АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование финансирования текущей деятельности политических партий в Российской Федерации и зарубежных странах»
На правах рукописи
ПЛАТОНОВА Наталья Игоревна
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСИРОВАНИЯ ТЕКУЩЕЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
13 МАЯ
т
005568826
Ростов-на-Дону - 2015
005568826
Работа выполнена на кафедре правового обеспечения управленческой деятельности ФГОБУ ВПО «Московский государственный институт международных отношений (Университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации»
Научный руководитель: доктор юридических наук,
доктор исторических наук, профессор
Краснов Юрий Константинович
Официальные оппоненты: Червонюк Владимир Иванович
доктор юридических наук, профессор, ФГКОУ ВПО «Московский университет Министерства Внутренних Дел Российской Федерации», профессор кафедры конституционного и муниципального права
Митин Гарегин Николаевич
кандидат юридических наук, Адвокатское бюро "Егоров, Путинский, Афанасьев и партнеры", юрист
Ведущая организация: ФГБОУ ВО «Московский
государственный университет имени М.В. Ломоносова»
Защита состоится «27» июня 2015 г. в 12:00 на заседании диссертационного совета Д 212.208.26 по юридическим наукам при ФГАОУ ВО «Южный федеральный университет» по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Максима Горького, 88, ауд. 407.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГАОУ ВО «Южный федеральный университет» и на сайте http://hub.sfedu.ru/diss/announcements/
Автореферат разослан «л» апреля 2015 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, профессор / щМ^^ЩД! Иванников Иван Андреевич
I Общая характеристика исследования
Актуальность темы исследования связана с тем, что эффективность деятельности той или инойполитическойпартии, возможность завоевать публичную власть в значительной мере зависит от ее доступа к финансовым ресурсам. Эта проблема особенно обострилась в последние годы, связи с тем, что политические партии все больше ориентированы на использование дорогостоящих методов и средств политической борьбы. В связи с чем, финансирование политических партий не только влияет на их исходные возможности, но и зачастую приобретает характер «политических инвестиций», что, в свою очередь, приводит к политической коррупции и ограничению политической конкуренции. К сожалению, обозначенные проблемы также актуальны для современной России.
Создание надлежащей правовой основы финансирования политических партий является важной задачей государства для поддержания устойчивости политической системы. Особенности правового регулирования финансирования политических партий, обусловленные двойственностью их правовой природы, позволяют разграничивать два направления такого регулирования: финансирование текущей и электоральной деятельности. Партии представляют собой необходимый институт представительной демократии, обеспечивающий участие граждан в политической жизни общества, целостность и устойчивость политической системы в целом. Потому при регулировании финансирования электоральной деятельности политических партий преимущественно применяются императивные нормы.
Вместе с тем, политические партии являются институтом гражданского общества, создаются и действуют вне зависимости от воли государства. В связи с этим финансирование текущей деятельности политических партий не нуждается в столь «жестком» правовом регулировании, и законодатель в большей мере использует диспозитивный метод при регулировании соответствующих общественных отношений.
Особую актуальность проблемы правового регулирования финансирования текущей деятельности политических партий приобрели в последнее годы. Данный факт связан, прежде всего, с либерализацией законодательства в области порядка создания политических партий, что, в свою очередь привело к росту конкуренции за «ресурсы» среди партий, а также с ростом коррупционных скандалов в связи с партийным финансированием, значительным увеличением интереса к проблемам прозрачности партийного финансирования в международном сообществе и иными факторами.
Несмотря на то, что отечественное законодательство в области финансирования текущей деятельности политических партий во многом соответствует международным нормам и стандартам, на современном этапе в России не сложилось модели партийного текущего финансирования, основанного на принципах законности, прозрачности, независимости партий от источников их финансирования.
В этой связи необходима разработка системы комплексного правового регулирования финансирования текущей деятельности политических партий, гарантирующей справедливые условия политической конкуренции и реальное осуществление демократических принципов. Совершенствование правовой базы невозможно без всестороннего научного анализа действующего законодательства в сфере финансирования текущей партийной деятельности, а также учета зарубежного и отечественного опыта, и российских условий.
Сравнительно-правовое исследование законодательства зарубежных страндает возможность изучить особенности подходов правового регулирования финансирования текущей деятельности политических партий в зарубежных странах, моделей такого финансирования, а также опыта решения отдельных правовых проблем в соответствующей области.
При разработке предложений по совершенствованию законодательства России положительные черты зарубежного законодательства должны приниматься во внимание, однако с оговоркой, что модель текущего партийного финансирования во многом определяется особенностями
4
экономического, социально-культурного, исторического, политического развития страны.
Степень научной разработанности темы исследования. В российской юридической литературе анализу правовых проблем в сфере конституционно-правового регулирования партийного финансирования уделяется определенное внимание.
Среди работ, посвященных исследованию института политических партий, их конституционно-правового статуса можно отметить труды: С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, Т.К. Байкова, Н.С. Бондаря, A.JI. Бураковский, C.B. Васильевой, Е.А. Волковой, В.Н. Даниленко, Р.В. Енгибаряна, З.М. Зотовой, В.Д. Зорькина, С. Ю. Кашкин, В.А. Лебедева, М.Н Марченко, A.A. Мишина, Т.Т. Узуняна, В.Е. Чиркина.
Отдельные аспекты правового регулирования финансирования политических партий раскрываются в исследованиях С.А. Авакьяна, Д.Р. Бостоганашвили, О.Ю. Вельяшева, Н.В. Витрук, В.П. Воробьев, С.Е. Заславского, Е.В. Карповой, Н.М. Касаткина, В.В. Лапаевой, Г.Н. Митина,А.Б. Меликяна, A.C. Николаев, О.В. Романенко, A.B. Теперик, Д.В. Точкина, Ю.А. Юдина, Б.С. Эбзеева.
