АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Финансирование федеральных выборов в России: соотношение публично-правового и частного начал»
На правах рукописи
Вискулова Виктория Вячеславовна
ФИНАНСИРОВАНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ВЫБОРОВ В РОССИИ:
СООТНОШЕНИЕ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОГО И ЧАСТНОГО НАЧАЛ (КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ)
Специальность 12.00.02. - конституционное право; муниципальное право.
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридический наук
Москва - 2004
Работа выполнена в Амурском государственном университете (юридический факультет) и в МГУ им. М.В. Ломоносова (юридический факультет).
Научный руководитель заслуженный деятель науки
Российской Федерации,
доктор юридических наук,
профессор Авакьян Суреп Адибекович
Официальные оппоненты доктор юридических наук,
Лысенко Владимир Иванович
кандидат юридических наук,
доцент Алебастрова Ирина Анатольевна
Ведущая организация
Московский государственный социальный университет (юридический факультет)
Защита диссертации состоится « 25 » марта 2004 г. в 15.15 часов на заседании диссертационного совета К. 501.001.13 при Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова по адресу: 119992, г. Москва, Ленинские горы, МГУ, 1-й корпус гуманитарных факультетов.
С диссертацией можно познакомиться в библиотеке юридического факультета
МГУ.
Автореферат разослан « 25 » февраля 2004 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
Лысенко О.Л.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Вопрос о соотношении государственного и негосударственного, то есть публичного и частного начал финансирования выборов традиционно считается одним из наиболее проблемных в избирательном праве. Прежде всего это обусловлено тем, что основная цель предписаний избирательного законодательства состоит в юридической легитимации процесса политического воспроизводства органов публичной власти. А поскольку без привлечения значительных материальных ресурсов невозможно представить процесс формирования и функционирования всех институтов системы представительной демократии современных государств, вопрос о создании эффективного, соответствующего правовым традициям страны механизма финансового обеспечения выборов становится особенно актуальным.
Анализ мирового опыта показывает, что проблема финансирования выборов вызывает научный интерес в тех странах, где законодательно допускается помимо публичного участия, деятельность физических и юридических лиц в формировании материальных основ избирательных кампаний. Это связано прежде всего с тем, что от удачного нормативного закрепления пропорционального соотношения публичного и частного начал в субсидировании избирательных действий зависит успешность решения одного из основных вопросов современной демократии: как при ограниченности бюджетных средств в условиях все возрастающей стоимости выборов создать такие условия частного финансирования избирательных кампаний, при которых бы на индивидуальные взносы не покупалось политическое влияние, создавались бы равные правовые условия для партий и кандидатов с разным уровнем финансовых возможностей.
Во многих зарубежных странах законодательное разрешение этого вопроса насчитывает почти столетнюю историю; формулы правовой легитимации той либо иной модели финансирования выборов были неоднократно апробированы избирательной практикой, позволившей постепенно устранить те нормы, которые не подтвердили эмпирическим путем свою целесообразность.
Что же касается российского опыта финансирования избирательного процесса, то он не обладает столь богатыми правовыми традициями. В период всевластия партийной номенклатуры выборы рассматривались прежде всего в качестве ритуального выполнения избирательного гражданского долга, что, безусловно, не способствовало их конкурентоспособности, а следовательно, и привлечению дополнительных материальных средств.
В условиях перехода России к демократическим избирательным стандартам, основанным на активном участии граждан и организаций в реализации электоральных процедур, в том числе и путем финансовых взносов в проведение избирательных кампаний, перед законодателем была поставлена задача разработать правовые нормы, закрепляющие наиболее оптимальную в российских условиях модель финансирования выборов. Начало реализации поставленной цели приходится на начало 90-х годов XX века, однако реформирование института финансирования выборов, впрочем, как и всего института выборов в целом, продолжается и в настоящий момент. В этой связи представляет особую актуальность формирование научной базы по вопросам финансирования выборов. Научный аспект поставленной проблемы позволит: 1) проследить историю становления законодательства о финансировании избирательных действий в России; 2) вы-
явить общие тенденции такого становления по сравнению с международным опытом; 3) определить позитивные и негативные черты законодательной регламентации института финансирования выборов на разных этапах электоральной истории нашей страны; 4) отметить возможные направления модернизации системы финансирования избирательных кампаний в свете реформирования избирательного законодательства, предпринятого в 2002 - 2003 годах.
Для решения поставленных задач требуется углубленное изучение таких вопросов теории избирательного права, как: понятие финансирования выборов, его место в системе избирательного права; модели финансирования выборов как результат соотношения публичного и частного начал; теоретический анализ практики реализации отмеченных моделей в России и за рубежом. Актуальность поставленных задач подтверждается тем, что одним из главных элементов избирательной реформы 2002-2003 годов выступает коренное изменение ранее сложившейся модели финансирования выборов.
Именно этими факторами обусловлен выбор объекта исследования - института финансирования выборов в свете соотношения публично-правового и частного начал.
Степень разработанности темы. Исследование проблемы соотношения публично-правового и частного начал института финансирования выборов является одной из составляющих предмета науки конституционного права, поскольку выборы как способ периодического воспроизводства и ротации власти путем участия граждан, несмотря на их конкретизацию научной подотраслью конституционного права - избирательным правом, относятся к тем началам организации публичной власти, которые заложены в предмет конституционного права.
В советский период развития электоральных отношений проблема финансирования выборов не получила должного научного освещения; это было обусловлено незыблемостью государственной монополии в сфере материального обеспечения избирательного процесса и отнесением частного финансирования избирательных кампаний к негативным чертам буржуазных избирательных систем1. Содержание тех немногочисленных работ, в которых крайне сжато упоминалось о финансовых аспектах выборов, сводилось к критике зарубежных стандартов финансирования электоральных процедур, привлекающих частные финансовые ресурсы, и обоснованию достоинств абсолютного государственного финансирования выборов, существовавшего в нашей стране. Этой точки зрения в советский период электоральной истории придерживались П.В. Бахмуров, А.И. Ким, А.И. Ковлер, Б.П. Кравцов, Я.Н. Уманский, К.К. Шириня и некоторые другие ученые.
Становление новой системы органов государственной власти в начале 90-х годов прошлого века происходило в условиях перехода России к новым принципам организации и функционирования выборных институтов публичной власти, основанным на идее свободных, периодических и нефальсифицированных выборов. Большое влияние на создание избирательного законодательства постсоветского периода, в том числе по вопросам организации и проведения федеральных выборов, оказали концепции, доктрины и гипотезы, разработанные в трудах исследователей проблем науки конституционного права: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, A.A. Вешнякова, A.B. Зиновьева, A.B. Иванченко, В.В. Игнатенко,
1 См., например, Ковлер А.И. Франция: партии и избиратели. - М., 1984. - С.25-31; Шириня К.К. Две демократии и две избирательные системы. - Куйбышев, 1958. - С. 33-34.
С.Д. Князева, АЛ. Ковлера, Е.И. Козловой, ЕЛ. Колюшина, ОБ. Кутафина, В Л. Лысенко, М.С. Матейковпча, В Д. Мосговщикова, AJE. Постникова и др.
Проблемы законодательной регламентации института финансирования выборов в России анализируются в работах С.А. Авакьяна, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, A.A. Вешнякова, A.B. Зиновьева, A.B. Иванченко, А.И. Ковлера, Е.И. Колкшшна, В.А. Кряжкова, В.Д. Мосговщикова, М.И. Пискотина, А.Е. Постникова, H.A. Михалевой, JI.A. Морозовой, Ю.А. Новикова и др.
Исследование моделей финансирования выборов, устанавливающих разное пропорциональное соотношение частного и публичного начал в создании финансовых основ избирательного процесса, характерно для трудов ЕЛ. Колюшина, С.Д. Князева, В.Д. Мостовщикова и др.
Взаимовлияние законодательной регламентации финансирования выборов и финансирования политических партий анализируется в трудах П.А. Астафичева, М.С. Айвазяна, Н. Ахтен-берга, С.А. Боголюбова, Г.А. Кудрявцева, В.В. .Панаевой, A.C. Лойо, ВЛ. Лысенко, Д. Мидцл-тона и др.
Становление и развитие зарубежных избирательных систем, вариативно устанавливающих модели финансирования выборов в других государствах мира, рассматривают A.C. Автономов, Г.А. Антонос, A.A. Вешняков, Н.Г. Зябшок, АЛ. Ковлер, ВЛ. Лысенко, В.В. Маклаков, К.Г. Холодковский, Ю.А. Юдин и др.
История становления институтов избирательного права, в том числе и норм о финансировании электоральных мероприятий, рассматривается в трудах историко-правового профиля A.B. Белоновского, В.Н. Белоновского, М.Ф. Владимирского-Буданова, Н.П. Загоскина, И.В. Зайцева, ВЛ. Латкина, Д.А. Левчика, В.В. Лугового, A.B. Перфильева, Л.П. Репиной, ВЛ. Сергеевича, Е.А. Скрипилевой, С.М. Соловьева, В.В. Тылкина и др.
На разработку поставленной проблемы оказали влияние труды отечественных и зарубежных политологов и социологов: С.Д. Баранова, ВЛ. Гельмана, Н.Г. Зяблюка, В.П. Пугачева, С.Н. Пшизовой, Д. Ролза и др.
Несмотря на то, что в течение ряда последних лет появились работы, посвященные анализу отдельных аспектов теории российского избирательного права и избирательного процесса, следует признать, что до сих пор избирательное законодательство и избирательная практика значительно опережают доктринальные исследования заявленных вопросов. Следствием такой ситуации выступает тот факт, что научного обоснования вплоть до настоящего времени не получили многие аспекты института выборов. Отмеченное замечание в полной мере характерно для института их финансового обеспечения, от сочетания публичного и частного начал в котором зависит демократизация всей избирательной системы в государстве.
Из научных работ, затрагивающих проблематику финансирования выборов в России, заслуживают особого внимания монографии ЕЛ. Колюшина2 и диссертация В.Д. Мосговщикова3. Однако названные исследования не имели основной целью изучение корреляции публичного и частного начал финансирования федеральных выборов в России в качестве фактора, предопределяющего эффективность всей финансовой основы избирательного процесса. В исследовании
2 Колюшин Е.И. Право и финансирование выборов. - М., 1998; Колюшин Е.И. Финансирование выборов: право и практика. - М,, 2002.
3 Мостовщиков В.Д. Проблемы правового регулирования предвыборной агитации и ее финансирования в Российской Федерации. Дисс... канд. юр. наук. - Екатеринбург, 1998.
В.Д. Мостовщикова основное внимание уделено финансированию предвыборной агитации, которое составляет лишь структурную часть понятия «финансирование выборов». Кроме того, названные работы, по сути, не затронули проблем реформирования публичного и частного начал финансирования выборов по избирательному законодательству 2002-2003 годов. В частности, последняя монография Е.И. Колюшина по исследуемой тематике основана на анализе Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 года и утративших на настоящий момент юридическую силу законах о федеральных выборах 1999 года. Однако основная реформа системы финансирования федеральных выборов была связана с принятием Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 2002 года и Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» 2003 года. Эти факторы и предопределили выбор темы настоящей диссертации. С учетом сказанного, недостаточная научная разработка проблемы соотношения публично-правового и частного начал финансирования федеральных выборов в России оказала влияние на выбор темы в качестве предмета диссертационного исследования.
