АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Реформирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации»
На правах рукописи
СОРОКИН Дмитрий Сергеевич
Реформирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2004
Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Научный руководитель: кандидат юридических наук
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Ведущая организация - Северо-Кавказская академия государственной службы, кафедра государственного строительства и права.
Защита состоится «4» марта 2004 года, в 16.00 часов на заседании диссертационного Совета Д-502.006.10 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84,ауд.2297.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС при Президенте Российской Федерации.
Автореферат разослан 4 февраля 2004 г. Ученый секретарь
Догадайло Екатерина Юрьевна
- Прудников Анатолий Семенович;
кандидат юридических наук, доцент Шулепова Ирина Викторовна.
диссертационного Совета
I. Общая характеристика диссертационной работы
Актуальность темы исследования. В период, прошедший после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, в стране предпринимались многочисленные попытки начать административную реформу. Реформирование предполагалось направить на всю систему осуществления государственной власти, но, прежде всего, на систему органов исполнительной власти. Однако, надлежит признать, что, по большей части, указанные попытки сводились к упразднению одних, образованию на их месте других органов власти, изменению иерархической подчиненности различных министерств и ведомств.
Все это свидетельствует об отсутствии системности в реформировании органов федеральной исполнительной власти. Такие проблемы связаны во многом с несовершенством самой Конституции Российской Федерации, в которой комплексно не представлена система исполнительной власти страны, не отражена структурная и функциональная характеристика этой власти, не обозначена основа для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов исполнительной власти. Сложности конституционно-правового регулирования системы исполнительной власти в Российской Федерации обусловлены нечеткостью конституционных формулировок, преобладанием на практике политических интересов над требованиями законности, отсутствием последовательности в реформировании органов федеральной исполнительной власти, неопределенностью критериев, по которым определяется их структура.
Итогом административной реформы в Российской Федерации должна стать «новая структура федеральных органов исполнительной власти с ясными и исчерпывающими функциями, полномочиями и регламентом работы (порядком принятия решений) каждого из этих органов, а также федерального правительства в целом». Подобный подход позволит оценивать с точки зрения эффективности успешность осуществления реформы, необходимость которой обусловлена нарастающим разрывом между потребностями современного российского
РОС НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА СПспИууг ы * о»
общества и ныне существующим уровнем результативности функционирования системы исполнительной власти в стране1.
Среди трудностей реализации реформы и то обстоятельство, что федеральные органы исполнительной власти одновременно являются и субъектами. и объектами проводимых преобразований. От действий федеральной исполнительной власти в решающей степени зависят характер реформ, их направленность, а, во многом, и успешность. Однако, сама федеральная исполнительная власть находится в процессе постоянной трансформации и адаптации к быстроменяющейся ситуации в стране, к складывающимся в стране политическим и социально-экономическим условиям.
С позиций конституционного права организация исполнительной власти в Российской Федерации должна быть рассмотрена с учетом того, что органы исполнительной власти не существуют в отрыве от иных властей, функционируют в тесном взаимодействии с ними. И, следовательно, для обеспечения наибольшей эффективности сотрудничества исполнительная власть должна быть организована в такой форме, которая максимально соответствовала бы тому механизму взаимодействия и взаимовлияния властей, который положен в основу конституционного устройства всей системы органов государственной власти страны.
Исследуя вопрос конституционно-правового обеспечения реформы системы исполнительной власти в Российской Федерации, следует исходить из концептуального согласия с тезисом, что «изменение Конституции не представляется неотложной и первоочередной задачей»2. Поэтому единственно возможной тактикой реформирования исполнительной власти является последовательное упорядочивающее воздействие по оптимизации структуры, принципов и порядка работы системы исполнительной власти. Конституция Российской Федерации оставляет возможности для преодоления отмеченных проблем в рамках развития конституционного законодательства на основе указов Президента
1 Об административной реформе. // Доклад Председателя Правительства Российской Федерации Президенту Российской Федерации от 18.12.2002г. № Пр-2190.