Подчеркивая особую значимость трудов перечисленных авторов, тем не менее, стоит отметить, что комплексных работ, направленных на изучение и анализ законодательства в рамках регулирования текущего партийного финансирования, не проводилось. Зачастую акцент делается либо на правовом регулировании финансирования электоральной деятельности политических партий (О.В. Романенко, A.C. Николаев) либо на комплексном анализе отдельных аспектов правового регулирования финансирования текущей деятельности политических партий (Г.Н. Митин - правовое регулирование порядка осуществления предпринимательской деятельности политических партий, А.Б. Меликян - правовое регулирование государственного финансирования политических партий).
Проблемы правовой регламентации текущего финансирования политических партий в последние годы занимают важное место среди исследований ученых-конституционалистов иностранных государств, Среди них, можно выделить работы Мартин Лоуфлин, Джон П. МакКормин, Нэил Уолнер, Роберт Счутзе, Том Гинсбург, Кейт д. Эвинг, Роберт Уильяме, Сантьяго Гонзалез-Мараз, Ингрид ван Бейзен, Касас-Замора, Пунто Дусчинский, Пилар Дель Кастильо Вера, Бари Рубин, Эпстейн Леон, в которых рассматриваются понятие и сущность, правовое регулирование источников финансирования политических партий. Существенный вклад в проведение сравнительно-правового анализа финансирования текущей деятельности политических партий имели исследования Артур Б. Ганлинкс, Михаел Коб, Даниэла Ромее Пичио, Гаспар Ариньо Ортиз, Матакович Хрвойе и другие.
В значительной части эти исследования охватывают только вопросы правового регулирования финансирования партий в связи с их участием в выборах. В отношении правового регулирования текущего финансирования политических партий основное внимание уделяется регулированию порядка привлечения финансовых средств из таких источников, как государственные средства и пожертвования, не учитывая иных способов привлечения необходимых финансовых ресурсов для осуществления текущей партийной деятельности. В этой связи основой настоящего исследования стал анализ действующего законодательства России и ряда иностранных государств, регулирующего общественные отношения в сфере привлечения политическими партиями финансовых средств для осуществления ими своей текущей деятельности как элемент конституционно-правового статуса политических партий.
Объектом исследования являются совокупность публично-правовых отношений, складывающиеся в процессе осуществления зарубежного и национального конституционно-правового регулирования финансирования текущей деятельности политических партий.
б
Предметом исследования выступает правовое регулирование конституционно-правового института финансирования текущей деятельности политических партий в России и зарубежных странах.
Целью настоящей диссертации является выявление существующих современных теоретических и практических конституционно-правовых проблем регулирования финансирования текущей деятельности политических партий и основных направлений усоверщенствования соответствующего законодательства Российской Федерации.
Поставленная цель потребовала решения следующих задач:
• Сформулировать понятия «текущая деятельность политических партий» и «Электоральная деятельность политических партий», показать отличия в правовом регулировании указанных понятий;
• Исследовать особенности правового регулирования категорий «финансирования текущей деятельности политических партий» и «финансирования электоральной деятельности политических партий»;
• Выявить принципы правового регулирования финансирования текущей деятельности партий;
• Рассмотреть тенденции развития института финансирования текущей деятельности политических партий в России и зарубежных странах;
• Исследовать действующие законодательные положения об источниках финансирования партий, порядке привлечения финансовых средств политическими партиями;
• Выявить проблемы конституционно-правового регулирования финансирования текущей деятельности политических партий и предложить способы его усовершенствования.
Методологическую основу исследованиясоставили современные общенаучные и специальные методы познания, применимые к исследованию правовых отношений в сфере финансирования текущей деятельности политических партий. Их использование позволило изучить проблему комплексно, во взаимосвязи и взаимообусловленности исследуемых правовых
7
явлений. В процессе толкования конкретных юридических конструкций и норм широко использовались приемы формальной логики и лексико-грамматического анализа. Достоверность и обоснованность результатов, полученных в ходе диссертационного исследования, достигается за счет применения системно-структурного, исторического, формально-юридического, метода анализа, толкования, лексическо-грамматического анализа. Особое значение имел сравнительно -правовой метод при изучении опыта правового регулирования финансирования текущей деятельности политических партий в зарубежных странах.
Теоретической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых и практических работников, связанные с проблемами правового регулирования финансирования политических партий, в том числе их текущей деятельности.
Среди российских исследователей, в работах которых поднимаются и рассматриваются в той или иной степени проблемы финансирования текущей деятельности политических партий можно назвать: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, C.B. Васильеву, С.Е. Заславского, В.В. Лапаеву, Ю.И. Лейбо, А.Б. Меликяна, Н.Г. Митина, О.В. Романенко, Ю.А. Юдина.
Теоретической основой исследования вопросов текущего партийного финансирования в зарубежных странах стали работы таких исследователей, как Мартин Лоуфлин, Джон П. МакКормин, Нэил Уолнер, Роберт Счутзе, Том Гинсбург, Кейт д. Эвинг, Роберт Уильяме, Сантьяго Гонзалез-Мараз, Ингрид ван Бейзен, Касас-Замора, Пунто Дусчинский, Пилар Дель Кастильо Вера, Бари Рубин, Артур Б. Ганлинкс, Михаел Коб, Даниэла Ромее Пичио, Гаспар Ариньо Ортиз, Матакович Хрвойе.
