетская наука — региону», г. Ставрополь, 2008 год), заседаниях кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета. Результаты диссертационного исследования применяются в учебном процессе. Применение результатов исследования в деятельности ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет», НОУ ВПО «Северо-Кавказский гуманитарный технический институт», филиала ГОУ ВПО Ставропольского государственного педагогического института в г. Буденновске, органов местного самоуправления Левокумского муниципального района Ставропольского края подтверждается соответствующими актами о внедрении.
Структура и объем диссертации. Структура работы предопределена целью и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка источников.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, анализируется степень её научной разработанности, круг использованных источников, указывается источниковедческая база, определяются цели и задачи исследования, его объект и предмет, теоретическая и методологическая основа, обосновываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения о результатах их апробации и структуре работы.
Глава первая - «Теоретические основы и исторические предпосылки разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления» - посвящена анализу историко-теоретических аспектов проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
В параграфе первом - «Понятие полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления» - рассматриваются вопросы, связанные с формулированием понятия полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления и определением места этих полномочий в структуре конституционно-правового статуса органа публичной власти.
Представляется, что для адекватного рассмотрения проблемы разграничения полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления необходимо
определить их место в структуре конституционно-правового статуса органа публичной власти.
Конституционно-правовой статус органа публичной власти предлагается рассматривать в составе следующих элементов:
1) место в системе органов публичной власти, задачи и функции;
2) порядок организации, реорганизации и ликвидации (назначения и освобождения от должности);
3) компетенция (в виде предметов ведения и полномочий);
4) гарантии деятельности;
5) ответственность.
Орган государственной власти субъекта Российской Федерации - это учрежденная субъектом Российской Федерации организация или должность, действующая от имени субъекта Российской Федерации на основании нормативно-правовых актов Российской Федерации и данного субъекта Федерации, обладающая соответствующей структурой, обособленностью и самостоятельностью, реализующая собственные задачи и функции, обладающая компетенцией, предстающей в виде предметов ведения и полномочий, имеющих властный, общеобязательный характер. Помимо образующих данное определение признаков, к признакам государственного органа необходимо отнести официальное наименование, порядок организации, реорганизации и ликвидации, территорию деятельности, гарантии и ответственность.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления объединены рядом общих признаков, что позволяет рассматривать их как видовые понятия в рамках родового понятия -органы публичной власти.
Полномочие органа публичной власти - это установленная законом обязанность, реализуемая через возможность действий уполномоченного субъекта по исполнению его задач и функций.
Можно выделить следующие признаки полномочия:
- наличие уполномоченного субъекта - органа или должностного лица, обладающего для реализации функций и задач, выражающих государственные интересы, набором властных полномочий;
- по сущностной форме, полномочие - это повеление (требование), обращенное к другой стороне публично-властных отношений;
- источником властного полномочия выступает закон;
- за неисполнение повеления (требования) следуют санкции, применяемые управомоченным на то органом;
- обеспечение властного полномочия представляет собой систему гарантий, в том числе наличие материальных и кадровых ресурсов, а также возможности применения принуждения.
В параграфе втором - «Становление и развитие взаимодействия органов государственной власти и местных органов в России» -рассматриваются периоды и этапы становления и развития контроля на уровне местного самоуправления в России.
Приступая непосредственно к рассмотрению истории взаимодействия государственной власти и местных органов в России, необходимо, прежде всего, определиться с категориальным аппаратом. Совершенно очевидно, что рассматриваемый феномен не назывался сразу «местным самоуправлением», и обозначать его так без каких-либо оговорок неверно. Поэтому, рассматривая возникновение и формирование местного самоуправления в России, под собственно самоуправлением, представляется правильным понимать право и возможность управлять общественными делами самими людьми помимо
государственных учреждений1 . Кроме того, эта форма самоуправления должна, вне всякого сомнения, осуществляться непременно на основе общегосударственных законов, ибо в противном случае следует говорить не о самоуправлении, а, скорее, об определенных формах автономии. Те или иные формы соотношения между самоуправлением и автономией характерны для всего рассматриваемого периода. Однако особенно это касается начального периода образования государства, когда из-за слабости государственного аппарата многие управленческие функции естественным образом оказывались на местном уровне. Именно поэтому, применительно к Древнерусскому государству, под самоуправлением правильнее понимать осуществление всех управленческих функций, не связанное с княжеской властью.
Становление и развитие взаимодействия органов государственной власти и местных органов власти в России можно условно представить в виде следующих периодов:
I. Феодально-общинный период:
1) период раннесредневековых форм общинного и вечевого самоуправления;
2) «система кормлений» - с XIV до середины XVI вв.;
3) «губное и земское» самоуправление - вторая половина XVI - начало
XVII вв.;
4) приказное и воеводское управление - вторая половина XVII в.
II. Самодержавно-бюрократический период (кон. XVII - нач.
XVIII вв.)
III. Дворянско-бюрократический период (кон. XVIII - до реформ 60-70-х гг. XIX вв.)
IV. Буржуазный период (70-е гг. XIX в. - 1917 г.): 1) Реформы Александра II;
' Омельченко O.A. Всеобщая история государства и права. Т. 1. - М., 1998. С. 350.
2) Контрреформы Александра III;
3) Период 1906-1917 гг. Расширение влияния земств. Поиск путей трансформации земств.