2 См.: Владимир Путин: Россия на рубеже тысячелетия // Российская газета. 1999.31 декабря.
Российской Федерации и соответствующих законов, конкретизирующих положения Конституции в сфере государственной власти.
Осуществление административной реформы в условиях неизменности Конституции Российской Федерации 1993 года, в то же время, не снимает задач по конституционному закреплению проводимой реформы. Очевидно, что в ходе проведения реформы возникнет настоятельная потребность отражения результатов реформы в законодательстве, в том числе и в федеральных конституционных законах. Поэтому в рамках подготовки и в ходе осуществления реформы необходимо сформулировать подходы к возможным конституционным новациям.
Потребность анализа процессов реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, раскрытие форм и институтов разрешения имевшихся противоречий, совершенствования конституционно-правовых основ проведения административной реформы обусловили выбор темы диссертации и определили ее актуальность.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Среди актуальных задач, которые стоят перед отечественным правоведением на современном этапе, свое значимое место занимает потребность анализа состояния системы и структуры исполнительной власти в Российской Федерации. Диссертационное исследование содержит анализ специальной литературы, законодательства и практики деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации в процессе осуществления ими управленческой деятельности.
Поставленные в диссертационном исследовании задачи могут быть выполнены при опоре на исследования отечественных ученых-правоведов: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.П. Елисеева, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, М.Н. Кузнецова, О.Е. Кутафина, В.В.Лазарева, Ю.И. Лейбо, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, B.C. Нерсесянца, Г.В. Осипова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, В.Е. Чиркина, Т.М. Шамбы, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, И.С. Яценко и других. Вопросы формирования системы органов исполнительной власти, повышения эффективности государственного управления в стране
отражены в работах ученых, занимающихся исследованием проблем конституционного и административного права, государственного управления: В.Б. Аверьянова, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, Б.Н. Габричидзе, В.Я. Гельмана, Е.И. Козловой, Ю.М. Козлова, А.Ф. Ноздрачева, А.В.Оболонского, М.И. Пискотина, В.Ф. Халипова, Н.В. Черноголовкина и др.
Работы приведенных ученых были использованы при подготовке данного диссертационного исследования. Многие аспекты проблемы были исследованы в таких фундаментальных работах, как «Исполнительная власть в Российской Федерации» под редакцией А.Ф. Ноздрачева и Ю.А Тихомирова (М.: БЕК, 1996), «Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития», подготовленной авторским коллективом под руководством И.Л. Бачило (М.: Юристь. 1998), «Об административной реформе в России: исполнительная власть: организация и взаимодействие» (Ю.А. Тихомиров. М., Юридический Дом «Юстицинформ», 2000).
В то же время, поставленные задачи по проведению административной реформы, развитию системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации обусловливают значимость регулярного обращения к данной проблематике с целью представления современного ее понимания.
Нормативная основа исследования. В диссертации использовались нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран. Нормативную базу диссертации составляют, прежде всего, конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., а также Конституции СССР 1977 г., Конституции РСФСР 1978 г.); Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации; федеральные законы, указы Президента Российской Федерации (в частности, Указ № 824 от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»), постановления Правительства Российской Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также законодательство по вопросам регулирования деятельности и развития системы органов исполнительной власти в Российской Федерации.
Особое внимание в исследовании уделяется актам Конституционного Суда Российской Федерации, прежде всего, Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 года по делу о толковании статей 71 (п. «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Эмпирическую базу диссертационной работы составил анализ деятельности федеральных органов государственной власти. Вопросы практической правотворческой и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации исследованы на основе анализа конституционных норм, нормативных правовых актов федеральных органов власти и субъектов Федерации. В диссертации использованы материалы работы ряда специальных комиссий при Президенте Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации, деятельность которых направлена на реформирование системы исполнительной власти в стране, а также итоги обсуждения в Федеральном Собрании Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации ряда законопроектов и практических вопросов.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ процессов становления и развития системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, исследование конституционно-правовых основ функционирования государственной власти в стране и представление на основе проведенного анализа рекомендаций по вопросам ее реформирования.