Цели и задачи исследования. Анализ опыта законодательного регулирования финансирования выборов в нашей стране, основанного на юридической легитимации монопольно-государственной и смешанной моделей такого финансирования на разных этапах российской электоральной истории, является главной целью диссертации, что детерминирует постановку следующих задач:
1) сформулировать юридическое понятие финансирования выборов; определить место норм, регламентирующих финансовые аспекты избирательного процесса, в системе избирательного права;
2) определить основные модели финансирования выборов, присущие отечественной и зарубежной избирательной практике; вскрыть их основные достоинства и недостатки;
3) изучить законодательство о финансировании общегосударственных выборов в нашей стране на разных этапах ее электорального развития;
4) рассмотреть реформирование смешанной модели финансирования федеральных выборов в России в конце XX - начале XXI веков; определить проблемы правового регулирования, возникающие при таком реформировании;
5) проанализировать практику реализации моделей финансирования федеральных выборов, закрепленных в законодательстве Российской Федерации;
6) выработать предложения по оптимизации избирательного законодательства Российской Федерации в сфере соотношения публично-правового и частного начал финансирования федеральных выборов;
7) установить правовую взаимосвязь между финансированием выборов и финансированием политических партий в качестве основополагающего фактора вариативности смешанной модели финансирования выборов.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена его целью и заключается в том, что диссертация представляет собой первую попытку комплексного анализа соотношения публично-правового и частного начал института финансирования общегосударственных выборов в нашей стране с момента его зарождения до настоящего времени.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Закрепленные в федеральном избирательном законодательстве нормы о финансовом обеспечении избирательного процесса свидетельствуют об отсутствии правовой регламентации понятия «финансирование выборов». Это позволяет предложить теоретическое представление о финансировании выборов как о совокупности действий по предоставлению материальных, в том числе финансовых средств для организации и проведения выборов, а также для проведения избирательной кампании кандидатов, политических партий, избирательных блоков, осуществляемых в установленные законом сроки, способствующих формированию органа публичной власти, наделения полномочиями должностного лица.
2. Анализ отечественного и зарубежного электорального опыта свидетельствует о существовании двух основных моделей финансирования выборов, отличающихся по возможности финансового участия частных лиц в субсидировании избирательных кампаний партий и кандидатов, - монопольно-государственной и смешанной. Законодательная регламентация последней модели наиболее целесообразна. .
3. Избирательное законодательство нашей страны вплоть до начала 90-х годов XX века не уделяло достаточного внимания институту финансирования выборов. На ранних этапах становления отечественной избирательной системы доминирующая роль принадлежала частному началу финансирования выборов. Появление системы парламентских учреждений в России в начале XX века способствовало усилению влияния публичных структур в создании финансовой основы выборов. Нормативно-правовые акты советской избирательной системы закрепили монополию публичного начала финансирования выборов, что не способствовало возрастанию научного интереса к исследуемой проблеме.
4. Конец XX века ознаменован проведением крупнейшей реформы института финансирования выборов в России - к 1993 году законодательно был оформлен переход от монопольно-государственной модели финансирования выборов к смешанной.
5. Анализ избирательного законодательства 1994-1999 годов свидетельствует об утверждении в России такой разновидности смешанной модели финансирования выборов, при которой финансовое обеспечение организации и проведения выборов осуществлялось преимущественно из средств государственного бюджета при авансовом публичном финансировании избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. Одновременно наблюдалось возрастание роли частного начала в финансировании таких кампаний. Однако опыт проведения федеральных выборов в конце XX века свидетельствовал о необходимости законодательного совершенствования смешанной модели финансирования выборов в России.
6. Законодательство большинства стран мира предусматривает ограниченное публичное возмещение расходов партиям на проведение их избирательных кампаний. Это доказывается доминированием в международной избирательной практике компенсационных выплат только тем партиям, которые доказали минимальный уровень своей представительности по итогам предыдущей либо очередной избирательной кампании. Уравнительное авансовое финансирование партий в зарубежных избирательных системах встречается крайне редко. Этот факт можно рассматривать в качестве одной из предпо-
сыпок к трансформации сложившейся в конце XX века в России смешанной модели финансирования выборов на началах, отвечающих достижениям зарубежных партийных и избирательных систем.
7. Российское избирательное законодательство 2002-2003 годов юридически закрепило модернизацию смешанной модели финансирования федеральных выборов, состоящую в исключении прямого публичного финансирования избирательных кампаний кандидатов, политических партий, избирательных блоков. Учитывая, что Федеральный закон о политических партиях 2001 года предусмотрел общее нецелевое государственное финансирование партий по итогам федеральных выборов, можно говорить о начавшемся в России процессе перехода к новой разновидности смешанной модели финансирования выборов. Для успешного завершения проводимой реформы считаем целесообразным:
1) ввести в отечественную избирательную практику институт возмещения избирательных расходов партиям и кандидатам, получившим законодательно установленный минимум голосов избирателей на выборах;
2) с целью ликвидации двойного бюджетного финансирования одних и тех же участников избирательного процесса предлагаем законодательного разграничить такие понятия, как «возмещение избирательных расходов партиям при проведении федеральных выборов» и «нецелевое государственное финансирование деятельности партий».
8. Мировая практика свидетельствует, что законодательство о финансировании выборов не может развиваться автономно от нормативной регламентации финансирования политических партий. Целесообразна разработка единого правового акта, комплексно регулирующего эти вопросы.
Методологической основой диссертационного исследования является как общенаучный диалектический метод познания, так и специальные, часто-научные методы. Из числа последних при проведении диссертационного исследования применялись сравнительно-правовой, формально-юридический, системно-структурный, историко-правовой, математико-статистический способы научного познания4, а также метод правового моделирования. Сравнительно-правовой метод основан на сопоставлении сходных правовых систем, институтов и норм с целью выявления их общих и отличительных черт. В диссертации названный метод научного познания применяется при исследовании российских и зарубежных моделей финансирования выборов, выявлении общих закономерностей нормативной регламентации в рассматриваемой сфере. Формально-юридический метод используется при описании, обобщении, классификации, систематизации правовых норм. Диссертант обращается к данному методу при анализе источников института финансирования выборов, его моделей, определении взаимосвязи последнего института с институтом финансирования политических партий. Отмеченный подход в диссертационном исследовании предполагает характер его результатов - направленность на получение юридического знания. Системно-структурный метод исходит из того, что любая система пред-
4 В работе термины «метод», «подход», «способ научного познания» используются как синонимы. В юридической литературе встречаются точки зрения о разной правовой природе отмеченных категорий. См., например: Козлов В.А. Проблемы предмета и методологии общей теории права. - Л., 1989. - С. 87-
ставляет собой целостный комплекс взаимосвязанных элементов, и одновременно является частью иных систем. Использование в данной работе метода системно-структурного анализа предопределено системностью правовых институтов, к числу которых относится и институт финансирования выборов, а также системностью права в целом. Историко-правовой способ познания направлен на проведение историко-сравнительных исследований. В диссертации названный метод применяется при изучении развития законодательства о финансировании общегосударственных выборов в России. Математико-статистический метод научного исследования связан с наличием в любых, включая Цраво, системах определенных количественных показателей и статистических закономерностей5. При проведении настоящего исследования диссертант использует данный метод для обоснования финансово-правовой целесообразности моделей финансирования выборов, основанных на комбинировании частного и публичного начал в создании материальных основ избирательного процесса, а также для анализа соотношения косвенного и прямого финансирования выборов в рамках той либо иной модели. Метод правового моделирования, исходящий из предположения, что между различными объектами могут устанавливаться взаимно однозначные соответствия, позволяет диссертанту с учетом характеристики одних понятий и категорий предполагать свойства других.
Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, затрагивающих проблемы финансирования выборов. Весомый вклад в разработку поставленной проблемы внес статистико-аналитический материал, подготовленный Центральной избирательной комиссией Российской Федерации по итогам прошедших федеральных избирательных кампаний.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, подзаконные правовые акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, зарубежное законодательство, регулирующее вопросы финансирования выборов и финансирования политических партий, а также историко-правовые документы советского и досоветского периодов, затрагивающие материальные аспекты выборов.
Практическая зпачимость исследования состоит в том, что содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть учтены в процессе дальнейшего реформирования института федеральных выборов, связанного с усилением частного начала его финансирования. Положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов конституционного права Российской Федерации, избирательного права Российской Федерации.
Апробация результатов исследования.
В процессе подготовки положения диссертации обсуждались на кафедре конституционного и муниципального права Московского государственного университета, на кафедре конституционного права Амурского государственного университета.
Основные теоретические и практические положения и выводы диссертации отражены в публикациях, подготовленных автором.
5 По совершенно справедливому замечанию H.A. Богдановой, «...математические методы весьма ограниченно применяются в рассматриваемой научной отрасли [конституционного права - В.В.]. Вместе с тем, например, проблема избирательных систем не может быть всесторонне раскрыта без использования приемов математики...». См. об этом: Богданова H.A. Система науки конституционного права. - М., 2001.-С. 39.
Работа автора «Финансирование выборов: соотношение публично-правового и частного начал в финансировании избирательных кампаний» получила Ш премию Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по итогам конкурса среди студентов и аспирантов высших юридических учебных заведений (юридических факультетов вузов) в Российской Федерации на лучшую научную работу по вопросам избирательного процесса, избирательного права и законодательства о референдуме в 2000/2001 учебном году6.
Материалы диссертационного исследования использовались в процессе преподавания курсов конституционного права России и избирательного права для студентов юридического и экономического факультетов Амурского государственного университета.
Положения диссертации используются автором при осуществлении полномочий члена избирательной комиссии Амурской области с правом решающего голоса.
Структура диссертации обусловлена основными задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка источников и литературы, приложения.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы, избранной для исследования, показывается степень ее разработанности и научная новизна диссертации, определяются цели и задачи работы, ее методологическая основа, характеризуется практическая значимость исследования, приводится информация об апробации его результатов.
В первой главе - «Теоретико-правовые аспекты финансирования выборов» исследуется понятие финансирования выборов (§ 1); дается анализ моделей финансирования выборов (§ 2),
Действующее законодательство РФ содержит целую серию правовых норм, касающихся финансовых аспектов электоральных отношений. Указанные нормы в избирательных законах объединяются чаще всего в рамках единого термина - «финансирование выборов». Вместе с тем в научной литературе очень часто используется иная терминология для обозначения финансового обеспечения избирательных отношений - «финансирование избирательных кампаний», «финансирование деятельности политических объединений как субъектов избирательного процесса», «финансирование предвыборной агитации», «финансовое обеспечение избирательных отношений», «политическое финансирование».
Учитывая, все эти понятия тесно взаимосвязаны и зачастую используются как синонимы, автором ставится задача определения их отличительных признаков.
Несмотря на достаточно частое применение в российском законодательстве термина «финансирование выборов» и выделение самостоятельных глав с аналогичным наименованием в федеральных и региональных законах о выборах, ни в одном отечественном нормативно-правовом акте не раскрывается содержание этого понятия. Однако проведенный в диссертации анализ норм действующего законодательства в сфере выборов, в частности, универсального источника - Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избира-
6 Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 23 мая 2001 г. № 131/1267-3 «Об итогах конкурса среди студентов и аспирантов высших юридических учебных заведений (юридических факультетов вузов) в Российской Федерации на лучшую научную работу (реферат) по вопросам избирательного процесса, избирательного права и законодательства о референдуме в 2000/2001 учебном году». //Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. - 2001. - № 4. - С. 58-60.
тельных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»7 [далее - Закон об основных гарантиях 2002 г.], позволяет выделить три сущностные черты понятия финансирования выборов, которое:
1) включает расходы на подготовку и проведение выборов, производимые из средств бюджета соответствующими избирательными комиссиями;
2) подразумевает расходование средств на избирательную кампанию партий и кандидатов;
3) не ограничено рамками конкретной избирательной кампании и может проводиться за ее пределами (например, расходование средств на содержание избирательных комиссий, работающих на постоянной основе).
Анализ действующих норм отечественного избирательного законодательства способствовал появлению в научной доктрине классического определения финансирования выборов, данного Е.И. Колюшиным, который под рассматриваемым явлением понимает «...все действия, направленные на прямое и косвенное финансовое и поддающееся финансовой оценке материальное обеспечение подготовки и проведения выборов и не ограниченные рамками избирательной кампании»8.
В научной литературе отмечается некоторая неточность данной формулировки. С.Д. Князев подчеркивает присущее данному определению внутреннее противоречие: «С одной стороны, речь идет о финансировании выборов, с другой - прямо подчеркивается, что оно охватывает собой финансовое обеспечение и таких электоральных действий и процедур, которые не ограничены рамками избирательных кампаний»9.
Отмечая, что данный спор является следствием отсутствия четкой законодательной регламентации самого термина «выборы», а также учитывая, что выборы - это ограниченное во времени, а не бесконечно длящееся явление (что подтверждается принципом их периодичности), в работе предлагается следующее определение понятия выборов - это урегулированный нормами права процесс по поводу избрания гражданами органов государственной власти, органов местного самоуправления и выборных должностных лиц, проводимый в рамках соответствующей избирательной кампании. Из этого следует, что и финансирование выборов должно осуществляться во время проведения избирательной кампании, а не за ее пределами.
