Федеральные органы исполнительной власти в России

Сивкова, Ирина Николаевна

Федеральные органы исполнительной власти в Россиитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Федеральные органы исполнительной власти в России»

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

На правах рукописи

СИВКОВА Ирина Николаевна

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ (КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

2Ш

Академия управления МВД России

На правах рукописи СИВКОВА ИРИНА НИКОЛАЕВНА

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ (КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ).

Специальность 12.00.02. -конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва 2004

914?- Ъ)

Диссертация выполнена на кафедре государственно--правовых дисциплин Академии управления МВД России

Научный консультант -

Кандидат юридических наук, доцент Гончаров Игорь Владимирович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Прудников Анатолий Семенович; кандидат юридических наук Барутенко Роман Олегович

Ведущая организация - Барнаульский юридический институт МВД России

диссертационного совета Д 203.002.06 в Академии управления МВД Носсии по адресу: 125171, г. Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д. 8, ауд

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России

Зашита состоится «

» декабря 2004 г. в

заседании

Автореферат разослан «

2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент

И.В.Гончаров

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования в значительной степени обусловливается особенностями места и роли органов исполнительной власти в системе государственной власти. Именно органы исполнительной власти осуществляют непосредственное управление государством. В литературе приводится оценка, согласно которой 85 процентов государственной власти в России принадлежит исполнительной «ветви власти», а Президенту, Парламенту, судам, прокуратуре, другим органам в совокупности - порядка 15 процентов. Подавляющее большинство государственных органов являются исполнительными1. Осуществление стратегического курса развития России предполагает реформирование системы государственной власти. Без повышения ее эффективности нельзя представить себе разрешение важнейших политических, экономических и социальных задач. «Нерешительность власти и слабость государства, -отметил Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации, - сводят на нет экономические и другие реформы. Власть обязана опираться на закон и сформированную в соответствии с ним единую исполнительную власть»2.

Однако процесс реформирования исполнительной власти в целом и федеральных органов исполнительной власти в частности в современной России идет сложно и противоречиво. До конца не решены проблемы дальнейшего формирования правовой базы, обеспечивающей в полной мере функционирование системы федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ и общепризнанными принципами и нормами международного права. Не выработан механизм согласования законодательства субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством, что затрудняет работу исполнительной власти на всех уровнях; часты случаи расхождения между законодательством двух уровней, обостряются проблемы снижения уровня профессионализма управленческих кадров.

11 Колпаков И. Разделение властей в современном Российском государстве // Конституционное и муниципальное право. 2001. № 2. С. 26.

2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». - М., 2000. С. 24.

непосредственного управления общественными делами, представляет собой одну из фундаментальных характеристик современного Российского государства. Главной причиной, обусловившей подобное положение, является законодательно закрепленный отказ от вертикального единства системы государственной власти сверху донизу.

В немалой степени это объясняется слабостью теоретико-правовых разработок в данной области, подменой научных подходов политическим прагматизмом, отсутствием системности в реформировании органов федеральной исполнительной власти, нечеткостью критериев, по которым определяется их структура. Хотя еще в 1998 году прямое поручение от имени Федерации российским юристам разработать правовые механизмы, которые позволят упорядочить управленческие отношения в федеративной сфере, содержалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ.

Современная ситуация такова, что теоретические концепции реформирования системы исполнительной власти, вопросы ее функционирования в рамках права и посредством правовых механизмов требуют своего воплощения в реальных юридических и административных конструкциях государственно-правового механизма. Потребность теоретико-правового анализа современного состояния системы исполнительной власти в Российской Федерации, стремление представить теоретическое обоснование необходимых мер по ее совершенствованию обусловили выбор темы диссертационного исследования и определили его актуальность.

Степень научной разработанности. Несмотря на значительное количество правовой монографической и публицистической литературы по вопросам формирования и развития системы исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах, проблемы обеспечения организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти, совершенствования системы, структуры и функций их органов остаются одними из наиболее важных для отечественного права и управленческой науки.

Настоящее диссертационное исследование подготовлено на основе анализа значительного количества научной, публицистической литературы, нормативно-правового материала, исследований отечественных и зарубежных ученых, посвященных проблемам исполнительной власти. При подготовке диссертационного исследования были использованы работы отечественных ученых-правоведов, специалистов в области теории государства и права, социальной философии: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, С.Н. Бабурина, A.M. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.И. Ефимова, В.Г. Игнатова, В.Г. Исакова, Д.А. Керимова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, B.C. Нерсеснца, Г.В. Осипова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Н.А. Ушакова, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Т.М. Шамбы, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др.

Вопросы формирования системы органов исполнительной власти, повышения эффективности государственного управления в стране отражены в работах ученых, занимающихся исследованием проблем конституционного и административного права, государственного управления: В.Б. Аверьянова, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вольского, Б.Н. Габричидзе, В.Я. Гельмана, Б.П. Елисеева, М.И. Еропкина, В.Л. Кобалевского, Е.И. Козловой, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, М.И. Пискотина, В.Д. Сорокина, В.Ф. Халипова, Н.В. Черноголовкина и др.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в Российской Федерации в ходе организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.

Предметом диссертации послужило исследование вопросов формирования и развития системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации на основе анализа действующего законодательства, регулирующего вопросы организации и функционирования системы федеральных органов исполнительной власти соответствующей практики их деятельности.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель настоящей работы - провести комплексное исследование организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти в современной России; систематизировать имеющиеся в отечественной науке теоретические положения и рекомендации по вопросу функционирования системы федеральных органов исполнительной власти; определить концептуальные положения их реформирования в современной России.

Для достижения этой цели в работе поставлены следующие задачи:

- исследовать систему и структуру органов исполнительной власти Российской Федерации и дать их понятия;

проанализировать принципы и механизм взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с законодательной и судебной ветвями власти в современной России;

- рассмотреть основные направления совершенствования системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации, представить теоретическое обоснование и основные направления их реформирования;

рассмотреть место и роль милиции в системе органов исполнительной власти Российской Федерации в свете предполагаемого реформирования милиции, в частности разделения милиции на федеральную и муниципальную.

Методологическая база и методы исследования. Методологической основой диссертационного исследования выступил системный, комплексный

подход к анализу явлений правовой действительности Российской Федерации, вопросов формирования и развития федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. В диссертации рассматриваются вопросы, затрагивающие предметы изучения теории права и государства, конституционного права, административного права и других отраслей. Это обусловило комплексный характер проведенного исследования и использование различных методов при анализе состояния и перспектив развития системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Диссертант использовал различные методы изучения и анализа вопросов правовой материи: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, формально-юридический, а также теоретические положения в области теории права и государства, конституционного права и отраслевых юридических наук.

Теоретические обобщения, выводы и заключения сделаны на основе всестороннего анализа практики формирования и функционирования системы федеральных органов исполнительных органов власти в Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые система федеральных органов исполнительной власти в РФ выступает как объект комплексного конституционно-правового исследования, в котором обосновано и раскрыто положение о необходимости реформирования системы федеральных органов исполнительной власти современной России, определяемой такими объективными и субъективными факторами, как демократизация общественной жизни, политической системы и ее институтов, построение правового государства, повышение роли федеральных органов исполнительной власти в защите личности, общества, государства.

Положения, выносимые на защиту:

1. Авторское определение понятия федеральных органов исполнительной власти: - это высшие органы государственного управления, составляющие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации единую систему, при этом наделенные собственной компетенцией в соответствии с конституционными принципами разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, и выполняющие публичные функции, структура и деятельность которых регламентированы соответствующими нормативными правовыми актами.

2. Конституция Российской Федерации закрепляет ряд важнейших принципов деятельности исполнительной власти. Именно посредством Конституции Российской Федерации закрепленные в ней принципы (обязательные установления) имеют определяющее значение для организации и деятельности исполнительной власти в целом и федеральных органов исполнительной власти в частности. Конституционное закрепление принципов исполнительной власти способствует формированию

конкретности и устойчивости в управленческой среде и позволяет более четко представить ее структуру и функции.

3. Пункт «г» ст. 71 Конституции РФ относит к ведению Российской Федерации установление системы органов государственной власти, в том числе и исполнительной, но не раскрывает, в чьей компетенции находится установление системы органов государственной власти (Президента РФ или Федерального Собрания РФ). Исходя из аналогии правового регламентирования систем законодательной и судебной властей (в отношении формирования органов этих ветвей власти существуют федеральные законы), то в принципе систему федеральных органов исполнительной власти и порядок их формирования должен устанавливать федеральный закон, в связи с чем считаем целесообразным принятие Федерального закона «О системе федеральных органов исполнительной власти».

4. Место и роль федеральных органов исполнительной власти в механизме государства определяется тем, что это органы, которые осуществляют непосредственное управление страной. Объективное усложнение в современных условиях функций управления государством предопределяет особую роль исполнительной власти в системе государственной власти в целом и определенную степень доминирования по отношению к другим органам государственной власти.

5. Особенности формы правления Российской Федерации обусловливают особую роль Президента РФ в механизме государственной власти. Фактически Президент РФ является главой исполнительной власти, и это проявляется не только в непосредственном управлении им в необходимых случаях органами исполнительной власти, но и в механизме взаимоотношений с органами законодательной и судебной власти, когда многие полномочия федеральных органов исполнительной власти реализуются через полномочия Президента России.

6. Особенность ответственности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти выражается в том, что она может быть реализована только в соответствии с решением Президента РФ, причем правовые основания и процедурные вопросы принятия подобного решения в законодательстве фактически не закреплены.

Это вызывает необходимость дополнить Конституцию РФ положением об ответственности государства, органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. На основании данного положения необходимо принять соответствующий законодательный акт, в котором бы были четко определены юридические основания наступления конституционной ответственности, ее субъекты, санкции ответственности, содержащиеся в настоящее время в различных нормативных актах (УК РФ, ГК РФ, КоАП РФ, ТК РФ), формы и порядок ее реализации.

задач; разделение и объем реализуемых полномочий; подчиненность и подконтрольность; порядок прохождения службы; порядок назначения на должность и освобождения от должности руководителей; источники финансирования и содержания; особенности ресурсного обеспечения.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем организации и деятельности системы федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, представлением предложений по совершенствованию структуры, полномочий и функций федеральных органов исполнительной власти, формированию нормативно-правовой базы совершенствования системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Сформулированные автором теоретические положения, научные выводы, практические рекомендации могут быть использованы: а) при последующем исследовании федеральных органов исполнительной власти; б) в деятельности государственных органов законодательной, исполнительной, судебной власти; в) при совершенствовании правового регулирования деятельности органов государственной власти; г) положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании теории и истории государства и права, конституционного права, административного права, некоторых других дисциплин.

