Конституционные основы публичной собственности в Российской Федерации

Мазаев, Владимир Дмитриевич

Конституционные основы публичной собственности в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционные основы публичной собственности в Российской Федерации»

Мазаев Владимир Дмитриевич

Конституционные основы публичной собственности в Российской Федерации

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Москва 2004

Работа выполнена па кафедре конституционного, административного и международного права юридического факультета Московского государственного социального университета

Научный консультант:

доктор юридических наук, профессор

Исаков Владимир Борисович.

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

Кабышев Владимир Терентьевич;

доктор юридических наук, профессор

Миронов Олег Орестович;

доктор юридических наук, профессор

Рудинский Феликс Михайлович

Ведущая организация - Институт государства и права Российской

Академии Наук

Защита диссертации состоится 1 июля 2004 года в 14 часов нг заседании диссертационного Совета Д 224.002.04 по юридическим наукам Московском государственном социальном университете по адресу: 129256 Москва, ул. Вильгельма Пика, д.4, к. 2, диссертационный зал.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московскогс государственного социального университета по адресу: г.Москва, ул Лосиноостровская, д. 24.

Автореферат разослан а я 2004 года

Ученый секретарь диссертационного Совета,

доктор юридических наук

I. Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы исследования. Конституционное становление постсоветской России основано на повышенном внимании к частной форме собственности в экономическом и правовом развитии. Радикализм частноправового подхода обусловил появление как позитивных, так и негативных результатов. К наиболее значимым позитивным моментам можно отнести разрушение моноцентризма государственной собственности, создание правовой основы современной рыночной экономики.

В правовой сфере серьезным негативным результатом следует считать, во-первых, ставку на частноправовые институты в качестве основы регулирования отношений собственности; во-вторых, отсутствие необходимой конституционной регламентации общественных форм собственности, их места в экономической системе; в-третьих, недооценку тесной взаимосвязи государственной и муниципальной форм собственности и реального демократизма, полновластия народа,- экономической основы публичных образований.

На сегодняшний день в Конституции России нет правового понятия общенародной или народной собственности. Публичная собственность в Российской Федерации представлена федеральной собственностью, собственностью субъектов Российской Федерации и собственностью муниципальных образований. Эта собственность разобщена по разным уровням и субъектам. Она занимает значительное место в национальной экономике страны: реальная доля публичного сектора в экономике составляет свыше 60%. По мнению ряда ученых, учитывая каналы влияния государства, можно говорить о том, что в российской экономике публичная собственность имеет громадный экономический потенциал1.

1 См.: Россия - 2015: оптимистический сценарий/ Отв. ред. Л.ИАбалкин, М,, 1999| Сг 191; Бромя гоеударвтю и

экономическая политика: либеральная альтернатива. Доклад / Под. рук. Е. I

ЯаЮСМДООВиДОЯДЬНАЯ БИБЛИОТЕКА

Следует также отметить, что в .последние несколько лет политическое руководство страны взяло курс на более активную позицию государства в экономических отношениях и соответственно на более внимательное отношение к проблеме публичной собственности2.

Вместе с тем публичная собственность остается. в известной мере непознанным объектом. Каково место публичной собственности в экономической системе в соотношении с частной собственностью? Так ли однозначен приоритет частной собственности в современном постиндустриальном социально ориентированном рыночном хозяйстве? Ответы на эти вопросы более относятся к выбору наиболее оптимальных экономических и социальных моделей. С юридической точки зрения важен ответ на вопрос о том, имеет ли публичная собственность свое место в. правовой системе, является ли полновесным объектом конституционно-правового регулирования. Отмеченные факторы и обозначенные вопросы объясняют актуальность темы диссертационного исследования и обусловили ее выбор.

Состояние научной разработанности темы и круг используемых источников. Проблема исследования публичной собственности неразрывно связана с общими категориями «собственность» и «право собственности», соотношением частных и публичных начал в экономике ив правовом регулировании. Этим вопросам были посвящены труды ведущих юристов, начиная со времен римского права.

Наиболее развернутое представление о соотношении публично-правовых и частноправовых начал, о роли. общественных: форм собственности было сделано в эпоху становления капиталистического хозяйства. Этой теме уделяли внимание ГТегель,. Л.Дюги, Р.Иеринг, ПКельзен, К.Маркс, ГШрудон, Ф.Энгельс и др. В русской дореволюционной правовой и философской литературе эти вопросы были представлена в трудах Н.Н. Алексеева, М.А. Бакунина, Д.Д. Гримма, Н.П. Дювернуа, И.А. Ильина, К.Д. Кавелина, Н.М. Коркунова, Д. И. Мейера, С.А.Муромцева, И.А.Покровского, П.Н.Савицкого,

2 См. Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ. М, 2001,2002,2003 гг.

Е.В.Спекторского, С.Л.Франка, В.М. Хвостова, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича и др.

Ввиду очевидного доминирования одной, государственной формы собственности, в советском правоведении тема соотношения частного и публичного была не актуальна. Институт государственной собственности являлся основным объектом исследования ведущих цивилистов страны. В своих работах А. В. Венедиктов, С. М. Корнеев, Д. М. Генкин и др. предоставили уникальный по содержанию анализ природы и содержания государственной собственности. Вместе с тем акцент в исследовании государственной собственности делался на ее классовых характеристиках. С другой стороны в этом анализе решалась задача обеспечения реализации полномочий публичного собственника в гражданском обороте.

В рамках государственного (конституционного) права практически не было монографических работ, посвященных общенародной (государственной) собственности как самостоятельной конституционной категории. Содержание понятий «собственность», «формы собственности» исследовались в рамках общих проблем общественного строя и экономической основы общества (И. Е. Фарбер, В. А. Ржевский, О. Е. Кутафин и др.).

Конституция России 1993 года закрепила равную правовую защиту частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. В науке конституционного права институту собственности посвящен, ряд исследований, но в основном конституционные характеристики собственности направлены на раскрытие потенциала права частной собственности как экономической основы нового рыночного хозяйства (Г.А.Гаджиев, В.В.Гребенников, В.В.Гошуляк, Н.Н.Соломатина и др.) В последнее время возрос научный. интерес к проблемам публичной собственности. Появились исследования правового положения государственного имущества (И.В. Ершова, Н.И. Косякова) отдельных объектов государственного и, муниципального имущества (М.Б. Егорова), а также вопросов управления государственной

собственностью (Э. В. Талапина). Эти работы характеризуют отдельные формы и уровни публичной собственности с позиции гражданского, хозяйственного, административного, природоохранительного законодательства.

Вместе с тем в науке конституционного права недостаточно внимания уделяется комплексному анализу конституционного статуса государственной и муниципальной форм собственности, не проводится анализ единой конституционной основы этих форм собственности, особенностей их публично-правового регулирования, соотношения публичной и частной форм собственности в правовой системе общества.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы видных отечественных ученых по проблемам конституционного, гражданского, хозяйственного, административного права, истории и общей теории права.

В процессе исследования были проанализированы труды ученых по общим вопросам права собственности СИАскназия, М.М. Агаркова, С.Н. Братуся, А.В.Венедиктова, М.НЗласовой, В.ПГрибанова, Д.М.Генкина, О.СИоффе, СМ.Корнеева, И.А.Покровского, Б.Б.Черепахина и др. Изучены работы видных ученых цивилистов: В.К.Андреева, Г.Н. Андреевой, МИБрагинского, Е.В.Богданова, Г.АХаджиева, В.А.Дозорцева, Н.ДХгорова, ВЛХКамышанского, А.Л.Маковского, ВЛМозолина, Б.И.Путинского, В.А.Рахмиловича, АА. Рубанова, В. А. Рыбакова, Д.Н.Сафиуллина, К.И.Скловского, Е.А.Суханова, В.А.Тархова, Ю.К.Толстого, Р.СХалфиной, М.Д.Шаргородского, Л.В.Щенниковой, В.ФЛковлева, труды зарубежных авторов: М.Бартошека, Ж.ЛБержеля, Ж.-П.Жакке, Ж.Карбонье, ЯЛазара, Г.Лешлера Р.Саватье, П.Сандевуара, Сакаэ Вагацума, Э.Феррари, А.Шайо, и др. Анализ природы публичной собственности, соотношения публичных и частных начал проводился на основе изучения трудов специалистов по общей теории права: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, А.В. Васильева, В.Б.Исакова, Е.А. Киримовой, В.В.Лазарева, А.В. Малько, Г. В. Мальцева, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, Н. И. Матузова, А.В. Мицкевича, Л.А. Морозовой, B.C. Нерсесянца,

Т.Н. Радько, С.Н. Ревиной, В.М. Сырых, В.А Толстика, И.Е.Фарбера, А. И.Экимова и др.

Рассмотрение проблем конституционного регулирования экономических отношений, отношений публичной собственности было основано на трудах С.

A. Авакьяна, А.С. Автономова, Г. Н. Андреевой, М.В.Баглая, Н.А.Бобровой, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, В.В. Гребенникова, В.Т. Кабышева, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, А.Н.Медушевского, О.О. Миронова, Н.А.Михалевой, B.C. Основина, В.А.Ржевского, Ф.М.Рудинского, Ю.А. Тихомирова, Б.НТопорнина, Б.СЭбзеева и др.