Автор полагает, что для создания четкой системы юридической терминологии по исследуемому вопросу целесообразно не внедрение единого термина, отражающего все аспекты финансирования электоральных процедур, а выделение из понятия «финансирование выборов» всех финансовых вопросов, осуществляемых за рамками избирательной кампании. Для обозна-
7 Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 27 сентября 2002 г. № 119-ФЗ; от 23 июня 2003 г. № 83-Ф3; от 4 июля 2003 г. № 97-ФЗ, № 102 - ФЗ //Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 24. - Ст. 2253; № 39. - Ст. 3642; 2003.-№26.-Ст.2572;2003.-№27.- 4.2.-Ст.2711;2716.
8 Колюшин Е.И. Финансирование выборов: правовое регулирование и практика. //Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. - М., 1999. - С. 359.
9 Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права. - Владивосток, 1999. - С. 257.
чения последней группы норм предлагается термин «финансирование избирательных правоотношений межвыборного периода».
Учитывая богатство терминологии в сфере создания финансовых основ электоральных отношений, в исследовании предпринимается попытка взаимного согласования таких понятий, как «финансирование выборов», «финансирование избирательных кампаний партий и кандидатов», «финансирование предвыборной агитации», «финансирование подготовки и проведения выборов», «финансирование избирательных правоотношений межвыборного периода», «финансирование политических партий». При этом в качестве базового понятия рассматривается термин «финансирование выборов», под которым автор предлагает понимать совокупность действий по предоставлению материальных, в том числе финансовых средств для подготовки и проведения выборов, а также для проведения избирательной кампании кандидатов, политических партий, избирательных блоков, осуществляемых в установленные законом сроки, способствующих формированию органа публичной власти, наделения полномочиями должностного лица.
Предлагаемый в диссертации подход к определению понятия финансирования выборов позволяет выделить следующие его правовые признаки. Во-первых, финансирование выборов представляет собой единство двух направлений материального обеспечения электоральных отношений - финансирования подготовки и проведения выборов в период избирательной кампании, и финансирования избирательных кампаний кандидатов, политических партий, избирательных блоков, Во-вторых, финансирование выборов должно быть ограничено временными рамками конкретной избирательной кампании, что предполагает необходимость выделения из его содержания норм, посвященных финансированию избирательных отношений межвыборного периода. В-третьих, проведенный в диссертационном исследовании анализ правового содержания терминов «финансирование избирательных кампаний партий и кандидатов» и «финансирование предвыборной агитации» позволяет нам рассматривать их в качестве тождественных, что обусловлено не только общей целью такого финансирования, - достижение определенного, необходимого конкретному участнику выборов результата, но и почти полным совпадением его временных рамок, что подробно аргументируется в диссертации. В-четвертых, финансирование выборов целесообразно рассматривать в качестве самостоятельного института избирательного права, а также технологического компонента избирательного процесса.
Второй параграф рассматриваемой главы диссертации посвящен исследованию моделей финансирования выборов, известных отечественной и зарубежным правовым системам. В качестве задач, решаемых нами в данном параграфе, выделяем: во-первых, выявление факторов, влияющих на классификацию моделей финансирования выборов; во-вторых, анализ основных достоинств и недостатков монопольного государственного и смешанного финансирования выборов с целью обоснования наиболее приоритетной модели для российской избирательной системы.
В исследовании подчеркивается, что именно соотношение публично-правового и частного начал в финансировании электоральных процедур предопределяет тот либо иной вид модели финансирования выборов.
Автор предлагает под публично-правовым началом в финансировании выборов понимать участие государства как носителя властных (публичных) полномочий в лице его государствен-
ных органов в создании материально-финансовой основы всего избирательного процесса в целом, а также участие органов местного самоуправления в таком финансировании. Под частным началом финансирования в работе подразумевается участие граждан, юридических лиц, не выступающих от имени государства, как субъектов, не наделенных властно-принудительными функциями на общеполитической арене, в создании финансовой основы выборов.
В диссертации обосновывается вывод о существовании двух основных моделей финансирования выборов, отличающихся по возможности финансового участия частных лиц в субсидировании избирательных кампаний кандидатов, политических партий, избирательных блоков, -монопольно-государственной и смешанной.
Учитывая, что до конца 80-х годов в нашем государстве абсолютная монополия принадлежала первой из названных моделей, и не отрицая наличия отдельных положительных черт, присущих монопольному государственному финансированию выборов (создание равных финансовых возможностей участникам избирательных кампаний, фиксированный объем средств, затрачиваемых на выборы), в работе обосновывается целесообразность законодательной регламентации смешанной модели финансирования выборов в России.
В рассматриваемом параграфе отмечается существование трех разновидностей смешанной модели финансирования выборов. Общей их характеристикой выступает публичное финансирование организации и проведения выборов. Отличительные черты проявляются в порядке финансирования избирательных кампаний партий и кандидатов. Первая разновидность смешанной модели предполагает финансирование предвыборной агитации за. счет привлечения собственных и заемных средств партиями и кандидатами; государство возмещает избирательные расходы лишь тем участникам избирательного процесса, которые получают необходимый процент голосов избирателей на выборах.
Вторая разновидность смешанной модели характеризуется отсутствием законодательного закрепления источников поступления денежных ресурсов в избирательные фонды партий и кандидатов, но сопровождается проверкой - после проведения выборов - происхождения и использования таких средств10.
Третья разновидность смешанной модели предполагает равное изначальное финансирование избирательных кампаний партий и кандидатов за счет публичных средств.
В исследовании отмечается, что долгое время для российского избирательного законодательства был характерен последний из названных вариантов смешанной системы финансирования выборов, являющийся полной противоположностью первого: средства на ведение предвыборной кампании кандидатам, избирательным объединениям и блокам предоставлялись из федерального бюджета задолго до дня голосования; возврат же денежных средств государству осуществлялся после выборов теми субъектами избирательного процесса, которые не получили необходимого числа голосов избирателей. Учитывая недостатки этой разновидности смешанной модели финансирования выборов, подробно исследованные в работе, автор признает позитивной реформу избирательного законодательства, предпринятую в нашей стране в 2002-2003 годах, свидетельствующую о начале перехода России к первой из названных разновидностей смешанной системы финансирования выборов.
10 О существовании такой модели см.: Лысенко В.И. Финансирование выборов и избирательный залог в зарубежном законодательстве и практике. //Вестник ЦИК РФ. -1997. - N° 7. - С. 31.
Во второй главе - «Становление и развитие института финансирования общегосударственных выборов в России» исследуется история законодательного регулирования публичного и частного начал финансирования выборов (§ 1), становление современной системы финансирования выборов в 1989-1993 годах (§ 2), утверждение смешанной модели финансирования выборов в 1994-1999 годах (§ 3).
Предметом исследования второй главы диссертационной работы выступают нормативно-правовые акты, регулирующие публичное и частное начала финансирования выборов на разных этапах электоральной истории, - с момента становления отечественной избирательной системы до избирательной реформы конца XX века в России.
В рамках первого параграфа рассматриваемой главы диссертации отмечается, что на начальных этапах становления государственной формы объединения человеческого общества доминировало частные начало в организационном обеспечении избирательного процесса; государственное финансирование выборов отсутствовало, что было обусловлено простейшей процедурой избрания кандидатов, не требующей расходов. Материальное обеспечение предвыборной агитации всецело возлагалось на самих кандидатов; законодательство даже иногда обязывало таких лиц в случае избрания взять на себя часть публичных расходов11. Преимущественно-частное финансирование избирательных процедур сохраняется и в период средневековья.
Автор отмечает, что зарождение публичного начала финансирования избирательных процедур происходит в Европе примерно в XIV веке; в отечественной средневековой избирательной практике постепенное усиление роли публичного аспекта материального обеспечения выборов начинается с XVI века. Однако лишь с появлением системы парламентских учреждений в России в начале XX столетия происходит структурированное правовое оформление норм, посвященных финансовым аспектам избирательных процедур. Анализ статей Положений о выборах в Государственную думу 1905 и 1907 годов12, Положения о выборах в Учредительное собрание 1917 г.13 свидетельствует о тенденции к доминированию публичного начала в сфере материального обеспечения избирательного процесса.
В исследовании подчеркивается, что в советский период были ликвидированы многие парламентарные традиции проведения избирательных кампаний, присущие царской России; однако институт финансирования выборов не был подвергнут существенному реформированию. Так, Положение о выборах в Верховный Совет РСФСР от 11 декабря 1950 г.14 вернулось к консервативной традиции дореволюционного законодательства, и подтвердило в ст. 12, что расхо-
" Об этом см.: Очерки по истории выборов и избирательного права. /Под ред. Ю.А. Веденеева, H.A. Бо-годаровой. - Калуга-Москва, 1997. - С. 60-62.
12 Положение о выборах в Государственную думу от б августа 1905 г., с изменениями от 11 декабря 1905 г. // Русский конституционализм: от самодержавия к конституционно-парламентской монархии. Сост. A.B. Гоголевский, Б.Н. Ковалев. - М., 2001. - С. 163-208; Положение о выборах депутатов Государственной думы от 3 июня 1907 года. //Там же. - С. 449-489.
13 Положение о выборах в Учредительное собрание, июль-сентябрь 1917 года. // Российское законодательство Х-ХХ веков. Т.9. - М., 1994. - С. 136-184.
14 Положение о выборах в Верховный Совет РСФСР, утв. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 11 декабря 1950 г., в ред. Указов от 29 декабря 1958 г., от 28 марта 1961 г., от 9 января 1963 г. // Ведомости Верховного Совета СССР [далее - Ведомости ВС СССР]. - 1950. - № 40; Ведомости Верховного Совета РСФСР [далее - Ведомости ВС РСФСР]. - 1959. - № 2. - Ст. 31; 1961. - № 13. - Ст. 229; 1963.-№1.-Ст. 2.
ды, связанные с проведением выборов высшего органа государственной власти РСФСР, производятся за счет государства15.
В последующий период истории избирательных отношений в России норма о монополии публичного начала финансирования выборов текстуально воспроизводилась без каких-либо изменений в избирательных законах и подзаконных актах. Примечательно, что в нашей стране фактически вплоть до принятия Закона о выборах в Верховный Совет РСФСР 1978 г.16 в нормативном плане не решался вопрос о возможности привлечения финансовых ресурсов избирателей и собственно кандидатов в депутаты, для проведения выборов. И лишь с принятием данного Закона в российское избирательное законодательство была включена норма, устанавливающая, что кандидаты в депутаты и избиратели не несут никаких расходов, связанных с проведением выборов. Отмеченное правило конкретизировало Конституцию СССР 1977 г. (п. 3 ст. 100) и Конституцию РСФСР 1978 г. (п. 3 ст. 96), которые впервые в истории нашего государства на столь высоком правовом уровне закрепили в качестве основы функционирования избирательной системы принцип государственного финансирования выборов17.
В диссертации обращается внимание, что ни до, ни после указанных Основных законов в истории отечественного конституционного развития ни одна конституция не затрагивала сферу финансового обеспечения избирательного процесса. Этот уникальный случай имеет очень мало аналогов и в зарубежной практике.
Проведенный автором анализ отмеченных источников правовой регламентации финансовых аспектов электоральных процедур позволил констатировать тот факт, что в условиях монополии публичных начал финансирования выборов в нашей стране правовые основы финансового обеспечения избирательных отношений не получили детальной разработки. В работе утверждается, что институт финансирования выборов в России вплоть до начала 90-х годов XX века не приобрел важного значения в механизме реализации прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти. И лишь ликвидация монополии государственного участия в создании финансовых основ выборов, переход нашей страны к общепринятым в мировой практике стандартам организации избирательных кампаний, способствовали возрастанию научного и законодательного интереса к исследуемой проблеме.