Обоснованность и достоверность полученных результатов определяются комплексным характером исследования. В работе были использованы различные методы научного исследования, соблюдался принцип сопоставления, сравнения и анализа сведений, взятых из различных источников.

Автором был изучен достаточный объем работ по конституционному праву, общей теории права, иным отраслевым юридическим наукам, использованы современные достижения общеправовых и отраслевых юридических наук в исследуемой области. В процессе работы над диссертацией были изучены и проанализированы нормативно-правовые акты, имеющие непосредственное отношение к теме исследования, в том числе Конституция РФ, федеральные законы и соответствующие подзаконные нормативные правовые акты.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. В процессе проведения исследования автором был сделан ряд научных сообщений в Петропавловск-Камчатском филиале Дальневосточного юридического института МВД России. Основные положения диссертации докладывались автором на теоретических, научно-практических конференциях, в частности на научно-практической конференции «Конституции Российской Федерации Юлет: итоги и перспективы», Москва, 2004 г.; на международной межвузовской научно-практической конференции «Проблемы обеспечения законности и

правопорядка в Дальневосточном регионе», Хабаровск, 2004 г. и отражены в пяти научных статьях общим объемом 1,9 п.л.

Структура и объем работы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении раскрывается актуальность темы, определяются объект и предмет, цели и задачи исследования; обосновываются методология и методика, научная новизна; излагаются положения, выносимые на защиту; характеризуются достоверность и обоснованность полученных результатов, их теоретическое и практическое значение; приводятся данные об апробации результатов исследования.

Первая глава - «Конституционно-правовая характеристика федеральных органов исполнительной власти в России» посвящена вопросам определения понятия и сущности федеральных органов исполнительной власти, характеристики конституционно-правовых основ их организации и деятельности, рассмотрению организационно-правовых основ построения системы федеральных органов исполнительной власти и основных звеньев ее структуры.

В начале исследования автор отмечает, что исполнительная власть -составная часть государственной власти, призванная посредством органов государства осуществлять непосредственное управление государством, исполняя соответствующие законы. Исполнительная власть представляет собой власть, которая проявляется при применении или исполнении законодательства в конкретных общественных процессах и взаимосвязях, при удовлетворении конкретных интересов, обеспечении прав и свобод граждан.

На основе анализа различных подходов к понятию исполнительной власти (Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, В.Ф .Халипов, И.Д. Коротец и др.) диссертант подчеркивает, что важнейшим условием и фактором, влияющим на выполнение функций, возложенных на органы исполнительной власти, являются системность организации и функционирования исполнительной власти и их функциональная общность.

По мнению соискателя, структурная сложность и особенности исполнительной ветви государственной власти таковы, что позволяют говорить о двух уровнях ее функций. Первый уровень функций исполнительной власти охватывает основные функции исполнительной власти, имеющие глобальное значение для жизни общества. Каждая из этих функций определяется объектом управления и способом воздействия на него органов исполнительной власти. Первый уровень включает в себя:

- общественный правопорядок и национальная (государственная) безопасность. Этот чрезвычайно важный объект управления, являющийся необходимым условием сохранения гражданского общества и функционирования политических, экономических и социальных структур

государства, обуславливает такую функцию исполнительной власти, как охрана общественного порядка и обеспечение национальной (государственной) безопасности;

-, административно-политическое, экономическое и социально-культурное управление (экономика, финансы, образование, здравоохранение и т.д.). Функционирование всего этого комплекса возможно лишь при постоянном управленческом воздействии на него органов исполнительной власти, выражающемся в руководстве, подборе кадров, планировании, регулировании и т.п. Данный объект определяет регулятивно-управленческую функцию исполнительной власти.

Второй уровень функций исполнительной власти составляют функции, носящие вспомогательный характер и направленные на обслуживание основных функций. В них входят:

- нормотворческая функция, заключающаяся в создании органами исполнительной власти нормативных актов управления;

- оперативно-исполнительная функция, заключающаяся в том, что органы исполнительной власти обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах, так и в подзаконных актах;

- юрисдикционная функция может быть представлена как деятельность ее органов по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к гражданам и работникам аппарата государственного управления, совершившим правонарушения.

С функционированием исполнительной власти напрямую связана правореализационная деятельность. От нее в первую очередь зависит эффективность исполнения закона. Правотворческая деятельность органов исполнительной власти продолжает в границах своей компетенции деятельность, которую начал законодатель. Если нормы закона не регулируют непосредственно управленческих и полицейских отношений, а они нуждаются в правовой регламентации, то эту функцию выполняют соответствующие органы исполнительной власти.

Если правотворческий орган (законодательной или исполнительной власти) закрепляет в праве решения нормативного характера, то другой орган, а именно федеральный орган исполнительной власти, на основании своих государственно-властных полномочий обеспечивает применение этих нормативных предписаний, продолжает их поднормативное регулирование в случаях, когда необходима их конкретизация. Центральным звеном правоприменительной деятельности является управленческое решение -властный индивидуальный акт, устный или письменный, адресованный определенному кругу лиц и разрешающий конкретную проблему.

Основная направленность юрисдикционной функции органов исполнительной власти - защита прав и свобод граждан. Именно эта функция обеспечивает эффективную охрану общественного порядка, дисциплинирует работу государственного аппарата.

На основе анализа выполняемых функций соискатель выделяет следующие важнейшие признаки исполнительной власти: во-первых, автор

согласен с мнением В.В. Лазарева, что существенными признаками исполнительной власти являются ее универсальность и предметный характер. Данный признак отражает тот факт, что исполнительная власть, ее органы действуют непрерывно и везде, на всей территории государства. Этим они отличаются и от законодательных, и от судебных органов. Другой признак означает, что исполнительная власть, в отличие от законодательной и судебной, имеет другое содержание, поскольку опирается на людские, материальные, финансовые и иные ресурсы, использует инструменты служебных продвижений и систему поощрений1.

По этой причине исполнительная власть охватывает и регулирует все важнейшие сферы общественной жизни, распространяется на все регионы и территории страны. Этот признак позволяет исполнительной власти занимать ведущее место в организации управления государственными делами.

Кроме того, соискатель выделяет такой важный признак исполнительной власти - это ее структурированность, так как она функционирует как государственный орган - орган управления и его структурные подразделения, каждое из которых представляет собой совокупность должностей: руководителей, специалистов, технических исполнителей. Органы управления, реализующие административную власть, осуществляют руководство производственно-трудовой, социально-культурной и административно-политической деятельностью во всех ее многообразных проявлениях, что неизбежно придает этой деятельности в силу постоянства и универсальности профессиональный характер.

Следующий признак исполнительной власти - ее подзаконный характер, так как все действия органов управления основаны на законе и закону не противоречат, поскольку являются исполнением законов. Поэтому органы управления правомерно называют исполнительными.

Еще одним признаком, который характеризует исполнительную власть как динамическую категорию, является иерархичность управленческих правоотношений, построенных на началах строгой иерархии, где одним субъектом является руководитель, имеющий право принимать решения и отдавать распоряжения, а другим - подчиненный сотрудник, работа и поведение которого направляются властью руководителя. Система подобных правоотношений создает аппарат - симметрично расположенные группы должностей, связанных между собой по вертикали и по горизонтали. Исполнительная власть придает аппарату управления, его организационной структуре подвижность, единство, наделяет сопротивляемостью и способностью выдержать нужную нагрузку.

И, наконец, по мнению соискателя, еще один признак исполнительной власти - это специфика целей и принципов.

Соискатель считает, что главными целями исполнительной власти являются:

1) обеспечение безопасности граждан, общества, государства;

1 Лазарев В.В. Общая теория права и государства. - М, 1996. - С. 334.

2) создание условий, способствующих благополучию граждан, общества, государства, развитию экономики страны;

3) создание условий для реализации гражданами и организациями их прав и свобод, для свободной политической, экономической, социальной, духовной жизни людей.

В отличие от законодательной и судебной власти, органы которых работают в автономном режиме, подчиняясь только закону, исполнительная власть всегда работает «в системе», т.е. с определенной административной субординацией и последовательностью внутренней организации, что позволяет, руководствуясь законом, осуществлять управленческие функции и оперативно проводить в жизнь принимаемые решения.

Проведенный анализ исполнительной власти позволил автору выявить основные сущностные характеристики федеральных органов исполнительной власти, охарактеризовать принципы и функции их организации и деятельности, сформулировать следующие определения и характеристики:

- деятельность федеральных органов исполнительной власти носит публичный характер;

- федеральные органы исполнительной власти взаимодействует с законодательной и судебной ветвями власти;

- федеральные органы исполнительной власти материализуются в деятельности специальных субъектов, наделенных властными полномочиями и определенной компетенцией. В государственном механизме федеральные органы исполнительной власти представлены соответствующими органами.

деятельность федеральных органов исполнительной власти направлена во внеаппаратную среду. В качестве объекта этой деятельности главным образом выступает гражданское общество. Федеральные органы исполнительной власти функционируют не для себя самих, своих внутриаппаратных дел, а для служения обществу и государству. Таким образом, роль и значение федеральных органов исполнительной власти видятся в создании условий для общественного саморазвития с применением при необходимости мер государственного принуждения, правозащитных мер и т.д.

- организующий характер федеральных органов исполнительной власти раскрывается в налаживании сложной сети общественных связей в различных сферах общественной жизни. Эти органы действуют постоянно, целенаправленно, одними из первых реагируют на изменения в окружающей среде (экстремальные ситуации).

- динамичный характер федеральных органов исполнительной власти выражается в том, что они являются мобильной гибкой системой, которая живо реагирует на всякие изменения в общественной среде и адаптируется к социально-экономическим процессам.

- устойчивый характер федеральных органов исполнительной власти означает, что при всей своей мобильности и адаптируемости они должны сохранять конституционность и стабильность государственности в целом.

- всеобщий характер федеральных органов исполнительной власти выражается в том, что их деятельность распространяется на обширные территории и контингент людей. В их ведении находятся огромные ресурсы: правовые, информационные, экономические, технические т.д.

- универсальный характер федеральных органов исполнительной власти определяется тем, что они действуют во времени и пространстве, то есть везде и непрерывно. Их универсальность проявляется также в том, что они в определенных пределах осуществляют и правотворческую, и юрисдикционную деятельность.

правоприменительный характер федеральных органов исполнительной власти подтверждается положениями ст. 113, 114, 115 Конституции Российской Федерации, которые указывают, что они ориентированы прежде всего на реализацию законов, иных нормативных актов.