Указанная цель достигнута при разрешении следующего комплекса задач:
• уточнить понятие исполнительной власти через рассмотрение ее структурно-функциональных характеристик;
• исследовать систему и структуру органов исполнительной власти Российской Федерации;
• изучить вопросы правового регулирования исполнительной власти Российской Федерации, представить ее место в системе органов государственной власти в условиях реализации отечественной модели разделения властей;
• изучить конституционно-правовые основы взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при определении системы и структуры федеральных органов исполнительной власти;
• исследовать конституционно-правовые основы проведения административной реформы в Российской Федерации и правовые средства обеспечения системности осуществления исполнительной власти в стране;
• сформулировать конкретные предложения по совершенствованию системы, полномочий и функций органов исполнительной власти Российской Федерации, нормативно-правовому обеспечению реформы системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации;
Объектом исследования являются конституционно-правовые основы организации и функционирования системы федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.
Предмет исследования - система и структура федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.
Методологической основой диссертации является, прежде всего, институциональный подход к исследованию процессов реформирования системы и структуры органов исполнительной власти Российской Федерацией. Диссертант использовал различные методы изучения и анализа вопросов государственно-правовой практики: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, интегральный, формально-юридический, ситуационный, теоретико-прогностический, а также теоретические положения в области конституционного права, отраслевых юридических наук.
В частности, нормативно-правовой метод был использован при анализе конституционно-правовой базы реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерацией; системный метод призван представить обусловленность эффективности функционирования исполнительной власти в стране от. совершенствования ее структуры; теоретико-прогностический метод применялся при подготовке. рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы. Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам
конституционного права, но и к вопросам теории государства и права, административного, финансового, муниципального и других отраслей права.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем представлена концепция развития системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской федерации как фактора совершенствования системы государственного управления. В диссертации разработаны вопросы формирования и динамики системы исполнительной власти в Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. Ряд аспектов приведенных проблем изучены отечественным правоведением в недостаточной степени, в силу чего проведенный в диссертационной работе анализ обладает элементами научной новизны. Среди таких аспектов - исследование конституционно-правовых основ взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при определении системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, изучение конституционно-правовых основ проведения административной реформы в стране.
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения, практические выводы и предложения по результатам исследования, которые обладают элементами научной новизны и выносятся на защиту:
• проанализировав ряд положений Конституции Российской Федерации 1993 г., диссертант приходит к выводу о существовании серьезного пробела в конституционном регулировании системы исполнительной власти в Российской Федерации. Конституция Российской Федерации (ст. ПО) лишь указывает на то, что исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Вместе с тем, полномочия исполнительной власти осуществляются не только Правительством Российской Федерации, но и федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Правительство Российской Федерации
возглавляет систему исполнительной власти, что необходимо закрепить в главе 6 Конституции Российской Федерации;
• отсутствие конституционно-правовой нормы-дефиниции системы исполнительной власти создает предпосылки для произвольного установления Президентом Российской Федерации и Председателем Правительства Российской Федерации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Это противоречит общемировым тенденциям в юридическом закреплении системы органов государственной власти, а также чревато нестабильностью и неэффективностью государственного управления. Необходимое условие оптимизации и рационализации системы федеральных органов исполнительной власти - издание Президентом Российской Федерации юридически более совершенного указа о системе федеральных органов исполнительной власти при одновременной отмене действующего акта;
• отмечая пробельность федерального законодательства в сфере регулирования системы федеральных органов исполнительной власти, диссертант приходит к выводу о том, что отсутствие законодательного закрепления системы федеральных органов исполнительной власти чревато нестабильностью и неэффективностью государственного управления. Система органов исполнительной власти должна быть закреплена законодательно, а их структура (внутреннее строение) может корректироваться по мере необходимости.
Законодательно необходимо закрепить перечень министерств Российской Федерации (федеральных министерств), которые могут быть ликвидированы либо реорганизованы только на основании закона. Другие федеральные органы исполнительной власти могут создаваться, ликвидироваться или реорганизовываться Президентом Российской Федерации по предложению Правительства Российской Федерации.