Второй параграф рассматриваемой главы диссертации посвящен анализу модернизации системы финансирования выборов в период так называемой перестройки. В исследовании отмечается, что начиная с конца 80-х годов в России начинается постепенный переход от монопольно-государственной к смешанной модели финансирования выборов, который окончательно был оформлен к 1993 году. Важным шагом на пути такого реформирования автор считает принятие
15 Впрочем, аналогичный принцип финансирования выборов высшего органа государственной власти СССР - Верховного Совета СССР, был уже известен советской избирательной практике. См. ст. 54 Положения о выборах в Верховный Совет СССР, утв. Постановлением ЦИК СССР от 9 июля 1937 г. //Свод законов СССР. - 1937. - № 43. - Ст. 182.
16 Закон РСФСР от 8 августа 1978 г «О выборах в Верховный Совет РСФСР», с изм. и доп. внесенными Указом Президиума ВС РСФСР от 18 янв. 1985 г. // Ведомости ВС РСФСР. - 1978. - № 32. - Ст. 845; 1985. 4.-Ст. 117.
17 См. Конституция (Основной Закон) СССР от 7 октября 1977 г. // Ведомости ВС СССР. - 1977. - № 41. -Ст. 617; Конституция (Основной Закон) РСФСР от 12 апреля 1978 г. // Ведомости ВС РСФСР. - 1978. -№ 15,-Ст. 407.
27 октября 1989 г. Закона о выборах народных депутатов РСФСР18, который, сохраняя публичный характер финансирования выборов в стране, уже содержал предпосылки для косвенного участия частного начала в материальном обеспечении выборов.
Однако коренной слом абсолютного бюджетного финансирования выборов в нашей стране автор связывает с конституционными поправками, одобренными на второй сессии Верховного Совета СССР - Законом об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР по вопросам избирательной системы от 20 декабря 1989 г.19 [далее - Закон 1989 г.]. Статьей 100 Конституции СССР в ред. Закона 1989 г. впервые в истории развития советского избирательного права было предусмотрено формирование единого фонда при избирательных комиссиях, создаваемого как за счет государства, так и за счет добровольных взносов предприятий, общественных организаций и граждан. Таким образом, Закон 1989 г. можно считать первым нормативным актом, который легитимизировал (причем сразу на конституционном уровне) частное начало финансирования избирательных кампаний.
Однако в России возможность привлечения частных средств для финансирования выборов появилась лишь с принятием Закона РСФСР от 24 апреля 1991 г. № 1096-1 «О выборах Президента РСФСР»20.
Анализируя дальнейшее развитие российской избирательной системы постсоветского периода, автор обращается к нормам Положения о выборах депутатов Государственной Думы 1993 года21 [далее - Положение 1993 г.], регулирующим соотношение публичного и частного начал финансирования выборов. В работе подчеркивается недостаточность правовой регламентации исследуемой проблемы рассматриваемым подзаконным актом. Вместе с тем, отмеченный документ впервые нормативно выделил два направления финансирования выборов - финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, а также финансирование предвыборной агитации. Кроме того, новаторский аспект Положения 1993 г. заключался в том, что в сфере финансирования предвыборной агитации предусматривалось формирование индивидуальных избирательных фондов, аккумулирующих как публичные, так и частные средства.
Автор склонен считать Положение 1993 г. документом, создающим наиболее благоприятные условия для частного финансирования избирательных кампаний во всей истории российских выборов XX века. Это было обусловлено отсутствием в этом правовом акте каких-либо нормативных ограничений как общего размера избирательных фондов кандидатов и избирательных объединений, так и лимитов на максимальный размер расходов средств из таких фондов. Более того, сама норма о создании избирательных фондов не носила императивного харак-
18 Закон РСФСР от 27 октября 1989 г. «О выборах народных депутатов РСФСР». //Ведомости ВС РСФСР. -1989. - № 44. - Ст. 1305.
" Закон СССР от 20 декабря 1989 г. № 963-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР по вопросам избирательной системы». //Ведомости ВС СССР. - 1989. - Кг 28. - Ст. 540.
10 См.: Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. № 1096-1 «О выборах Президента РСФСР». //Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. -1991. - № 17. - Ст. 510.
11 Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году, утв. Указом Президента РФ от 1 октября 1993 г. 1557, в ред. Указов Президента РФ от б ноября 1993 г. N° 1846, от 4 февраля 1994 г. № 238. //Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1993. - № 41. - Ст. 3907; № 45. - Ст. 4333; 1994. 6. -Ст. 437.
тера. Это способствовало фактическому отсутствию публичного контроля за частным финансированием федеральной избирательной кампании.
В диссертации делается вывод, что избирательная реформа конца 80-х - начала 90-х годов окончательно оформила переход от монопольно-государственной к смешанной модели финансирования федеральных выборов, и поставила перед законодателем новую задачу, не решенную к 1993 году: закрепить такую модель соотношения частных и публичных средств на проведение избирательных кампаний, которая бы способствовала конкурентной борьбе партий и кандидатов в ходе выборов, не создавая необратимых правовых преград для участников избирательного процесса с разным уровнем финансовых возможностей. Реализация поставленной задачи осуществлялась уже в ходе последующих электоральных циклов федеральных выборов.
Третий параграф второй главы диссертации посвящен анализу развития отечественной системы финансирования федеральных выборов в 1994-1999 годах. Этот цикл электоральных отношений, связанный с законодательным регулированием проведения четырех федеральных избирательных кампаний, характеризуется в работе как период усиления государственного контроля за частным аспектом финансирования избирательных кампаний с сохранением преобладающей роли такого начала. Об этом свидетельствует анализ Федерального закона от б декабря
1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»22, который подтверждал право избирательных объединений создавать избирательные фонды и впервые в отечественной избирательной практике вводил такую обязанность для кандидатов.
Федеральный закон от 21 июня 1995 г. № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»23 [далее - Закон о выборах депутатов
1995 г.] уже фиксировал, что кандидаты в депутаты и избирательные объединения, избирательные блоки формируют собственные избирательные фонды для финансирования предвыборной агитации, что предполагало соответствующую обязанность названных участников избирательного процесса. Аналогичная норма в отношении кандидатов на должность Президента РФ содержалась в Федеральном законе от 17 мая 1995 г. № 76-ФЗ «О выборах Президента РФ»24.
В работе утверждается, что система соотношения публичного и частного начал финансирования выборов в России к середине 90-х годов уже сложилась как фундаментальное явление. Об этом свидетельствует, в частности, тот факт, что при принятии Закона о выборах депутатов 1995 г., вызвавшего многие споры, не подвергалась сомнению общая концепция финансирования федеральных выборов.
В диссертации подробно анализируются нормы избирательных законов 1994-1995 годов, посвященные финансовым аспектам организации и проведения выборов; отмечаются новеллы законодательного регулирования рассматриваемого вопроса.
12 Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», с изм. и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. № 139-ФЭ. //Собрание законодательства РФ. - 1994. -№33. - Ст. 3406; 1996. - № 49. - Ст. 5498.
23 Федеральный закон от 21 июня 1995 г. № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». //Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 26. - Ст. 2398.
Федеральный закон от 17 мая 1995 г. № 76-ФЗ «О выборах Президента РФ». //Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 21. - Ст. 1924.
Автор особо обращает внимание на создание дополнительных механизмов государственного контроля за частными источниками финансирования выборов, аккумулированными в избирательных фондах. Во-первых, впервые в истории развития отечественного избирательного права были установлены ограничения на все законодательно допустимые частные источники формирования избирательных фондов: на собственные средства кандидатов; средства, выделенные кандидату выдвинувшим его избирательным объединением (блоком); собственные средства избирательного объединения (блока); была сохранена норма об ограничительном характере размера пожертвований физических и юридических лиц в избирательные фонды. Во-вторых, впервые в отечественном избирательном законодательстве была предпринята реальная попытка остановить рост стоимости выборов, - была установлена предельная сумма расходов кандидатов и избирательных объединений (блоков) из избирательных фондов. В этой связи в работе обращается особое внимание на различное правовое содержание таких юридических категорий, как «максимальный размер избирательного фонда» и «предельный размер расходов избирательного фонда».
Отмечая правовую тенденцию к ограничению влияния частного начала финансирования предвыборной агитации, автор приводит следующие ее доказательства: во-первых, резкое снижение максимального размера пожертвований юридических лиц в избирательные фонды; во-вторых, отстранение ряда дополнительных категорий лиц от их формирования. Однако автор не согласен с мнением Ю.А. Новикова, который говорит об установлении приоритета государственного финансирования над частным на этом этапе электорального развития России25. По подсчетам, приведенным в диссертационном исследовании, соотношение публичного и частного начал в ходе выборов в Государственную Думу в 1995 году составляло 1: 16; на президентских выборах 1996 года -1:2126. Это способствовало резкому возрастанию стоимости выборов27.
Продолжая исследование дальнейшего развития российской смешанной системы финансирования выборов в 1997-1999 годах, автор отмечает, что избирательное законодательство отмеченного электорального этапа продолжает тенденцию к утверждению смешанной модели финансирования выборов в России. Вместе с тем оно отличалось от действовавшего ранее детализацией избирательных процедур, в том числе и в сфере финансирования выборов; были ликвидированы многие недостатки правового регулирования, устранены противоречия как в области организации и проведения выборов, так и в сфере финансирования предвыборной агитации кандидатов и избирательных объединений.
Развитие финансовых основ организации и проведения выборов в соответствии с избирательным законодательством 1997-1999 годов осуществляется в рамках сложившейся традиции рассмотрения государства как основного субъекта, участвующего в создании организационной
25 Новиков Ю.А. История развития институтов избирательного права. //Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов.-М., 1999. - С. 88. !б Подсчитано на основе сборников электоральной статистики: Выборы депутатов Государственной Ду-
мы 1995. Электоральная статистика. - М., 1996. - С. 65-67; Выборы Президента Российской Федерации 1996. Электоральная статистика.-М., 1996.-С.74.
27 Так, в 1993 году суммарная стоимость избирательной кампании всех избирательных объединений в долларовом эквиваленте не превышала 4,5 млн. долларов; в 1995 году эта сумма возросла до 16 млн. долларов. См. об этом: Выборы депутатов Государственной Думы 1995. Электоральная статистика. - М., 1996.-С. 65.
базы избирательного процесса. Это подтверждают нормы Федерального закона от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»28, Федерального закона от 24 нюня 1999 г. № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»29, Федерального закона от 31 декабря 1999 г. № 228-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»30.
В качестве основных направлений в сфере создания финансовых основ подготовки и проведения выборов в России в 1999 году автор называет: ужесточение контроля за расходованием средств, выделяемых избирательным комиссиям; появление правовых предпосылок для косвенного привлечения частных финансовых ресурсов к созданию организационной базы федеральных выборов (имеется ввиду оплата труда членов избирательных комиссий с правом решающего голоса); окончательное отстранение органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления от участия в распределении средств при проведении федеральных выборов.
В диссертации исследуются новые правила формирования избирательных фондов, аккумулирующих публичные и частные средства, в соответствии с избирательным законодательством 1997-1999 годов. В числе позитивных новелл в работе названо увеличение максимальных лимитов частных пожертвований в избирательные фонды с сохранением всех ранее известные законодательству о федеральных выборах источников частного финансирования. Однако введение подобной нормы отнюдь не свидетельствовало о намерении законодателя изменить соотношение мевду публичным и частным финансированием в явную пользу последнего, что подтверждается фактической неизменностью предельных сумм расходов средств избирательных фондов кандидатов и избирательных объединений (блоков) по сравнению с законами 1995 года.
Анализируя вопрос о размерах предельной величины расходов из избирательных фондов на парламентских и президентских выборах 1999-2000 годов, в работе обосновывается целесообразность сохранения верхней допустимой планки расходов кандидатов и избирательных объединений (блоков) в российской избирательной практике, с одновременным ее повышением.
Отмечая достаточно осторожный подход избирательного законодательства рассматриваемого периода к усилению роли частного начала в формировании избирательных фондов, в диссертации с учетом практики прошедших в 1999-2000 годах федеральных выборов доказывается увеличение удельного веса пожертвований физических и юридических лиц, а также собственных средств кандидатов (избирательных объединений) в их избирательных фондах. По под-
28 Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ, 10 июля 2001 г. № 89-ФЗ. //Собрание законодательства РФ. ~ 1997. -№ 38.-Ст. 4349; 1999.-№ 14.-Ст. 1653; 2001.-№ 29. ~ Ст. 2944.