- подзаконный характер федеральных органов исполнительной власти. Деятельность федеральных органов исполнительной власти осуществляется «на основе и во исполнение» закона.

Соискатель отмечает, что система федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации строится и функционирует на основе принципов, непосредственно закрепленных в Конституции Российской Федерации. Все эти принципы можно подразделить на общие и специальные. Общие принципы пронизывают деятельность всех органов государственной власти, в том числе и исполнительной. К ним относятся законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина, гласность, единство системы государственной власти, федерализм и другие принципы, закрепленные в гл. 1 Конституции «Основы конституционного строя». К частным — принципы, характерные только для деятельности органов исполнительной власти. Это принципы единства системы исполнительной власти; сочетания централизации и децентрализации; принцип разграничения предметов ведения и полномочий; принцип плановости.

Все вышеназванные принципы, (как общие, так и специальные, последовательно реализуемые на практике), призваны обеспечить целостность и стабильность системы федеральных органов исполнительной власти, правовые и организационные принципы ее функционирования.

При рассмотрении организационно-правовых основ построения системы федеральных органов исполнительной власти и основных звеньев ее структуры соискатель рассматривает соотношение таких понятий, как «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти. Диссертант отмечает, что действующая Конституция использует понятие «система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти» (п. «г» ст.71), под которой, по мнению Конституционного Суда РФ, «следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, обеспечивающее, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей,

систему взаимных сдержек и противовесов '.

Тем не менее, несмотря на то, что данное Конституционным Судом толкование является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц, граждан и объединений, по мнению соискателя, это не должно исключать возможности и даже необходимости некоторых размышлений и уточнений терминологического и смыслового характера по этому вопросу в научных целях.

На основании анализа ст. 5 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ от 17 декабря 1997 г., в которой указывается, что система федеральных органов исполнительной власти устанавливается федеральным законом, а предложения по структуре федеральных органов исполнительной власти по представлению Председателя Правительства РФ утверждаются Президентом РФ, и соответствующих указов Президента РФ, соискатель приходит к выводу, что очень часто в постсоветский период использование определений «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти на практике не имело точного законодательного закрепления, довольно часто они используются не по их прямому назначению, встречались случаи смешивания этих понятий и неправильного их применения в нормативных правовых актах Российской Федерации, в т.ч. в указах Президента РФ.

В этой связи, по мнению диссертанта, в Российской Федерации, исходя из положений п. «г» ст. 71 Конституции РФ, должен быть принят федеральный закон о системе федеральных органов исполнительной власти, который будет регламентировать принципы и порядок формирования системы этих органов, их организационно-правовые формы, характер компетенции, их место в системе исполнительной власти, подчиненность, наименования, порядок взаимодействия между собой и другими ветвями власти, с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными и иными объединениями. Тем более что в теории права понятия «система» и «структура» органов управления уже достаточно давно изучены, разграничены и обоснованы.

Во второй главе — «Конституционно-правовые основы деятельности федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации» рассматриваются основные направления деятельности федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и проблемы ее совершенствования; проводится анализ правового регулирования взаимодействия этих органов с другими органами государственной власти Российской Федерации; раскрывается понятие ответственности

1 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. № 2-П по делу о толковании статей 71 (п. «г»), 76 (чЛ) и 112 (чЛ) Конституции РФ // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 3.

применительно к деятельности федеральных органов исполнительной власти, определяется место и роль милиции в системе федеральных органов исполнительной власти.

Соискатель отмечает, что федеральные органы исполнительной власти, в отличие от органов законодательной и судебной власти, являются органами универсальной компетенции, так как в целом осуществляют непосредственное управление государством. И соответственно эти органы наделяются разнообразными полномочиями не только исполнительного, но и распорядительного характера.

На основе развернутого анализа реализации полномочий федеральных органов исполнительной власти в политической, экономической, социально-культурной сферах, по обеспечению государственной безопасности и национальной обороны Российской Федерации, координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления соискатель делает вывод, что в Российской Федерации важнейшей задачей на современном этапе является реформирование исполнительной власти с целью существенного повышения ее эффективности. Стратегическая цель на этом пути - укрепление государства в лице всех институтов и всех уровней власти. Без решения этой ключевой проблемы не достичь успехов ни в экономике, ни в социальной сфере. «Мы, - сказал Президент РФ В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию РФ 2001 г. - поставили цель: выстроить четко работающую исполнительную вертикаль, добиться правовой дисциплины и действенной судебной системы. И от этой цели не должны отступать. Именно здесь сам механизм реализации государственных решений, эффективной защиты прав наших граждан» .

Как считает соискатель, необходимость проходящего в настоящее время реформирования системы органов исполнительной власти объясняется следующими факторами. За годы проводимых в стране экономических и политических преобразований механизмы принятия решений и их реализации, не были подвергнуты серьезному системному анализу. В первую очередь это касается нечеткости в определении функций и сфер ответственности различных управленческих звеньев, непрозрачности функционирования федеральной исполнительной власти, недооценки современных инструментов планирования и оценки деятельности, чрезмерного регулирования социально-экономических процессов, широкого использования внеправовых «теневых» механизмов принятия управленческих решений, нерационального использования денежных средств и материальных ресурсов. Следствием подобного положения является ограниченная способность системы к выполнению функций управления

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства». - М., 2001. -С.З.

государством и защиты основных прав и свобод человека и гражданина. События в Москве и в Северной Осетии в августе-сентябре 2004 г. только подтверждают это.

В той связи, по мнению соискателя, необходимо наведение порядка в отношениях между федеральным и региональным уровнями власти, так как отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит к большим экономическим и социальным потерям. Для решения этой задачи необходимо определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции, разграничение федеральными законами предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем управления. Последние инициативы Президента Российской Федерации, направленные на укрепление вертикали исполнительной власти, как раз и призваны способствовать решению этих проблем.

Кроме того, должен быть порядок в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Сейчас они финансово и организационно слабы, дублируют деятельность региональных органов и не в состоянии выполнять подчас даже контрольные функции. Для преодоления этих трудностей Правительство РФ должно установить четкий порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных министерств, служб, агентств.

Как считает соискатель, в Российской Федерации ощущается острая потребность в укреплении правового фундамента деятельности системы исполнительной власти, особенно в вопросе разделения функций и развития сотрудничества между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления.

Отсутствие узаконивания системы федеральных органов исполнительной власти чревато нестабильностью и неэффективностью государственного управления. К тому же утрирование самой дефиниции «система федеральных органов исполнительной власти» отнюдь не способствует рациональному решению проблемы.

В указанном контексте диссертант согласен с И.Д. Бачило, справедливо подчеркивающей, что изъятие из Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» (в редакции 17 декабря 1997 г.) нормы об установлении системы федеральных органов исполнительной власти федеральным законом (бывшая статья 5) лишь усугубило проблему, оставив открытым многие вопросы, в том числе, связанные с формированием Правительства России1. Компромисс, который был необходим и уместен в

1 Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. - М.: Юристь, 1998. - С. 127-128; Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». Официальное издание. - М.: Юридическая литература, 1998.

1997 г., сегодня представляется препятствием для становления легитимной системы федеральных органов исполнительной власти. В настоящее время вполне обоснованно ставить вопрос о возвращении исключенной статьи.

Как считает соискатель, нужна определенность и в вопросе об условиях и порядке заключения соглашений о передаче федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также соглашений о передаче органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществления части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти (ч. 2,3 ст. 78 Конституции РФ). По мнению диссертанта, это обусловливает необходимость совершенствования законодательства, устанавливающего институты и механизмы, упорядочивающие практику передачи осуществления части полномочий одного органа другому, гарантии стабильности конституционной схемы разграничения предметов ведения и полномочий, подконтрольность соглашений между органами исполнительной власти законодательным (представительным) органам, обязательность определенных правил и процедур при заключении соглашений.

Кроме того, по мнению автора, надлежит определить практические механизмы реализации ст. 85 Конституции Российской Федерации, предусматривающей возможность приостановления Президентом РФ действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия их Конституции РФ и федеральным законам. Как реализация самой процедуры приостановления, так и дальнейшие действия, связанные с решением вопроса в судебных органах, не имеют практически никакой правовой регламентации.

Правовое обеспечение предлагаемой реформы необходимо организовать в несколько этапов, на первом из которых необходимо подготовить ряд законов общего и специализированного характера, а также предусмотреть возможность внесения изменений и дополнений в действующие законы, что позволит провести законодательное закрепление реформы

Однако принятие федеральных законов требует времени и должно рассматриваться в качестве среднесрочных задач. На первом же этапе для реализации реформирования структуры федерального управления потребуется реализация ряда мер по оптимизации существующей системы через указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

Анализируя механизм взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью в нашей стране, соискатель отмечает, что их взаимодействие в большей степени определяется Президентом РФ. В этой связи в работе рассматривается место и роль Президента Российской Федерации в механизме государственной власти в условиях реализации принципа разделения государственной власти.

Особенности формы правления Российской Федерации предполагают особую роль Президента РФ в осуществлении государственной власти.

Согласно ст. 80 Конституции РФ Президент России является главой государства и не входит ни в одну из ветвей власти. Тем не менее анализ его полномочий позволяет судить не о представительствующем, а о реально властвующем Президенте1. Особенно это касается его полномочий в сфере исполнительной власти. Фактически Президент РФ является главой исполнительной власти, и это проявляется не только в непосредственном управлении им в необходимых случаях органами исполнительной власти, но и в механизме взаимоотношений с органами законодательной и судебной власти, когда многие полномочия федеральных органов исполнительной власти реализуются через полномочия Президента России.

Кроме того, диссертант отмечает, что существуют ряд направлений взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов законодательной власти, которые Правительством Российской Федерации реализуются самостоятельно. В этой связи в работе рассматриваются особенности деятельности Правительства РФ как субъекта законодательной инициативы и его взаимоотношения с органами законодательной власти при принятии бюджета.

Рассматривая вопросы правового регулирования взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов судебной власти, соискатель отмечает, что органы судебной власти являются именно теми органами, используя которые, народ в целом и конкретный человек в частности могут осуществлять свое важнейшее суверенное право - право контроля за работой государственных органов с помощью судебной власти, что признавалось и ранее, но практически не осуществлялось, а также защищать свои права в случае их нарушения органами государственной власти и их должностными лицами.