V. Советский период (1917 - 1991 гг.) (с оговоркой, что в этот период местного самоуправления не существовало, а существовало местное государственное управление, органы которого взаимодействовали с иными органами государственной власти)
VI. Современный период (1991 - 2009 гг.).
В параграфе третьем - «Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления: сравнительно-правовой аспект» - исследуется зарубежный опыт разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Представляется, что наибольшего внимания заслуживает рассмотренная выше функция планирования развития местного самоуправления в Великобритании на десятилетний период1. Как представляется, в то время, когда в зарубежных странах начали внедрять плановые механизмы, в Российской Федерации произошел резкий и далеко не всегда обоснованный отказ от них. Создание институтов и организационно-правовых форм взаимодействия в области планирования развития территорий позволило бы скоординировать действия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. Особенно эффективно, как представляется, было бы планирование в области бюджета, что уже реализуется на федеральном уровне.
Пристального внимания заслуживает и опыт ФРГ, где самостоятельность местного самоуправления подкрепляется возможностью проводить в
' См., например: Griffith J. Foreword: Half a Century of Municipal Decline, 1935-1985. -London, 1985. P. 11-12.
установленных законами земель рамках гибкую финансовую политику в области налогов и сборов.
Глава вторая - «Конституционно-правовое регулирование разграничения полномочий менаду органами государственной власти и органами местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа» - посвящена анализу системы конституционно-правовой регламентации разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
В параграфе первом - «Система законодательных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, о разграничении полномочий менаду органами государственной власти и органами местного самоуправления» -исследуются федеральные и региональные законы, разграничивающие полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Законодательство Российской Федерации и субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа, регламентирующее разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, представлено следующим образом:
1) нормативные правовые акты, устанавливающие общие основы разграничения полномочий между органами публичной власти соответствующих уровней (например, Конституция РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», конституции (уставы) субъектов РФ, законы субъектов РФ о местном самоуправлении);
2) специальные нормативные правовые акты (федеральные законы и законы субъектов РФ) о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления;
3) федеральные законы и законы субъектов РФ, не относящиеся к отрасли муниципального права и не имеющие основной задачей разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, закрепляющие адресованную компетенцию местного самоуправления.
В параграфе втором - «Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, в организационно-правовой сфере» - рассматривается организационная сфера как самостоятельная сфера разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации (на примере Южного федерального округа).
По мнению автора настоящего исследования необходимо отметить следующее:
1) В соответствии со ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года органы власти субъектов РФ правомочны регулировать порядок передачи объектов собственности субъектов Федерации в муниципальную собственность, наделять органы местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, принимать, изменять и контролировать соблюдение законов о местном самоуправлении.
Таким образом, они самостоятельно определяют систему местного самоуправления на соответствующей территории. Исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации играют здесь немаловажную роль, так как, тесно взаимодействуя с представительными органами муниципальных образований в процессе законотворчества, они вырабатывают систему местного самоуправления, которая может самостоятельно функционировать и результативно взаимодействовать с органами власти субъекта Российской Федерации на соответствующей
территории. Это дает возможность и органам местного самоуправления муниципальных образований субъектов РФ, и органам государственной власти субъектов РФ более успешно исполнять поставленные перед ними задачи в соответствии с нормативно-правовыми актами, принятыми представительными органами различных уровней власти.
2) Можно повториться, что местное самоуправление самостоятельно только в пределах своих полномочий, а осуществление им своих полномочий тесно связано с государственным регулированием.
Существует множество законов и подзаконных нормативно-правовых актов органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, регулирующих вопросы, относимые ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к предметам ведения местного самоуправления. Это и вопросы организации работы образовательных и здравоохранительных учреждений, и охраны общественного порядка, регулирования планировки и застройки и т.д. Таким образом, практически все предметы ведения местного самоуправления частично регулируются нормами федерального и регионального правотворчества. Следовательно, субъект управления, а в данном случае это органы государственной власти субъекта Федерации, определяет государственно-властный характер и правовую форму взаимосвязи и взаимодействия соответствующих сторон.
3) Статья 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации вопросы, дающие возможность субъектам РФ устанавливать приоритетное положение одной из сторон в конкретных вопросах при реализации форм и методов взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований субъектов РФ. Органы
государственной власти субъектов РФ могут также влиять путем различных административно-правовых методов на деятельность местного самоуправления.
4) Как отмечено премьер-министром РФ В.В. Путиным, .«...часть вопросов местного значения требует колоссальной материальной поддержки и может быть успешно реализована только при содействии субъектов, а иногда и при прямой поддержке Федерации»1.
Таким образом, под организационно-правовой сферой местного самоуправления предлагается понимать относительно обособленную от государства область деятельности населения муниципального образования по формированию органов местного самоуправления и принятию правовых актов на основе местного референдума, а также относительно обособленную от государства область деятельности выборных органов местного самоуправления по формированию иных органов муниципального образования, по созданию внутренней структуры органов местного самоуправления, разработке и принятию муниципальных правовых актов.
Полномочия органов публичной власти в организационно-правовой сфере местного самоуправления можно разделить только на собственные полномочия органов местного самоуправления и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в организационно-правовой сфере местного самоуправления, так как для данной сферы невозможно представить делегированные органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия.