• диссертант уточняет понятие «структура федеральных органов исполнительной власти», под которым понимается совокупность осуществляющих исполнительно-распорядительные функции органов, но и некая система организационных связей, позволяющих при реализации государственно-управляющих воздействий устанавливать социальные взаимодействия и взаимоотношения социального партнерства с различными органами государственной власти, местного самоуправления
и структурами гражданского общества, а также внутриорганизационная структура органа исполнительной власти, адекватно отражающая установленные для него в законодательстве Российской Федерации и в положении об органе статус, цели, задачи, функции и обеспечивает благоприятные основы (структурно-функциональные связи) для рациональной эффективной организации его деятельности в определенной сфере (отрасли) и работы собственного аппарата. Структура федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации обусловлена стратегическими задачами развития Российского государства; она должна определяться Президентом Российской Федерации на основании федерального закона о системе федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации;
• диссертант предлагает авторские определения видов органов исполнительной власти и отмечает, что определения органов исполнительной власти должны содержаться в Федеральном законе о федеральных органах исполнительной власти. В Законе следует также определить: систему органов исполнительной власти, как федеральных, так и органов власти субъектов Федерации; порядок и процедуры их образования; критерии распределения компетенции.
Теоретическая и практическая значимость исследования. В диссертации представлена целостная концепция развития системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, выявлены и раскрыты особенности развития конституционного законодательства по данному вопросу на современном этапе.
Практическая значимость диссертационного исследования, представленных в нем основных выводов и предложений, состоит в том, что его результаты могут быть использованы при подготовке нормативных правовых актов и программных документов по реформированию системы и структуры федеральных органов государственной власти Российской Федерации. Итоги исследования направлены на развитие отечественной модели исполнительной власти. Анализируемые в рамках диссертационного исследования материалы могут быть использованы органами, призванными обеспечить проведение административной реформы в Российской Федерации, восстановить дееспособность и
единство системы исполнительной власти. Основные положения могут быть также использованы в научно-исследовательской работе, при преподавании конституционного права Российской Федерации, административного права, политологии, некоторых других дисциплин.
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертации были отражены в статьях и публикациях, а также в практической деятельности автора в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Диссертант принимал участие в подготовке и обсуждении ряда законопроектов. Материалы исследования использовались автором в его практической деятельности, а также в выступлениях на научных конференциях по проблемам государственного строительства и права.
Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании методологического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
II. Основное содержание диссертационной работы
Во Введении обоснована актуальность темы исследования, отмечена степень ее научной разработанности, определены цель и задачи, раскрыты методы исследования, дан обзор круга использованных источников, показана научная новизна и практическая значимость диссертации, сформулированы положения, выносимые на защиту.
Глава I - «Исполнительная власть Российской Федерации: понятие, система, правовой статус» - содержит анализ конституционно-правового регулирования исполнительной власти в Российской Федерации (§ 1), представление системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации (§ 2), исследование вопросов взаимодействия Президента Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации при определении системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (§ 3).
Диссертационное исследование начинается с рассмотрения теоретических аспектов организации исполнительной власти, конституционно-правовых аспектов реализации доктрины разделения властей в Российской Федерации, выявления критериев эффективности исполнительной власти в условиях разделения властей. В диссертации исследуется институт исполнительной власти в Российской Федерации, дается представление системы исполнительной власти, раскрываются понятия системы органов исполнительной власти, органа исполнительной власти.
Диссертант разделяет такие понятия как конституционные и правовые основы деятельности системы исполнительной власти. Если конституционно-правовой статус исполнительной власти находит свое отражение в Конституции Российской Федерации, то правовые основы исполнительной власти определяются федеральными конституционными и федеральными законами; договорами между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, указами Президента Российской Федерации.