В этой связи отмечается, что суд должен быть независим от любых органов исполнительной власти, включая Министерство юстиции Российской Федерации. Институт исполнения решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов ранее находился в ведении судов, и работа судебных исполнителей контролировалась судьями районных (городских) судов. Вступление в законную силу федеральных законов «О судебных приставах» от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ (ред. от 7 ноября 2000 г.)2 и «Об исполнительном производстве» от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ (ред. от 30 июля 2000 г.)3 позволило осуществить принцип разделения властей. Не свойственная судам функция по руководству и контролю за работой судебных исполнителей ушла под юрисдикцию Министерства юстиции России - исполнительной власти. Разделение исполнительной и судебной власти связано и с введением в действие федерального закона «О Судебном

1 См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации \ Отв. ред. В.В. Лазарев.2-еизд., доп. и перер. - М.: 2001. С. 407.

2 СЗ РФ. 28.07.1997. № 30. Ст. 3590; 13.11.2000. № 46. Ст. 4537.

3 СЗ РФ. 28.07.1997. № 30. Ст. 3591.2000.

департаменте при Верховном Суде РФ» от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ1, согласно которому функции Министерства юстиции РФ в части организационного и материально-технического обеспечения судов переходят к Судебному департаменту.

Анализируя соответствующие полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов судебной власти, соискатель выделяет и раскрывает содержание наиболее типичных и характерных взаимоотношений органов исполнительной и судебной власти:

1) отношения, складывающиеся в области контроля судами за действиями или бездействием органов исполнительной власти;

2) отношения, складывающиеся в области исполнения органами исполнительной власти решений судов;

3) отношения, складывающиеся в области обеспечения органами исполнительной власти установленного порядка деятельности судов, или охранительные (обеспечительные), заключающиеся в обеспечении установленного порядка деятельности судов;

4) процессуальные взаимоотношения органов исполнительной и судебной власти, которые близки и в некоторой степени совпадают с контрольными.

Проблема юридической ответственности органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти, в настоящее время является наиболее актуальной. Формирование правового государства в условиях перехода от тоталитаризма к свободному гражданскому обществу, плюралистической демократии обусловливает повышение правовой ответственности государства, его органов, должностных лиц, служащих в общественной и государственной сферах. Между тем, в их деятельности нередко наблюдается не только потеря чувства ответственности, но и прямое злоупотребление своим положением, теми полномочиями, которыми их наделило государство.

В этой связи в работе рассматриваются проблемы ответственности федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации. На основе анализа различных общетеоретических подходов к понятию юридической ответственности (понимание ответственности только в негативном, ретроспективном плане; концепция «двухаспектной» позитивной и негативной ответственности; понимание ответственности как единого, неделимого на различные аспекты явления, имеющего различные формы реализации), соискатель считает, что существует добровольная форма реализации юридической ответственности и принудительная. В своем исследовании реализации права субъектами исполнительной власти он исходит из двухэлементного строения процесса реализации права и из того, что саморегуляция властными субъектами своего поведения является наиболее значимой в процессе реализации права. Из сказанного делается вывод, что добровольная форма реализации юридической ответственности

СЗ РФ. 1998. №2. Ст. 223.

для этого вида субъектов права является первостепенной. Анализ суждений по поводу различных взглядов на юридическую ответственность дает диссертанту право предположить, что в целом концепция двухаспектной ответственности больше отвечает прогрессивным потребностям практики. Она рассматривает юридическую ответственность не только как средство предотвращения нарушения, но и как средство воспитания в человеке внутренних регуляторов поведения.

Диссертант солидарен с учеными, выделяющими применительно к деятельности органов государственной власти особый вид юридической ответственности — конституционную ответственность. Он считает, что конституционная ответственность, как разновидность юридической ответственности, имеет свою специфику, она неотделима от управленческих обязанностей субъектов исполнительной власти.

Конституционная ответственность может пониматься в различных аспектах: во-первых, как основа «отраслевой» ответственности, выраженной в Конституции РФ в виде обобщенных запретов; во-вторых, как социальная ответственность позитивного плана, пронизывающая Конституцию РФ в качестве одного из ее принципов; в-третьих, как ответственность ретроспективного порядка, устанавливаемая специальными органами (например, конституционного надзора), в-четвертых, как ответственность, складывающаяся в рамках государственно-правовых отношений и связанная с особыми государственно-правовыми санкциями.

На основе анализа соответствующих норм Конституции РФ к мерам конституционной ответственности в сфере исполнительной власти диссертант относит:

а) освобождение от должности (отставка) Правительства РФ в целом или отдельных его членов (ст. 117 Конституции РФ); б) выражение недоверия Правительству РФ (ст. 117 Конституции РФ). Вместе с тем, по мнению соискателя, в данном случае речь идет о мерах политической ответственности, т.к. в названных статьях отсутствует указание на нарушение юридических норм.

Вместе с тем соискатель отмечает, что два основных нормативных акта, регламентирующих деятельность федеральных органов исполнительной власти, Конституция РФ и Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» - по сути, четко не закрепляют норм о юридической ответственности высших органов исполнительной власти. Юридическим основанием привлечения члена Правительства РФ к ответственности за злоупотребление должностными полномочиями согласно УК РФ (ст. 285) является деяние, совершенное из «корыстной или иной личной заинтересованности». Если этого не произошло, или виновное лицо не имело на то умысла (что проверить на таком уровне практически невозможно), то само по себе «существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства» основанием для установления ответственности виновного лица не является.

Существуют проблемы и в отношении коллегиальной ответственности Правительства РФ. Действующая Конституция Российской Федерации в ст.117 предусматривает возможность отставки Правительства в результате выражения недоверия ему Государственной Думой. Но данная статья не содержит четких критериев, в соответствии с которыми Государственная Дума РФ может выразить недоверие Правительству РФ. Кроме того, окончательное решение об отставке принимает Президент РФ, который не связан при принятии этого решения никакими правовыми условиями. В Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 35) также не закреплена процедура отставки Правительства РФ. Отсутствие четких оснований для отставки Правительства снижает эффективность взаимодействия парламента с Правительством РФ, ослабляет гарантии в деятельности последнего и его защиту от необоснованных решений Государственной Думы РФ.

Анализируя Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», диссертант отмечает прогрессивное стремление законодателя о персонализации ответственности должностных лиц за исполнение незаконных актов, приказов, распоряжений (ч. 2 ст. 14). Кроме того, государственный служащий несет персональную ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан (ч. 5 ст. 14). Вместе с тем Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» ограничен определением дисциплинарной ответственности служащих, отнесенных к категории «Б» и «В» государственной службы, а это не все лица, ответственные за принятие решений. За рамками правового регулирования данного Закона остались вопросы юридической ответственности лиц, замещающих государственные должности категории «А», к которым и относятся члены Правительства Российской Федерации.

Отдельные положения о дисциплинарной ответственности должностных лиц исполнительной власти регулируются Указом Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 06 июня 1996 г. № 8101, вводящего такие меры дисциплинарной ответственности, которые не предусмотрены Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». Например, направление на внеочередную переаттестацию, понижение в должности и лишение квалификационного разряда. Этим же Указом предусматривается возможность привлекать к дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от занимаемой должности, избранных глав исполнительной власти субъектов Федерации. Между тем данные лица занимают должности категории «А» и согласно Федеральному закону на государственной службе не состоят.

В этой связи в целях упорядочения системы ответственности всех субъектов государственного управления, и в первую очередь органов,

1 СЗ РФ. 1996. № 24. Ст. 2868.

должностных лиц, включая и высших лиц, реализующих функции распорядительно-исполнительного характера, автор предлагает разработать эффективную научную концепцию правовой ответственности государства, его органов и служащих.

Она предполагает, во-первых, согласование между собой имеющихся положений об ответственности, содержащихся в различных нормативных актах (в УК РФ, ГК РФ, КоАП РФ); во-вторых, принятие ряда специальных законодательных актов об ответственности органов и должностных лиц в России, в том числе Дисциплинарного кодекса РФ (дисциплинарная ответственность государственных служащих в настоящее время реализуется множеством нормативных актов, зачастую противоречащих друг другу); в-третьих, проведение систематизации видов ответственности субъектов власти с учетом возможных форм конституционной ответственности, реализуемой перед парламентом, через систему судов, органов государственного контроля, Прокуратуру РФ; в-четвертых, конкретизацию некоторых норм Конституции РФ, а именно, ст. 93 Конституции РФ об отрешении от должности Президента РФ, ч. 2 ст. 117 о юридических основаниях отставки Правительства РФ.

В этой связи, по мнению соискателя, целесообразно было бы дополнить Конституцию РФ положением об ответственности государства, органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений за ее нарушение, т.е. четко установить круг субъектов конституционной ответственности. На основании конституционного положения можно принять соответствующий законодательный акт, в котором бы были четко определены юридические основания для наступления неблагоприятных последствий конституционной ответственности, процедурные вопросы отрешения от должности высших должностных лиц, субъекты конституционной ответственности, санкции и решен вопрос об органах и структурах, которые правомочны решать вопросы привлечения субъекта к конституционной ответственности.

К числу федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих права и свободы человека и гражданина, относятся и органы милиции. Причем это государственные органы, специально уполномоченные для выполнения названных задач. Согласно действующему законодательству милиция представляет собой «систему государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения»1.

1 Закон РСФСР «О милиции» //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.1991. N 16.Ст.503. СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2694.

Органы милиции как элемент системы исполнительной власти представляют собой сформированное в государственно-распорядительном порядке ведомство, наделенное собственной компетенцией. Они имеют свою специфику в организационном и структурном оформлении, обладают как общими чертами системы исполнительной власти, так и особыми функциями, обеспечивающими механизм реализации конкретно регламентированных правом полномочий в сфере охраны правопорядка.

При осуществлении служебной деятельности сотрудники милиции вступают в специфические отношения, содержание которых связано с полномочиями, ответственностью, правовыми средствами, формами и методами реализации возложенных на данное ведомство задач по защите прав и свобод человека и гражданина, охране правопорядка, созданию гарантий общественной безопасности, борьбе с преступностью.

Соискатель выделяет следующие признаки, позволяющие определить место милиции в системе исполнительной власти в целом:

1) служба в милиции представляет собой специфический вид предметной деятельности человека, реализуемой в интересах обеспечения жизнедеятельности общества;

2) границы, формы и методы осуществления данной деятельности определяются государством;

3) служба в милиции является профессиональной деятельностью, т.е. трудовой деятельностью, требующей определенной подготовки, профессиональных знаний, умений и навыков (в связи с чем лица, принимаемые на службу в милицию, в обязательном порядке проходят специальное профессиональное обучение или переподготовку);

4) эта деятельность предусматривает замещение служащим государственной должности государственной службы согласно штатному расписанию государственного органа, которая определяет его правовой статус;

5) в рамках данной деятельности происходит реализация компетенции органов милиции;

6) она представляет собой исполнение полномочий государственного органа исполнительной власти, специфических должностных обязанностей по поручению государства и от его имени;

7) служба в милиции осуществляется за денежное вознаграждение, которое подчеркивает особенности в оплате труда, установленные для государственных служащих;

8) взаимоотношения сотрудников строятся на основе характерных для органов исполнительной власти отношений власти и подчинения;

9) правовое положение сотрудников, порядок прохождения службы устанавливаются государством.