В параграфе третьем - «Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, в финансово-экономической сфере» - рассматриваются проблемы разграничения полномочий органов государственной власти субъектов
' Путин В.В. России надо быть сильной и конкурентоспособной // Российская газета от 19.04.2002.
Российской Федерации и органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере (на примере Южного федерального округа).
Финансово-экономическая сфера местного самоуправления представляет собой относительно обособленную от государства область деятельности органов местного самоуправления в интересах населения муниципального образования по формированию и исполнению местного бюджета, управлению и распоряжению муниципальным имуществом.
Компетенция субъекта Российской Федерации в финансово-экономической сфере местного самоуправления представляет собой основанную на нормах действующего законодательства Российской Федерации и субъектов РФ совокупность его полномочий в сфере финансово-экономического развития местного самоуправления на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
Из всей совокупности общественных отношений, составляющих область взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, можно выделить основные институты однородных общественных отношений, по поводу которых происходит разграничение полномочий между органами указанных уровней публичной власти в России. Так, в рамках института разграничения полномочий в финансово-экономической сфере можно выделить несколько подинститутов. В контексте настоящего диссертационного исследования можно выделить такие подинституты разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований субъектов Российской Федерации, как пединститут местных финансов и пединститут муниципального имущества.
В каждом из подинстиутов разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований субъектов Российской Федерации в финансово-экономической сфере сочетаются полномочия,
закрепленные в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», и иные полномочия, вытекающие из законодательства Российской Федерации.
В параграфе четвёртом - «Разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, в социальной сфере» - выявляются проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в социальной сфере (на примере Южного федерального округа).
Под социальной сферой местного самоуправления необходимо понимать относительно обособленную от государства область деятельности органов местного самоуправления по предоставлению населению муниципального образования различных социальных услуг, среди которых услуги образования, здравоохранения, культуры и т. д.
Российское законодательство содержит такую модель разграничения полномочий и предметов ведения между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в социальной сфере, которая не позволяет последним на необходимом высоком уровне обеспечивать потребности населения в услугах социального характера.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года, закрепив за муниципальными образованиями вопросы местного значения, исходя из вида муниципального образования, не учел единство пространства предоставления социальных услуг вне зависимости от вида муниципальных образований, в результате чего поселения были лишены возможности предоставлять услуги, например, в области создания условий для развития местного традиционного народного художественного творчества.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются основные выводы и приводятся практические рекомендации по исследуемой теме.
Диссертацию завершает библиографический список использованной литературы.
Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях:
Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах н изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией:
1. Елисеенко Е.А. Законодательство Ставропольского края о разграничении полномочий и особенности передачи отдельных государственных полномочий органов государственной власти органам местного самоуправления // Северо-Кавказский юридический вестник. 2007. № 3.-0,7 п.л.
2. Елисеенко Е.А. Разные взгляды на компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления // Российский криминологический взгляд. 2008. № 2. - 0,4 п.л.
Работы, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:
3. Елисеенко Е.А. Гражданское общество и местное самоуправление: взаимосвязь и взаимная зависимость // Проблемы правовой науки: материалы Международной научно-практической конференции (Ставрополь, 27 октября 2006г.). - Ставрополь: Сервисшкола, 2006. - 0,35 п.л.
4. Елисеенко Е.А. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления // Общество, право, государство: ретроспективы и перспективы: материалы научно-практической конференции. - Ставрополь: Сервисшкола, 2006. - 0,4 п.л.
5. Елисеенко Е.А. Зарубежный опыт в разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления // Труды юридического факультета Ставропольского государственного университета. - Вып. 14. - Ставрополь: Сервисткола; СГУ, 2007. - 0,5 п.л.
6. Елисеенко Е.А. Реализация законодательной инициативы органов государственной власти субъектов Российской Федерации в ходе реформы местного самоуправления // Труды юридического факультета Ставропольского государственного университета. - Вып. 16. - Ставрополь: Сервисшкола; СГУ, 2007.-0,2 п.л.
7. Елисеенко Е.А. Права и свободы граждан в разрезе федерального, регионального и местного законотворчества // Роль социальных факторов в реализации конституционных прав и свобод личности в России: сборник научных статей и докладов. - Ставрополь: Сервисшкола, 2007. - 0,4 п.л.
8. Елисеенко Е.А. Образование сквозь призму государственного управления и местного самоуправления // Теоретические основы и социальная эффективность государственно-правовых механизмов. Материалы 53-й научно-методической конференции преподавателей и студентов «Университетская наука - региону» (г. Ставрополь, 25 апреля 2008 г.) - Ставрополь: Ставропольское книжное издательство, 2008. - 0,7 п.л.
9. Елисеенко Е.А. Культура: гарантированные государством и реализуемые органами местного самоуправления права, обязанности и компетенция // Вестник Северо-Кавказского государственного технического университета. - 2008. № 3 (16). - 0,5 п.л.
Подписано в печать 19.01.2009. Заказ № ¿0 Формат 60x84 1/16. Объем 1,45 пл. Тираж 100 экз. Издательство ННОУ «Московский гуманитарный университет» 111395, г.Москва, ул. Юности, 5/1.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Елисеенко, Евгений Александрович, кандидата юридических наук
Введение.