Анализ социально-экономических аспектов публичной собственности был проведен на основе трудов российских специалистов в области экономики, философии и социологии: Л. И. Абалкина, В. В. Алексеева, А. Ахмедуева, О. Т. Богомолова, А. В. Брежнева, Л. Л. Вегера, В. П. Вырелкина, С.А. Зинченко, П. Игнатовского, В.Н. Иноземцева, В.О. Исправникова, Г.Г. Котовского, А.П. Кузнецова, И.И. Кузьминова, Я. И. Кузьминова, В.В. Куликова, В.И. Кошкина,

B.Н. Лексина, В.И. Лоскутова, Д. С. Львова, В.А. May, Е.В. Орловой, Э.А. Позднякова, Е.Е. Тарандо, А. НШвецова, Г.К. Широкова, В.ПШкредова, Л. И. Якобсона, Е. Г. Ясина и зарубежных: С.Дикина, Л. Мизеса, Р. Пайпса, Р.Познера, Д. Сакса, М» Фридмана, Ж. Фурнье и др.

Объектом диссертационного исследования являются урегулированные нормами конституционного права общественные отношения, связанные с формированием, присвоением, разграничением и распоряжением объектами публичной собственности.

Предметом диссертационного исследования являются определение места и роли публичной собственности в российской правовой системе, соотношение частных и публичных начал в правовом регулировании отношений собственности, конституционное законодательство в сфере регулирования экономической системы российского общества, особенности конституционного статуса, механизмов формирования, разграничения и распоряжения публичной собственностью, тенденции и важнейшие

конституционные начала в регулировании отношений публичной собственности.

Цели и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ понятия публичной собственности как категории юридической науки, обоснование публичной собственности в качестве института (субинститута) конституционного права, определение особенностей механизма конституционного регулирования публичной собственности, а также иных правовых средств ее регулирования в условиях социально ориентированной рыночной экономики.

Указанные цели достигаются при разрешении следующих задач:

- исследование понятий экономической системы, экономической основы общества, категорий "собственность" и "формы собственности" с позиций ценностей конституционного строя;

- определение содержания категории "публичность", выявление характерных свойств публичной собственности как самостоятельной формы собственности;

- исследование проблемы соотношения частных и публичных начал в правовом регулировании отношений собственности, диалектики отношений публичной и частной форм собственности;

- обоснование публичной собственности как института (субинститута) конституционного права;

- выявление особенностей субъектов и объектов конституционно-правовых отношений публичной собственности;

- исследование взаимосвязи публичной собственности и экономической основы публичной власти, суверенитета государства, самостоятельности публичных образований;

- выявление характерных черт конституционно-правового регулирования отношений публичной собственности, в том числе способов формирования и механизма разграничения публичной собственности, системы и полномочий органов публичной власти в этой сфере;

- определение системы и основных видов конституционных принципов регулирования отношений публичной собственности.

Методологическая база исследования. Методологической основой исследования являются научные методы познания общественных явлений и процессов: системный, диалектический, структурно-функциональный, конкретно-исторический, сравнительно-правовой, социологический, социально-психологический, правового моделирования и др.

Категория собственности чрезвычайно емкое и комплексное явление. Поэтому анализ публичной собственности был проведен прежде всего с использованием системного и диалектического методов, которые способствовали выявлению необходимых взаимосвязей различных экономических и правовых категорий, а также отраслей права, в том числе в процессе регулирования многоплановых отношений публичной собственности.

Теоретические обобщения проведены на основе правового анализа деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов власти муниципальных образований, органов государственной власти СССР, органов государственной власти зарубежных стран, с использованием личного опыта диссертанта в деятельности законодательного органа Российской Федерации.

Нормативную и источниковедческую базу исследования составляют конституции и конституционные акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, РСФСР, СССР, зарубежных стран, уставы муниципальных образований Российской Федерации, решения органов конституционного правосудия; законодательство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, нормативные акты муниципальных образований, Указы Президента РФ, акты Правительства РФ, федеральных министерств по вопросам регулирования отношений в сфере государственной и муниципальной форм собственности (публичной собственности).

Изучены и использованы статистические источники, законопроекты федерального уровня, обширная научно-монографическая правовая и экономическая литература.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой монографическую разработку новой для современной российской правовой литературы и российского законодательства категории "публичная собственность". В диссертации конструируется понятие публичной собственности как института (субинститута) конституционного права, дается системный анализ конституционно-правового механизма регулирования отношений публичной собственности, делается попытка более четкого разграничения публично-правового и частноправового регулирования отношений публичной собственности.

В диссертации- обосновываются следующие выводы и положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Понятия экономической системы, экономической основы общества следует по-новому переосмыслить и восстановить в конституционном законодательстве. Категории «экономическая система», «основа экономической системы», «экономическая основа деятельности органов публичной власти» имеют собственное смысловое содержание и роль в конституционно-правовом регулировании.

2. Отмечая безусловное значение цивилистического подхода в сфере права собственности, следует иметь в виду, что регулировании социально-экономических отношений собственности, связанных со свободой человека в обществе, с обеспечением меры социальной справедливости в большей мере относится к конституционно-правовому механизму воздействия.

3. Безусловная роль государственной и муниципальной собственности в развитии страны требует переосмысления соотношения частной и других форм собственности в экономической системе общества, а также надлежащего конституционного признания и регулирования общественных форм собственности.

4. Публичная собственность объединяет государственную, муниципальную формы собственности и национальное достояние - отдельный и специфический по своему социально-политическому значению элемент публичной собственности. Национальное достояние составляют объекты, характеризующиеся своей уникальностью, значимостью для социального воспроизводства многонационального народа, народов, проживающих на соответствующей территории, населения муниципальных образований.

Публичная собственность - это отношения властвования (господства) над определенными объектами в целях удовлетворения публичных интересов общества, государства, населения отдельных регионов или муниципальных образований, осуществляемые народом или населением непосредственно или посредством публичных образований (государства, государственных образований, муниципальных образований).

5. В конституционном строе общества предполагается равнозначное обеспечение публичной и частной форм собственности, их самостоятельного функционирования в рамках экономически оптимальных пропорций.

6. Своеобразие конституционных отношений в сфере публичной собственности позволяет сделать вывод об относительной самостоятельности права публичной собственности как субинститута конституционного права: Если основы конституционного строя рассматривать как подотрасль, то группу конституционных норм, закрепляющих основы экономических отношений, следует рассматривать как институт конституционного права. В этом институте публичная собственность может претендовать на место субинститута.

Субинститут публичной собственности является совокупностью конституционно-правовых норм, закрепляющих отношения народа, народов, проживающих на соответствующей территории, населения - муниципальных образований по поводу общественного блага в целях реализации публичного интереса с использованием, прежде всего, публичных образований, а также непосредственного волеизъявления народа и населения определенной территории.

7. Конституционно-правовой механизм регулирования и защиты объектов публичной собственности распространяется как на объекты, принадлежащие народу, Российской Федерации, субъекту Федерации, населению, муниципальному образованию на праве собственности, так и на иные вещные и обязательственные права, входящие в единый комплекс публичного имущества.

8. В работе впервые представлена система и характеристика видов конституционных принципов публичной собственности. Выделяются специальные принципы регулирования публичной собственности: 1) единства основы публичной собственности; 2) целевого назначения; 3) субсидиарной ответственности; 4) приоритета регулирования публичной собственности вне гражданского оборота; 5) публичности (открытости, гласности).

9. В качестве одного из важнейших критериев разграничения публичной собственности предлагается рассматривать, степень взаимосвязи объектов публичной собственности и суверенных прав народа, Российской Федерации, самостоятельности субъектов Федерации и муниципальных образований. По этому основанию публичную собственность следует подразделять на три основные- группы объектов: 1) национальное достояние; 2) объекты для обеспечения суверенных прав Российской Федерации, самостоятельных прав публичных региональных и муниципальных образований; 3) объекты для решения социальных и экономических задач публичных образований.

10. Разграничение публичной собственности в рамках предмета совместного ведения с учетом федеративных аспектов требует установления более четких принципов, критериев и процедур этого процесса, прежде всего на основе механизмов кооперации и согласования.

статус, цели и принципы использования и распоряжения этими объектами; основные субъекты распоряжения и управления публичным имуществом, а также основные полномочия этих субъектов.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость работы состоит в том, что в диссертации содержится системный анализ категории публичной собственности, обосновывается обособление нового института (субинститута) конституционного права "публичная собственность", раскрывается комплекс теоретических представлений, связанных с особенностями субъектного и объектного состава, правовым механизмом функционирования публичной собственности.

Выводы, положения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, представляют интерес для развития конституционно-правовых способов регулирования отношений публичной собственности, а также вопросов разграничения и взаимодополнения частноправовых и публично-правовых средств регулирования отношений публичной собственности. Ряд выводов, например, о конституционном закреплении оптимального соотношения публичной и частной форм собственности, их равнозначном обеспечении, о выделении категории национального достояния могут быть использованы в формировании политико-экономических и правовых документов государственной власти.