По мнению соискателя, деятельность органов милиции в системе органов исполнительной власти характеризуется рядом специфических черт. Во-первых, они являются специальными органами государства, деятельность которых направлена, прежде всего, на поддержание должного общественного

порядка и необходимой безопасности граждан. Во-вторых, в силу этого органы милиции для организации и практического осуществления мер, обеспечивающих общественный порядок и безопасность граждан, имеют в своей структуре все необходимые элементы (подразделения) для выявления и пресечения противоправных действий. В-третьих, осуществляя борьбу с противоправными явлениями, органы милиции осуществляют свои властные полномочия на существующую социальную среду, в связи с чем деятельность непосредственно касается значительного количества граждан, проживающих на определенной территории. В-четвертых, органы милиции, предупреждая и пресекая правонарушения и преступления, тем самым способствуют обеспечению и защите основных прав и свобод человека и гражданина.

При рассмотрении места и роли милиции в системе органов исполнительной власти Российской Федерации диссертант останавливается на вопросах предполагаемого реформирования милиции, в частности разделения милиции на федеральную и муниципальную. В этой связи в работе рассматриваются вопросы, связанные как с правовым статусом муниципального служащего, в полномочия которого будет входить охрана общественного порядка на территории муниципального образования, так и с реализацией взаимодействия рассматриваемых структур с милицией федерального подчинения.

Соискатель считает, что в основу разделения милиции на федеральную и муниципальную следует заложить такие критерии, как: круг решаемых задач; разделение и объем реализуемых полномочий; подчиненность и подконтрольность; порядок прохождения службы; порядок назначения на должность и освобождения от должности руководителей; источники финансирования и содержания; особенности ресурсного обеспечения. При этом должен быть сохранен принцип двойного подчинения для местных органов охраны правопорядка как по вертикали (подчинение вышестоящим органам внутренних дел), так и по горизонтали (подчинение органам управления субъектов Российской Федерации).

По мнению соискателя, решение этих вопросов должно произойти путем принятия специального федерального закона. В этом правовом акте должны содержаться ключевые правовые установки, определяющие место и роль федеральной и муниципальной милиции в обеспечении общественной безопасности и охране общественного порядка, и раскрываться полномочия каждой из названных структур.

В заключении подводятся основные итоги проведенного исследования, излагаются основные его результаты, делаются выводы по исследованию в целом.

Подчеркивается, что за последние годы приняты решительные меры по утверждению исполнительной власти как самостоятельной, независимой и сильной ветви государственной власти, реализующей свои полномочия в интересах защиты прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя единого экономического и правового пространства Российской

Федерации. В то же время темпы реформы исполнительной власти остаются неудовлетворительными, не решен пока целый ряд проблем.

В этой связи отмечается, что реформирование системы федеральных органов исполнительной власти должно иметь в качестве одного из своих результатов (наряду с обеспечением действенности, эффективности управления государством) утверждение такого государственного механизма и таких правовых процедур, которые бы обеспечили незыблемость единства системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Эти положения тесно связаны с аргументами основных положений, выносимых на защиту, и одновременно выходят за рамки настоящей работы, ориентируя на дальнейшее изучение данной проблемы в конституционном праве и в других отраслевых юридических науках, а также на принятие необходимых мер в законодательной и правоприменительной практике.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в пяти научных статьях, общим объемом 1,9 п.л.:

1. Сивкова И.Н. Взаимодействие органов исполнительной власти с судебными органами // Труды Камчатского филиала Дальневосточного государственного университета. - Петропавловск-Камчатский: КФ ДВГУ, 2004. -Вып.2.-0,4 п.л.

2. Сивкова И.Н. Место и роль федеральных органов исполнительной власти в механизме государства // Труды Камчатского филиала Дальневосточного государственного университета. - Петропавловск-Камчатский: КФ ДВГУ, 2004. - Вып. 2. - 0,4 п.л.

3. Сивкова И.Н. Об ответственности федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации // Вестник Дальневосточного юридического института МВД России. Хабаровск: ДВЮИ МВД РФ, 2004. № 1 (6). - 0,3 п.л.

4. Сивкова И.Н. Реализация принципа федерализма в деятельности органов исполнительной власти. Конституции Российской Федерации 10 лет: итоги и перспективы: Материалы научно-практической конференции. - М.: МОУ МВД России, 2004. - 0,4 п.л.

5. Сивкова И.Н. К вопросу о понятиях «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти // Проблемы обеспечения законности и правопорядка в Дальневосточном регионе: Сб. международной межвузовской научно-практической конференции. - Хабаровск: ДВЮИ МВД России, 2004. - 0,4 п.л.

СИВКОВ А Ирина Николаевна

Корректор М.А. Княжеченко Подписано в печать 05.11.2004 г.

Усл. печ. л. 1,63 Уч.-изд. л. 1,4 Тираж 100 экз. Зак. 230

Издательство МСХА 127550, Москва, Тимирязевская ул., 44

12199 0

РНБ Русский фонд

2005-4 21712

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Сивкова, Ирина Николаевна, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Конституционно-правовая характеристика федеральных органов исполнительной власти в России

1.1. Понятие федеральных органов исполнительной власти.

1.2. Конституционно-правовые основы организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти в России.

1.3. Организационно-правовые основы построения системы федеральных органов исполнительной власти и основные звенья ее структуры.

Глава 2. Конституционно-правовые основы деятельности федеральных органов исполнительной власти в России.

2.1. Основные направления деятельности федеральных органов исполнительной власти в России и проблемы ее совершенствования.

2.2. Организационно-правовые основы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с другими органами государственной власти

Российской Федерации

2.3. Ответственность федеральных органов исполнительной власти в России.

2.4 Место и роль милиции в системе федеральных органов исполнительной власти.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Федеральные органы исполнительной власти в России"

Однако процесс реформирования исполнительной власти в целом, и федеральных органов исполнительной власти в частности в современной России идет сложно и противоречиво. До конца не решены проблемы дальнейшего формирования правовой базы, обеспечивающей в полной мере функционирование системы федеральных органов исполнительной власти в

1 Колпаков И. Разделение властей в современном Российском государстве // Конституционное и муниципальное право. 2001. № 2. С. 26.

2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Государство Россия. Путь к соответствии с Конституцией РФ и общепризнанными принципами и нормами международного права. Не выработан механизм согласования законодательства субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством, что затрудняет работу исполнительной власти на всех уровнях; часты случаи расхождения между законодательством двух уровней, обостряются проблемы снижения уровня профессионализма управленческих кадров.

Одной из главных причин недостаточной эффективности осуществления государственной власти в стране является фактическое отсутствие фактического единства исполнительной власти, обусловленная в том числе проблемами взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации. Несовершенство системы государственного управления, прежде всего институциональных структур, призванных обеспечить осуществление непосредственного управления общественными делами, представляет собой одну из фундаментальных характеристик современного Российского государства. Главной причиной, обусловившей подобное положение, является законодательно закрепленный отказ от вертикального единства системы государственной власти сверху донизу.

В немалой степени это объясняется слабостью теоретико-правовых разработок в данной области, подменой научных подходов политическим прагматизмом, отсутствием системности в реформировании органов федеральной исполнительной власти, нечеткостью критериев, по которым определяется их структура. Хотя еще в 1998 году прямое поручение от имени Федерации российским юристам разработать правовые механизмы, которые позволят упорядочить управленческие отношения в федеративной сфере, эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». - М., 2000. С. 24. содержалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ.

B.B. Лазарева, Г.В. Мальцева, JI.C. Мамута, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Г.В. Осипова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, H.A. Ушакова, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Т.М. Шамбы, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др.

Вопросы формирования системы органов исполнительной власти, повышения эффективности государственного управления в стране отражены в работах ученых, занимающихся исследованием проблем конституционного и административного права, государственного управления: В.Б. Аверьянова, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вольского, Б.Н. Габричидзе, В.Я. Гельмана, Б.П. Елисеева, М.И. Еропкина, В.Л. Кобалевского, Е.И. Козловой, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, А.Ф. Ноздрачева, A.B. Оболонского, М.И. Пискотина, В.Д. Сорокина, В.Ф. Халипова, Н.В. Черноголовкина и др.

Предметом диссертации послужило исследование вопросов формирования и развития системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации на основе анализа действующего законодательства, регулирующего вопросы организации и функционирования системы федеральных органов исполнительной власти и соответствующей практики их деятельности.

Для достижения этой цели в работе поставлены следующие задачи:

- исследовать систему и структуру органов исполнительной власти Российской Федерации и дать их понятия;

- проанализировать принципы и механизм взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с законодательной и судебной ветвями власти в современной России;

- сформулировать конкретные предложения по совершенствованию системы, полномочий и функций федеральных органов исполнительной власти РФ, нормативно-правовому обеспечению системы исполнительной власти в Российской Федерации; рассмотреть место и роль милиции в системе органов исполнительной власти Российской Федерации в свете предполагаемого реформирования милиции, в частности разделения милиции на федеральную и муниципальную.

Методологическая база и методы исследования. Методологической основой диссертационного исследования выступил системный, комплексный подход к анализу явлений правовой действительности Российской Федерации, вопросов формирования и развития федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. В диссертации рассматриваются вопросы, затрагивающие предметы изучения теории права и государства, конституционного права, административного права и других отраслей. Это обусловило комплексный характер проведенного исследования и использование различных методов при анализе состояния и перспектив развития системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Положения, выносимые на защиту:

1. Авторское определение федеральных органов исполнительной власти: - это высшие органы государственного управления, составляющие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации единую систему, при этом наделенные собственной компетенцией в соответствии с конституционными принципами разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, и выполняющие публичные функции, структура и деятельность которых регламентированы соответствующими нормативными правовыми актами.