Сложности построения системы и формирования структуры исполнительной власти в России обусловлены многими причинами. В Конституции Российской Федерации не дано полного представления о сущности, основах правового статуса и системе органов исполнительной власти. В монографии «Исполнительная власть в Российской Федерации»3 отмечается, что «органы исполнительной власти РФ представляют собой сложную иерархическую, многоотраслевую и полифункциональную систему, которая объединяет как коллегиальные, так и единоличные органы». В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти
3 Исполнительная власть в Российской Федерации. / под ред А.Ф. Ноздрачева, ЮА Тихомирова. М.: БЕК, 1996. С. 19.
в Российской Федерации. В монографии, вышедшей практически под тем же названием двумя годами позже4, делается убедительный вывод о трансформации терминов «государственное управление», «органы управления», «публичное управление» в термины «исполнительная власть», «органы исполнительной власти».
Диссертант задается вопросом о соотношении государственного управления и исполнительной власти, решение которого важно- с методологической точки зрения для определения правового положения исполнительной власти. В рамках ответа на этот вопрос исследуются принципы построения и деятельности. органов исполнительной власти. Особое внимание в работе уделено принципам правового регулирования; (правовым основам) органа исполнительной власти, принципу системности органов исполнительной власти, вопросам обеспечения единства и целостности системы исполнительной власти в Российской Федерации.
В правовом плане особенно важно в обеспечении единства и целостности, а также в функционировании системы исполнительной власти Российской Федерации соблюдение следующих двух групп принципов:
- принципов конституционного режима исполнительной власти (верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных законов; единства системы государственной? власти; разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ; разделение законодательной, исполнительной и судебной власти; обеспечение суверенитета Российской Федерации и др.);
- принципов административного режима системы исполнительной власти (обязательность для всех органов решений вышестоящих органов исполнительной власти; единство требований, предъявляемых к различным уровням и органам исполнительной власти; профессионализм компетентность, гласность и т .д.
Диссертант обращает внимание, что нередко, в том числе и в нормативных правовых актах, происходит подмена понятия «система» понятием «структура». Это стало возможным в силу того, что на уровне
4 Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачнло. М.: Юристь, 1998.
Конституции Российской Федерации не установлены ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, ни отличия последних по правовому статусу. Конституционные нормы регламентируют лишь вопросы организации и деятельности Правительства Российской Федерации, которое согласно ст. ПО Конституции Российской Федерации осуществляет общефедеральную исполнительную власть; устанавливают состав Правительства РФ, а также предусматривают права федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78 Конституции Российской Федерации).
Проведенный в диссертации анализ изменения структуры федеральных органов исполнительной власти в период с 1992 по 2003 гг.5, опыта функционирования и организационного развития ряда центральных федеральных органов исполнительной власти, критериев социальной эффективности государственного управления приводит диссертанта к выводу, что на социальную эффективность исполнительной власти влияют следующие организационно-структурные условия:
а) структура исполнительной власти обусловливается функциями государственной власти, строится на принципах социального управления и включает блоки органов власти, направленные на регулирование экономических, социально-культурных, административно-политических процессов;
б) структура исполнительной власти — это не только совокупность осуществляющих исполнительно-распорядительные функции органов, но и некая система организационных связей, позволяющих при реализации государственно-управляющих воздействий устанавливать социальные взаимодействия и взаимоотношения социального партнерства с различными органами государственной власти, местного самоуправления и структурами гражданского общества;
в) внутриорганизационная структура органа исполнительной власти
5 См.: Указы Президента Российской Федерации от 30.09.1992 г. № 1148 «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти»; от 10.01.1994. № 66; от 14.98.1996 г. № 1177; от 17.03.1997 г. № 249; от 30.04. 1998 г. № 1142; от 25.05.1999 г. № 651; от 17.08.1999 г. № 1062; от 17.05.2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» с внесенными изменениями и дополнениями.
адекватно отражает установленные для него в законодательстве Российской Федерации ив положении об органе статус, цели, задачи, функции и обеспечивает благоприятные основы (структурно-функциональные связи) для рациональной эффективной организации его деятельности в определенной сфере (отрасли) и работы собственного аппарата.