Теоретические выводы исследования могут быть использованы в законотворческой деятельности, в научной работе, в процессе преподавания конституционного, административного, муниципального, гражданского, хозяйственного права, теории права и государства для студентов юридических вузов и факультетов.

Апробация результатов исследования. Основные положения работы отражены в опубликованных научных трудах автора, в его выступлениях на заседаниях Съездов народных депутатов Российской Федерации, сессиях Верховного Совета России( 1990-1993 гг.), в докладах на конференциях.

Результаты исследований по теме диссертации были использованы соискателем в процессе его участия в правотворческой деятельности в качестве народного депутата РСФСР, заместителя Председателя Высшего Экономического Совета при Президиуме Верховного Совета РФ, председателя Комиссии по экономической реформе Совета Республики Верховного Совета РФ, в качестве члена Совета по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных правовых актов в экономической сфере при Правительстве РФ (1998-2000). В том числе, в работе над Декларацией о государственном суверенитете РСФСР (1990), Декларацией о правах и свободах человека и гражданина РСФСР, законами Российской Федерации о собственности, о приватизации, о банкротстве, проектом Конституции Российской Федерацией3.

Результаты исследований были использованы в процессе чтения лекционного курса "Конституционное право Российской Федерации" на факультете права Государственного университета — Высшей школы экономики и в Институте прав человека Московского государственного социального университета. Материалы исследований также были использованы при подготовке и чтении специального учебного курса "Конституционно-правовое регулирование публичной собственности" на факультете права и факультете экономики Государственного университета Высшей школы экономики.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих 15 параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и литературы.

II. Основное содержание диссертационной работы.

Во Введении обосновывается актуальность избранной темы, раскрывается состояние ее изученности и степень научной разработанности, круг использованных источников, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, его методологическая основа, формулируются основные

3 Проект Конституции Российской Федерации. Подготовлен Конституционной комиссией Съезда народных депутатов Российской Федерации: Документы и материалы. М., 1993

положения, выносимые на защиту, научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе - «Публичная собственность в правовой системе»

проводится анализ понятий экономической системы, собственности, формы собственности и соотношения их с конституционными положениями, дается характеристика общих черт публичной собственности как самостоятельной категории в системе правовых понятий.

В советской государствоведческой литературе экономическая система рассматривалась как важнейший объект конституционного исследования-и регулирования4. В процессе конституционного регулирования элементы экономической системы приобретают свойства экономической основы общества и государства5. В Конституции Российской Федерации 1993 года не формализованы взаимосвязи экономических и политико-правовых отношений, не выделены приоритеты в отношении форм собственности по обеспечению политических и социальных задач государства и общества, формально не использованы категории «экономическая система» или «экономическая основа» общества.

В работе показывается, что в российской и зарубежной правовой науке при наличии разных методологических подходов признается взаимозависимость характера экономических отношений и конституционно-правовых отношений. Отрицание старого советского содержания категорий «экономическая система», «экономическая основа» не означает отрицание самого явления.

Современное российское конституционно-правовое регулирование свидетельствует о прямом и(или) косвенном использовании названных категорий. В Конституции РФ закрепляются важнейшие элементы этих понятий: формы и виды собственности, содержание права собственности, принципы регулирования и защиты этих форм, важнейшие принципы

4 См.: Фарбер И. Е Общественно-политический строй - категория государственного права // Правоведение. 1975. №4; Кутафин О.Е. Конституционные основы общественного строя и политики СССР. М., 1985. $ См.: Советское государство и право/ Под. ред. И. Е. Фарбера. Саратов. 1979.С. 123

экономических отношений, некоторые правовые режимы объектов собственности (природные ресурсы как основа жизни и деятельности народов). В ряде федеральных законах используются понятия «экономическая основа местного самоуправления» , «экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации»7.

В работе показывается, что понятия «экономическая система», «экономическая основа», «экономическая основа деятельности органов власти» необходимы для адекватной характеристики важнейших положений конституционно-правового регулирования основ общественного строя. Экономическая система характеризует действующую модель экономических отношений в данном обществе, основанную на определенном соотношении частных и общественных форм собственности, роли государства в регулировании- экономики,, экономических механизмов присвоения и распределения материальных благ. Основы экономической системы относятся к конституционно-правовому предмету регулирования- и характеризуют важнейшие институты и принципы экономической системы, прежде всего формы и виды собственности, принципы конституционно-правового регулирования экономических отношений, принципы формирования, разграничения, управления и распоряжения материальными благами.

Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, экономическая основа местного самоуправления характеризуют экономический ресурс осуществления публичных полномочий этих органов. Основной акцент в этих понятиях законодатель сделал на имуществе, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации и собственности муниципальных образований.

Принципиальным моментом в конституционном закреплении вопросов экономической системы имеет вопрос объема регулирования. Отрицание

' «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». СЗ РФ. 6.10.2003. №40.Ст.3822.

«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» СЗ РФ. 7.07.2003. №27. Ст. 2709.

тотального закрепления в конституциях элементов конкретной модели экономической системы, не должен означать отказ от общей мировой тенденции конституционно-правового регулирования важнейших сторон экономической системы .

В работе проводится анализ категории собственность, выявляется ее многоплановый характер. Собственность как отношение присвоения материальных благ составляет часть всех производственных отношений, их статику, и именно эту часть экономических отношений в российском

правоведении традиционно считают предметом правового регулирования. Право собственности выступает как объективное и субъективное право. Последнее традиционно характеризуется набором определенных полномочий собственника и исключительной возможностью полного хозяйственного господства над имуществом10.

Отношения собственности как господства над вещами в хозяйственном обороте регулируется нормам гражданского права. Отношения собственности также регулируются конституционными нормами путем установления основных институтов собственности (форм, видов, объектов, правовых режимов регулирования). Институт собственности закрепляется в конституциях государств. Это общее правило конституций Нового времени11.

Согласно социалистической доктрине конституционное закрепление категории собственности жестко связывается с ее социально-экономическим содержанием. Советские конституции (Конституция СССР 1936 г., Конституция СССР 1977 г., Конституция РСФСР 1978 г.) придавали

8 Топорннн Б.Н. Конституционно-правовые проблемы формирования новой экономической системы // Конституционный строй России. М., 1992. С.5-8; Чирюга В.Е. Конституционное право России и зарубежный опыт. М., 2001. С. 140-150.

9 См.: Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. Л., 1948. С.23, 32; Братусь С. Н. Вопросы общей теории советского права. М., 1960. С.81-82; Корнеев С. М. Право государственной социалистической собственности в СССР. М., 1964. С.5-20; Суханов Е. А. Лекции о праве собственности. М, 1991.С. 18-19.

10 См.: например, Покровский ИЛ. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 192-193; Мейер Д.И. Русское гражданское право. Ч. 2. М., 1997. С. 3-6; Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву. М., 2000.С.99-102.

" Морозова Л. А. Государство и собственность. (Проблемы межотраслевого института) // Государство и право. 1996. ЛЪ12. С. 21; Богданова Н. А. Система науки конституционного права, М., 2001. С. 59.

собственности характер экономической основы государства и общества и важнейшего критерия в определении свойств политической власти.

В Конституции Российской Федерации отношения собственности закреплены таким образом, чтобы исключить идеологическое наполнение, затушевать взаимосвязь отношений собственности с экономической и политической властью в обществе. В этом смысле наиболее характерным является понятие собственности, закрепленное в п. 2 статьи 35 Конституции Российской Федерации, как право каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им. В этом содержании категории «собственность» акцент сделан на сугубо цивилистическом, вещно-товарном аспекте этого явления12.

Проблема собственности в Конституции Российской Федерации должна рассматриваться более широко, чем в гражданском законодательстве. Во-первых, категория собственности в Конституции РФ имеет выраженное социально-экономическое содержание. В; ней фиксируются элементы, соотношения собственности и политической власти. Например, Конституция России, выделяет три уровня публичной власти федеральную, субъектов Российской Федерации и муниципальную. Каждый уровень публичной власти наделяется соответствующей собственностью в качестве экономической основы самостоятельности этих уровней власти13.

Конституционная категория собственности несет в себе значительное социальное содержание, обеспечивает социальную функцию государства и права14. Российская Конституция не воспроизвела классическую формулу социального государства: "собственность обязывает" (ст. 14 Основного Закона ФРГ) Вместе с тем системный анализ конституционных норм показывает несомненную взаимосвязь социальных конституционных положений и положений о собственности.

12 См.: Зинченко С. А., Лисневский Э. В. Собственность, политическая власть и право: генезис, соотношение // Государство и право. 1992. № 3. СЮ.

На наш взгляд, понятия «уровень публичной власти», «уровень публичной собственности» отражают конституционное обособление публичных образований и соответствующей им экономической основы. 14 См.: подробнее Кулагин МЛ Избранные труды. М., 1997. С. 246.

Во-вторых, Конституция Российской Федерации закрепляет более широкое содержание собственности с точки зрения гарантий защиты круга субъектов и объектов отношений собственности15. Подобный подход проявляется прежде всего в практике Европейского суда по правам человека, в решениях Конституционного Суда России16. В-третьих, конституционное регулирование отношений собственности предполагает решение вопросов, относящихся только к предмету «ведения» Основного Закона: установление источников формирования собственности, учреждение форм, видов, уровней собственности, принципов их правового регулирования и др.