29 Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 12 апреля 2001 г. № 35-Ф3, от 10 июля 2001 г. X» 89-ФЗ, ог 21 марта 2002 г. № 31-Ф3 //Собрание законодательства РФ, - 1999. - №» 26. - Ст. 3178; 2001. - № 16. - Ст. 1532; 2001. - № 29. - Ст. 2944; 2002.-№ 12. -Ст. 1093.
10 Федеральный закон от 31 декабря 1999 г. № 228-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 21 марта 2002 г. № 31-Ф3. //Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 1. - 4.2. - Ст. 11; 2002. - № 12. - Ст. 1093.
счетам диссертанта, соотношение публичного и частного начал в избирательных фондах в ходе выборов в Государственную Думу в 1999 году составило 1: бЗ31; на президентских выборах 2ООО года -1:3232.
Подводя итог анализу избирательного законодательства 1994-1999 годов, в диссертации отмечается доминирование прежде всего частного начала финансирования федеральных избирательных кампаний с усилением государственного контроля за использованием публичных средств, затрачиваемых на выборы. Вместе с тем, допуская участие частных структур в создании материальной базы избирательного процесса, многие аспекты законодательной регламентации такого участия не получили должного закрепления, что свидетельствовало о наличии резервов для совершенствования отечественного законодательства в сфере финансирования федеральных выборов.
В третьей главе - «Финансирование федеральных выборов: конституционно-правовые проблемы модернизации в условиях становления многопартийной системы» исследуется финансирование выборов и финансирование политических партий: зарубежный опыт (§ 1), финансирование выборов и финансирование политических партий в России (§ 2), усиление частного начала финансирования выборов в действующем избирательном законодательстве (§ 3).
В рамках первого параграфа отмечается, что невозможно создать действенную систему финансирования выборов в стране одним лишь совершенствованием избирательного законодательства. Это связано с тем, что потенциал избирательных норм в рассматриваемой области финансовых правоотношений ограничивается лишь сферой организации и проведения выборов, да контролем за формированием и расходованием избирательных фондов. Законы об отдельных видах федеральных выборов, по сути, создают временные механизмы проверки легитимности поступающих на выборы финансовых ресурсов; при этом средства, которыми располагают политические партии вне рамок избирательного процесса, законодательством о выборах не регулируются.
Обращаясь к зарубежному электоральному опыту, автор доказывает комплексное влияние на институт финансирования выборов избирательного законодательства и законодательства о партиях. Общая схема такова: законы о партиях предопределяют источники финансирования политических партий, т.е. регулируют формирование партийного финансового фонда, часть средств которого в дальнейшем расходуется на проведение избирательной кампании. Тем самым происходит косвенное первичное влияние законодательства о партиях на формирование избирательных фондов. В свою очередь, избирательное законодательство большинства стран мира, используя критерий представительности партии, то есть меры их влияния на электорат, подтвержденной результатами выборов, определяет систему компенсации расходов, произведенных партией на выборы, либо текущее государственное финансирование партий. Происходит обратное влияние избирательного законодательства на наполнение партийных фондов.
Отмечая такую взаимосогласованность норм о партийной деятельности и избирательных норм, в диссертации подчеркивается возможность рассмотрения компенсационного механизма
31 См.: Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 1999. Электоральная статистика. - М., 2000. - С. 104.
32 См.: Выборы Президента Российской Федерации 2000. Электоральная статистика. - М., 2000. -С. 125126.
возмещения избирательных затрат партиям как элемента и партийного финансирования, и финансирования выборов. В первом случае отмеченный компенсационный механизм автор относит к специальному финансированию партии, под которым в работе понимается субсидирование определенных аспектов ее деятельности (в отличие от общего финансирования, которое рассматривается исследователем как нецелевое, рассчитанное на предоставление государственной финансовой поддержки на текущую деятельность политических партий).
Во втором случае автор обосновывает необходимость включения механизма компенсации со стороны государства избирательных расходов отдельным партиям в качестве структурного элемента одной из моделей смешанного финансирования выборов.
Проведенный в работе анализ зарубежного избирательного законодательства и законодательства о партиях позволил нам в зависимости от моделей финансирования партийных избирательных затрат классифицировать правовые системы государств мира на несколько групп. К первой группе в диссертации отнесены государства, законодательство которых предусматривает бюджетные авансовые выплаты на проведение избирательных кампаний партиям, получившим необходимый минимум голосов на предыдущих выборах. В этом случае автор рассматривает особенности законодательства ФРГ, Болгарии, США, Испании, ЮАР и некоторых других государств; отмечает основные достоинства и недостатки такой модели финансирования избирательной деятельности. Ко второй группе в исследовании отнесены государства, законодательство которых предусматривает возмещение избирательных затрат в зависимости от выдвижения кандидатов в установленном числе избирательных округов (Италия, Франция). К третьей группе относятся страны, избирательное законодательство которых предусматривает равное государственное финансирование избирательных кампаний всех партий в форме авансовых выплат (Румыния, Молдова, Ангола).
Автор отмечает, что законодательство большинства стран мира со сложившимися партийными системами предусматривает весьма ограниченную систему бюджетного возмещения расходов партий на предвыборные мероприятия. Субъектами государственного кредитования выступают лишь те политические структуры, которые доказали свою представительность либо пропорционально полученным голосам (выдвинутым кандидатам в округах), либо завоеванным в парламенте местам. Избирательное законодательство некоторых стран практикует выплату задатка ведущим политическим силам, которые в ходе прошедших электоральных циклов поддерживались законодательно установленным числом избирателей. Такой подход создает реальные гарантии эффективного использования бюджетных кредитов, способствует приходу к власти пользующихся достаточным уровнем народной поддержки политических сил, не позволяет расходовать государственные средства на лоббирование узкогрупповых политических интересов.
Доказывая, что уравнительная система финансирования избирательных кампаний оказалась крайне неэффективной в России, автор предлагает трансформацию отечественного института финансирования электоральных процедур на началах, отвечающих достижениям зарубежных партийных и избирательных систем.
Второй параграф посвящен анализу взаимовлияния финансирования выборов и финансирования политических партий в России. В работе подчеркивается, что сегодня Россия находится на пути кардинальных перемен сложившейся ранее системы финансирования избирательных
кампаний основных участников электорального процесса. Эта тенденция выступает следствием реформирования правовых форм взаимодействия политических объединений с государством.
В диссертации отмечается важная роль принятого 21 июня 2001 года Государственной Думой России Федерального закона «О политических партиях»33 [далее - Закон о партиях], установившего принципиально новую систему финансирования деятельности этого вида общественных объединений.
В настоящем исследовании автор обращает внимание на проблему государственного финансирования политических партий в России по трем причинам. Во-первых, специальное государственное финансирование избирательных расходов партий по итогам выборов новым отечественным избирательным законодательством 2002-2003 годов не предусматривается. Во-вторых, государственное финансирование общей деятельности партий напрямую предопределяет частное финансирование избирательных кампаний указанных субъектов. Чем выше доля государственного участия в формировании денежных средств партии, тем больше финансовых ресурсов может вложить это политическое объединение в ходе следующей предвыборной кампании в свой избирательный фонд; соответственно, усиливается роль частных вложений в проведение избирательных кампаний. И, наконец, в-третьих, публичная поддержка партий путем их государственного финансирования, даже несмотря на его нецелевой характер, значительно упрощает решение проблемы компенсации затрат на выборах.
В работе анализируется влияние впервые закрепленного в Законе о партиях нецелевого государственного финансирования текущей деятельности этого вида общественных объединений на институт финансирования выборов; подчеркивается, что при разработке любой модели материального обеспечения избирательного процесса очень важно найти разумный компромисс между нецелевым государственным финансированием партий и государственным возмещением их избирательных расходов, чтобы исключить необоснованное расходование средств федерального бюджета.
Новый блок избирательного законодательства содержит правовые механизмы для разрешения этой задачи, которые, на наш взгляд, требуют определенной модернизации. В частности, в работе отмечается, что Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»34 [далее - Закон о выборах депутатов 2002 г.] уже не содержит норм, позволяющих перечислять в избирательные фонды кандидатов, политических партий, избирательных блоков бюджетные средства. Аналогичное правило о ликвидации прямого бюджетного финансирования предвыборных мероприятий кандидатов на должность Президента РФ присуще Федеральному закону от 10 янва-
33 Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях», с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 21 марта 2002 г. № 31-Ф3, от 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ, от 23 июня 2003 г. № 85-ФЗ //Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 29. - Ст. 2950; 2002. - № 12. -Ст. 1093; 2002. - № 30. - Ст. 3029; 2003. - № 26. - Ст. 2574.
34 Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 23 июня 2003 г. №№ 82-85. //Российская газета. - 2002. - 25 декабря; Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 26. - Ст. 2571-2574.
ря 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»35 [далее - Закон о выборах Президента 2003 г.]. При этом особенностью сформированной в России системы финансирования выборов выступает тот факт, что ликвидация авансовых выплат на ведение избирательных кампаний партиям и кандидатам не сопровождается системой компенсации их избирательных расходов. Отмечая, что нецелевое государственное финансирование партий по итогам выборов сегодня становится единственным следствием их представительности, подтвержденной прошедшей избирательной кампанией, автор разрабатывает концепцию соотношения компенсации избирательных затрат политических партий в России и нецелевого государственного финансирования их деятельности.
Одновременно в работе обосновывается необходимость государственной поддержки избирательных кампаний независимых кандидатов, избранных по итогам выборов, либо получивших необходимый минимум голосов избирателей.
В третьем параграфе рассматриваемой главы диссертации проводится подробный анализ крупнейшей реформы института финансирования выборов, связанной не только с усилением роли частных финансовых ресурсов в избирательном процессе, но и с появлением государственного финансирования политических партий в нашей стране. Отмечая, что в юридической доктрине существуют два основных направления реформирования источников избирательного права - кодификации и специализации, автор является сторонником второго направления.
Рассматривая идею разработки специального законодательства о финансировании выборов, в диссертации подчеркивается ее особая актуальность для России. Во-первых, это связано с тем, что финансовые аспекты осуществления электоральных процедур в той либо иной степени образуют предмет не только избирательного права, но и регулируются нормами финансового, налогового, административного, гражданского, трудового законодательства. Во-вторых, введение на современном этапе государственного финансирования партий существенно модернизирует систему финансирования выборов, что предполагает их комплексное законодательное изложение. С учетом вышеназванных факторов автор приходит к выводу о целесообразности разработки единого Федерального закона «О финансировании федеральных выборов и финансировании политических партий в Российской Федерации».
Как известно, последний этап реформирования отечественной избирательной системы, характерный для 2002-2003 годов, не предусматривает специализации законодательства о выборах, в том числе и в финансовой сфере. Предполагаем, что именно по этой причине многие спорные моменты и недостатки сочетания публичного и частного начал финансирования выборов, присущие предыдущим блокам избирательного законодательства, не получили необходимого нормативного разрешения в новых законах о выборах. Вместе с тем, в работе отмечается, что Закон об основных гарантиях 2002 г., Закон о выборах депутатов 2002 г., а также Закон о выборах Президента 2003 г. не только коренным образом модернизируют систему финансирования избирательных кампаний, но и вводят некоторые новые нормы в сфере создания финансовых основ организации и проведения выборов.
Среди новелл избирательного законодательства автор отмечает увеличение норм, регламентирующих финансовые аспекты электорат,ных процедур не только в период выборов, но и в
35 Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». //Российская газета. - 2003. - 16 января.
межвыборный период; значительное сокращение сроков распределения бюджетных средств между избирательными комиссиями; ликвидацию коллизии между принципом государственного бюджетного финансирования деятельности избирательных комиссий, и, по сути, частным финансированием работы членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, освобождаемых на период подготовки и проведения выборов от основной работы по избирательному законодательству 1999 года.
Анализируя соотношение публичного и частного начал финансирования избирательных кампаний при формировании избирательных фондов, автор обращает внимание на его значительное видоизменение. Это связано не только с ликвидацией прямых государственных взносов в фонды кандидатов и партий, но и с некоторыми иными факторами, свидетельствующими о монополизации частного начала в создании финансовых основ избирательной кампании партий и кандидатов, об ужесточении публичного контроля за ними.