Нормативную правовую базу исследования, с учетом особенностей тематики диссертационного исследования,составляют,наряду с законодательством Российской Федерации (Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 11.07.2001 N 95-ФЗ "О политических партиях", Федеральный закон от
8
12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и иные), источники международного права, среди которых: Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах, принят 19 декабря 1966 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950г, Рекомендации № Ree (2003) 4 Комитета министров Совета Европы «Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний», CDL-AD (2009) 021 Studyno. 414/2006 EuropeanCommissionforDemocracythroughLaw (VeniceCommission), CDL-AD (2010) 024 Studyno. 595/2010
EuropeanCommissionforDemocracythroughLaw (VeniceCommission). Кроме того, широко используется законодательство зарубежных стран: Конституции Республики Беларусь, Республики Казахстан, Республики Болгарии, Чешской Республики и иных государств, Органический конституционный закон «О политических партиях» Республики Чили; Законы «О политических партиях» Республики Казахстан, Республики Узбекистан, Республики Армения, Азербайджанской Республики, Федеративной Республики Германия, Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, Республики Уругвай, Органический закон Королевства Испании «О финансировании политически партий»; Законы «О финансировании политических партий» Литовской Республики, Греческой Республики, Республики Аргентины, а также Федеральный закон Австрии «О государственной поддержке политических партий» (2012), Закон «Об общественных объединениях и политических партих» Республики Чехии.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем проведен всесторонний анализ правового регулирования финансирования текущей деятельности политических партий в Российской Федерации, а также международных норм и рекомендаций. Значительное внимание уделяется сравнительно-правовому анализу законодательных норм России в соответствующей области и норм законодательства иностранных государств.
9
В исследовании осуществлена комплексная теоретико-прикладная разработка проблемы правового регулирования текущего партийного финансирования. Автором разработаны основные правовые понятия в сфере финансирования текущей деятельности политических партий, введены категории и определены принципы текущего финансирования партий, рассмотрены модели партийного текущего финансирования. В работе также выработаны рекомендации, предложения по совершенствованию правового регулирования финансирования текущей деятельности политических партий России.
Научная новизна проявляется в выводах, которые сконцентрированы в основных положениях, выносимых на защиту:
1. Обоснована классификация видов деятельности политических партий на текущую и электоральную деятельность в соответствии с такими критериями как: цели создания и деятельности политических партий, период осуществления партийной деятельности, источники финансирования. При этом под «текущей деятельностью политических партий» предлагается понимать деятельность, направленную на обеспечение ежедневной работы политических партий и достижение ими своих целей и задач, предусмотренных законом и уставом, исключая электоральные цели.
2. Понятие «финансирование политических партий» имеет самостоятельноенормативно-правовое,категориальное значение и определяется как предоставление политическим партиям финансово экономических ресурсов (частных и государственных), а также государственных привилегий и иных благ, поддающихся финансовой оценке, необходимых для осуществления текущей деятельности и предвыборных кампаний на выборах различных уровней.
3. Сам механизм правового регулирования финансирования политических партий и его особенности определяются в своей основе двойственностью природы конституционно-правового статуса политических партий. Политическим партиям, как элементу политической системы,
ю
пользующимся наибольшей поддержкой со стороны избирателей, предоставляется государственное финансирование, которое также рассматривается как гарантия реализации принципа многопартийности, политического и идеологического плюрализма, конституционного права граждан на объединение. Как институту гражданского общества и в соответствии со ст. 30 Конституции России партиям предоставлена возможность привлекать финансовые средства из источников частного финансирования и самофинансирования, с учетом ограничений, предусмотренных законодательством в интересах надлежащего развития государства и общества. Пожертвования и взносы представляют собой связь избирателей с политической партией.
4. Основным направлениям деятельности политических партийсоответствуют и формы партийного финансирования: финансирование текущей деятельности политических партий и финансирование электоральной деятельности политических партий, что предопределяется спецификой целей и источников такого финансирования, а также периодом его осуществления. Основными принципами, на которых формируется правовое регулирование финансирования текущей деятельности политических партий являются: законность, прозрачность и независимость политических партий от источников финансирования.
5. На основе исследования зарубежного опыта правовой институционализации политических партий и особенностей правового регулирования финансирования текущей деятельности политических партий в зарубежных странах определен в работе комплексный характер регулирования соответствующей сферы: нормами конституционного права, а также текущего отраслевого законодательства, включая гражданское, финансовое, административное право, с преобладающей ролью первых.
6. Практика правового регулирования финансирования текущей деятельности политических партий в зарубежных странах свидетельствует о наличии трех моделей такого финансирования: преобладания роли государства
11
(Испания), преимущественной роли частных источников и незначительном участии государства (Великобритания), относительно сбалансированном участии государства и частных источников в формировании партийных бюджетов (Германия).
7. На основе авторских подходов, в том числе выносимых на защиту, и с учетом опыта правового регулирования финансирования текущей деятельности политических партий в зарубежных странах, в порядке усовершенствования соответствующего законодательства России предлагается:
- определять размер прямого государственного финансирования, предоставляемого политическим партиям по результатам выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в качестве процента от общего размера государственного бюджета на каждый календарный год.
- создать двухуровневую систему перераспределения бюджетного финансирования партий, согласно которой 15% от общей суммы государственного финансирования перераспределять между всеми партиями, обладающими правом на получение такого субсидирования согласно действующему законодательству, в равных долях. Остальные 85% предлагается предоставлять партиям, обладающим соответствующим правом на получение государственной финансовой поддержки, пропорционально процентам полученных голосов на последних предыдущих выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
- дополнить п. 1 ст. 30 Федерального Закона от 11.07.2001 №95-ФЗ «О политических партиях» абзацем вторым, содержащим определение понятия спонсорства: «Под спонсорской деятельностью в рамках настоящего закона понимается предоставление средств или обеспечение привлечения средств для проведения мероприятий политической партии, а также предоставление услуг и оказание работ политической партии, при условии осуществления их на безвозмездной основе или на условиях в значительной мере отличающихся от рыночных».