Современная конституционная система России содержит в себе ряд принципов и особенностей, которые задают объективные проблемы в построении и функционировании системы исполнительной власти, в осуществлении ее модернизации.
Во-первых, речь идет о двойственности (дуалистичности) системы исполнительной власти. Фактически сложилось разделение полномочий исполнительной власти между Президентом РФ и Правительством РФ. При этом один из этих центров - Правительство РФ - осуществляет реальное управление финансовыми и материальными потоками, а другой -Президент РФ - несет политическую ответственность за экономические результаты деятельности Правительства. Такая двойственность исполнительной власти порождает разделение и дублирование функций между Администрацией Президента РФ, Советом Безопасности и Правительством РФ. То, что внутри исполнительной власти действуют несколько аппаратных центров выработки и принятия решений, требует выстраивания и поддержания сложного механизма согласований готовящихся решений, который по определению не может быть оптимальным.
Другим негативным аспектом сложившейся ситуации, т.е. односторонней ориентации Правительства РФ на Президента РФ, является ослабление политической ответственности представительной власти в лице Государственной Думы ФС РФ и Совета Федерации ФС РФ за результаты проводимой экономической политики. Обе палаты российского парламента воспринимают Правительство РФ как некую внешнюю силу, с которой политически выгодно находиться в конфронтации, оказывая определенное давление и на Президента РФ, вынужденного поддерживать в лице Правительства РФ исполнительную власть как таковую.
В отличие от Конституции РФ, действовавшей до 12 декабря 1993 г., в которой содержалось прямое упоминание о президенте как о «главе
исполнительной власти в Российской Федерации», действующая Конституция Российской Федерации избежала прямого закрепления за президентом статуса главы исполнительной власти. Однако это не означает ослабления взаимосвязей между институтом президента и исполнительной властью. Напротив, целый ряд новых норм, введенных в Конституцию РФ, значительно расширил возможности Президента по контролю за деятельностью органов исполнительной власти, а ряд наиболее ответственных структур исполнительной власти напрямую подчинен главе государства (Совет Безопасности, «силовые» министерства и ведомства). Президент РФ обладает правами и полномочиями непосредственного руководства Правительством РФ, в том числе и в ходе определения Президентом РФ основных направлений внутренней и внешней политики государства. Президент РФ наделен эффективным механизмом контроля за деятельностью Правительства РФ, одним из важнейших элементов которого является его право председательствовать на заседаниях Правительства РФ. Президент РФ принимает решение об отставке Правительства РФ, имеет право отмены постановлений и распоряжений Правительства РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ).
В системе федеральных органов исполнительной власти занимает особое место и играет главенствующую роль в осуществлении функций непосредственного управления общественными делами Правительство Российской Федерации. В диссертации дан краткий исторический анализ формирования системы исполнительной власти в России, приводятся основные конституционно-правовые модели построения системы органов исполнительной власти в ряде зарубежных государств.
Совокупность федеральных органов исполнительной власти отличается значительной разветвленностью и разнообразием конкретных видов органов. В соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» предусматривается использование 7 видов федеральных органов исполнительной власти: министерство; государственный комитет; федеральная комиссия федеральная служба; российское агентство; федеральный надзор; иные органы. Между всеми перечисленными государственными органами, наряду с общими чертами и признаками, объединяющими их в единую систему органов (органы исполнительной
власти), имеются весьма существенные различия как по месту и роли в системе государственных органов, компетенции, так и по организационной структуре и формам деятельности (способам и формам организации своей работы, специфике издаваемых данными органами нормативных правовых актов).
Диссертант приводит определения федеральных органов исполнительной власти (министерство, государственный комитет, федеральная комиссия, федеральная служба, российское агентство, федеральный надзор) и обосновывает вывод, что из действующего законодательства сложно вывести удовлетворяющую современным требованиям науки и методологии системного подхода целостную эффективную систему федеральных органов исполнительной власти. Очевидно, требуется возврат к уточнению классификации' федеральных органов исполнительной власти и стабилизации их иерархии с четкой дифференциацией правового статуса. Безусловно, назрел и вопрос принятия специального федерального закона о системе федеральной исполнительной власти.