Глава X. Теоретические основы и исторические предпосылки разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
§1. Понятие полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.
§2. Становление и развитие взаимодействия органов государственной власти и местных органов власти в России.
§3. Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления: сравнительно-правовой аспект.
Глава 2 Конституционно-правовое регулирование разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
§1. Система законодательных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, о разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
§2. Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, в организационно-правовой сфере.
§3. Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, в финансово-экономической сфере.
§4. Разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, в социальной сфере
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации"
Актуальность темы. В процессе проведения муниципальной реформы первого десятилетия XXI в. выявился целый ряд системных проблем, одной из которых является последовательное и целесообразное разграничение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления.
Как отметил в своём Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, необходимо «достигнуть оптимального баланса разграничения полномочий между Федерацией и регионами. Как вы знаете, здесь была проведена большая, можно сказать, огромная работа. Но мы всё равно ежегодно уточняем параметры этого разграничения. В том числе вносим изменения в перечни имущества, необходимого для федерального, регионального уровня, для того, чтобы полноценно исполнять свои функции. Считаю, что надо вернуться к этому вопросу и, наконец, определиться, сколько и какого имущества надо регионам»1. Следует отметить, что неокончательно решены перечисленные проблемы и в отношении разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправлении.
По сути дела, упорядочение разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти было одной из целей принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ. Однако практика такого разграничения в различных сферах — организационно-правовой, социальной, финансовой и др. - свидетельствует о том, что в полной мере этой цели достигнуть не удалось. В науке муниципального права не выработано и единого понимания важнейших для решения этой проблемы
1 www.kremlin.ru. теоретических понятий - компетенция, предметы ведения, полномочия органов публичной власти, вопросы местного значения и т. д. Следствием такой ситуации стали различные подходы и федерального, и регионального законодателя к правовому закреплению публично-властных полномочий в сфере местного самоуправления.
Всё это определило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы и круг научных источников. Различные государственно-правовые проблемы, связанные с разграничением полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, представлены в работах виднейших отечественных правоведов дореволюционного, советского и современного периодов: Н.М. Коркунова, С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, A.A. Безуглова, Е.В. Белоусовой, А.Б. Венгерова, Е.И. Козловой, O.E. Кутафина, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, И.В. Мухачёва, С.А. Солдатова, Б.А. Страшуна, В.Е. Чиркина, Т.Я. Хабриевой, Б.С. Эбзеева и некоторых других.
В последние годы был защищен ряд диссертаций по проблемам, связанным с разграничением полномочий между различными уровнями публичной власти — В.А. Черепанова, O.A. Стукаловой, В.П. Логинова, Е.И. Кобышевой и т.д.
Следует отметить, что, несмотря на большой интерес и ценность, которую представляют работы вышеперечисленных авторов, проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления разработаны не совсем полно. Как правило, в соответствующих работах рассматриваются лишь федеральный уровень правового регулирования этих отношений и возникающие в связи с этим практические проблемы, а уровень субъектов РФ изучается гораздо реже. Также в литературе недостаточно исследуются данные проблемы в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах
Южного федерального округа, а в тех случаях, когда они всё-таки затрагиваются, речь идёт лишь о некоторых аспектах. Такое положение требует комплексного изучения указанных проблем.
Источниковедческую базу исследования составили Европейская Хартия местного самоуправления, действующее законодательство РФ и её субъектов, находящихся в пределах Южного федерального округа; нормативно-правовые акты дореволюционного и советского периодов; правоприменительная практика в рассматриваемой сфере; конституции и иные нормативно-правовые акты некоторых зарубежных государств; различные справочные материалы; работы отечественных и зарубежных авторов, посвященные рассматриваемой проблематике.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является определение особенностей разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
В соответствии с этой целью сформулированы задачи исследования:
- определить понятие полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления;
- описать историю взаимодействия органов государственной власти и местных органов в России;
- провести сравнительно-правовой анализ разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления; охарактеризовать систему законодательных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; определить особенности разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации в организационно-правовой сфере; выявить специфику разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации в финансово-экономической сфере;
- определить особенности разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в социальной сфере.
Объект диссертационного исследования — правоотношения, складывающиеся в области разграничения полномочий между различными органами публичной власти.
Предмет диссертационного исследования - разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Теоретическую и методологическую основу настоящей работы составили различные методы научного познания. Среди них, прежде всего, общенаучные - диалектический, исторический, системно-структурный, функциональный, логический, герменевтический; а также специальные — технико-юридический, сравнительно-правовой (диахронный и синхронный), толкования норм права (например, грамматический) и некоторые другие.
Эмпирическую базу исследования составили решения судов различных уровней: постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе Постановления от 29 ноября 2004 г. № 17-П; от 15 мая 2006 г. № 5-П; Определение от 2 ноября 2006 г. № 540-0; других высших судов — Верховного Суда Российской Федерации (в том числе Постановления Пленума от 29 ноября 2007 г. № 48) и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 2008 г.; Федерального арбитражного суда СевероКавказского округа 2008 г. Изучены архивные материалы о деятельности муниципальных образований, находящихся в пределах южного федерального округа за период с 2004 по 2008 гг., среди которых постановления и решения органов местного самоуправления рекомендации депутатских слушаний в постоянных комиссиях советов муниципальных районов по аграрным вопросам, земельным отношениям, природопользованию и другим вопросам.