- дополнить п. 3 ст. 29 Федерального закона «О политических партиях» следующим содержанием: «Не допускается заключение договоров займа и/или кредитных договоров политическими партиями с лицами, предусмотренными в п. 3 ст. 30 настоящего Федерального закона».
Теоретическая и практическая значимость работы.
Впервые было проведено сравнительно-правовое исследование проблем правового регулирования финансирования текущей деятельности политических партий в России и зарубежных странах. Выводы, полученные в результате проведенного исследования, могут иметь значение для развития науки конституционного права: введен правовой институт текущей деятельности политических партий, проведена трактовка категорий финансирования политических партий, систематизированы принципы текущего финансирования политических партий. Основные положения диссертации могут быть использованы при написании учебных и методических пособий, а также в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по конституционному праву.
В диссертационном исследовании предложены авторские поправки по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации в области регулирования финансирования текущей деятельности политических партий. Сформулированные в работе положения, выводы и рекомендации могут быть использованы для совершенствования соответствующего законодательства, при разработке нормативно-правовых актов, способствующих демократическому развитию страны, ее политической системы, а также гражданского общества.
Степень достоверности и апробация результатов исследования Достоверность результатов исследования подкрепляется объективным научным анализом отечественного и иностранного опыта правового регулирования порядка осуществления финансирования текущей деятельности политических партий. Также значительное внимание в диссертационном исследовании уделяется изучению и анализу сводных финансовых отчетов
13
политических партий за период с 2007 по 2012 года. Полученные выводы позволили определить наиболее актуальные проблемы, недостатки правового регулирования текущего партийного финансирования с целью выработки и предложения способов усовершенствования текущего законодательства.
В рамках исследования на русский язык полностью или частично автором переведено около 50 учебных пособий и монографий, а также более 60 нормативно-правовых актов зарубежных стран.
Основные научные результаты и выводы диссертационного исследования нашли отражение в научных статьях, в том числе в ведущих российских юридических журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации. Отдельные выводы и обобщения, содержащиеся в диссертационном исследовании, были использованы автором в процессе преподавания юридических дисциплин.
Ряд положений диссертационного исследования излагались в докладах и сообщениях, представленных на научно-практических конференциях: Эволюция права - 2013 Москва, МГУ; Ломоносов в Женеве 2014, Женева, Швейцария, Centreintemationaldel' université d'étatdeMoscouLomonosov, The 2014 ISIS - VeniceintemationalmultidisciplinaryacademicsummitCa' FoscariUniversityVenice, Italy.
Структура диссертации определена содержанием темы, поставленной целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на восемь параграфов, заключения и списка использованных нормативно-правовых актов и литературы.
II Основное содержание работы
Во введении обоснована актуальность темы, определены объект и предмет, цели и задачи исследования; описаны методологические и методические основы диссертации; раскрыты научная новизна, сформулированы положения, выносимые на защиту; дана характеристика теоретического и практического значения работы; приведены сведения об апробации полученных результатов.
Первая глава диссертационного исследования посвящена нормативно-доктринальным основам финансирования текущей деятельности политических партий.
В связи с этим в ней рассмотрены такие проблемы, как:
• Правовая природа политических партий;
• Цели и задачи создания и деятельности политических партий;
• Понятие, сущность и виды деятельности политических партий;
• Понятие и признаки финансирования текущей деятельности политических партий;
• Особенности правового регулирования финансирования текущей деятельности политических партий.
Первый параграф первой главы посвящен исследованию «Политических партий в системе современной государственности: конституционно-правовые характеристики».
В диссертации рассмотрена сложность правовой регламентации деятельности политических партий, в том числе их финансирования, связанная с двойственной природой партий. С одной стороны, они бесспорно являются институтом гражданского общества, т.е. структурным элементом сферы частных отношений, не зависящей от государственной власти. В связи с этим законодатель использует диспозитивный метод регулирования общественных отношений, возникающих при создании и деятельности политических партий, в том числе их финансовой деятельности. С другой, деятельность политических партий неразрывно связана с организацией и функционированием публичной власти. Партии представляются собой необходимый институт представительной демократии, обеспечивающий участие граждан в политической жизни общества, целостность и устойчивость политической системы в целом. Этим обусловлено применение императивных норм при урегулировании определенных аспектов финансовой деятельности политических партий.
Определено, что важной задачей государства является создание правовой основы партийного финансирования, которая бы обеспечивала подлинный представительный характер деятельности партий, и способствовала формированию качественной политической системы страны, основанной на демократических ценностях.
На основе проведенного исследования понятия, целей и задач создания и деятельности политических партий диссертантом предложена классификация видов деятельности партий: «текущая» и «электоральная». Различия рассматриваемых видов партийной активности лежат в плоскости следующих факторов:
1. Федеральным законом «О политических партиях» закреплен перечень целей создания политических партий, наиболее важной и исключительной из них представляется участие в выборах, в связи с тем, что иные общественные объединения подобным правом не обладают. Автором предложено рассматривать деятельность, направленную на ее достижение как электоральную. Между тем, в работе подчеркивается, что ее эффективность невозможна без надлежащего осуществления текущей деятельности партий, в основе которой лежит организационная, пропагандистская, информационная, образовательная, просветительская и иные формы партийной деятельности.
2. Представляется возможным выделить временные различия осуществления текущей и электоральной деятельности политических партий. Текущая деятельность осуществляется партиями ежедневно, непрерывно. Тогда как электоральная деятельность связана исключительно с институтом выборов и активна в период проведения партией избирательных кампаний.