В диссертации представлена классификация федеральных органов исполнительной власти в зависимости от способа взаимодействия с территориям, исследуются правовые основы и практика взаимодействия Президента и Правительства при определении системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти создаются и наделяются статусом федеральным законом и указом Президента Российской Федерации. Конкретные наименования федеральных органов исполнительной власти определяются в соответствии со структурой, утверждаемой Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства РФ по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в ст. 114 Конституции РФ и конкретизированными в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации»6 Для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с
6 См.: Федеральный конституционный закон Российской Федерации «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ.
Правительством РФ структуру федеральных органов исполнительной власти.
Глава II — «Совершенствование системы органов исполнительной власти в Российской Федерации в условиях проведения административной реформы» - посвящена раскрытию конституционно-правовых основ проведения административной реформы в Российской Федерации (§ 1); анализу процессов реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации (§ 2); развития функций Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств в условиях проведения административной реформы (§ 3).
Отмечаемые в диссертации проблемы в становлении и функционировании системы исполнительной власти, обусловленные в том числе и особенностями конституционного закрепления, предопределяют следующий выбор:
• либо имеющиеся противоречия преодолеваются путем радикальной реформы Конституции, в том числе в рамках нового выбора между разными моделями организации системы исполнительной власти, с целью преодолеть присущую ей дуалистичность;
либо негативное воздействие имеющихся недостатков преодолевается посредством проведения административной реформы, реализации последовательной политики оптимизации функционирования структур исполнительной власти в рамках существующей конституционной модели.
Очевидно, что для реализации первого варианта в настоящее время отсутствуют необходимые политические и иные предпосылки. В то же время,- подобный подход не исключает необходимости в перспективе оптимизировать систему организации власти в рамках конституционной реформы.
Конституция Российской Федерации в части регулирования системы исполнительной власти обладает значительным потенциалом детализации. Ощущается острая потребность укрепления правового фундамента деятельности системы исполнительной власти, особенно в вопросе разделения функций и развития сотрудничества между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти
субъектов Федерации, местной государственной властью. Это обстоятельство обусловливает потребность изменения законодательства, регламентирующего правовые основы функционирования исполнительной власти.
Правовое обеспечение административной реформы необходимо организовать в несколько этапов, на первом из которых надлежит подготовить ряд законов общего и специализированного характера, а также предусмотреть возможность внесения изменений и дополнений в действующие законы, что позволит провести законодательное закрепление реформы. Потребуется также серьезная работа по учету требований административной реформы в процессе приведения в соответствие с федеральным законодательством всего комплекса правовых систем регионов. В то же время, необходимо учитывать и возможность использования при проведении общероссийской реформы опыта регионального законодательства и административной организации.
Однако такая проработка вопросов законодательства потребует времени и должна рассматриваться в качестве среднесрочных задач. На первом же этапе для реализации предлагаемого реформирования структуры федерального управления потребуется реализация ряда мер по оптимизации существующей системы через указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.
23 июля 2003 года Президентом РФ был подписан указ «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»7. Эта реформа, как следует из указа, должна быть направлена на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов. В качестве приоритетных направлений административной реформы Указ определяет следующие:
ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
7 Указ Президента Российский Российской Федерации «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 году», 23 июля 2003 года, № 824.
исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
развитие системы саморегулируемых организаций в области
экономики;
организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Диссертант, представляя в общих чертах программу проведения административной реформы и ее правового обеспечения, обозначает комплекс первоочередных задач по оптимизации системы исполнительной власти. Так, по мнению диссертанта, прежде всего, надлежит определить сам набор органов исполнительной власти (как федеральных, так и органов власти субъектов Российской Федерации); порядок и процедуры их образования; критерии распределения компетенции. Необходимо провести основательную ревизию всех органов и структур, формирующих исполнительную ветвь федеральной государственной власти и, в той или иной мере, осуществляющих функции государства с позиций целесообразности самого их существования и эффективности деятельности. В сущности, речь идет об упрощении системы федеральных органов исполнительной власти, упорядочении их подчиненности и связей с другими органами государственной власти.