3. Пункт «г» ст. 71 Конституции РФ относит к ведению Российской Федерации установление системы органов государственной власти, в том числе и исполнительной, но не раскрывает, в чьей компетенции находится установление системы органов государственной власти (Президента РФ или Федерального Собрания РФ). Исходя из аналогии правового регламентирования систем законодательной и судебной властей (в отношении формирования органов этих ветвей власти существуют федеральные законы), в принципе, что систему федеральных органов исполнительной власти и порядок их формирования должен устанавливать федеральный закон, в связи с чем считаем целесообразным принятие Федерального закона «О системе федеральных органов исполнительной власти».

6. Особенность ответственности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти выражается в том, что она может быть реализована только в соответствии с решением Президента РФ, (причем правовые основания и процедурные вопросы принятия подобного решения в законодательстве фактически не закреплены).

7. Предполагаемое реформирование МВД России предусматривает разделение милиции на федеральную и муниципальную. В основу данного деления следует заложить такие критерии, как: целесообразность решаемых задач; разделение и объем реализуемых полномочий; подчиненность и подконтрольность; порядок прохождения службы; порядок назначения на должность и освобождения от должности руководителей; источники финансирования и содержания; особенности ресурсного обеспечения.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Сивкова, Ирина Николаевна, Москва

Заключение

Одним из важнейших и необходимых условий динамичного поступательного развития Российской Федерации на современном этапе является поиск оптимальной модели функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации, так как именно органы исполнительной власти осуществляют непосредственное управление государством, реализуя возложенные на них полномочия в политической, экономической и социальных сферах. Вследствие этого, настоящее время система исполнительной власти Российской Федерации является весьма мощным и разветвленным организмом.

Проведенное исследование показывает, что за последние годы приняты решительные меры по утверждению исполнительной власти как самостоятельной, независимой и сильной ветви государственной власти, реализующей свои полномочия в интересах защиты прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя единого экономического и правового пространства Российской Федерации.

С этой целью были приняты такие основополагающие законодательные акты, как федеральный конституционный закон «О правительстве РФ», Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др.

В то же время темпы реформы исполнительной власти остаются неудовлетворительными, не решен пока целый ряд проблем.

На основе проведенного анализа и всестороннего рассмотрения проблемы в исследовании обобщается опыт функционирования федеральных органов исполнительной власти в России и обращается внимание на ряд принципиально значимых моментов.

1. Правовая база, обеспечивающая в полной мере функционирование федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права, еще не создана.

2. Не обеспечивается согласованность законодательства субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством. В такой ситуации создается почва для принятия государственными органами субъектов Российской Федерации актов нормативного и индивидуального характера, не соответствующих федеральному законодательству. Это порождает серьезные трудности в практике работы органов исполнительной власти.

3. Несмотря на наличие концепции реформы исполнительной власти, до настоящего времени не преодолены многие теоретические противоречия как в подходах к построению системы федеральных органов исполнительной власти, так и в принципах ее функционирования.

Конституция Российской Федерации, на которую следует опираться при решении вопроса построения исполнительной власти с учетом федеративных отношений, не дает четкого ответа на этот вопрос, что порождает неоднозначное ее толкование. Удовлетворительное разрешение этой проблемы требует тщательного, всестороннего обсуждения с учетом интересов, как субъектов Российской Федерации, так и федеральной власти.

4. Система федеральных органов исполнительной власти нуждается в совершенствовании механизма формирования кадрового корпуса. Авторитет исполнительной власти и эффективность ее деятельности зависят от профессионализма работников всех звеньев.

Между тем существуют большие претензии к качеству работы многих звеньев. В то же время средств на повышение квалификации работников федеральных органов исполнительной власти выделяется недостаточно. Требуют совершенствования вопросы, связанные с отбором кандидатов на должности в системе исполнительной власти, с повышением профессионализма работников всех уровней и их ответственности за злоупотребление властью и другие действия, умаляющие авторитет исполнительной власти.

Вопрос современной России - ее становление как динамично развивающегося государства. Достижение этой цели невозможно без эффективного функционирования системы управления страной. Сложившаяся система исполнительной власти не соответствует стоящим перед государством задачам, не в полной мере выполняет возложенные на нее функции. Необходимость активизации деятельности государства по преодолению системного кризиса, усиления роли государства и в развитии социально ориентированной экономики, отечественного производства, управлении подлинно демократических процессов предъявляют качественно новые требования к системе государственной власти Российской Федерации как стержня государственного управления.

Реформирование системы федеральных органов исполнительной власти должно иметь в качестве одного из своих результатов (наряду с обеспечением действенности, эффективности управления государством) утверждение такого государственного механизма и таких правовых процедур, которые бы обеспечили незыблемость единства системы исполнительной власти в Российской Федерации. Требуется внести ясность в конституционные понятия «система» и «структура» исполнительной власти. Система органов исполнительной власти должна быть закреплена законодательно, а их структура (внутреннее строение) может корректироваться по мере необходимости.

Требуют выяснения вопросы о соотношении системы органов государственной власти и единой системы органов исполнительной власти в Российской Федерации, о выделении государственно-управленческого блока в рамках государственного аппарата, вычленению управленческих проблем в общем контексте государственно-властной деятельности, и, в особенности, проблем, связанных с изучением факторов повышения управляемости общественными отношениями. Должна быть разработана стратегия последовательно проводимых структурных реформ системы органов исполнительной власти, четко нацеленных на повышение управляемости страной, безусловную обязательность исполнения законов и государственных решений, практическую эффективность административных и судебных актов.

Организация и функционирование исполнительной власти производны от сущности государства, обусловлены закрепленными в Конституции Российской Федерации его параметрами, принципами и качествами.

Предлагаемые в настоящем исследовании организационно-правовые меры не являются чем-то исключительно новым, противоречащим традициям развития системы управления в стране. Напротив, едва ли не любой период реформ в России, связанных с неизбежной дезорганизацией государственного аппарата и появлением автономных по отношению к центральной власти центров влияния, завершается осознанием разработки мер, преимущественной целью которых было «укрепление власти» и строительство «властной вертикали».

Обоснование предлагаемых мер строится на основе трех аргументов: необходимость наведения правового порядка в стране; защита прав и свобод граждан и юридических лиц, которые часто нарушаются региональными и местными властями; необходимость укрепления и консолидации власти во имя нового этапа радикальных экономических и социальных реформ. Безусловно, проведение реформ невозможно без сильной и консолидированной исполнительной власти. Однако консолидация исполнительной власти может происходить на различной основе, важно, чтобы были выдержаны все ценностные конституционные основания государственного строительства России.

Действия по оптимизации функционирования административной системы и структур федеральных органов исполнительной власти предполагают определение четких механизмов и процедур реализации основных конституционных функций Президента РФ, включая гарантии законности, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Необходимо нивелировать негативные эффекты, порождаемые двойственностью исполнительной власти. Ключевой задачей является снижение дублирования функций Администрации Президента, Совета Безопасности РФ и Правительства РФ, четкое разграничение их сфер компетенции и ответственности.

При этом необходимо также исходить из принципа взаимодополняемости их функций и полномочий в реализации многофакторных и межведомственных групп задач для более эффективного осуществления процесса государственного управления.

Достижение указанных целей потребует перестройки и оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти. В основу здесь должен быть положен принцип соответствия ресурсов и структуры органов управления выполняемым ими функциям. Необходимо проведение анализа целесообразности существования каждого ведомства, исходя из его функционального предназначения и исключения дублирования функций, а также соответствия его структуры кругу и уровню решаемых задач.

Система административного управления должна строиться как многоуровневая система с высокой степенью институционализации, в рамках которой, в частности, происходит четкое распределение функций и ролей между институтами и субъектами управления. Структуры управления создаются с учетом территориальной и экономической целесообразности, критериев управляемости и принципов программно-целевого управления.

Достижение этих целей потребует выработки четких критериев, принципов соподчиненности структур исполнительной власти, а также порядка и процедур ответственности государственных чиновников перед Президентом РФ, Правительством РФ и иными вышестоящими субъектами. При этом в рамках административной реформы необходимо в максимальной степени реализовать принцип «персонализации компетенции и ответственности».

Кроме того, в перспективе следует рассматривать возможность развития процедур ответственности руководителей федеральных органов исполнительной власти перед парламентом, а также возможность участия (учета мнения) парламента при назначении (отставке) министров.

Особой задачей является работа по снижению негативных эффектов, связанных со слабостями нормативно-правовой базы исполнительной власти и недостаточной развитостью на уровне законодательства процедур и принципов функционирования институтов власти и управления.

Соответственно, отдельной и важной задачей в рамках административной реформы становится проработка законодательного обеспечения системы государственного строительства, а также оптимизация и повышение эффективности судебной системы.

При этом одним из ключевых вопросов в устранении слабостей законодательной базы государственного управления является ликвидация легальных (правовых) возможностей для существования и развития коррупции. Достижение указанных целей потребует проведения комплексной инвентаризации и пересмотра действующего законодательства с целью ликвидации его внутренней противоречивости и рассогласованности.

Потребуется также разработка принципов и процедур разграничения сфер компетенции, ответственности и подотчетности территориальных структур органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Перестройка и оптимизация структуры и порядка работы федеральных органов исполнительной власти, в первую очередь, предполагает общую реформу структуры госаппарата на основе среднесрочной концепции социально-экономического развития страны с целью исключения параллелизма и дублирования функций министерств и ведомств, их более четкого распределения между федеральными структурами.

При решении данной задачи особого внимания потребует четкое разграничение сфер компетенции и взаимоотношений Администрации Президента РФ, Совета Безопасности РФ и Правительства РФ, а также оптимизация функций Президента РФ и Правительства РФ в экономической сфере.

Совершенствование согласительных процедур между различными институтами власти. Решение этой задачи предполагает обеспечение оптимальных условий для реализации Президентом РФ его конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, а также обеспечение оптимального с точки зрения государственных интересов порядка и режима выработки решений.

При решении данной задачи особого внимания потребует утверждение четких принципов соподчиненности структур исполнительной власти, а также подготовка законопроекта о ведении документооборота в органах исполнительной власти Российской Федерации.

Совершенствование процедур ответственности государственных чиновников перед Президентом РФ, Правительством РФ и иными органами власти. Решение этой задачи предполагает законодательное установление четких критериев, принципов и процедур ответственности членов Правительства РФ перед Президентом РФ, а также общих принципов должностной ответственности государственных чиновников.

При решении данной задачи особого внимания потребует реализация принципа «персонализации компетенции и ответственности», подготовка унифицированной системы должностных инструкций для федеральных государственных служащих. В перспективе необходимо также рассматривать вопрос о повышении ответственности Правительства РФ перед Федеральным Собранием РФ, имея в виду нормы формирования Правительства РФ парламентским большинством и (или) согласования Президентом РФ отставок и назначений Председателя Правительства РФ и основных федеральных министров с Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ.