3. Правовое регулирование данных видов партийной деятельности осуществляется различными источниками, определяя их особенности.
4. В значительной мере разнится и правовое регулирование формирования материальной базы для осуществления партиями своей электоральной и текущей деятельности.
Автором под текущей деятельностью политических партий было предложено понимать партийную деятельность, направленную на обеспечение ежедневной работы и достижение ими своих целей и задач, предусмотренных законом и уставом, исключая электоральные цели.
Во втором параграфе первой главы рассматриваются понятие и основные принципы финансирования текущей деятельности политических партий.
Определено, что на современном этапе такой элемент правового статуса политических партий, как их финансирование приобрел исключительно важное значение. В ряде государств наблюдается конституционализация соответствующих вопросов как одна из важнейших форм их правовой институционализации.
Для осуществления своей деятельности, как электоральной, так и текущей, политические партии нуждаются в значительных финансовых ресурсах, так как зачастую степень ее эффективности находится в прямой зависимости от объема привлеченных средств.
В условиях отсутствия законодательного закрепления понятия «финансирования политических партий» диссертантом предложено следующее авторское определение: «финансирование политических партий является предоставление им финансово экономических ресурсов (частных и государственных), а также государственных привилегий и иных благ, поддающихся финансовой оценке, необходимых для осуществления текущей деятельности и предвыборных кампаний на выборах различных уровней».
В диссертации указывается, что основным направлениям деятельности соответствуют и формы партийного финансирования: финансирование текущей деятельности политических партий и финансирование электоральной деятельности политических партий.
На основе изучения и анализа действующего законодательства России, был выделен ряд отличий правового регулирования финансирования текущей и электоральной деятельности, а именно: различия источников правового
17
регулирования видов финансирования партийной деятельности, различия правового регулирования источников финансирования, размера привлекаемых средств, а также целей их использования.
На основании проведенного исследования обоснована необходимость законодательного закрепления принципов, на основе которых должно осуществляться такое финансирование, а именно принципы: законности, прозрачности, равноправия и независимости политических партий от источников финансирования. В диссертации отмечено, что в современных условиях особую значимость приобрел принцип прозрачности правого регулирования текущего партийного финансирования, как гаранта существования надлежащей политической конкуренции и развития демократической политической системы в целом.
Исследуя соотношение частного и государственного финансирования, в диссертационном исследовании были выделены модели финансирования текущей деятельности политических партий: невмешательства государства, преимущественного публичного финансирования, а также сбалансированная модель партийного текущего финансирования.
Автором был сделан вывод о том, что модель финансирования текущей деятельности политических партий, которая в наибольшей степени способствует развитию демократии и политической конкуренции, а также борьбе с политической коррупцией, должна основываться на принципах правового регулирования текущего партийного финансирования и представлять собой некий баланс между государственным и частным финансированием.
В работе сделан вывод о необходимости изучать опыт правового регулирования соответствующих вопросов зарубежных стран для совершенствования законодательства в области финансирования текущей деятельности политических партий.
Во второй главе «Финансирование текущей деятельности политических партий в зарубежных странах: правовое регулирование и практика реализации» проведен сравнительно-правовой анализ
18
законодательства зарубежных стран, который позволил сделать вывод, что подходы иностранных законодателей к правовому регулированию данного института имеют значительные различия, обусловленные особенностями политических и партийных систем, социально-экономического уровня развития страны и иными. Сложившийся порядок партийного финансирования того или иного государства следует рассматривать как концептуальный типологический прецедент, полезный при разработке предложений по усовершенствованию законодательства России в данной области
В первом параграфе второй главы рассматриваются вопросы «Правовой институционализации финансирования текущей деятельности политических партий в зарубежных странах»
Проведенное сравнительно-правовое исследование позволило выделить задачи правового регулирования текущей деятельности политических партий, среди которых: ограничение возможности потери партией своей независимости из-за «подпадания» под влияние своих крупных инвесторов; предоставление равных условий для осуществления своей деятельности и политической конкуренции; обеспечение прозрачности финансовой деятельности политических партий.
Отмечено, что указанные задачи достигаются определенными способами регулирования финансирования текущей деятельности политических партий, среди которых можно назвать: запрет определенных источников финансирования; ограничение сумм пожертвований; ограничение партийных расходов; государственное финансирование политических партий; полное и публичное раскрытие информации в отношении формирования бюджета партии; обязательный аудит.
Определено, что в законодательстве различных зарубежных стран имеются свои особенности применения данных способов, различное их соотношение и различные приоритеты использования. Подобная тенденция обусловлена тем, что формирование системы правового регулирования, в том числе, финансирования текущей деятельности политических партий, находится в
19
зависимости от социально-культурных, экономических, исторических, политических и иных факторов развития того или иного государства.
В диссертации показано, что правовое регулирование финансирования текущей деятельности политических партий в зарубежных странах, как и в России, характеризуется комплексных подходом, и осуществляется различными отраслями права: нормами международного, административного, гражданского, финансового и конституционного права при безусловному доминирование последних.
Автор провел анализ Конституций стран-членов Европейского союза, СНГ, УНАСУР и иных государств, что позволило выделить три подхода к правовому регулированию текущей партийной деятельности на конституционном уровне. Согласно первому, в основной закон государства включены лишь общие нормы, закрепляющие начала конституционно-правового статуса партий (Франция, Испания, Сербия, Россия). Второй подход характеризуется включением положений, направленных на регулирование отдельных аспектов финансовой деятельности политических партий (Германия, Хорватия, Аргентина). К третьему подходу относятся Конституции, в которых содержатся развернутые положения о финансировании партий (Бразилия).