В числе таких факторов в диссертации называются: значительное увеличение предельной суммы расходов средств избирательных фондов; возрастание доли собственных средств кандидатов и партий в избирательных фондах; увеличение размера некоторых пожертвований граждан и юридических лиц в избирательные фонды.
Отмечая, что устранение публичного начала финансирования избирательных кампаний партий и кандидатов проявляется не только в аннулировании взносов в избирательные фонды из федерального бюджета, но и в установлении запрета осуществлять перечисления на специальные избирательные счета кандидатов и партий организациями, учрежденными публичными структурами, автор обращает внимание на ужесточение государственного контроля за частным началом финансирования избирательных кампаний. Так, новые избирательные законы вводят дополнительные требования к лицам, осуществляющим добровольные пожертвования в избирательные фонды кандидатов и партий; появляются новые участники избирательного процесса, -уполномоченные представители кандидатов по финансовым вопросам, несущие ответственность за финансирование избирательной кампании кандидата; вводится обязанность филиалов Сбербанка РФ и налоговых органов предоставлять избирательным комиссиям сведения о финансовых документах кандидатов и партий.
В качестве вывода по исследованию избирательного законодательства 2002-2003 годов в работе отмечается, что оно окончательно оформило монополию частного начала в финансировании федеральных избирательных кампаний партий и кандидатов. Тем самым была юридически закреплена смена разновидностей смешанной модели финансирования выборов, что можно назвать второй кардинальной реформой системы материального обеспечения выборов в России.
В заключении делаются выводы по основным положениям диссертационного исследования.
В приложении с целью разрешения отмеченных в работе недостатков сочетания публичного н частного начал финансирования выборов, присущих предыдущим этапам избирательных правоотношений, и не разрешенных в новых законах о выборах, автор предлагает к обсуждению инициативный законопроект, комплексно отражающий особенности модернизированной системы финансирования федеральных выборов и финансирования политических партий в России.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1. Вискулова В.В. Финансирование выборов в России: проблемы поиска оптимальной модели. // Вестник молодых ученых. - СПб., 2001. -№ 5. - 1 п. л.
2. Вискулова В.В. Финансирование выборов: соотношение публично-правового и частного начал. //Политика и право. Ученые записки. Вып.2. - Благовещенск, 2001. - 0,8 п. л.
3. Вискулова В.В. Финансирование федеральных выборов в России. //Тезисы докладов 2-й межвузовской научно-практической конференции «Молодежь XXI века: шаг в будущее». -Благовещенск, 2001. - 0,2 п. л.
4. Вискулова В.В. Реформирование избирательной системы в России и Китае (на примере финансирования выборов). //Россия и Китай на дальневосточных рубежах. Т.4. - Благовещенск, 2002. - 0,5 п. л.
5. Вискулова В.В. Достоинства и недостатки абсолютного государственного бюджетного финансирования выборов: анализ отечественного и зарубежного опыта. //Вестник Амурского государственного университета. - 2002. - № 16. - 0,5 п. л.
6. Вискулова В.В. О роли фандрейзинга в российском избирательном процессе. //Вестник Амурского государственного университета. - 2002. - № 18. - 0,5 п. л.
7. Вискулова В.В. Избирательное право как компонент профессиональной подготовки юриста. //Проблема качества образования в современных условиях. Материалы III межвузовской учебно-методической конференции. - Благовещенск, 2002. - 0,2 п. л.
8. Вискулова В.В. К вопросу об определении понятия финансирования выборов. //Молодежь XXI века: шаг в будущее. Сборник трудов III региональной научно-практической конференции. - Благовещенск, 2002. - 0,2 п. л.
9. Вискулова В.В. О совершенствовании российского законодательства в сфере финансирования федеральных выборов. //Политика и право. Ученые записки. Вып.З. - Благовещенск,
2002. - 0,8 п. л.
10. Вискулова В.В. Об актуальности преподавания сравнительного избирательного права. //Материалы IV межвузовской учебно-методической конференции «Управление качеством образования в вузе: проблемы и решения». - Благовещенск, 2003. - 0,2 п. л.
11. Вискулова В.В. Финансирование выборов в политическом аспекте. //Вестник Амурского государственного университета. - 2003. - № 20. - 0,5 п. л.
12. Вискулова В.В. Финансовые основы права граждан на честные и справедливые выборы. //Права человека. Реализация международных и внутрироссийских механизмов защиты прав человека. Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции. - Пенза,
2003. - 0,2 п. л.
Издательство Благовещенского центра новых информационных технологий. Подписано к печати 16.02.2004 г. Усл. печ. л. 1. Тираж 100 экз. Заказ 38.
РНБ Русский фонд
2007-4 17171
15 Ш ^
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Вискулова, Виктория Вячеславовна, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
ФИНАНСИРОВАНИЯ ВЫБОРОВ.
§ 1. Понятие финансирования выборов.
§ 2. Модели финансирования выборов
ГЛАВА 2. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННЫХ
ВЫБОРОВ В РОССИИ.
§ 1. История законодательного регулирования публичного и частного начал финансирования выборов
§ 2. Становление современной системы финансирования выборов (1989-1993 годы)
§ 3. Утверждение смешанной модели финансирования выборов (1994-1999 годы)
ГЛАВА 3. ФИНАНСИРОВАНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ВЫБОРОВ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ МОДЕРНИЗАЦИИ В УСЛОВИЯХ
СТАНОВЛЕНИЯ МНОГОПАРТИЙНОЙ СИСТЕМЫ.
§ 1. Финансирование выборов и финансирование политических партий: зарубежный опыт.
§ 2. Финансирование выборов и финансирование политических партий в России.
§ 3. Усиление частного начала финансирования федеральных выборов в действующем избирательном законодательстве.167'
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Финансирование федеральных выборов в России: соотношение публично-правового и частного начал"
Вопрос о соотношении государственного и негосударственного, то есть публичного и частного начал финансирования выборов традиционно считается одним из наиболее проблемных в избирательном праве. Прежде всего это обусловлено тем, что основная цель предписаний избирательного законодательства состоит в юридической легитимации процесса политического воспроизводства органов публичной власти. А поскольку без привлечения> значительных материальных ресурсов невозможно представить процесс формирования и функционирования всех институтов системы представительной демократии современных государств, вопрос о создании эффективного, соответствующего правовым традициям страны механизма финансового обеспечения выборов становится особенно актуальным.
Анализ мирового опыта показывает, что проблема финансирования выборов вызывает научный интерес в тех странах, где законодательно допускается помимо публичного участия, деятельность физических и юридических лиц в формировании материальных основ избирательных кампаний. Это связано прежде всего с тем, что от удачного нормативного закрепления пропорционального соотношения публичного и частного начал в субсидировании избирательных действий зависит успешность решения одного из основных вопросов современной демократии: как при ограниченности бюджетных средств в условиях все возрастающей стоимости выборов создать такие условия частного финансирования избирательных кампаний, при которых бы на индивидуальные взносы не покупалось политическое влияние, создавались бы равные правовые условия для партий и кандидатов с разным уровнем финансовых возможностей.
Во многих зарубежных странах законодательное разрешение этого вопроса насчитывает почти столетнюю историю; формулы правовой легитимации той либо иной модели финансирования выборов были неоднократно апробированы избирательной практикой, позволившей постепенно устранить те нормы, которые не подтвердили эмпирическим путем свою целесообразность.
Что же касается российского опыта финансирования избирательного процесса, то он не обладает столь богатыми правовыми традициями. В период всевластия партийной номенклатуры выборы рассматривались прежде всего в качестве ритуального выполнения избирательного гражданского долга, что, безусловно, не способствовало их конкурентоспособности, а следовательно, и привлечению дополнительных материальных средств.
В условиях перехода России к демократическим избирательным стандартам, основанным на активном участии граждан и организаций в реализации электоральных процедур, в том числе и путем финансовых взносов в проведение избирательных кампаний, перед законодателем была поставлена задача разработать правовые нормы, закрепляющие наиболее оптимальную в российских условиях модель финансирования выборов. Начало реализации поставленной цели приходится на начало 90-х годов XX века, однако реформирование института финансирования выборов, впрочем, как и всего института выборов в целом, продолжается и в настоящий момент. В этой связи представляет особую актуальность формирование научной базы по вопросам финансирования выборов. Научный аспект поставленной проблемы позволитг 1) проследить историю становления законодательства о финансировании избирательных действий в России; 2) выявить общие тенденции такого становления по сравнению с международным опытом; 3) определить позитивные и негативные черты законодательной регламентации института финансирования выборов на разных этапах электоральной истории нашей страны; 4) отметить возможные направления модернизации системы финансирования избирательных кампаний в свете реформирования избирательного законодательства, предпринятого в 2002 - 2003 годах.
Для решения поставленных задач требуется углубленное изучение таких вопросов теории избирательного права, как: понятие финансирования выборов, его место в системе избирательного права; модели финансирования выборов как результат соотношения публичного и частного начат; теоретический анализ практики реализации отмеченных моделей в России и за рубежом. Актуальность поставленных задач подтверждается тем, что одним из главных элементов избирательной реформы 2002-2003 годов выступает коренное изменение ранее сложившейся модели финансирования выборов.
Именно этими факторами обусловлен выбор объекта исследования - института финансирования выборов в свете соотношения публично-правового и частного начал.
Исследование проблемы соотношения публично-правового и частного начал института финансирования выборов является одной из составляющих предмета науки конституционного права, поскольку выборы как способ периодического воспроизводства и ротации власти путем участия граждан, несмотря на их конкретизацию научной подотраслью конституционного права - избирательным правом, относятся к тем началам организации публичной власти, которые заложены в предмет конституционного права.
Состояние научной разработанности темы.
В советский период развития электоральных отношений проблема финансирования выборов не получила должного научного освещения; это было обусловлено незыблемостью государственной монополии в сфере материального обеспечения избирательного процесса и отнесением частного финансирования избирательных кампаний к негативным чертам буржуазных избирательных систем'. Содержание тех немногочисленных работ, в которых крайне сжато упоминалось о финансовых аспектах выборов, сводилось к критике зарубежных стандартов финансирования электоральных процедур, привлекающих частные финансовые ресурсы, и обоснованию достоинств абсолютного государственного финансирования выборов, существовавшего в нашей стране. Этой точки зрения в советский период электоральной истории придерживались П.В. Бахмуров, А.И. Ким, А.И. Ковлер, Б.П. Кравцов, Я.Н. Уман-ский, К.К. Шириня и некоторые другие ученые.
Становление-новой" системы органов государственной власти: в начале 90-х годов прошлого века происходило в условиях перехода России к новым принципам организации и функционирования выборных институтов публичной власти, основанным на идее свободных, периодических и нефальсифицированных выборов. Большое влияние на создание избирательного законодательства постсоветского периода, в том числе по вопросам организации и проведения федеральных выборов, оказали концепции, доктрины и гипотезы, разработанные в трудах исследователей проблем науки конституционного права: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, A.A. Вешнякова, A.B. Зиновьева, A.B. Иванченко, В.В. Игнатенко, С.Д. Князева, А.И. Ковлера, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, O.E. Кутафина, В.И. Лысенко, М.С. Матейковича, В.Д. Мостовщикова, А.Е. Постникова и др.
Проблемы законодательной регламентации института финансирования выборов в России анализируются в работах С.А. Авакьяна, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, A.A. Вешнякова, A.B. Зиновьева, A.B. Иванченко, А.И. Ковлера, Е.И. Колюшина, В.А. Кряжкова, В:Д.-Мостовщикова, М.И. Пискотина, А.Е. Постникова, H.A. Михалевой, Л. А. Морозовой, Ю.А. Новикова и др.
Исследование моделей финансирования выборов, устанавливающих разное пропорциональное соотношение частного и публичного начал в создании финансовых основ избирательного процесса, характерно для трудов Е.И. Колюшина, С.Д! Князева, В.Д. Мостовщикова и др.
Взаимовлияние законодательной регламентации финансирования выборов и финансирования политических партий анализируется в трудах П.А. Астафичева, М.С. Айвазяна, Н; Ахтенберга, С.А. Боголюбова, Г.А. Кудрявцева, В.В. Лапаевой, A.C. Лойо, В.И. Лысенко, Д. Миддлтона и др.