Научная новизна исследования выражается в том, что диссертация представляет собой одну из первых работ, в которой на монографическом уровне комплексно исследуется проблема разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. В диссертации формулируется собственный подход к пониманию полномочий органов государственной власти и местного самоуправления и их места в системе компетенции органов публичной власти.
Также в диссертационном исследовании предлагаются периодизация истории взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, изменения в федеральные, региональные и муниципальные нормативно-правовые акты, направленные на оптимизацию разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в организационно-правовой, финансово-экономической и социальной сферах.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании:
1. Конституционно-правовой статус органа публичной власти предлагается рассматривать в составе следующих элементов:
1) место в системе органов публичной власти, задачи и функции;
2) порядок учреждения, формирования (назначения), отставки (роспуска, освобождения от должности), упразднения;
3) компетенция (в виде предметов ведения и полномочий);
4) гарантии деятельности;
5) юридическая ответственность.
2. Становление и развитие взаимодействия органов государственной власти и местных органов в России можно представить в виде шести периодов, которые рассматриваются в данной работе.
3. Компетенцию местного самоуправления составляют следующие элементы:
1) собственная компетенция местного самоуправления (переданная государством местному самоуправлению на постоянной и безвозмездной основе на неопределенный срок на основе закона);
2) делегированная компетенция местного самоуправления (переданная органами государственной власти органам местного самоуправления на основе специальных законов РФ и субъектов РФ по отдельным вопросам государственной деятельности);
3) адресованная местному самоуправлению (государственные полномочия, адресованные органам местного самоуправления законами, не относящимися к законодательству о местном самоуправлении, и не переданные им в особом порядке как делегированные полномочия);
4) дополнительная компетенция местного самоуправления (вопросы, не отнесенные к ведению Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, других муниципальных образований, принятая органами местного самоуправления к своему производству).
4. Полномочия органов публичной власти в организационно-правовой сфере местного самоуправления можно разделить только на собственные полномочия органов местного самоуправления и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в организационно-правовой сфере местного самоуправления, так как для данной сферы невозможно представить делегированные органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия.
5. В законодательстве о местном самоуправлении субъектов РФ, находящихся в пределах ЮФО, применяются два варианта закрепления модели разграничения полномочий в организационно-правовой сфере между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления муниципальных образований субъекта РФ: 1) отсылочный вариант, при котором в законе субъекта РФ указывается, что такие-то вопросы регулируются федеральным законодательством; 2) в законе субъекта РФ закрепляются полномочия органов государственной власти РФ в отношении местного самоуправления методом прямого копирования без добавления каких-либо дополнительных норм.
6. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований субъектов РФ основывается на принципе дуализма, сочетания разделения полномочий между уровнями публичной власти и их взаимодействия по организации жизнедеятельности муниципальных образований, повышения уровня жизни населения.
7. Из всей совокупности общественных отношений, составляющих область взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, можно выделить основные институты однородных общественных отношений, по поводу которых происходит разграничение полномочий между органами указанных уровней публичной власти в России. Так, в рамках института разграничения полномочий в финансово-экономической сфере можно выделить несколько подинститутов. В контексте настоящего диссертационного исследования можно выделить такие подинституты разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований субъектов Российской Федерации, как подинститут местных финансов и пединститут муниципального имущества;
8. Законодательство субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, дословно восприняло соответствующие нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о полномочиях органов местного самоуправления в социальной сфере. Между тем региональный законодатель мог бы и конкретизировать отдельные полномочия органов местного самоуправления в условиях региональной специфики. Кроме того, наблюдается тенденция к исключению из отраслевых законодательных актов субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере в пользу их закрепления на федеральном уровне.
9. Федеральный закон от 22 августа 2004 года №122-ФЗ, известный как Закон «О монетизации льгот», и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» значительно увеличили количество полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. При этом дополнительного финансирования под исполнение этих полномочий не предусмотрено, и субъекты Российской Федерации должны изыскивать дополнительные средства из собственных бюджетов. В этом кроется одна из основных причин, по которым законодатель субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, не конкретизирует' и не дополняет перечисленные в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия местного самоуправления в социальной сфере.
Теоретическая значимость исследования выражается в выводах и предложениях, сделанных на его основе и направленных на совершенствование научной модели разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в последующих научных работах по муниципальному праву, конституционному (государственному) праву, в учебном процессе - в процессе преподавания муниципального и конституционного права России и зарубежных стран, а также различных специальных курсов, посвященных проблемам местного самоуправления.
Практическая значимость исследования выражается в предложениях, сделанных на его основе и направленных на совершенствование системы нормативно-правовых актов Федерации и субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, а также муниципальных правовых актов и практики их применения.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения диссертации и результаты исследования нашли соответствующее отражение в опубликованных автором научных работах, в том числе двух - в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией. Выводы и предложения сообщались в докладах и обсуждались на научных и практических конференциях (Международная научно-практическая конференция, г. Ставрополь, 2006 год; научно-практическая конференция, г. Ставрополь, 2006 год; 53-я научно-методическая конференция преподавателей и студентов «Университетская наука — региону», г. Ставрополь, 2008 год), заседаниях кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета. Результаты диссертационного исследования применяются в учебном процессе. Применение результатов исследования в деятельности ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет», НОУ ВПО «Северо-Кавказский гуманитарный технический институт», филиала ГОУ ВПО Ставропольского государственного педагогического института в г. Буденновске, органов местного самоуправления Левокумского муниципального района Ставропольского края подтверждается соответствующими актами о внедрении.