Диссертантом отмечено, что в некоторых государствах в развитие конституционных норм вопросы текущего партийного финансирования регулируются органическими законами, имеющими особый статус (Испания, Чили).Однако преобладающей формой закрепления финансирования текущей деятельности политических партий, как элемента их конституционно-правового статуса, является принятие специального закона «О политических партиях», в котором содержатся отдельные нормы, главы или разделы, направленные на регулирование порядка осуществления партийного текущего финансирования.
Обобщение полученных в результате исследования результатов, позволило выделить основные аспекты финансирования текущей деятельности политических партий в зарубежных странах, которым уделяется наибольшее внимание со стороны законодателя, а именно: источники формирование
20
партийных бюджетов, ограничения по кругу лиц, которые вправе осуществлять пожертвования партиям, а также предельный размер привлекаемых пожертвований от одного лица за год. В случае если, в государстве предусматривается возможность осуществления государственного финансирования партиям, то порядок его осуществления также находится в поле пристального внимания.
Анализа законодательства о политических партиях в зарубежных странах показал, что источники партийного текущего финансирования классифицируются на: частные (членские взносы, пожертвования, договоры займа/кредитные договоры, предпринимательская деятельность и иные) и публичные - прямое и косвенное государственное финансирование.
Второй параграф второй главы посвящен исследованию особенностей публичного финансирования текущей деятельности политических партий в зарубежных странах.
В современных условиях демократическая политическая система, и политические партии в частности, нуждаются в получении помощи со стороны государства. Автором подчеркивается, что если вопрос целесообразности осуществления прямого государственного финансирования остается дискуссионным, то необходимость косвенного партийного финансирования не вызывает споров. Установлено, что именно косвенное финансирование способно, при минимальном расходовании бюджетных средств, способствовать развитию должной политической конкуренции, основанной на принципах законности и равенства политических партий.
Диссертантом указывается, что прямые государственные субсидии, предоставляемые политическим партиям, являются важным средством и методом обеспечения партийной финансовой независимости. Размер же такого финансирования должен отвечать принципу разумности, то есть не должен допускать «огосударствления» политических партий, с одной стороны. С подобной проблемой сталкивается, например, Испания, где доля государства в бюджете партий может достигать 90%. С другой - государственное
21
ассигнование следует осуществлять в достаточном объеме, так как именно государственные средства выступают в качестве наиболее эффективного метода борьбы с политической коррупцией.
В работе изучаются различные подходы осуществления правового регулирования государственного финансирования политических партий в зарубежных странах, в частности условий доступа к государственным средствам, порядка распределения бюджетных средств между партиями, обладающими правом на получение соответствующей помощи.
Для целей усовершенствования законодательства Российской Федерации в области регулирования государственного финансирования диссертант, с учетом опыта Германии, а также некоторых стран Латинской Америки, предложил закрепить двухуровневую систему распределения средств государственного финансирования в России. Часть средств распределять в равных долях между всеми политическими партиями, часть - пропорционально полученным голосам, при условии, что такие политические партии на последних предыдущих выборах депутатов Государственной Думы России смогли преодолеть 3% барьер голосов, как гарантии существования достаточной поддержки данной партии со стороны населения.
В третьем параграфе второй главы исследованы проблемы правового регулирования «Частно - правовых источников финансирования текущей деятельности политических партии зарубежных стран», а также опыт их решения. Основное внимание со стороны законодателей уделяется правовому регулированию такого источника текущего партийного финансирования, как пожертвования: определение круга лиц, которым предоставлено право осуществления финансовой поддержки политических партий в личном качестве, максимальный размер пожертвований юридических/физических лиц, запрет анонимных пожертвований, требование к раскрытию информации о жертвователях.
Выделено два подхода к определению круга лиц, которым предоставлено право осуществления финансовой поддержки политическим партиям в личном
22
качестве. Согласно первому, законодатель закрепляет размер пожертвований, при этом, как правило, ограничения в отношении доноров не значительные (Ирландия). Второй подход основывается на классификации доноров, жертвователей на основе различных критериев, который, в свою очередь, также можно разделить на две подгруппы. К первой относится законодательное закрепление исчерпывающего списка лиц, которым предоставляется вправо осуществлять пожертвования политическим партиям. Иным лицам -запрещается (Великобритания). Ко второй подгруппе относится определение круга жертвователей, которым запрещено осуществление пожертвований. Остальным лицам разрешено оказываться финансовую поддержку партиям, однако размер такой помощи лимитирован.
Указано, что в развитие принципа прозрачности партийного финансирования в законодательные акты большинства стран мира включаются положения об обязательном отражении в финансовых документах политических партий информации относительно источников привлечения финансовых средств, размера поступлений, а также об опубликовании, раскрытии подобной информации для широкой общественности.
Учет зарубежного опыта может способствовать осмыслению сущности возникающих правовых проблем, выработке предложений по совершенствованию законодательства России. В частности, при исследовании различий подходов к правовому регулированию спонсорства в интересах политических партий, диссертант привел обоснование целесообразности использования опыта Великобритании, в соответствии с законодательством которой спонсорская помощь партиям приравнивается к видам пожертвований. Подобные изменения законодательства Российской Федерации способствовали бы развитию транспорентности партийного текущего финансирования.
Третья глава диссертации посвящена изучению правового механизма финансирования текущей деятельности политических партий в России, в рамках которой были рассмотрены вопросы конституционных основ правового регулирования текущего партийного финансирования и особенности правового
23
регулирования источников финансирования текущей деятельности политических партий.