Становление и развитие зарубежных избирательных систем, вариативно устанавливающих модели финансирования выборов в других государствах мира, рассматривают A.C.
1 См., например, Ковлер А.И. Франция: партии и избиратели. - М., 1984. - С.25-31; Шириня К.К. Две демократии и две избирательные системы. - Куйбышев, 1958. - С. 33-34.
Автономов, Г.Л. Антонос, A.A. Вешняков, Н.Г. Зяблюк, А.И. Ковлер, В.И. Лысенко, В.В. Маклаков, К.Г. Холодковский, Ю.А. Юдин и др.
История становления институтов избирательного права, в том числе и норм о финансировании электоральных мероприятий, рассматривается в трудах историко-правового профиля A.B. Белоновского, В.Н. Белоновского, М.Ф. Владимирского-Буданова, Н.П. Загоскина, И.В. Зайцева, В.Н. Латкина, Д.А. Левчика, В.В. Лугового, A.B. Перфильева, Л.П. Репиной, В.И. Сергеевича, Е.А. Скрипилевой, С.М. Соловьева, В.В. Тылкина и др.
На разработку поставленной проблемы оказали влияние труды отечественных и зарубежных политологов и социологов: С.Д. Баранова, В.Я. Гельмана, Н.Г. Зяблюка, В.П. Пугачева, С.Н. Пшизовой, Д. Ролза и др.
Несмотря на то, что в течение ряда последних лет появились работы, посвященные анализу отдельных аспектов теории российского избирательного права и избирательного процесса, следует признать, что до сих пор избирательное законодательство и избирательная практика значительно опережают доктринальные исследования заявленных вопросов. Следствием такой ситуации выступает тот факт, что научного обоснования вплоть до настоящего времени не получили многие аспекты института выборов. Отмеченное замечание в полной мере характерно для института их финансового обеспечения, от сочетания публичного и частного начат в котором зависит демократизация всей избирательной системы в государстве.
Из научных работ, затрагивающих проблематику финансирования выборов в России, заслуживают особого внимания монографии Е.И. Колюшина2 и диссертация В.Д. Мостов-щикова3. Однако названные исследования не имели основной целью изучение корреляции публичного и частного начат финансирования федеральных выборов в России в качестве фактора, предопределяющего эффективность всей финансовой основы избирательного процесса. В исследовании В.Д. Мостовщикова основное внимание уделено финансированию предвыборной агитации, которое составляет лишь структурную часть понятия, «финансирование выборов». Кроме того, названные работы, по сути, не затронули реформирование публичного и частного начал финансирования выборов по избирательному законодательству 2002-2003 годов. В частности, последняя монография Е.И. Колюшина по исследуемой тематике основана на анализе Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 года и утративших на настоящий момент юридическую силу законах о федеральных выборах 1999 года. Однако
1 Колюшин Е.И. Право и финансирование выборов. - М., 1998; Колюшин Е.И. Финансирование выборов: право и практика. - М., 2002. основная реформа системы финансирования федеральных выборов была связана с принятием Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 2002 года и Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» 2003 года.
Эти факторы и предопределили выбор темы настоящей диссертации. С учетом сказанного, недостаточная научная разработка проблемы соотношения публично-правового и частного начал финансирования федеральных выборов в России оказала влияние на выбор темы в качестве предмета диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в анализе опыта законодательного регулирования финансирования выборов в нашей стране, основанного на юридической легитимации монопольно-государственной и смешанной моделей такого финансирования на разных этапах российской электоральной истории. Приведенная цель диссертации детерминирует постановку следующих задач:
1) сформулировать юридическое понятие финансирования выборов; определить место норм, регламентирующих финансовые аспекты избирательного процесса, в системе избирательного права;
2) определить основные модели финансирования выборов, присущие отечественной и зарубежной избирательной практике; вскрыть их основные достоинства и недостатки;
3) изучить законодательство о финансировании общегосударственных выборов в нашей стране на разных этапах ее электорального развития;
4) рассмотреть реформирование смешанной модели финансирования федеральных выборов в России в конце XX - начале XXI веков; определить проблемы правового регулирования, возникающие при таком реформировании;
5) проанализировать практику реализации моделей финансирования федеральных выборов, закрепленных в законодательстве Российской Федерации;
6) выработать предложения по оптимизации избирательного законодательства Российской Федерации в сфере соотношения публично-правового и частного начал финансирования федеральных выборов;
7) установить правовую взаимосвязь между финансированием выборов и финансированием политических партий в качестве основополагающего фактора вариативности смешанной модели финансирования выборов.
3 Мостовщиков В.Д. Проблемы правового регулирования предвыборной агитации и ее финансирования в Российской Федерации. Дисс. канд. юр. наук. - Екатеринбург, 1998.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена его целью и заключается в том, что диссертация представляет собой первую попытку комплексного анализа соотношения публично-правового и частного начал института финансирования общегосударственных выборов в нашей стране с момента его зарождения до настоящего времени.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет как общенаучный диалектический метод познания, так и специальные, частно-научные методы. Из числа последних при проведении диссертационного исследования применялись сравнительно-правовой," формально-юридическим, системно-структурный, историко-правовой, математи-ко-статистический способы научного познания4, а также метод правового моделирования. Сравнительно-правовой метод основан на сопоставлении сходных правовых систем, институтов и норм с целью выявления их общих и отличительных черт. В диссертации названный метод научного познания применяется при исследовании российских и зарубежных моделей финансирования выборов, выявлении общих закономерностей нормативной регламентации в рассматриваемой сфере. Формально-юридический метод используется при описании, обобщении, классификации, систематизации правовых норм. Диссертант обращается к данному методу при анализе источников института финансирования выборов, его моделей, определении взаимосвязи последнего института с институтом финансирования политических партий. Отмеченный подход в диссертационном исследовании предполагает характер его результатов - направленность на получение юридического знания. Системно-структурный метод исходит из того, что любая система представляет собой целостный комплекс взаимосвязанных элементов, и одновременно является частью иных систем. Использование в данной работе метода системно-структурного анализа предопределено системностью правовых институтов, к числу которых относится и институт финансирования выборов, а также системностью права в целом. Историко-правовой способ познания направлен на проведение историко-сравнительных исследований. В диссертации названный метод применяется при изучении развития законодательства о финансировании общегосударственных выборов в России. Ма-тематико-статистический метод научного исследования связан с наличием в любых, включая право, системах определенных количественных показателей и статистических закономерностей5. При проведении настоящего исследования диссертант использует данный метод для
4 В настоящей работе диссертант использует термины «метод», «подход», «способ научного познания» как синонимы. В юридической литературе встречаются точки зрения о разной правовой природе отмеченных категорий. См., например: Козлов В.А. Проблемы предмета и методологии общей теории права. - J1., 1989. - С. 87-88.
По совершенно справехпивому замечанию H.A. Богдановой, «.математические методы весьма ограниченно применяются в рассматриваемой научной отрасли [конституционного права - В.В.]. Вместе с тем, например, проблема избирательных систем не может быть всесторонне раскрыта без использования приемов математики.». См. об этом: Богданова H.A. Система науки конституционного права. - М„ 2001. - С. 39. обоснования финансово-правовой целесообразности моделей финансирования выборов, основанных на комбинировании частного и публичного начал в создании материальных основ избирательного процесса, а также для анализа соотношения косвенного и прямого финансирования выборов в рамках той либо иной модели. Метод правового моделирования, исходящий из предположения, что между различными объектами могут устанавливаться взаимно однозначные соответствия, позволяет диссертанту с учетом характеристики одних понятий и категорий предполагать свойства других.
Теоретическую- базу исследования составили работы отечественных и зарубежных ученых, затрагивающих проблемы финансирования выборов, публикации в сборниках научных трудов и периодической печати, посвященные материальным аспектам электоральных процедур. Весомый вклад в разработку поставленной проблемы внес статистико-аналитический материал, подготовленный Центральной избирательной комиссией Российской Федерации по итогам прошедших федеральных избирательных кампаний.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, подзаконные правовые акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также зарубежное законодательство, регулирующее вопросы финансирования выборов и финансирования политических партий, а также историко-правовые документы советского и досоветского периодов, затрагивающие материальные аспекты выборов.
Практическая значимость исследования.
Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть учтены в процессе дальнейшего реформирования института федеральных выборов, связанного с усилением частного начала его финансирования. Положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов Конституционного права Российской Федерации, Избирательного права Российской Федерации.
Апробация результатов исследования.
Основные теоретические и практические положения и выводы диссертации отражены в публикациях, подготовленных автором6; в выступлениях на международных научных кон
6 Вискулова В.В. Финансирование выборов в России: проблемы поиска оптимальной модели. // Вестник молодых ученых. - СПб., 2001.5. - С. 110-124; Вискулова В.В. Финансирование выборов: соотношение публично-правового и частного начал. //Политика и право. Ученые записки. Вып.2. - Благовещенск, 2001. - С. 87-99; Вискулова В.В. Финансирование федеральных выборов в России. //Тезисы докладов 2-й межвузовской научно-практической конференции «Молодежь XXI века: шаг в будущее». - Благовещенск, 2001. - С. 5-6; Вискулова В.В. Реформирование избирательной системы в России и Китае (на примере финансирования выборов). //Россия и Китай на дальневосточных рубежах. Т.4. - Благовещенск, 2002. - С. 418-425; Вискулова В.В. Достоинства и недостатки абсолютного государственного бюджетного финансирования выборов: анализ отечественного и зарубежного опыта. //Вестник Амурского государственного университета. - 2002. - № 16. - С. 10-12; ференциях (май 1999, 2001-2002 годы); областных межвузовских научно-практических конференциях (апрель-май 2001-2002 годов)7.
Работа автора «Финансирование выборов: соотношение публично-правового и частного начал в финансировании избирательных кампаний» получила III премию Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по итогам конкурса среди студентов и аспирантов высших юридических учебных заведений (юридических факультетов вузов) в Российской Федерации на лучшую научную работу по вопросам избирательного процесса, избирательного права и законодательства о референдуме в 2000/2001 учебном году8.
В процессе подготовки положения диссертации обсуждались на кафедре конституционного права Амурского государственного университета и на кафедре конституционного и муниципального права Московского государственного университета.
Материалы диссертационного исследования использовались в процессе преподавания курсов Конституционного права России и Избирательного права для студентов юридического и экономического факультетов Амурского государственного университета.
Положения диссертации используются автором при осуществлении полномочий члена избирательной комиссии Амурской области с правом решающего голоса.
Основные положения, выносимые на защиту:
Изучение финансовых основ избирательного процесса, формирующихся путем прямого и косвенного участия публичных и частных структур в их создании, позволяет сформулировать и вынести на защиту следующие основные положения.
Вискулова В.В. О роли фандрейзинга в российском избирательном процессе. //Вестник Амурского государственного университета. - 2002. - № 18. - С. 8-9; Вискулова В.В. Избирательное право как компонент профессиональной подготовки юриста. //Проблема качества образования в современных условиях. Материалы III межвузовской учебно-методической конференции. - Благовещенск, 2002. - С. 172-174; Вискулова В.В. К вопросу об определении понятия финансирования выборов. //Молодежь XXI века: шаг в будущее. Сборник трудов 111 региональной научно-практической конференции. - Благовещенск, 2002. - С. 44; Вискулова В.В. О совершенствовании российского законодательства в сфере финансирования федеральных выборов. //Политика и право. Ученые записки. Вып.З. — Благовещенск, 2002. — С. 97-108; Вискулова В.В. Финансирование выборов в политическом аспекте. //Вестник Амурского государственного университета. - 2003. - № 20. - С. 39-41; Вискулова В.В. Финансовые основы права граждан на честные и справедливые выборы. //Права человека. Реализация международных и внутрироссийских механизмов защиты прав человека. Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции. - Пенза, 2003. - С. 32-34.
Международная российско-американская научная конференция «Содействие установлению верховенства права» (май 1999 г.); международные научные конференции «Россия и Китай на дальневосточных рубежах» (апрель 2001 г., май 2002 г.); региональные научно-практические конференции «Молодежь XXI века: шаг в будущее» (май 2001-2002 гг.); межвузовские научно-практические конференции «Проблема качества образования в современных условиях» (январь 2002-2003 гг.).