В работе подчеркивается, что, экономическое содержание собственности и ее связь с категориями власти, социальной функцией государства, правами и свободами человека являются теми явлениями, которые должны, в большей мере учитываться в конституционно-правовом регулировании.

В диссертации исследуется категория «форма собственности». Форма собственности представляет собой способ организации отношений собственности. Форма собственности как экономическая категория не совпадает с формой собственности как способом осуществления права собственности (форма права собственности). В форме права собственности прежде всего отражается специфика субъектов отношений собственности, а также характер объектов присвоения, основания и особенности приобретения и прекращения этого права, правовой режим осуществления данного права.

В советских конституциях форма собственности выступала способом обеспечения, преобладания необходимого типа отношений собственности. Согласно статьи 8 Конституции Российской Федерации «форма собственности»

15 Новоселова Л. Некоторые проблемы определения круга объектов права собственности в конституции и гражданском законодательстве России// Роль конституционных судов в обеспечении права собственности. М., 2001. С. 30-31; Гаджиев Г. Защита права собственности в конституционном праве Российской Федерации. Там же.С.37-38идр.

16 Европейский Суд содержание «права беспрепятственного пользования имуществом» в деле Маркс против Бельгии признал по своей сути гарантией права собственности» (Европейский Суд по правам человека. Избранные решения, т. 1, с. 245, п.63), а термин «имущество» распространил на любые «законные права», которые могут быть у определенного лица, включая такие виды имущества как акции или денежные обязательства, основанные на контрактах или векселях, а также некоторые экономические и социальные льготы, предоставленные публичным правом. (Решения Европейского суда. Избранные решения, т.1, с398, п.61).

также является конституционным понятием. Однако оно не получило должного раскрытия в правовой литературе. Ряд представителей гражданского права

рассматривают ее как некорректную юридическую конструкцию .

По мнению диссертанта, недооценка содержания форм собственности обусловливает ряд отрицательных последствий для правовой системы: а) обедняется правовое регулирование отношений собственности: экономические отношения собственности (способы ведения хозяйства) с участием социальных субъектов (обозначенных в конституционном праве) лишаются предметной правовой поддержки; б) фактически канонизируется частная собственность. Содержательный анализ норм статей 8, 9, 34, 35, пункта 1 статьи 44 Конституции РФ показывает приоритетность института частной собственности в конституционном перечне форм собственности; в) выведение из предмета правового регулирования понятия формы собственности создает противоречие между юридической. нормой и правовой» реальностью там, где существует соотношение между частной1 и общественной формами собственности как основы взаимодействия личной свободы и общественной потребности г) экономическое содержание формы собственности позволяет обеспечить правовую поддержку тем формам собственности, которые наиболее полно соответствуют перспективному направлению развития страны.

В работе подчеркивается, что безусловная роль государственной и муниципальной собственности в развитии страны требует конституционного переосмысления соотношения частной и публичной форм собственности, а также надлежащего конституционного признания и регулирования общественных форм собственности.

Диссертантом дается характеристика общественных форм собственности. В качестве важнейших видов общественных форм собственности выделяются государственная и муниципальная. Государственная и муниципальная формы собственности имеют общие признаки: целевую направленность, однородность объектов и субъектов (публично-властные образования), правовой режим

17 Суханов ЕЛ. Право собственности в современной России / Собственность в XX столетии. М., 2001. С. 772.

регулирования и т. д. Их статус практически не различается в гражданском законодательстве. Характер данных форм наиболее ярко проявляется в публично-властном способе присвоения и распоряжения собственностью. В этом смысле они являются особым видом обобществленной собственности, который в экономической и правовой литературе в последнее время называют публичной18. Исследуется вопрос, имеет ли данное понятие только собирательное значение или претендует на характеристику самостоятельного явления?

В связи с этим проводится сравнительный анализ понятия публичной собственности в экономической и правовой литературе. Публичная собственность понимается как совокупность природных и имущественных объектов, находящихся в общедоступном, публичном пользовании всего общества, всех граждан (пляжи, музеи, леса и т. д.). В этом смысле публичная собственность видится как способ присвоения членами общества особо ценных материальных благ и как совокупность общедоступных объектов для удовлетворения общего блага.

Более широкое понятие публичной собственности, включающее государственную и муниципальную формы собственности, получило свое закрепление в конституциях и законодательстве ряда стран: например, в Конституции Республики Болгария (ч. 2 ст. 17 - «собственность может быть частной и публичной»), Конституции Испании (ст. 132), Конституции Молдовы (ч. 3 ст. 127). Публичная собственность используется и для обозначения особого режима, использования государственного и муниципального имущества. Это означает разграничение объектов государственной и муниципальной собственности на те, которые участвуют в гражданском обороте, и те, которые не участвуют или их участие ограничено.

Публичная собственность характеризуется в качестве категории, которая требует определения своего места в экономической и правовой системах общества. В диссертации формулируется понятие публичной собственности.

11 См., например: Бухвальд Е. Новая стратегия реформ и перспектива Российской государственности // Федерализм, 1999. № 2.С. 40; Государственное регулирование рыночной экономики // Под. обшей ред. проф. В. И. Кушлина и Н. А. Волгина. М., 2000. С. 92; Власова М. В. Право собственности в России. М., 2002. С. 50.

По мнению диссертанта, это отношения властвования (господства) над определенными объектами в целях удовлетворения публичных интересов общества, государства, населения отдельных регионов или муниципальных образований, осуществляемые народом или населением непосредственно или посредством публичных образований (государства, государственных образований, муниципальных образований). Публичная собственность - это также совокупность материальных благ предназначенных для удовлетворения публичных интересов.

В качестве признаков публичной собственности выделяются: 1) цель -реализация публичных интересов; 2) территориальность осуществления -границы территории государства, субъекта Федерации, муниципального образования; 3) особенность субъектов - народ, народы, проживающие на территории' субъекта Федерации, население муниципального образования, государство, государственные образования, муниципальные образования;, 4) особенность объектов- наиболее значимые, уникальные ресурсы с точки зрения обеспечения' власти народа, суверенности государства и самостоятельности власти государственных образований и муниципалитетов; 5) взаимосвязь с публичной властью и отдельными институтами осуществления власти (референдум, выборы, опросы и т. д.).

Особое внимание уделяется анализу категории народного или национального достояния. Эта категория является определяющей в характеристике экономической основы народовластия, суверенитета народа.

В настоящее время указанный термин в российском законодательстве употребляется неоднозначно. Конституционный Суд Российской Федерации по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации наиболее точно подошел к характеристике этого понятия, признав, что «лесной фонд - ввиду его значимости для общества в целом представляет собой публичное достояние многонационального народа России»19.

19 Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. №1-П. // Ведомости Конституционного Суда РФ. 1998. №2.

Это особая категория публичной собственности, которая охватывает наиболее ценные объекты и источники ресурсов для удовлетворения широких экономических и культурных потребностей всего населения, воспроизводства нации, удовлетворения жизненных потребностей будущих поколений. К таким объектам прежде всего следует отнести природные ресурсы, уникальные культурные и исторические ценности, морские пляжи, доступные берега рек и водохранилищ и т.д. В отношениях по поводу этих объектов на первый план выступает не государство, а многонациональный народ, или народ, проживающий на территории субъекта Федерации, либо население муниципального образования. Степень ценности этих объектов определяется суверенными правами народа на оценку тех ресурсов, с которыми он связывает свою самобытность, традиции, перспективы исторического развития в современном мире (п. 1 ст. 3 Конституции РФ).

Национальное достояние можно рассматривать самостоятельным элементом публичной собственности. Форма собственности обособляется с учетом ряда признаков, включая характер объектов. Поэтому национальное достояние можно отнести к содержанию публичной собственности, исходя из особого характера объектов и особого правового режима их использования.

В работе определяется право публичной собственности в объективном смысле как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по владению, пользованию и распоряжению государственной и муниципальной собственностью и «национальным достоянием» многонационального народа России. Под правом публичной собственности в субъективном смысле понимается право народа, населения непосредственно или через органы государственной власти и/или местного самоуправления владеть, пользоваться и распоряжаться общественными благами (публичным имуществом) в целях удовлетворения публичных интересов.

Во второй главе - «Методологические аспекты анализа публичной собственности» дается подробный анализ природы публичной собственности, которая раскрывается в соотношении с частной собственностью. Исследуются

ключевые методологические моменты, которые характеризуют содержание и взаимосвязи этих понятий: категория интереса, исторический и правовой аспект закрепления частной и публичной собственности, а также философский аспект диалектики указанных понятий.

Важнейшим критерием разграничения частной и публичной собственности является интерес. Частная собственность выражает господство над вещами в своем интересе. Публичная - отражает отношения по поводу господства над вещами для достижения публичного интереса. В диссертации проводится анализ категории интереса.

В юридической литературе выделяются два направления использования категории «интерес». Первое направление связано с исследованием проблем прав человека, субъективных прав личности. Второе направление использования категории «интерес» в праве является социологическим.