Структура и объем диссертации. Структура работы предопределена целью и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка источников.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Елисеенко, Евгений Александрович, Москва
Заключение
Подведём итоги проведенного исследования.
И органы государственной власти субъекта Российской Федерации, и органы местного самоуправления объединены рядом общих признаков, что позволяет рассматривать их как видовые понятия в рамках родового понятия — органы публичной власти.
Орган государственной власти субъекта Российской Федерации - это учрежденное субъектом Российской Федерации должностное лицо или организация, действующая от имени субъекта Российской Федерации на основании нормативно-правовых актов Российской Федерации и данного субъекта Федерации, обладающая соответствующей структурой, обособленностью и самостоятельностью, реализующая собственные задачи и функции, обладающая компетенцией, предстающей в виде предметов ведения и полномочий, имеющих властный, общеобязательный характер.
Помимо образующих данное определение признаков, к признакам государственного органа необходимо отнести официальное наименование, порядок организации, реорганизации и ликвидации, территорию деятельности, гарантии и ответственность.
Представляется, что предметы ведения недопустимо смешивать с полномочиями. Причем, это утверждение одинаковым образом должно быть отнесено и к органам государственной власти субъекта Российской Федерации и к органам местного самоуправления.
Для адекватного рассмотрения проблемы разграничения полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления необходимо определить место полномочий в структуре конституционно-правового статуса органа публичной власти.
Конституционно-правовой статус органа публичной власти предлагается рассматривать в составе следующих элементов:
1) место в системе органов публичной власти, задачи и функции;
2) порядок учреждения, формирования (назначения), отставки (роспуска, освобождения от должности), упразднения;
3) компетенция (в виде предметов ведения и полномочий);
4) гарантии деятельности;
5) юридическая ответственность.
Становление и развитие взаимодействия органов государственной власти и местных органов в России можно представить в виде следующих этапов:
I. Феодально-общинный период
1) период раннесредневековых форм общинного и вечевого самоуправления;
2) «система кормлений» - с XIV до середины XVI в.;
3) «губное и земское» самоуправление — вторая половина XVI — начало XVII вв.;
4) приказное и воеводское управление — вторая половина XVII в.
II. Самодержавно-бюрократический период (кон. XVII - нач. XVIII вв.)
III. Дворянско-бюрократический период (кон. XVIII - до реформ 60-70-х гг. XIX в.)
IV. Буржуазный период (70-е гг. XIX в. - 1917 г.)
1) Реформы Александра II;
2) Контрреформы Александра III;
3) Период 1906-1917 гг. Расширение влияния земств. Поиск путей трансформации земств.
V. Советский период (1917 - 1991 гг.)
VI. Современный этап (1991 - 2009 гг.).
В настоящей работе была применена наиболее распространённая классификация моделей местного самоуправления, в рамках которой выделяют англосаксонскую, континентальную и смешанные модели. Однако можно констатировать, что в самой Великобритании реформа местного самоуправления, в частности, под влиянием Европейской Хартии, превращает Великобританию в страну со смешанной моделью. Это не единственный аргумент не в пользу вышеупомянутой классификации. С другой стороны, классификации с применением этногеографических признаков далеко не в полной мере удобны. Представляется, что с учетом заявленной тематики работы, удобнее классифицировать модели на децентрализованные, модели с развитым административным контролем и централизованные.
Большого внимания заслуживает рассмотренная выше функция планирования развития местного самоуправления в Великобритании на десятилетний период. Как представляется, в то время, когда в зарубежных странах начали внедрять плановые механизмы, в Российской Федерации произошел резкий и далеко не всегда обоснованный отказ от них. Создание институтов и организационно-правовых форм взаимодействия в области планирования на такие сроки развития территорий позволило бы скоординировать действия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Законодательство Российской Федерации и субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа, регламентирующее разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, представлено следующим образом:
1) нормативные правовые акты, устанавливающие общие основы разграничения полномочий между органами публичной власти соответствующих уровней (например, Конституция РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», конституции (уставы) субъектов РФ, законы субъектов РФ о местном самоуправлении);
2) специальные нормативные правовые акты (федеральные законы и законы субъектов РФ) о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления;
3) федеральные законы и законы субъектов РФ, не относящиеся к отрасли муниципального права и не имеющие основной задачей разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, закрепляющие адресованную компетенцию местного самоуправления.
В настоящее время компетенцию местного самоуправления составляют следующие элементы:
1) собственная компетенция местного самоуправления (переданная государством местному самоуправлению на постоянной и безвозмездной основе на неопределенный срок на основе закона);
2) делегированная компетенция местного самоуправления (переданная органами государственной власти органам местного самоуправления на основе специальных законов РФ и субъектов РФ по отдельным вопросам государственной деятельности);
3) адресованная местному самоуправлению (государственные полномочия, адресованные органам местного самоуправления законами, не относящимися к законодательству о местном самоуправлении, и не переданные им в особом порядке, как делегированные полномочия);
4) дополнительная компетенция местного самоуправления (вопросы, не отнесенные к ведению Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, других муниципальных образований, принятые органами местного самоуправления к своему производству).