8 Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 23 мая 2001 г. № 131/1267-3 «Об итогах конкурса среди студентов и аспирантов высших юридических учебных заведений (юридических факультетов вузов) в Российской Федерации на лучшую научную работу (реферат) по вопросам избирательного процесса, избирательного права и законодательства о референдуме в 2000/2001 учебном году». //Вестник Цен-трхпьной избирательной комиссии РФ. - 2001. - № 4. - С. 58-60. и
1. Закрепленные в федеральном избирательном законодательстве нормы о финансовом обеспечении избирательного процесса свидетельствуют об отсутствии правовой регламентации понятия «финансирование выборов». Это позволяет предложить теоретическое представление о финансировании выборов как о совокупности действий по предоставлению материальных, в том числе финансовых средств для организации и проведения выборов, а также для проведения избирательной кампании кандидатов, политических партий, избирательных блоков, осуществляемых в установленные за-коном.сроки, способствующих-формированию органа государственной власти, наделения полномочиями должностного лица.
2. Анализ отечественного и зарубежного электорального опыта свидетельствует о существовании двух основных моделей финансирования выборов, отличающихся по возможности финансового участия частных лиц в субсидировании избирательных кампаний партий и кандидатов, - монопольно-государственной и смешанной. Законодательная регламентация последней модели наиболее целесообразна.
3. Избирательное законодательство нашей страны вплоть до начала 90-х годов XX века не уделяло достаточного внимания институту финансирования выборов. На ранних этапах становления отечественной избирательной системы доминирующая роль принадлежала частному началу финансирования выборов. Появление системы парламентских учреждений в России в начале XX века способствовало усилению влияния публичных структур в создании финансовой основы выборов. Нормативно-правовые акты советской избирательной системы закрепили монополию публичного начала финансирования выборов, что не способствовало возрастанию научного интереса к исследуемой проблеме.
4. Конец XX века ознаменован проведением крупнейшей реформы института финансирования выборов в России - к 1993 году законодательно был оформлен переход от монопольно-государственной модели финансирования выборов к смешанной.
5. Анализ избирательного законодательства 1994-1999 годов свидетельствует об утверждении в России такой разновидности смешанной модели финансирования выборов, при которой финансовое обеспечение организации и проведения выборов осуществлялось преимущественно из средств государственного бюджета при авансовом публичном финансировании избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. Одновременно наблюдалось возрастание роли частного начала в финансировании таких кампаний. Однако опыт проведения федеральных выборов в конце XX века свидетельствовал о необходимости законодательного совершенствования смешанной модели финансирования выборов в России.
6. Законодательство большинства стран мира предусматривает ограниченное публичное возмещение расходов партиям на проведение их избирательных кампаний. Это доказывается доминированием в международной избирательной практике компенсационных выплат только тем партиям, которые доказали минимальный уровень своей представительности по итогам предыдущей либо очередной избирательной кампании, Уравнительное авансовое финансирование партий в зарубежных избирательных системах встречается крайне редко. Этот факт можно рассматривать в качестве одной из предпосылок к трансформации сложившейся в конце XX века в России смешанной модели финансирования выборов на началах, отвечающих достижениям зарубежных партийных и избирательных систем.
7. Российское избирательное законодательство 2002-2003 годов юридически закрепило модернизацию смешанной модели финансирования федеральных выборов, состоящую в исключении прямого публичного финансирования избирательных кампаний кандидатов, политических партий, избирательных блоков. Учитывая, что Федеральный закон о политических партиях 2001 года предусмотрел общее нецелевое государственное финансирование партий по итогам федеральных выборов, можно говорить о начавшемся в России процессе перехода к новой разновидности смешанной модели финансирования выборов. Для успешного завершения проводимой реформы считаем целесообразным:
1) ввести в отечественную избирательную практику институт возмещения избирательных расходов партиям и кандидатам, получившим законодательно установленный минимум голосов избирателей на выборах;
2) с целью ликвидации двойного бюджетного финансирования одних и тех же участников избирательного процесса предлагаем законодательного разграничить такие понятия, как «возмещение избирательных расходов партиям при проведении федеральных выборов» и «нецелевое государственное финансирование деятельности партий».
8. Мировая практика свидетельствует, что законодательство о финансировании выборов не может развиваться автономно от нормативной регламентации финансирования политических партий. Целесообразна разработка единого правового акта, комплексно регулирующего эти вопросы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Вискулова, Виктория Вячеславовна, Благовещенск
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Данное диссертационное исследование представляет собой первую попытку комплексного анализа соотношения публично-правового и частного начат института финансирования общегосударственных выборов с момента его становления в российской электоральной практике до настоящего времени. Подведем основные итоги работы.
Конец XX - начало XXI веков в истории отечественного избирательного права знамениты проведением двух крупнейших реформ института финансирования федеральных выборов. Первая реформа, предпринятая в начале 90-х годов, была обусловлена переходом от монопольно-государственной системы финансового обеспечения избирательного процесса к смешанной модели финансирования выборов. Вторая реформа, начатая российскими законодателями в 2002 году, связана с усилением частного финансирования избирательных кампаний кандидатов, политических партий и избирательных блоков при поведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Президента РФ. Тем самым в России завершается переход от абсолютной монополии публичного начала финансирования как организации и проведения выборов, так и избирательных кампаний партий и кандидатов, к смешанной модели финансирования выборов, при которой организация и проведение федеральных выборов по прежнему финансируются государством, а избирательные кампании основных участников избирательного процесса проводятся исключительно за счет пожертвований граждан, юридических лиц, собственных средств партий и кандидатов, то есть за счет частных лиц.
Такая формула соотношения публично-правового и частного начал финансирования выборов имеет достаточно богатую мировую практику реализации и получает неоднократную позитивную апробацию в зарубежных избирательных системах. Однако приемлема ли такая формула для отечественной электоральной традиции, соответствует ли она современным потребностям практики проведения избирательных кампаний по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Президента РФ? Анализ истории становления законодательства о финансировании избирательных действий в России, предпринятый в рамках настоящего диссертационного исследования, позволили выявить общие тенденции такого становления по сравнению с международным опытом и определить основные позитивные и негативные черты законодательной регламентации превалирования публичного либо частного начал такого финансирования. Сложившаяся в нашей стране к концу XX века смешанная модель финансирования федеральных выборов обнаружила ряд недостатков, к числу которых относились:
1) несовершенство правил возврата публичных средств государству кандидатами, избирательными объединениями и блоками, не подтвердившими в ходе выборов минимальный уровень представительства, что порождало большие финансовые убытки для федерального бюджета;
2) отсутствие четкой законодательной политики по вопросу косвенного финансирования электоральных процедур;
3) несоответствие условий прямого финансирования потребностям практики проведения избирательных кампаний;.
4) недостаточная гарантированность финансовых интересов местных бюджетов при проведении федеральных выборов.
Вместе с тем, соотношение публичного и частного начал финансового обеспечения избирательных отношений, закрепленное в Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ 2002 года, а также в новом федеральном законодательстве об отдельных видах федеральных выборов, требует совершенствования по следующим направлениям:
1) создания финансовых гарантий со стороны государства кандидатам, баллотирующимся по одномандатным избирательным округам при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также кандидатам, баллотирующимся на должность Президента РФ, подтвердившим минимальный уровень представительства в ходе выборов, либо избранным по итогам голосования, либо снявшим свою кандидатуру по вынуждающим к тому обстоятельствам, путем введения института компенсации избирательных затрат;
2) создания финансовых гарантий политическим партиям, избирательным блокам, чей федеральный список кандидатов при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ подтверждает минимальный уровень представительности либо принимает участие в распределении депутатских мандатов, либо чей федеральный список кандидатов отзывается по вынуждающим к тому обстоятельствам, путем введения института компенсации избирательных затрат политическим партиям, блокам из средств федерального бюджета;
3) выработки четких законодательных основ соотношения института компенсации избирательных затрат партиям и института их текущего государственного нецелевого финансирования, с целью ликвидации двойного публичного финансового обеспечения деятельности партий; это требует ужесточения правовых условий финансирования политических партий;
4) усиления финансовой ответственности кандидатов и политических партий, использующих выборы в целях саморекламы, за счет ужесточения условий возврата средств физическим и юридическим лицам, осуществившим пожертвования в избирательные фонды, а также условий возмещения стоимости бесплатно предоставленных информационных услуг государственными организациями телерадиовещания и государственными периодическими печатными изданиями;
5) выработки более четких правовых норм по вопросам косвенного финансирования электоральных процедур при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Президента РФ.
В работе предложены пути ликвидации отмеченных несовершенств федерального законодательства, устанавливающего финансовые аспекты федеральных выборов, которые могут быть использованы для оптимизации правового регулирования института финансирования федеральных выборов в России.
Исследование взаимозависимости таких явлений, как финансирование федеральных выборов и финансирование политических партий в РФ приводит к выводу о том, что их правовое регулирование нуждается в комплексных правовых подходах в рамках единого правового акта; о необходимости обособления нормативной регламентации отмеченных аспектов электоральных отношений из общего комплекса избирательного законодательства свидетельствует и усложнение финансовых аспектов выборов, их подчиненность нескольким отраслям российской правовой системы. Этот вывод позволяет диссертанту предложить для обсуждения возможные направления совершенствования российской избирательной системы по вопросам соотношения публично-правового и частного начал финансирования электоральных действий в рамках инициативного законопроекта «О финансировании федеральных выборов и финансировании политических партий в Российской Федерации».
Поднятые в диссертации вопросы имеют перспективы последующей научной разработки. В качестве таковых мы рассматриваем дальнейшую систематизацию теоретических и практических представлений в области финансирования избирательных отношений. По мнению автора, грядущие исследования по теме диссертации возможны в целях изучения эффективности складывающейся в России преимущественно-частной модели финансирования выборов, оценка которой будет возможна лишь после проведения федеральных выборов 2003-2004 годов. Это должно сопровождаться совершенствованием теоретических аспектов признаков, принципов, структурных элементов понятия финансирования выборов, прав участвующих в финансировании избирательного процесса субъектов, механизмов их реализации, ответственности за нарушение таких прав. Большое значение для последующей научной разработки вопросов, исследованных в настоящей диссертации, будет иметь обращение к зарубежному опыту организации и проведения избирательных кампаний, что обусловлено взаимодействием и взаимопроникновением различных правовых систем.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Финансирование федеральных выборов в России: соотношение публично-правового и частного начал»
1. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах участниках СНГ от 7 октября 2002 г. // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. - 2002.-№ 3 (34).
2. Итоговый отчет Миссии Ассоциации организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы по наблюдению за выборамиПрезидента.Республики-Беларусьот 16 октября 2001 г. //Вестник ЦИК РФ. 2001. - № 10.
3. Декларация от 26 марта 1994 г. «О критериях свободных и справедливых выборов». //Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов.-М., 1999.
4. Документ Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению от 29 июня 1990 г. //Справочно-правовая система Консультант Плюс.
5. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. //Российская газета. 1995. - 5 апреля.
6. Правовые акты Российской Федерации (1993-2003 гг.)
7. Федер&чьный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». //Российская газета. 2003. - 16 января.
8. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». //Собрание законодательства РФ. 2002. -№ 28. - Ст. 2790.
9. Федеральный закон от 21 июня 1995 г. № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». //Собрание законодательства РФ.- 1995.-№26.-Ст. 2398.
10. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», в ред. Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ. //Собрание законодательства РФ. 1995. - № 21. - Ст. 1930; 2002. - № 30. - Ст. 3029.
11. Федеральный закон от 17 мая 1995 г. № 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». //Собрание законодательства РФ. 1995. - № 21. - Ст. 1924.
12. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 8 июля 2000 года. //Российская газета. 2000. - 11 июля.
13. Доклад ЦИК РФ «О развитей и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» (приложение к постановлению ЦИК РФ от 6 окт. 2000 г. № 111/1170-3). // Вестник ЦИК РФ. 2000. - № 21.
14. Постановление ЦИК РФ от 29 декабря 1999 г. № 65/764-3 «Об установлении общих результатов выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». //Российская газета. 1999.-31 декабря.