В рамках первого параграфа третьей главы - «Конституционные основы правового регулирования финансирования текущей деятельности политических партий в России», рассмотрены задачи законодательного регулирования вопросов финансирования политических партий, к которым можно отнести: ограничение возможности потери партиями независимости, предоставление политическим партиям равных возможностей, обеспечение прозрачности. Для достижения указанных задач выделен ряд способов, примером может служить запрет определенных источников финансирования партий, ограничение максимально допустимого размера пожертвований и иные. Основное внимание уделено изучению истории становления института финансирования текущей деятельности политических партий России, исследованию действующих нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в связи с осуществлением партийного текущего финансирования, судебной практики, а также анализу законодательных инициатив по реформированию законодательства в соответствующей области.
Проведенный анализ российского законодательства в области регулирования финансирования политических партий показал, что соответствующие правоотношения подлежат комплексному правовому регулированию различными отраслями права: нормами административного, гражданского, финансового и конституционного права при безусловному доминирование последних.
Одним из ключевых вопросов в современных условиях становится правовое регулирование источников формирования их бюджета. На основе сравнительно-правового исследования приведены различные классификации источников текущего партийного финансирования.
Проанализированы тенденции по сокращению роли «традиционных» источников текущего финансирования партий, таких как взносы, и рост иных -государственное финансирование, пожертвования.
24
На основе сводных финансовых отчетов политических партий России был сделан вывод о важности тех или иных источников финансирования для формирования необходимой материальной базы политических партий для осуществления своей текущей деятельности. Анализ полученных выводов, позволил выявить пробелы законодательства в области регулирования текущего партийного финансирования и выработать предложения по его реформированию.
Во втором параграфе третьей главы: «Государственное финансирование как источник текущего партийного финансирования»,
были проанализированы особенности правового регулирования государственного финансирования политических партий, различные подходы к пониманию целесообразности существования данного источника партийного финансирования.
Исследуя сущность института государственного финансирования текущей деятельности политических партий, диссертант пришел к выводу, что возможность получения государственного субсидирования партиями обусловлена тем, что они являются не только институтом гражданского общества, но и элементом политической системы, пользующимся наибольшей поддержкой со стороны избирателей. Отмечено также, что государственное финансирование может рассматриваться как гарантия реализации принципа многопартийности, политического и идеологического плюрализма, конституционного права граждан на объединение.
Проведенный анализ соответствующего законодательства России, а также сводных финансовых отчетов политических партий за период с 2007 по 2012 года, показал необходимость существования института государственной поддержки партий, как наиболее эффективного инструмента борьбы с политической коррупцией. Прежде всего, упор должен делаться на развитие косвенного финансирования партий. Автором было предложено произвести либерализацию законодательных норм, предусматривающих условия доступа политических партий к косвенному государственному финансированию.
25
Принимая во внимание то, что количество политических партий в России с января 2012 года увеличилось в 10 раз, подобные меры позволили бы обеспечить исполнение конституционного принципа, гарантирующего равенство прав всем политическим партиям.
В диссертационном исследовании отмечено, что для осуществления прямого финансирования политических партий со стороны государства, 3% барьер для доступа к такому финансированию представляется достаточным и обоснованным, гарантирующим наличие значительной поддержки населения той или иной партии. Однако принципиально важным является то, что государственное финансирование, как прямое, так и косвенное должно осуществляться на принципах объективности и разумности. В работе отмечено, что для определения «разумного» размера государственных субсидий должны приниматься во внимания особенности политической системы в данном государстве, уровень ее экономического развития, сложившаяся практика партийного финансирования, однако важно не допустить «огосударствления» партий и, как следствие, потери ими независимости при принятии политических решений. В этой связи, высказано предположение, что последние изменения, внесенные в ст. 33 Федерального закона «О политических партиях», предусматривающие увеличение государственного финансирования более чем в два раза, не соответствуют принципу разумности1.
В рамках изучения порядка осуществления прямого государственного финансирования партий, был проведен сравнительно-правовой анализ законодательства Российской Федерации и зарубежных стран. На основании которого, а также учитывая динамику увеличения размеров государственного финансирования партий России, было предложено заменить существующую систему государственного финансирования на двухуровневую, которая бы предусматривала перераспределение определенного процента от общего размера прямого государственного финансирования между всеми политическими партиями для осуществления ими текущей деятельности.
"См.: СЗРФ, 20.10.2014, N 42, ст. 5608
Оставшуюся сумму предложено предоставлять пропорционально полученным голосам избирателей на последних предыдущих выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Более того, было предложено определять общий размер прямого государственного финансирования как определенный процент от государственного бюджета. Автором сделан вывод о том, что подобные изменения способствовали бы более эффективному расходованию бюджетных средств, а также демократическому развитию политической системы страны и государства в целом.
В третьем параграфе третьей главы «Порядок финансирования текущей деятельности политических партий из частных источников»
подчеркивается, что право политических партий на привлечение необходимых для осуществления своей текущей деятельности финансовых средств из частных источников предоставлено им как общественным объединениям, институту гражданского общества. Наряду с этим, возможность финансирования партии лицом в личном качестве предложено рассматривать как «связь» между избирателями и непосредственно партией и как реализацию конституционного права граждан на объединение.
Диссертантом были проанализированы роль указанных источников партийного финансирования в формировании бюджетов партии, выделены пробелы их правового регулирования на основе анализа сводных финансовых отчетов политических партий с 2007 по 2012 года. Значительное внимание было уделено вопросу правового регулирования вступительных и членских взносов, анализу законодательных инициатив, согласно которым предлагалось ограничить их размер.