Взаимозависимость проблемы «структура органов - их функции» приводит к следующей формуле: сначала следует определить структуру органов исполнительной власти, их конкретный перечень, между которыми и должны быть поделены функции. Недопустима ситуация, когда уже существующие и функционирующие министерства и ведомства занимаются реформой самих себя, подгребая под себя те или иные функции.
Компетенцию исполнительной власти образует совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия по нормативно-правовому (подзаконному) регулированию, полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия (в порядке делегированного или чрезвычайного законодательствования). Функции исполнительной власти тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы их осуществления. На разных этапах развития государства меняются подходы к роли и функциям государства, к реализующим эти функции системам государственного управления. Это объясняется несколькими факторами: изменением условий функционирования государства и требований к нему со стороны общества с переходом к новой фазе его жизненного цикла; переменами в экономическом и социально-политическом строе; кризисными периодами, требующими усиления правительственной регламентации.
Общепринятым стало понимание функций как ведущих направлений в деятельности органов исполнительной власти, в которых выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти, и с которыми напрямую связан предоставляемый органам исполнительной власти объем государственно-властных полномочий. Функции отражают содержание деятельности исполнительной ветви государственной власти.
В диссертации даются предложения по структуре органов исполнительной власти Российской Федерации, основанной на выделении основных функций и направлений деятельности органов исполнительной власти. Вся последующая работа по совершенствованию структуры органов государственной власти должна базироваться на классификации функций, выполняемых системой исполнительной власти. Классификация функций может быть осуществлена по следующим признакам: а) по характеру функций (политические, ресурсно-распределительные, контрольные, обеспечения внешней и внутренних интересов и безопасности государства, правоохранительные («силовые»), аналитические, обеспечительные и т.п.); б) по значимости (на основные и вспомогательные); в) по уровням управления (федеральный уровень, уровень субъектов РФ, органы местной государственной власти или
местного самоуправления), г) по слагаемым управленческого цикла (аналитические, планово-прогнозные, исполнительные, учетные, контрольные).
В последнем параграфе диссертации представлены основные этапы подготовки административной реформы, выделены главные направления ее реализации (пересмотр функций исполнительной власти; совершенствование механизмов реализации функций исполнительной власти; совершенствование ресурсного обеспечения органов исполнительной власти), рассмотрены предложения по реализации каждого из названных направлений административной реформы. Диссертант приходит к выводу, что в 2000-2003 гг. был сделан серьезный качественный шаг по наполнению теоретико-правовых и
конституционных положений, регулирующих сложившуюся систему административного управления, конкретным содержанием.
В Заключении кратко подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются сделанные в работе теоретические выводы и приводятся практические рекомендации по исследуемой теме.
По теме диссертации опубликованы следующие научные работы автора:
1. Сорокин Д.С. Реформирование системы органов исполнительной власти Российской Федерации // М.: Изд-во «Когито-центр», 2003- 56 с. -3,5 п.л.
2. Сорокин Д.С. Единство исполнительной власти как веление времени // Национальные интересы. - 2003. - № 5. - С. 20-24. - 0,4 п.л.
3. Сорокин Д.С. О совершенствовании деятельности органов исполнительной власти в России // Сб. научных трудов «Государственное строительство и право». Вып. 5. 2003 / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. - М., Изд-во Московского гуманитарного университета, 2003. - 299 с. - С. 174-183.-0,5 п.л.
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Сорокина Дмитрия Сергеевича
Тема диссертационного исследования
«Реформирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации»
Научный руководитель -кандидат юридических наук Догадайло Екатерина Юрьевна
Изготовление оригинал-макета Сорокин Д.С.
Подписано в печать/^/-73, Усл.пл.^^7.
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ПОПМТ РАГС. Заказ № •¿Щ 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84.