Реформирование системы федеральных органов исполнительной власти предполагает осуществление последовательных действий, ведущих к коренному преобразованию данного института, приведение его в соответствие с требованиями, вытекающих из общего характера осуществляемых в стране реформ на демократизацию российского общества, создание эффективной государственной системы, соответствующей вызовам XXI века.

Все вышеперечисленные выводы, предложения, рекомендации ставят своей целью привлечь внимание общества к активному процессу реформирования исполнительной власти в целом и федеральных органов исполнительной власти в частности в современной России.

Ближайшие годы должны стать годами реформы исполнительной власти. Предстоит упорная работа, чтобы принимаемые решения стали надежной нормативной базой для создания в России развитого правового государства.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Федеральные органы исполнительной власти в России»

1. Официальные документы и нормативные акты.

2. Конституция Российской Федерации. М.: Юрид. лит. 1993. 96с.

3. Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. М.: Советская Россия. 1991. 64 с.

4. Федеративный Договор // Российская газета. 1992 . 16 мая.

5. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина М.: Юристъ, 1997. С. 625.

6. Конституция Российской Федерации: Комментарий Конституционного суда РФ: Офиц. текст, принятие и вступление в силу поправок к Конституции РФ. М.: Юрант-М, 2001. С. 200.

7. О Правительстве Российской Федерации. Федеральный Конституционный Закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 31 декабря 1997 г.)//СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5712; 1998. № 1.Ст. 1.

8. О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации. Закон РФ от 5 марта 1992 г. // Ведомости Съезда нар. депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. -№ 13.-Ст.663.

9. Указ Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. № 75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 34. Ст. 1146.

10. Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 24. Ст. 2598.

11. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 24. Ст. 2598.

12. Указ Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти» //Российская газета. 1997. 16 дек.

13. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»// Российская газета. 2004. 12 марта.

14. Указ Президента Российской Федерации «О создании комиссии по взаимодействию федеральных органов государственной властисубъектов Российской Федерации при проведении конституционно -правовой реформы в субъектах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997.

15. Указ Президента Российской Федерации «О Государственном совете Российской Федерации» от 1 сентября 2000 г. // СЗ РФ. 2000. № 36. Ст. 3633.

16. Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации // СЗ РФ. 1994. № 24.

17. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Об укреплении Российского государства (Основные направления внутренней и внешней политики). М., 1994. 109 с.

18. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О действенности государственной власти в России». М.: Юрид. лит.1995.

19. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Россия, за которую мы в ответе. (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)». М.: Юрид. лит.1996.

20. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Порядок во власти порядок в стране». - М.; Юрид. лит. 1997.

21. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Общими силами к подъему России» // Российская газета. 1998. 24 февраля.

22. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Россия на рубеже эпох» //Российская газета. 1999. 31 марта.

23. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективномугосударству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». М., 2000.

24. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений устава (Основного закона) Читинской области» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 1. С. 35.

25. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 4. Ст. 409.

26. Декларации о суверенитете союзных и автономных республик. -М.,1990.

27. Конституции республик в составе Российской Федерации. М.: Известия, 1996. Вып. 1-2.

28. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М.: Известия, 1995-1997. Вып. 1-3.

29. Абросимова Е.Б. Международная конференция «Конституционные проблемы федерализма и регионализма» // Государство и право. 1994. № 3.- С. 142-154.

30. Авакъян. С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. -М., 1997. С. 35.

31. Авакъян С.А. Практика российской государственности // Вести. Моск. ун-та. Сер. 18. Социол. и политология, 1997. № 1. С. 44-54.

32. Агапов А.Б., Сукало.А.Е. Развитие договорных отношений между субъектами Российской Федерации // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995.

33. Айвазян Распределение компетенции между Союзом ССР и союзными республиками /Сов. государство и право. 1985. № 6.

34. Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. -М., 1996. С. 56.

35. Бабурин С.Н. Современные проблемы российской государственности: территория Е гражданство // Государство и право, 1996. № 11. С. 3-9.

36. Барциц И.Н. Правовое пространство России. Вопросы конституционной теории и практики. М.: Изд-во МГУ, 2000. - 496 с.

37. Бахрах Д.Н. Вопросы законности в, государственном управлении // Правоведение, 1992, № 3.

38. Вельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. № 3.59 .Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М.: Институт экономики РАН, 1998. 130 с.

39. Васильев A.M. Правовые категории. Методологические аспекты разработки системы категорий теории права. М.: Юрид. лит., 1976. 264 с.61 .Гельман В. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть, 1987. №9. С. 73 -80.

40. Гильченко JI.B. Анализ становления местного самоуправления в регионах Российской Федерации // Местное самоуправление в России. -М„ 1998.

41. Государственно-правовые отношения в обновляющейся федерации // Советское государство и право, 1991. № 9. С. 12-45.

42. Губогло М. Национальное право в конституциях республик России (1991-1995 гг.) // Этнополитический вестник, 1995. № 6. С. 188-198.

43. Елисеев Б.П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: решение или порождение проблем // Государство и право, 1999. № 4. С. 5-13.

44. Елисеев Б.П. От власти силы к власти права: институт Президента и традиции власти в России. М.: Ваш выбор, 1996. № 2. С. 5-9.

45. Ю.Елисеев Б.П. Предел раздела власти. // Век. 2000. № 17.

46. Козлов А.Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти. Конституционный строй России. Вып. 3. М.: ИГП РАН, 1966. С. 53.

47. Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вести Моск. ун-та. Сер.11 Право. 1992. № 4.

48. Кочергин Е.А. Основы государственного управленческого контроля. -М., 2000. С. 173.

49. Ш.Крылов С.Б. США: федерализм, штаты и местное управление. М, 1968.-243 с.81 .Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (Основы концепции, конституционная модель, практика). М.: ИГП РАН, 1999. 197 с.

50. Лексин И.В. Договорное регулирование федеративных отношений в России. М.: УРСС, 1998. 280 с.

51. ЪЪ.ЛинцХ. Опасности президентства//Пределы власти, 1994. № 2, 3. С. 324.

52. Лукьянова Е.А. Российская государственность и конституционное законодательство в России (1917-1993). М.: Изд-во МГУ, 2000. 192 с.

53. ЪЪЛысенко В.П., Лысенко Л.М. Институт губернаторства в истории и современной России: некоторые общие и отличительные черты // Государство и право. 1998. - № 5. - С. 13-16.

54. Ъб.Матузов H.H. Политико-юридические коллизии и способы их разрешения // Становление государственности и местного самоуправления в регионах России (На примере Саратовской области). Саратов: СВШ МВД РФ, 1997.

55. Межрегиональные ассоциации — проторегионы «нового федерализма» в России // Власть. 1999. № 6 С. 37 49.

56. Мельчинский H.H. Реорганизация системы органов федеральной исполнительной власти Российской Федерации в 1996 г. // Формирование правовой системы России: Проблемы и перспективы. 1996. С. 69-74.

57. Методика подготовки и оформления законов субъектов федерации // Журнал российского права. 1997. № 6.

58. Ноздрачев А. Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции РФ 1993 г. // Государство и право. 1996. № 1.

59. Петров Н. Плюс сплошная федерализация всей России // Независимая газета. 1991. 16 окт.

60. Пискотин М.И. Без поправок в Конституцию не обойтись // Российская Федерации. 1997. № 14.

61. Постовой Н.В. Взаимодействие органов исполнительной власти -важнейшее условие реализации государственных функций // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. 1998. С. 99104.

62. Предложения о поправках к преамбуле и главам 3-8 Конституции Российской Федерации. Фонд «ИНДЕМ» // Независимая газета. 1999. 19 августа.

63. Президентское правление и право // Гласность. 1991. № 6 (35).

64. Примаков Е.М. Деньги в регионы уже пошли // Российская газета. -1998. 30 сентября.

65. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих. Круглый стол журнала «Государство и право» // Государство и право. 2000. - № 3. - С. 20-36; № 4. С. 15-30.

66. Романова Л. Путин борется с местными суверенитетами //Независимая газета. 2000. 12 мая.

67. Рыжов B.C. К судьбе государственного управления // Государство и право. 1999. №2.

68. Рыклин А. Короткая рука Москвы: Центральной власти все трудней контролировать ситуацию в регионах // Итоги. 1999. № 5. С. 14-15.

69. Саминин А.Г. О некоторых проблемах самоуправления и взаимодействия исполнительной и законодательной властей в Российской Федерации // Политические исследования. 1996. № 1.

70. Лукьянова Е.А. Российская государственность и конституционное законодательство в России (1917-1993). М.: Изд-во МГУ, 2000. 192 с.

71. Сивкова И.Н. Взаимодействие органов исполнительной власти с судебными органами // Труды Камчатского филиала Дальневосточного государственного университета. Петропавловск-Камчатский: КФ ДВГУ, 2004.- Вып.2.- С. 108-113.

72. Сивкова И.Н. Место и роль федеральных органов исполнительной власти в механизме государства // Труды Камчатского филиала Дальневосточного государственного университета. Петропавловск-Камчатский: КФ ДВГУ, 2004.- Вып.2.- С. 114-120.

73. Сивкова И.Н. Об ответственности федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации // Вестник Дальневосточного юридического института МВД России. Хабаровск: ДВЮИ МВД РФ, 2004. № i (6). С12-17.

74. Скуратов Д. Институт президентства в республиках Российской Федерации парламентского типа // Право и жизнь. 1996. № 10. С. 53-72.

75. Строев Е.С. Российский федерализм: нужно идти дальше общих формул // Федерализм. 1996. № 3.

76. Структура федеральных органов исполнительной власти. Нужна система // Журнал российского права. 1999. № 3-4. С. 19-28.

77. Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. 1996. № 10. С. 3-14.

78. Тихомиров Ю.А. Регулирующие функции органов исполнительной власти в сфере экономики // Законодательство и экономика. 1996. № 23-24. С. 10-14.

79. Тихомиров Ю.А. Законопроектная деятельность федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 1997. № 5. С. 9-17.

80. Тихомиров Ю.А. О концепции развития административного права и процесса // Государство и право. 1998. № 1.

81. Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия: власть и правопорядок // Государство и право. 1994. № 1.

82. Топорнин Б.Н. Разделение властей и государственная организация // Разделение властей и парламентаризм. М., 1992.

83. Умнова И.А. Как обеспечить единство законодательной и исполнительной власти в условиях Федерации // Журнал российского права. 1998. №4/5.

84. Цабрия Б. Новый основной закон и исполнительная власть // Российская Федерация. 1994. № 7.