Наиболее сложным и не имеющим достаточно четкой правовой регламентации вопросом является право политических партий получать финансовые средства в форме пожертвований со стороны общественных организаций. Ненадлежащее правовое регулирование приводит к невозможности обеспечения прозрачности партийного финансирования,
27
позволяя партийным донорам оставаться в тени, осуществляя финансирование партий опосредованно, через различные некоммерческие организации. Наряду с этим, отсутствие правового регулирования «спонсорства» в сфере партийного текущего финансирования также является значительным пробелом законодательного регулирования. То или иное лицо, выступающее в роли спонсора, не осуществляет финансирование политических партий непосредственно, а предоставляет или обеспечивает предоставление необходимых средств на проведение массовых и иных мероприятий политических партий.
В этой связи, предложено дополнить п. 1 ст. 30 Федерального Закона от 11.07.2001 №95-ФЗ «О политических партиях» абзацем вторым, содержащим определение понятия спонсорства: «Под спонсорской деятельностью политических партий в рамках настоящего закона понимается предоставление средств или обеспечение привлечения средств для проведения мероприятий политической партии, а также предоставление услуг и оказание работ политической партии, при условии осуществления их на безвозмездной основе или на условиях, в значительной мере отличающихся от рыночных».
В четвертом параграфе третьей главы «Особенности правового регулирования самофинансирования политических партий» проведено исследование правового регулирования финансирования партий из следующих источников: мероприятия, проводимые политическими партиями, предпринимательская деятельность, гражданско-правовые сделки, иные, не запрещенные законом источники финансирования партий. Особое внимание было уделено возможности политических партий получать финансовые средства путем заключения договоров займа.
На основе проведенного анализа сводных финансовых отчетов политических партий за период с 2007 года установлено, что доля источников самофинансирования в партийных бюджетах в целом невелика. Однако некоторые партии широко используют возможность привлечения финансовых средств путем заключения договоров займа/кредита. Не смотря на внесенные за
28
последние годы изменения в законодательные акты в соответствующей сфере, диссертантом выявлен ряд пробелов. Прежде всего предложено обратить внимание на тот факт, что политическим партиям запрещено заключать сделки лишь с такими лицами, как иностранные государства, граждане, юридические лица, а также российские юридические лица со значительным участием иностранного капитала. Иными словами, законодатель стремился ограничить возможность влияния «иностранных денег» на политические партии. Между тем, круг лиц, которым запрещено осуществление пожертвований значительно шире. Таким образом, запрещая определенным лицам участвовать в бюджетах партий в качестве доноров, законом сохраняется возможность за такими лицами выступать в качестве займодавцев, кредиторов партий, что представляется недопустимым.
Исходя из этого, а также с учетом особенностей правового регулирования порядка заключения договоров займа и кредитных договоров, предложено дополнить п. 3 ст. 29 Федерального закона «О политических партиях» следующим содержанием: «Не допускается заключение договоров займа и/или кредитных договоров политическими партиями с лицами, предусмотренными в п. 3 ст. 30 настоящего Федерального закона».
Диссертантом обращено внимание на тот факт, что существующая система партийного текущего финансирования создает условия, при которых одно и то же лицо, может оказывать финансовую поддержку партии в различных формах. Подобная практика нивелирует законодательные ограничения на размер пожертвования от такого лица и/или займа/кредита.
В заключении диссертантом излагаются выводы по теме исследования, формулируется ряд предложений по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство в сфере регулирования финансирования текущей деятельности политических партий Российской Федерации.
Основные положения диссертации изложены в следующих работах автора:
Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Платонова Н.И. Источники финансирования политических партий в Российской Федерации//Право и управление XXI век. - 2011. - №1. - с.70-79.
2. Платонова Н.И. Государственное финансирование политических партий в Российской Федерации//Право и управление XXI век. - 2012. - №1. - с. 85-92.
3. Платонова Н.И. Финансирование политических партий: понятие, виды, особенности// Право и политика. - 2013.- №11. - с. 1495-1500.
4. Платонова Н.И. Финансирование политических партий: проект реформ//Гуманитарные и социальные науки. - 2014.-№1. -с. 85-91.
Иные публикации:
5. Платонова Н.И. Правовое регулирование пожертвований как источника финансирования политических партий Российской Федерации: Материалы V международной научно-практической конференции, г. Москва, 25-26 декабря 2012 г./Науч. -инф. Издат. Центр «Институт стратегических исследований». - Москва: изд-во «Спецкнига», 2012. - с. 254-271.
6. Платонова Н.И. Цели и задачи деятельности политических партий. «Современная юриспруденция: проблемы и решения»: материалы международной заочной научно-практической конференции. (13 февраля 2013) - Новосибирск: изд. «СибАК», 2013. - с.85-89.
7. Платонова Н.И. Правовое регулирование источников финансирования текущей деятельности политических партий в Королевстве Испания. «История государства и права, сравнительное правоведение». Коллективная монография; [под ред. JI.A. Андреевой]. Новосибирск: изд. «СибАК», 2013. - с. 87-104.
8. Platonova N.I. Legal basis of the financial accountabilities of the political parties control in Russia: the main problems and development prospect// Legal
30
systems in contemporary conditions: current challenges and issues of the present. - 2013. - Volume 2. - p. 47-58 9. Natalia Platonova. The principles of legal regulation of parties funding// Review of Social Studies, Law and Psychology. №3. - 2014. - Volume 3,-p.75-79
Сдано в набор 24.04.2015 г. Подписано в печать 24.04.2015 Печать цифровая. Бумага офсетная. Гарнитура "Тайме". Формат 60x84/16. Объём 1,3 п.л. Заказ № 524. Тираж 100 экз.
Отпечатано в отделе оперативной полиграфии и множительной техники МГИМО(У) МИД РФ 119454, Москва, пр. Вернадского, 76