Также следует отметить, что в соответствии со ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года органы государственной власти субъектов РФ правомочны регулировать порядок передачи объектов собственности субъектов Федерации в муниципальную собственность, наделять органы местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской
Федерации, принимать, изменять и контролировать соблюдение законов о местном самоуправлении.
Таким образом, они самостоятельно определяют систему местного самоуправления на соответствующей территории. Исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации играют здесь немаловажную роль, так как, тесно взаимодействуя с представительными органами муниципальных образований в процессе законотворчества, они вырабатывают систему местного самоуправления, которая может самостоятельно функционировать и результативно взаимодействовать с органами власти субъекта Российской Федерации на соответствующей территории. Это дает возможность и органам местного самоуправления муниципальных образований субъектов РФ и органам государственной власти субъектов РФ более успешно исполнять поставленные перед ними задачи в соответствии с нормативно-правовыми актами принятыми представительными органами различных уровней власти.
Местное самоуправление самостоятельно только в пределах своих полномочий, а осуществление им своих полномочий тесно связано с государственным регулированием.
Существует множество законов и подзаконных нормативно-правовых актов органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, регулирующих вопросы, относимые ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к предметам ведения местного самоуправления. Это и вопросы организации работы образовательных и здравоохранительных учреждений, и охраны общественного порядка, регулирования планировки и застройки и т.д. Таким образом, практически все предметы ведения местного самоуправления частично регулируются нормами федерального и регионального правотворчества. Следовательно, субъект управления, а в данном случае это органы государственной власти субъекта Федерации, определяет государственно-властный характер и правовую форму взаимосвязи и взаимодействия соответствующих сторон.
Статья 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации вопросы, дающие возможность субъектам РФ устанавливать приоритетное положение одной из сторон в конкретных вопросах при реализации форм и методов взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований субъектов РФ. Органы государственной власти субъектов РФ могут также влиять путем различных административно-правовых методов на деятельность местного самоуправления.
Как отмечено В.В. Путиным, «часть вопросов местного значения требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно реализованы только при содействии субъектов, а иногда и при прямой поддержке Федерации»1.
Полномочия органов публичной власти в организационно-правовой сфере местного самоуправления можно разделить только на собственные полномочия органов местного самоуправления и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в организационно-правовой сфере местного самоуправления, так как для данной сферы не возможно представить делегированные органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия.
В законодательстве о местном самоуправлении субъектов РФ, находящихся в пределах ЮФО, применяются два варианта закрепления модели разграничения полномочий в организационно-правовой сфере между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления муниципальных образований субъекта РФ: 1) отсылочный вариант, при котором в законе субъекта РФ указывается, что такие-то вопросы регулируются федеральным законодательством; 2) в законе субъекта РФ закрепляются полномочия органов государственной власти РФ в отношении местного самоуправления методом прямого копирования без добавления каких-либо дополнительных норм.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований субъектов РФ основывается на принципе дуализма, сочетания разделения полномочий между уровнями публичной власти и их взаимодействия по организации жизнедеятельности муниципальных образований, повышения уровня жизни населения.
Компетенция субъекта Российской Федерации в финансово-экономической сфере местного самоуправления представляет собой основанную на нормах действующего законодательства Российской Федерации и субъектов РФ совокупность его полномочий в сфере финансово-экономического развития местного самоуправления на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
Из всей совокупности общественных отношений, составляющих область взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, можно выделить основные институты однородных общественных^ отношений, по поводу которых происходит разграничение полномочий между органами указанных уровней публичной власти в России.
Так, в рамках института разграничения полномочий в финансово-экономической сфере можно выделить несколько подинститутов. В контексте настоящего диссертационного исследования можно выделить такие подинституты разграничения полномочии между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований субъектов Российской Федерации как подинститут местных финансов и подинститут муниципального имущества.
В каждом из подиистиутов разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований субъектов Российской Федерации в финансово-экономической сфере сочетаются полномочия, закрепленные в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», и иные полномочия, вытекающие из законодательства Российской Федерации.
Отличительным признаком разграничения полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований субъектов РФ в финансово-экономической сфере является содержание конкретных полномочий. Например, вопросы местного значения диктуют содержание финансово-экономических полномочий органов местного значения, а государственные задачи определяют содержание полномочий органов государственной власти.
Законодательство субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, дословно восприняло соответствующие нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о полномочиях органов местного самоуправления в социальной сфере. Между тем заметим, что региональный законодатель мог бы и конкретизировать отдельные полномочия органов местного самоуправления в условиях региональной специфики. Кроме того, наблюдается тенденция к исключению из отраслевых законодательных актов субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере в пользу их закрепления на федеральном уровне. Так, например, в настоящее время Закон Ставропольского края «Об образовании» от 11 августа 1998 № 21-кз не содержит полномочий местного самоуправления в области образования, и в этом вопросе отсылает к федеральному законодательству.