Характеризуется категория публичного интереса. В содержание публичного интереса входят государственный интерес и интерес гражданского общества (Л. А. Морозова, В. А. Кряжков, Ю. А. Тихомиров). Вместе с тем «публичный» обусловлен публично-властной природой отношений.- Понятие «публичный интерес» выражает потребности или государственно оформленного общества (народа, нации), или достаточно больших частей его, а также потребности гражданского общества, конституционно оформленные и имеющие установленные формы правового признания.

Основным правовым документом, в котором сосредоточены критерии определения публичных интересов и наиболее важные способы их удовлетворения является конституция страны. В диссертации дан анализ взаимосвязи конституционных интересов и конституционных средств их обеспечения и сформулирован вывод о том, что эти средства зачастую выражены недостаточно. Так, роль публичной собственности и обременение социальными интересами частной собственности в Конституции Российской Федерации определенно не выражены. А ведь указанные положения в основном и обеспечивают реализацию публичных интересов

Конституционные уровни публичной власти соответственно предполагают и три уровня (вида) публичных интересов в экономической сфере: интересы Федерации (общенациональные), интересы субъектов РФ (населения региона) и интересы муниципальных образований (населения муниципального образования). Проводится анализ позиции, в соответствии с которой предлагается ограничить понятие публичного интереса только интересом Федерации. По мнению диссертанта, такой подход концептуально неверен. Публичный интерес явление объективное, он может формироваться на разных уровнях и в разных частях гражданского общества. Конституция РФ выделяет разные уровни публичных интересов. В одних случаях безусловный приоритет имеет общенациональный публичный интерес, в других публичный интерес населения региона. Основной вопрос заключается в расстановке приоритетов, в развитом политико-правовом механизме согласования, осуществления и защиты различных видов публичных интересов.

В работе исследуется соотношение публичного и частного интересов. По мнению диссертанта, нельзя современную конституционную модель общественного строя основывать на приоритете частного интереса. Общей тенденцией конституционной практики постиндустриальных стран является наполнение частной сферы социальным содержанием, публичными функциями. Так, практика Европейского Суда по правам человека относительно применения ст. 1 (защита собственности) Протокола №1 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод допускает значительные ограничения права собственности в социальных интересах20.

В диссертации исследуется публичная собственность как социально-правовое явление, имеющее собственную логику исторического происхождения и развития. Природа публичной собственности раскрывается в соотношении с частной собственностью. Среди множества версий, объясняющих истоки этого деления, до сих пор нет единой или

20 См.: Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская Конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М., 1998. С. 406.

общепризнанной. В начале прошлого века И. А. Покровский писал: «Юриспруденция инстинктивно чувствует, что в основе нашего различия лежит нечто не случайно-историческое, а глубоко принципиальное; она смутно улавливает глубокую разницу в самом духе права публичного и частного и, несмотря ни на что, продолжает держаться этого деления как основы всей научной классификации. И думается, что ее инстинкт не обманывает»21.

В работе проводится исторический анализ соотношения этих категорий. Вопрос о дуализме права распадается на два направления. Представители одного не признают такого деления. Другие исследователи заняты поиском адекватных критериев деления права на частное и публичное. В свою очередь теоретические схемы, выступающие против дуализма права, подразделяются на две группы. Представители первой видят в дуализме только формально-инструментальное построение для классификации юридических явлений. Представители второй не просто отрицают дуализм права, а предлагают реальные способы его преодоления.

Выделяется группа теорий, отрицающих дуализм права, которые обусловлены направленностью политического мировоззрения авторов. Частное право отвергается по причинам недопущения чрезмерного развития индивидуализма. Публичное право критикуется за склонность вторгаться в частную жизнь людей.

Дается характеристика теорий безусловно признающих объективность разделения права на частное и публичное. Отмечается, что главной теоретической проблемой здесь становится определение критериев такого деления. Например, Г. Ф. Шершеневич выделял две группы теорий: материальные и формальные22.

В советской теории права дуализм признавался для всех форм права, кроме социалистического. Согласно данной позиции дуализм права отражает антагонистические противоречия между индивидом и государством и

2 Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 38. и Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1995. С. 9-11.

порождается господством частной собственности. Считалось, что в советском обществе нет таких антагонистических противоречий, значит нет и разделения-права на частное и публичное.

Представляется, что дуализм права (деление на частное и публичное) имеет в своей основе существование частной и публичной сфер экономики. Эти два феномена отражают по сути двуединую природу сущности человека как индивида и члена общества. Частное право не может существовать без своей экономической основы - частной собственности. Публичная собственность и ее юридическое выражение в публичном праве выступают необходимой экономической' и правовой основой обеспечения интересов человека общественного. Публичное и частное право различаются как стратегия и тактика общественного развития, где на долю публичного права выпадают проблемы долгосрочного развития социума.

Анализ эволюции соотношения публичного и частного в праве позволяет сделать следующие выводы: 1) природа публичного и частного в праве взаимосвязана с делением экономической жизни общества на частное и публичное хозяйствование; 2) данное соотношение предопределяет характер и различие в правовых режимах функционирования публичной и частной собственности.

Анализ частного и публичного в праве, частной и публичной форм собственности выявляет различные позиции в оценке диалектики этих категорий в экономической и правовой системе общества. К крайне радикальным подходам следует отнести: а) отрицание самостоятельной природы и места публичной собственности при явном приоритете частной собственности; б) абсолютизация публичной собственности при подавлении частной формы. В иных позициях делаются попытки предложить некий компромиссный вариант, но в то же время прямо или косвенно отдается предпочтение той или иной форме собственности. Диссертантом подчеркивается, что недостатки методологического подхода к решению вопросов соотношения форм собственности ведет к абсолютизации одной из

этих форм и в свою очередь к социально-экономическим проблемам и, как следствие, к конституционным кризисам.

В диссертации формулируется иной взгляд на эту проблему с использованием следующего подхода в оценке диалектики взаимоотношения частной и публичной форм собственности. Его основная идея заключается в том, что способ существования и развития общества основан на единстве и борьбе двух противоположностей - социализационного и приватизационного

процессов .

Обществу присущи системообразующие противоречия.

Противоположностями основного общесистемного противоречия выступают социальные процессы, а именно, социализация и приватизация, т. е. социализационный и приватизационный процессы. Суть этих процессов в том, что коллективная жизнь невозможна, с одной стороны,. без присвоения« индивидом, организацией материальных и духовных благ (реализация частного. интереса). С другой, - без возникновения различных социальных институтов,, ограничения прав и свобод (реализация общественного интереса). Как стороны подлинного противоречия, данные противоположности находятся в сложнейшей диалектической взаимозависимости, постоянно переходят друг в друга.

Учет противоречивой взаимосвязи социализационных и приватизационных процессов является необходимым условием нормального развития общества. Равновесие не может быть вечно. Только усилия по гармонизации противоположных процессов обеспечивает стабильность и выживаемость социальной системы. Там же, где одна из сторон получает неоправданный приоритет, эти социальные системы обречены на застой и гибель.

На основании указанного подхода в диссертации делаются следующие выводы: I) оптимальное соотношение между частной и публичной собственностью является важнейшим фактором поступательного развития общества; 2) для стабильности конституционного строя общества необходимо

аСм.:Вырелкин В.П. Философия выбора/Социально-политический журнал. ЛИ 1-2. 1994; К оценке соинализационныт и приватизационных процессов в развитии общества//Вест. СпбГУ. Сер.б. 1993. Вып. 1(№б); К проблеме общесистемных противоречия социума'/Социалыгая философия и философия политики. СПб., 1997.

существование как публичной, так и частной форм собственности; 3) предметом конституционного регулирования должны выступать и основные формы собственности (частная и публичная), и набор средств обеспечения их самостоятельной роли; 4) конституционное регулирование должно обеспечивать возможность перехода одной формы в другую без значительных потерь для собственников и общественных интересов (основные принципы и положения приватизации, национализации и т. д.).

Основной идеей конституционного закрепления экономических основ общества, по мнению диссертанта, должно быть положение о равнозначности существования публичной и частной форм собственности в оптимальных пропорциях с точки зрения экономического развития. Вместе с тем нельзя поддаваться соблазну закрепления в конституционных актах формализованной модели их соотношения. Это может привести к искажению основных-закономерностей взаимоотношений публичных и частных начал в отношениях собственности.

В третьей главе «Место и роль публичной собственности в системе институтов конституционного права» исследуется право публичной

собственности как комплексный межотраслевой институт, обосновывается самостоятельный характер права публичной собственности как субинститута конституционного права, раскрываются особенности субъектов и объектов конституционно-правовых отношений публичной собственности, выделяются основные свойства субинститута публичной собственности.

В работе право собственности характеризуется как межотраслевой институт. В процессе исследования комплексного характера института собственности раскрывается роль конституционных норм в сфере регулирования отношений собственности. Поддерживается позиция тех авторов, которые отдают первенство конституционному праву в воздействии на экономические отношения собственности (Г. А. Гаджиев, Н.А. Богданова).

Признание права собственности комплексным межотраслевым институтом позволяет говорить о том, что в каждой отрасли права есть группа

норм, которые участвуют в регулировании какого-то аспекта, среза отношений собственности. Конституционное право имеет свой набор норм и принципов,. которые составляют часть межотраслевого института права собственности. Они имеют свой предмет регулирования, специфику раскрытия содержания права -собственности и методов его регулирования. Они также могут применяться для конкретизации самого содержания права собственности,.правовых режимов-регулирования.