85. Цыганенко И, В ожидании нового закона о Правительстве России // Президент. Парламент. Правительство. 1997. № 1. С. 25-27.

86. Чеботарев Т.Н. Президентская власть в системе государственной власти Российской Федерации // Российский юридический журнал. 1997. №4.

87. Чудновский Г.Л. Реформирование федеративных отношений: как обеспечить сбалансированность интересов центра и регионов // Журнал российского права. 1999. № 7-8. С. 19-25.

88. I. Учебники, учебные пособия, лекции, диссертации, авторефераты.

89. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.: ТЕИС, 1994. Ч. 1. 279 с.

90. Аляутдинов Ф.М. Конституционно-правовой статус органов исполнительной власти Российской Федерации: Дисс. . канд. юрид. наук: 12.00.02-М., 2001. С. 188

91. Андреевский И. Русское государственное право. СПб.: Изд. Вольфа. T.I. 1866. 496 с.

92. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Юрид.лит., 1997. 399 с.

93. Атаманчук Г.В. Государственное управление: организационно-функциональные вопросы). Учебное пособие. 2000. С. 77.

94. Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. М.: Изд-во МГУ, 1997. 480 с.

95. Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М.: БЕК, 1998. 506 с.

96. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для ВУЗов. БЕК. М., 1996.

97. Бахрах Д.Н. Административное право. Часть общая. М.,1993.

98. Блунчли И.К. Общее государственное право. T.I. М., 1865.

99. Брюховецкий В.А., Порошкина Ю.О. Структурно логические схемы. - Курск, 1998.

100. Бутаков A.B. Нормативный структурализм и современное Российское государство. Методологическое исследование. Омск: Изд. Омского госуниверситета, 1996. 209 с.

101. Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Москва, 17 февраля 1995 года. М.: Юрид.лит., 1995. 160 с.

102. Гааг JI.B. Законность как принцип деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: По материалам Западной Сибири: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. -Томск, 1998.23 с.

103. Габричидзе Б. Конституционный статус органов Советского государства. М., 1982. С. 93.

104. Гегель Г.В.Ф. Политические произведения. М.: Наука, 1978. -438 с.

105. Гоббс Т. Левиафан или материя, форма и власть государства церковного и гражданского. М.: Соцэкгиз, 1936. 503 с.

106. Государственное право Германии. Сокр. пер. с нем. В 2 т. Т. 1. -М.:ИГПРАН, 1994.312 с.

107. Государственное управление и развитие. Национальный доклад к 50-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН // Российские вести. 1996.

108. Драго Р. Административная наука / Перев. с фр. М., 1982. С. 65.

109. Дюги Л. Конституционное право: общая теория государства. М., 1908. 698 с.

110. ЕллинекГ. Общее учение о государстве. С-Пб, 1908. - С. 156.

111. Ефимов В.И. Система государственной власти. М.: Универсум. 1994. С. 99.

112. Ефимов В.И. Система государственной власти: теоретико-организационные основы и политическая динамика. Автореф. дис. д-ра юрид.наук. М., 1995.

113. Железное Б.П. Компетенция РСФСР и ее субъектов. Казань: Изд. Казан, ун-та, 1974. 128 с.

114. Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Материалы научно-практической конференции (26-27 ноября 1997 г.) / Под ред. В.И. Новоселова. Саратов, 1998. 160 с.

115. Исполнительная власть в Российской Федерации. / Под ред А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М.: БЕК, 1996.

116. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / И.Л. Бачило, A.A. Гришковец, И.С. Мелюхин и др.: Отв. Ред. И.Л. Бачило; Ин-т государства и права РАН. М.: Юристъ. 1998. 431 с.

117. Калинина Л.А. Исполнительная власть в ее организационно-правовых формах: Дисс. . канд. юрид. наук: 12.00.02 М., 1994. С. 257.

118. Каск Л.И. Функции и структура государства. Л.: Изд. ЛГУ, 1969.-С. 8- 11.

119. Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М.: Аванта+, 2000. - 560 с.

120. Керимов Д.А. Общая теория государства и права. Предмет, структура, функции. М.: Юрид.лит, 1977. 133 с.

121. Керимов Д.А. Философские основания политико-правовых исследований. М.: Мысль, 1986. 330 с.

122. Козлов А.Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти // Конституционный строй России. Вып. 3. - М.: ИГП РАН, 1996.

123. Козлова Н.Ю. Буржуазные учения о федерализме XYIII-XIX веков. М.: Наука, 1988. 141 с.

124. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. T.I. Отв. ред. Б .А. Страшун. М.: БЕК, 1993.

125. Конституционное законодательство России / Под ред Ю.А. Тихомирова. М.; Городец, 1999. 382 с.

126. Конституционный строй России / Редкол.: Е.К.Глушко, А.Е.Козлов, И.М. Степанов, Ю.Л. Шулъженко; РАН, Ин-т государства и права. М.: Ин-т государства и права РАН, 1992 .Вып. 1. 1992. 170 с.

127. Курюкин А.Н. Взаимодействие законодательной и исполнительной властей в условиях реформирования российского общества: Дисс. . канд. полит, наук: 23.00.02 -Тула., 2000. С. 152.

128. Кутафин O.E. Высшие органы государственной власти страны. 1988-1992. М.: Юрид. лит., 1991. 368 с.

129. Кутафин O.E. Конституционные основы общественного строя и политики СССР. М.: Изд-во МГУ, 1985. 288 с.

130. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации; Учебник. М.: Юристъ, 1997. С. 178.

131. Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. М.: Прометей. 1999.419 с.

132. Милушева ТВ. Исполнительная власть как форма реализации права: Дисс. . канд. юрид. наук: 12.00.01 Саратов, 2001. С. 288.

133. Новый курс России: предпосылки и ориентиры. Социальная и социально-политическая ситуация в России. Год 1995-й / Под ред. Г.В. Осипова (рук.). М.: Academia, 1996. С. 75.

134. Общая теория государства и права / Отв. ред. Д.А. Керимов и B.C. Петров. В 2 т. Т. 1. Л.: Изд-во ЛГУ, 1968. 304 с.

135. Общая теория права и государства: Академический курс: в 2-х т.: Учебник для вузов / Отв. ред. М.Н.Марченко; МГУ. М.: Зерцало, 1998.408 с.

136. Общая теория права и государства: Учеб. / Под ред. В.В. Лазарева. 2-е изд., перераб. и доп. М.; Юристъ, 1996. 472 с.

137. Окуньков JI.A. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996.

138. Осипов Г.В. Социология и политика. М.: ИСПИ РАН, 1995. 588 с.

139. Павличенко Н.М. Принцип разделения государственной власти в конституционном регулировании Российской Федерации: Дисс. . канд. юрид. наук: 12.00.02 -М., 1999. С. 159.

140. Палиенко Н.И. Суверенитет: историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. Ярославль, 1903. 434 с.

141. Петров Е.Е. Правовое регулирование надзорной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации: Дисс. . канд. юрид. наук: 12.00.14 С-Пб., 2002. С. 197.

142. Политология: Курс лекций / Марченко М.Н., JJeiicm О.Э., Воротилин Е.А. и др.; Под ред. Марченко М.Н. М.: Изд-во МГУ, 1993. 254 с.

143. Президент правительство - исполнительная власть: российская модель / Под ред. Шаблинского И. Г. - М.: Центр конституционных исследований МОНФ, 1997. 70 с.

144. Россия 2000. Современная политическая история (1985-1999 гг.). T.I. Хроника и аналитика. - М., 2000. 1144 с.

145. Саломаткин А. С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации (вопросы теории и практики). М.: Манускрипт, 1995.

146. Сахаров Н. А. Соотношение полномочий между Президентом РФ и Правительством РФ: правовые нормы и практика российской государственности // Президент Правительство - исполнительная власть: российская модель. - М., 1997.

147. Синюков В.H. Российская правовая система: Введение в общую теорию. Саратов: Полиграфист, 1994. - 496 с.

148. Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Конституционное право Российской Федерации. М.: Былина, 1995. С. 105.

149. Теоретические основы советской конституции / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М.: Наука, 1981. 207 с.

150. Теория государства и права / Под ред. M .M. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. М., 2000.

151. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало; ТЕИС, 1996. С. 80.

152. Тихомиров Ю.А. Исполнительная власть: ее сила и слабость // Формирование политической системы России. 1996. С. 32.

153. Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения / Ин-т законодательства и сравнит, правоведения при Правительстве РФ. М.: Норма, 1996. 428 с.

154. Тихомиров Ю.А. Об административной реформе в России // Исполнительная власть: организация и взаимодействие. М., Юридический Дом «Юстицинформ», 2000.

155. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учеб.-практ. пособие. М.: Дело, 1998. 280 с.

156. Факторы эффективности функционирования федеральных органов власти в регионе (на опыте Южного федерального округа) // Игнатов В.Г., Акопов Л.В., Беклемищев Е.П. и др. Ростов н/Д; Изд-во СКАГС, 2001.136 с.

157. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. 355 с.

158. Федерализм власти и власть федерализма. М.: ТОО «ИнтелТех», 1997. 875 с.

159. Формирование политической системы России / Под ред. Коршунова A.B. М.: Центр конституционных исследований МОНФ,1996. 96 с.

160. Халипов В.Ф. Власть: Кратологический словарь. М.: Республика,1997, 431 с.

161. Чесноков A.C. Исполнительная власть в Российской Федерации: (Теоретико-правовой анализ): Дисс. . канд. юрид. наук: 12.00.01 -М., 2001. С. 179.

162. Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ М.,1995.

163. Шамба Т.М. Национальная политика и национально-государственное устройство Российской Федерации. М.: Изд-во МГУК, 2000. 208 с.

164. Шапсугов Д.Ю. Народовластие: Опыт политико-правового исследования: Дис. . д-ра юрид. наук. М., 1991. 321 с.

165. Юридический энциклопедический словарь / Под. ред. А.Я. Сухарева М.: Сов. энцикл., 1984. 415 с.

Автор: Сивкова, Ирина Николаевна
Город: Москва
Год: 2004
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Федеральные органы исполнительной власти в России тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Федеральные органы исполнительной власти в Россиитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Федеральные органы исполнительной власти в России»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Сивкова, Ирина Николаевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Федеральные органы исполнительной власти в России"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Сивкова, Ирина Николаевна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Федеральные органы исполнительной власти в России»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Федеральные органы исполнительной власти в России»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Сивкова, Ирина Николаевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Федеральные органы исполнительной власти в России"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Сивкова, Ирина Николаевна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Федеральные органы исполнительной власти в России»