Компетенция муниципального района и городского округа в социальной сфере одинаковая с поправкой на территорию муниципального образования. Однако фактически любой городской округ обладает большими возможностями для реализации своих полномочий в социальной сфере, чем муниципальный район, так как у последнего нет столь мощной экономической основы. Соответственно, реализация городским округом полномочий в социальной сфере должна быть более эффективной и продуктивной.
Решение проблем в сфере исполнения органами местного самоуправления своих полномочий в социальной сфере в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, напрямую зависит от положительной динамики развития экономики государства и института местного самоуправления.
Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, известный как Закон «О монетизации льгот», и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» значительно увеличили количество полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. При этом, дополнительного финансирования под исполнение этих полномочий не предусмотрено, и субъекты Российской Федерации должны изыскивать дополнительные средства из собственных бюджетов. В этом кроется одна из основных причин, по которым законодатель субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, не конкретизирует и не дополняет перечисленные в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия местного самоуправления в социальной сфере.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации»
1. Официальные документы и нормативные акты
2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.
3. Европейская Хартия местного самоуправления. Принята Советом Европы 15 октября 1985г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 15. Ст. 1695.
4. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ //Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, N 31, ст. 3823.
5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994. №51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 05.12.1994. - N 32. - ст. 3301.
6. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 6 октября 2003 года N 131-Ф3 // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
7. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права, на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ // Парламентская газета, N 110-111, 15.06.2002.
8. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 29.09.1997, N 39, ст. 4464.
9. Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» от 27 декабря 2005 года № 196-ФЗ // Российская газета. 2005. 29 декабря. № 294.
10. Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003г. №131-ФЗ» от 29.12.2006г. №258-ФЗ.
11. П. Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 (ред. от 16.03.2006) «Об образовании» // «Собрание законодательства РФ», 15.01.1996, N 3, ст. 150.
12. Указ Президента Российской Федерации «О Полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» 13 мая 2000 года N 849 // Собрание законодательства РФ, 15.05.2000, N 20, ст. 2112; Рос-, сийская газета, N 92-93, 16.05.2000.
13. Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию 2008 г. // www.kremlin.ru.
14. Послание Президента РФ Путина В.В. «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета от 19.04.2002.
15. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" // "Российская газета", 08.12.2007, N 276.
16. Определение Верховного Суда РФ от 26.11.2008 N 60-Г08-9 // Документ опубликован не был — СПС «Консультант Плюс».
17. Определение Верховного Суда РФ от 12.11.2008 N 81-Г08-12 // Документ опубликован не был — СПС «Консультант Плюс».
18. Определение Верховного Суда РФ от 05.11.2008 N 9-Г08-16 // Документ опубликован не был СПС «Консультант Плюс».
19. Определение Высшего арбитражного суда от 18.06.2008 N 7331/08 // Документ опубликован не был СПС «Консультант Плюс».
20. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 06.05.2008 N Ф08-1925/2008 по делу N АО 1-297/2007-6 // Документ опубликован не был — СПС «Консультант Плюс».
21. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22.07.2008 N Ф08-4097/2008 по делу N А32-23243/2007-21/390 // Документ опубликован не был СПС «Консультант Плюс».
22. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20.02.2008 N Ф08-544/08 по делу N A32-23 791/2006-59/365 // Документ опубликован не был СПС «Консультант Плюс».
23. Закон Астраханской области «Об отдельных вопросах правового регулирования местного самоуправления в Астраханской области» от 7 июля 2004 года N 38/2004-03 // Астраханские известия, N 31, 29.07.2004.
24. Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» от 7 июня 2004 года N 717-КЗ // Кубанские новости, N 102, 26.06.2004.
25. Закон Республики Адыгея «О местном самоуправлении» от 31 марта 2005 года N 294 // Собрание законодательства Республики Адыгея, N 3, март 2005.
26. Закон Республики Дагестан «О местном самоуправлении в Республике Дагестан» от 29 декабря 2004 года N 43 // Дагестанская правда, N 317-320,3112.2004.
27. Закон Республики Калмыкия «Об организации местного самоуправления в Республике Калмыкия» от 20 декабря 2005 года N 250-Ш-З // Хальмг Унн, N246-248, 23.12.2005.
28. Закон Ростовской области «О местном самоуправлении в Ростовской области» от 28 декабря 2005 года N 436-ЗС // Наше время, NN 340-343,2912.2005.
29. Закон Ставропольского края «О местном самоуправлении в, Ставропольском крае» от 2 марта 2005 года N 12-кз // Ставропольская правда, N 46, 05.03.2005.
30. Закон Ставропольского края от 02.03.2005 N 12-кз (ред. от 11.05.2006) «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» // «Ставропольская правда», N 46, 05.03.2005.
31. Закон Ставропольского края от 11.08.98 N 21-кз (ред. от 05.12.2005) «Об образовании» // «Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края», N 10(52), 1998, ст. 633.
32. Закон Ставропольского края от 12.10.1994 N 6-кз (ред. от 20.06.2005) «Устав (Основной Закон) Ставропольского края» // "Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края", N 11 12 (41 - 42), 1997, ст. 506.
33. Устав Астраханской области от 28 марта 1997 года N 6 // Астраханские известия^ 15, 1997.
34. Устав Волгоградской области от 17 июля 1996 года N 73-ОД // Волгоградская правда, N 140, 01.08.1996.
35. Устав Ростовской области от 29 мая 1996 года N 19-ЗС // Наше время, N43