По мнению диссертанта, требуется повышения качества правового регулирования отношений публичной собственности. Во-первых, необходимо иметь системный правовой механизм воздействия на отношения,публичной собственности. В Конституции России не- были обозначены важнейшие параметры существования публичной собственности в социальном государстве. Многие из этих положений рассредоточены по- другим отраслям законодательства - лесному, водному, земельному и т. д. Во-вторых, гражданско-правовой институт собственности в полной мере не обеспечивает полноту регулирования отношений публичной собственности. В хозяйственном обороте частное право решает эту задачу. Вне гражданского оборота должно быть преобладание публично-правового регулирования. Ярким примером этому может служить новый правовой институт временной- финансовой администрации.

На основании проведенного анализа относительной самостоятельности публичной собственности как предмета конституционного регулирования предлагается обособить категорию публичной собственности в качестве субинститута конституционного права.

Проводится анализ категории субинститута как отдельного подразделения в системе права. Субинститут характеризует свойства группы правовых норм, стоящих между правовым институтом и нормой права. Конституционно-правовые нормы, регулирующие отношения в сфере-государственной и муниципальной форм собственности можно рассматривать

одновременно как субинститут межотраслевого института права публичной собственности и как субинститут отрасли конституционного права.

Субинститут публичной собственности занимает определенное место в системе категорий конституционного права. Если основы конституционного строя рассматривать как подотрасль, то группу конституционных норм, закрепляющих основы экономических отношений следует рассматривать как институт конституционного права. В этом институте публичная собственность занимает место субинститута. Дается определение субинститута публичной собственности как совокупности конституционно-правовых норм, закрепляющих отношения многонационального народа, народов, населения по поводу общественного блага в целях реализации публичного интереса с использованием, прежде всего, публичных образований, а также непосредственного волеизъявления народа и населения определенной территории.

Характеризуется понятие и состав субъектов правоотношений публичной собственности в соответствии с конституционным, гражданским и иным отраслевым законодательством. В ст. 124, 125, 214, 215 ПС РФ определена схема участия Российской Федерации, субъектов- Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. ПС РФ относит перечисленные субъекты публичной власти к субъектам конкретных правоотношений публичной собственности в гражданском обороте.

Социальные общности, закрепленные в Конституции РФ имеют все основания считаться полноценным субъектами конституционно-правовых отношений, в том числе отношений публичной собственности. К ним следует отнести: многонациональный народ (ст. 3 Конституции РФ); народы Российской Федерации, проживающие на определенной территории (ст. 9 Конституции РФ); национальные меньшинства (п. «в» ст. 71 Конституции РФ); малочисленные этнические общности (п. «м» ст. 72 Конституции РФ); будущие поколения (преамбула Конституции РФ); местное население (п. 1 ст. 130

Конституции РФ). К особому субъекту конституционных отношений относится международное сообщество (преамбула Конституции РФ).

В работе исследуется вопрос о том, кто является титульным собственником общенационального имущества в соответствии с Конституцией РФ. Поддерживается мнение, что титульным собственником должен быть многонациональный народ России для федеральной собственности, соответственно, народы, проживающие на территории субъектов Федерации -для собственности субъектов Российской Федерации'

Если отбросить ряд идеологических догм, в конструкции народа титульного собственника были и есть рациональные зерна. Это утверждение реальности взаимосвязи власти народа и собственности, демократизма государственного строя и развитости общественного сектора экономики.

Исследуются возможности участия упомянутых социальных общностей в качестве реальных субъектов реализации права публичной собственности и предлагаются ряд вариантов. Во-первых, их можно признать субъектами права публичной собственности, не наделяя их гражданско-правовым статусом. Они могут осуществлять свои права в рамках общих конституционных правоотношений. Во-вторых, чтобы приблизить народ, население к конкретным правовым отношениям распоряжения публичной собственностью предлагается ряд конструкций, основанных на известных цивилистических схемах: а) доверительного управления, б) сособственников.

Так, в случае доверительного управления народ является титульным собственником, государство - доверительным управляющим. В варианте сособственников народ, народы, населяющие территорию субъектов Российской Федерации, население муниципальных образований выступают сособственниками общей публичной собственности (федерального, регионального и муниципального уровней). При таком подходе при наличии разных уровней публичной собственности каждый из названных субъектов является сособственником каждого го этих уровней. Разграничиваются лишь полномочия собственников.

В конструкции сособственников положительным является то, что у народа остается конституционное качество суверена в отношениях к публичной собственности и одновременно государство получает статус субъекта права публичной собственности, что удобно для гражданско-правового понимания механизма осуществления права публичной собственности.

Исследуется состав и особенности объектов конституционно-правовых отношений публичной собственности. В связи с этим дается характеристика понятия и перечень объектов права публичной собственности.

Гражданское законодательство выделяет в качестве объектов права публичной собственности лишь то имущество, которое принадлежит публичным образованиям на праве собственности. В российском законодательстве, в экономической и правовой литературе предусматривается более широкий перечень объектов, относимых к государственной и муниципальной формам собственности. Категория публичного имущества, применительно к конституционно-правовому регулированию охватывает совокупность материальных и нематериальных объектов, а также прав требований и имущественных обязательств. Подчеркивается,- что разграничение права собственности и иных вещных и обязательственных прав принципиально важно в гражданском обороте.

Исследуется понятие публичного имущества как единого имущественного комплекса. В связи с этим утверждается, что конституционно-правовой механизм регулирования и защиты объектов публичной собственности распространяется как на объекты, принадлежащие народу, населению, публичным образованиям на праве собственности, так и иные вещные и обязательственные права, входящие в единый комплекс публичного имущества.

В качестве одного из выводов отмечается необходимость функционирования отдельной управленческой структуры (федерального органа исполнительной власти) по планированию, координации управления и контролю за всей совокупностью объектов государственной собственности в рамках единого имущественного комплекса. Вместе с тем, по мнению

СПтрвург 09 XX) акт

диссертанта, нельзя распространять правовой режим единого имущественного государственного комплекса на муниципальную собственность. Такое положение является искажением важнейшей основы конституционного строя -самостоятельности и независимости муниципальной власти.

В то же время возможно и необходимо функционирование единой организационно-методической системы по учету, методике использования и контролю за всей совокупностью объектов публичной собственности (государственной и муниципальной) как имущественным комплексом, принадлежащим единому собственнику - многонациональному народу.

Проводится анализ публичной собственности во взаимосвязи с публичной властью, суверенными правами народа, самостоятельностью публичных образований. Взаимоотношения публичной собственности и публичной власти можно рассматривать в разных качествах. Публичную собственность можно представлять как: а) важнейший элемент экономической системы общественного строя наряду с частной собственностью; б) материальную основу экономических функций публичной власти; в) имущественную базу публичной власти (ст. 214, 215 ПС РФ). Рассмотрение публичной собственности как определенного материального ресурса с заданным целевым использованием, по мнению диссертанта, слишком узко. В этом случае не раскрывается природа соотношения публичной собственности и публичной власти.

Принципиально важно проводить взаимосвязь понятий публичной собственности и суверенитета государства. Отсутствие одного из суверенных прав или определенных полномочий, например, права на определенный объем материальных или финансовых ресурсов, лишает власть качества суверенности. В этом смысле публичная собственность рассматривается в виде имущественной базы суверенности государства. Также подход используется при анализе взаимосвязи публичной собственности и самостоятельности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В работе исследуется российское конституционное законодательство по вопросу определения тех объектов собственности, которые необходимы для обеспечения суверенности и/или относительной самостоятельности разных уровней публичной власти. В Конституции РФ идея взаимосвязи государственного суверенитета и публичной собственности определенно не выражена. Также не обозначены объекты публичной собственности, которые являются наиболее значимыми с точки зрения реализации суверенных прав федеральной власти. В конституциях, уставах субъектов Российской Федерации можно видеть более конкретные попытки провести взаимосвязь самостоятельных прав субъекта и отдельных объектов публичной собственности.

Особое внимание уделяется характеристике публичной собственности как инструмента укрепления государственного суверенитета. Исследуется исторический аспект данной проблемы, показывается очевидная взаимосвязь. суверенных, самостоятельных прав государственных, публичных образований и объектов собственности. Проводится анализ сегодняшнего этапа развития федеративных отношений. Он характеризуется как «избавление» законодательства, субъектов от чрезмерной суверенизации. Отмечается, что вместе с «изъятием» понятия суверенитета из конституций субъектов Российской Федерации исчезают конституционные нормы, закрепляющие перечень объектов публичной собственности, с которыми республики ранее связывали свое понимание суверенных прав. По мнению диссертанта, определенные объекты публичного имущества, такие как здания и сооружения для функционирования органов власти, определенный объем наполнения бюджета, соответствующие права на землю и природные ресурсы, являются необходимым условием самостоятельного в рамках Конституции России функционирования публичной власти субъектов Федерации и муниципальных образований.

В главе четвертой - «Конституционные принципы публичной

собственности» характеризуется понятие и дается классификация принципов публичной собственности как субинститута конституционного права.

Раскрывается содержание каждого из общих и специальных принципов публичной собственности.

С позиции общей теории права и конституционного права дается характеристика принципов права и правовых принципов в механизме правового регулирования, поддерживается позиция о расширении нормативной роли правовых принципах в современной правовой системе, особенно в сфере публично-правового регулирования и судебной практики.

Проводится исследование существующих классификаций принципов права. Принципы права классифицируются по сферам правового регулирования, уровням правового воздействия, способам их внешнего выражения и др. Обычно выделяют несколько видов групп принципов права: общие, отраслевые и межотраслевые; принципы подотраслей и институтов права, а также принципы субинститутов права.

Конституционные принципы отличаются от отраслевых правовых принципов более высокой степенью обобщения и направленности. Конституционный Суд РФ характеризует конституционные принципы высшей степенью нормативной обобщенности, универсальностью воздействия на все сферы общественных отношений24.

Проведенный анализ показывает, что в правовой литературе уделяется явно недостаточно внимания выявлению конституционных принципов регулирования публичной собственности. Появившиеся в последнее время федеральные законы и проекты таких законов по названным вопросам не имеют в своем содержании необходимых исходных принципов. Это относится, например, к Федеральному закону «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», к проекту Федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе».

В работе представлена система конституционных принципов регулирования публичной собственности, состоящая из двух основных частей: общих и специальных. Первая группа включает принципы: а) правового

2 Ведомости Конституционного Суда РФ. 1993. №2-3. С. 56.

государства; б) народовластия; в) приоритета прав и свобод человека и гражданина; г) разделения властей; д) федерализма; е) социального государства в их соотношении с публичной собственностью, а также принципы: ж) экономического плюрализма; многообразия форм собственности; з) единства экономического пространства; и) поддержки конкуренции.

Ко второй группе относятся принципы: а) единства основы (природы) публичной собственности; б) целевого назначения и использования; в) приоритета регулирования публичной собственности вне гражданского оборота; г) субсидиарной ответственности; д) публичности (открытости, гласности).

С учетом конституционного и иного отраслевого законодательства дается характеристика каждого из видов общих конституционных принципов публичной собственности.

Содержание принципа правового государства раскрывается, в« трех качествах а) самоограничение государства и институтов гражданского общества (институт местного самоуправления) правом и законом в вопросах формирования и распоряжения публичной собственностью; б) связанность государства и его органов целевым назначением реализации прав публичного собственника; в) требование равного доступа всех субъектов конституционного права к владению, пользованию и распоряжению публичной собственностью.

Принцип народовластия в сфере определения судьбы публичной собственности является основополагающим. Народ решает вопросы публичной собственности непосредственно: посредством референдума, в процессе президентских и парламентских выборов. Избиратели делают выбор, в том числе исходя из оценки экономической программы избирательных объединений и кандидатов в президенты и депутаты. По мнению диссертанта, неразвитость в России реальной политической ответственности правительства перед парламентом и механизмов участия парламента в оценке и корректировке экономической программы правительства существенно снижают возможности выбора избирателей в сфере публичной собственности.

Анализ принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина позволяет говорить о праве гражданина на участие в управлении и пользовании плодами публичной собственности. Вместе с тем ряд авторов обосновывает наличие естественного права человека как общественного коллективного существа на свою долю в общественной, публичной собственности25. Данный подход предполагает как минимум построение новых конструкций права публичной собственности, где сособственниками должны выступать народ, государство и гражданин, причем за каждым гражданином должна закрепляться определенная условная доля общественного богатства.

Следует отметить несомненную привлекательность данного подхода. Вместе с тем он требует дополнительного осмысления. На наш взгляд, право собственности гражданина подчеркивает его роль как индивида в экономических отношениях. Право публичной собственности характеризует реализацию общественного интереса посредством институтов публичной власти. В этом смысле каждый человек имеет право на участие во владении, пользовании и распоряжении публичной собственностью через социальные общности и институты публичной власти.

Действие принципа социального государства предполагает повышенную степень ответственности государственной власти за управление и распоряжение публичной собственностью. Публичная собственность по своей природе имеет ярко выраженное социальное назначение. Поэтому общество имеет все основания оставлять за собой наиболее значимые объекты и ресурсы для обеспечения социальных программ и предоставления необходимых социальных услуг (значительная часть природных ресурсов, объекты транспорта и связи, предприятия и организации, оказывающие социальные услуги и др.).

Осуществление принципа федерализма в отношениях публичной собственности тесным образом связано с системой принципов федеративных экономических отношений в Российской Федерации. Поддерживается идея

25 .См., подробнее: Нсрсесянц В. С. Философия права. М., 2000. С. 114-122, Львов Д. Вернуть народу ренту. М 2004. С116-117.

систематизации и закрепления в отдельном законодательном акте ряда важнейших принципов федеративных экономических отношений в Российской Федерации.

Главным в содержании принципа экономического плюрализма, является признание идеи разнообразия развития форм собственности, объективного характера их взаимозависимости и конкурентности. Этот принцип обязывает исключить из арсенала аргументов законодателей, судей и чиновников понятие приоритетности частной или публичной форм собственности (а также их уровней) при формировании источников, распределении ресурсов и перераспределении объектов собственности в процессе приватизации или национализации и т. д.

Исследование содержания принципа единства экономического пространства по отношению к сфере публичной собственности показывает, что он имеет равное распространение на все субъекты хозяйственной деятельности как частного, так и публичного секторов. Этот принцип имеет определенную специфику в осуществлении, по отношению к деятельности публичных предприятий или тех секторов производства, где преобладает необходимость реализации публичных интересов.

Дается характеристика специальных конституционных принципов публичной собственности. В качестве важнейшего из этих принципов выделяется единство конституционной основы (природы) публичной собственности. Она, во-первых, проявляется в понятии общего блага и направленности на удовлетворение общего интереса населения всей страны, либо отдельного региона, либо муниципального образования; во-вторых, обусловливается генетическим единством публичной власти; в третьих, обеспечивается единством правового статуса и правового режима формирования и распоряжения публичной собственностью.

Отмечается проблема конкурентности исследуемых конституционных положений: с одной стороны конституционная идея о различных формах и уровнях публичной собственности и соответствующей самостоятельности

разных видов публичной собственности (по ПС РФ), с другой - единая генетическая основа публичной собственности. По мнению диссертанта, соотношение названных положений таково, что идея независимости уровней публичной собственности приоритетна в тех конституционных отношениях, где обеспечивается принцип разделения властей по вертикали и самостоятельность муниципального уровня власти. Принцип единства публичной собственности является приоритетным в отношениях, где реализуются общие конституционные цели, такие, например, как достижение достойного уровня жизни граждан на всей территории России, обеспечение единого стандарта социально-экономических прав населения различных регионов страны. В этом случае все уровни публичной власти должны действовать и отвечать консолидировано, в том числе своей публичной собственностью.

Принцип единства публичной собственности обусловливает необходимость субсидиарной материальной ответственности всей системы публичной власти за свои социально-экономические обязательства. Весь вопрос в правовом механизме такой ответственности. Нормы гражданского права в полной мере данной проблемы не решают. По мнению диссертанта, обеспечение обязательств субъектов публичной собственности должно основываться, прежде всего, на публично-правовых нормах. Отмечается, что законодатель фактически устанавливает в федеральных законах ряд правовых институтов (например, временная финансовая администрация26, возмещения ущерба в связи с террористическим актом27), в которых признается принцип единства материальной ответственности разных уровней публичной власти. С введением института временной финансовой администрации сделан первый шаг по признанию конституционно-правовой ответственности органов публичной власти в экономической сфере в форме субсидиарной ответственности.

Предлагается рассмотреть идею законодательного закрепления публично-правовой ответственности органов публичной власти за ненадлежащее

" СЗ РФ. 2003. №27. Ст.2709; СЗ РФ. 2003. №40. Ст 3822. 27 СЗ РФ.СЗ РФ. 1998.» 31. Ст. 3808.

использование и распоряжение публичной собственностью, с учетом соответствующих квалификационных признаков - повлекшее тяжелые социально-экономические последствия для населения и другие.

Раскрывается содержание принципа целевого назначения публичной собственности. Проведенный анализ законодательства позволяет утверждать, что в этом принципе наиболее полно раскрывается содержание статуса и функционирования публичного имущества.

Исследуется принцип создания равных экономических условий формирования и развития публичной собственности субъектов Федерации и муниципальных образований. Содержание данного принципа предполагает: а) закрепление взаимосвязи объема собственности и объема реальных полномочий собственника; б) обязательность корреспонденции полномочиям публичного образования соответствующих ресурсов. В этой связи1 диссертантом поддерживается. принцип. взаимосвязи полномочий органов публичной власти и источников финансирования соответствующих полномочий, закрепленный в федеральных законах "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"(п. 4 ст. 26.1) и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"(ч.1, 2,3 ст. 18); в) защиту от несоразмерного ограничения соответствующего материального обеспечения субъектов публичной власти для осуществления их полномочий собственника. В этой связи отмечается значимость решения Конституционного Суда РФ от 22 ноября 2000 г. N 14-П, в котором указано, что изъятие имущества, принадлежащего на праве собственности субъектам РФ и муниципальным образованиям без их согласия, если оно осуществляется без разумной компенсации, нарушает требования ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и корреспондирующих ей положений ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод28; г) выравнивание

н См.: Конвенции Совета Европы и Российская Федерация: Сб. док. М., 2000. С. 55.

бюджетного финансирования на основании стандартов бюджетного обеспечения населения каждой территории и соответствующих полномочий властных субъектов.

Дается характеристика принципа публичности и анализ его реализации в действующем законодательстве. Выделяются два основных момента: доступность, прозрачность информации и возможность государственного, общественного контроля за использованием публичного имущества. По мнению диссертанта, усиление позиций публичности в вопросах регулирования отношений публичной собственности является важным условием обеспечения рациональности и антикоррупционности в использовании общественного блага.

В пятой- главе - «Характер конституционного регулирования публичной собственности» раскрываются вопросы конституционного обеспечения формирования и разграничения публичной собственности, федеративные аспекты распределения объектов публичного имущества, статуса и системы органов публичной власти по реализации прав публичной собственности.

Исследуются способы формирования публичной собственности. К ним относятся: конституционно-правовой (учредительный, регулятивный), гражданско-правовой, административно-правовой, уголовно-правовой, иные.

Анализируются конституционные аспекты приватизации и национализации как особых способов формирования публичной собственности. В исторической ретроспективе оценивается правовая база приватизации. По мнению диссертанта, массовая приватизация как инструмент радикального изменения общественного строя не был в полной мере оценен законодателями. Колоссальные экономические и социальные потери в этот период в значительной мере были обусловлены отсутствием должного конституционного регулирования этого процесса.

Отмечается значимость института национализации как особого способа перераспределения собственности в общественных интересах. Обосновывается необходимость конституционного уровня закрепления основных принципов

национализации. Предлагается в качестве целей национализации использовать не категорию «государственные потребности», а категорию «общественные (публичные) интересы». Национализация должна иметь те же сферы распространения, что и приватизация, т.е. федеральный, региональный и местный уровни.

Дается анализ конституционного механизма разграничения публичной собственности между конституционными уровнями публичной власти. В советских конституциях вся государственная собственность представляла собой единый государственный фонд с разграничением полномочий по ее управлению. Современная конституционная модель предполагает распределение публичной собственности по разным формам и уровням. В Конституции России (п. «г» ст. 72) разграничение государственной собственности закрепляется в качестве предмета совместного ведения. Согласно п. 5 ст. 214 ПС РФ порядок разграничения должен быть урегулирован специальным федеральным законом, который до сих пор не принят. Исследование законодательства и юридической, литературы по данному вопросу показывает неудовлетворительное состояние существующей нормативной базы разграничения государственной собственности. В работе проводится подробный анализ важнейших отраслевых федеральных актов (Земельный, Лесной, Водный кодексы, федеральные законы о приватизации, о недрах) по вопросу разграничения государственной собственности.

Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, в конституционном и отраслевом законодательстве нет единых и однозначных критериев разграничения объектов публичной собственности по уровням публичной собственности. Представляется необходимым унифицировать критерии отнесения тех или иных объектов к тому или иному уровню публичной собственности. В противном случае в каждом отраслевом законе устанавливаются свои критерии, что обеспечивает дополнительную возможность для федеральной власти проводить границы федеральной публичной собственности как за счет объектов публичной собственности

регионов, так и за счет частной собственности. Во вторых, до сих пор окончательно не определена позиция законодателя по вопросу правового механизма разграничения публичной собственности (специальным законом, или рядом отраслевых законов).

Отмечается, что частично эта задача решается в Федеральном законе «Об изменениях и дополнениях в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральном законе «Об основных принципах организации местного самоуправления», где закрепляется определенный перечень имущества субъектов Федерации» (ч.2 ст.26.11) и соответствующих муниципальных образований ( ст.50).

В-третьих, в качестве основного критерия разграничения публичной собственности предлагается степень взаимосвязи объектов публичной собственности и суверенных прав Российской Федерации, самостоятельности субъектов Федерации и муниципальных образований. В этом смысле, публичную собственность следует подразделить на три группы объектов: а) национальное достояние; б) объекты для обеспечения суверенных прав Российской Федерации, самостоятельных прав публичных региональных и муниципальных образований; в) объекты для решения социальных и экономических задач публичных образований.

По мнению диссертанта, законодатель должен обеспечить разграничение государственной собственности посредством принятия двух федеральных законов: а) о механизме и критериях разграничения государственной собственности и б) о видах имущества, которые могут находиться только в федеральной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной собственности.

Исследуются некоторые федеративные аспекты разграничения публичной собственности. Справедливость и обоснованность ее распределения являются основами гармонизации федеративных отношений. Сегодняшний этап упорядочения федеративных отношений отличается преобладанием

федерального центра в процессе распределения объектов государственной собственности. По мнению диссертанта, идея разграничения государственной собственности как важнейший принцип российского федерализма не получила должного законодательного развития.

Проблема разграничения публичной собственности является частью проблемы разграничения предметов совместного ведения. В работе проводится анализ этой проблемы в рамках реализации ст. 72 Конституции РФ. Дается в основном позитивная характеристика нового федерального законодательства в этой области. Подчеркивается исключительная важность закрепления принципа разграничения полномочий в зависимости от обеспечения их соответствующими бюджетными и иными ресурсами и принципа приоритета законодательного регулирования разграничения предметов совместного ведения перед договорным. Вместе с тем указывается, что необходимо более точно определить место института договорного регулирования по отношению к законодательному регулированию. Во-первых, нельзя, согласиться, с законодателем в том, что порядок принятия договоров приравнивается в конечном счете к федеральному законодательному процессу- Во-вторых, логика ч. 3 ст. 11 Конституции РФ предполагает более значительную роль договоров в процессе разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями государственной власти. Договорный процесс в сложные переходные моменты может играть позитивную роль в виде особого инструмента конституционного регулирования.

Важнейшим направлением оптимизации правового регулирования разграничения предметов совместного ведения и объектов собственности является механизм согласованного принятия решений по этим вопросам Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. На сегодняшний день нельзя считать удовлетворительными законодательное обеспечение, а главное - практику участия органов государственной власти субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе. Главной задачей в формировании механизма согласованного регулирования этой сферы

отношений следует считать повышение степени реального участия субъектов Российской Федерации как в федеральном законодательном процессе, так и в процессе принятия решений в сфере исполнительной власти по вопросам разграничения публичной собственности.

В работе отмечается, что в федеральных законах «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерацию») закрепляется новая модель разграничения объектов публичной собственности с жесткой привязкой к соответствующему перечню полномочий органов публичной власти регионов и муниципалитетов. По мнению диссертанта, данная модель разграничения несомненно плодотворна. Вместе с тем следует учитывать, что а) жесткая формализация соотношения полномочий и объектов собственности ограничивает динамику, гибкость этой взаимосвязи; б) принцип соответствия полномочий и собственности является одним из критериев разграничения объектов собственности. По мнению диссертанта, решение вопросов разграничения государственной собственности с учетом федеративных аспектов должно регламентироваться специальным федеральным законом об основных принципах и порядке разграничения публичной собственности. В этом законе должны быть установлены более четкие критерии и процедуры разграничения публичной собственности, прежде всего на основе механизмов кооперации и согласования.

Исследуется система органов государственной власти как совокупность участников реализации права публичной собственности. Отмечается, что на сегодняшний день в обществе обозначилась острейшая проблема неэффективного, а зачастую противного интересам общества использования публичной собственности. Решение этих вопросов связано с исследованием конституционного статуса системы органов публичной власти, их роли в

формировании и осуществлении воли многонационального народа, населения регионов по вопросам публичной собственности.

Анализируется ряд проблем, связанных с объективной противоречивостью статуса органов власти как носителей публично-властных полномочий и как участников гражданского оборота. Отмечается, что основная природа этих органов в процессе реализации прав публичной собственности заключается в категориях управления, организации отношений по использованию и распоряжению публичной собственностью.

Проведенный анализ показывает, что конституционное и отраслевое законодательство России в должной мере не формирует представление о системе органов государственной власти, действующих от лица собственника, иерархию и статус этих органов, соответствующих полномочиях и ответственности.. Гражданское законодательство только отчасти определяет публичного собственника и его статус.

Характеризуется место и роль органов государственной власти в вопросах распоряжения и управления государственной собственностью. Выделяются роль и полномочия Федерального Собрания; Российской Федерации, по вопросам, относящимся к публичной собственности. Дается характеристика Правительства Российской Федерации как органа, который совмещает права по осуществлению прав собственника и права управляющего имуществом собственника. Особое внимание уделяется исследованию роли Президента Российской Федерации по вопросам публичной собственности. Он занимает достаточно противоречивое место в числе органов государственной власти, осуществляющих права публичного собственника. Анализ нормативной базы показывает, что Президент Российской Федерации имеет весомые полномочия по распоряжению и управлению объектами государственной собственности.

Предлагается более точно разграничить полномочия Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации по вопросам определения юридической судьбы государственной (федеральной)

собственности, а также полномочий Президента РФ и Правительства РФ по вопросам управления федеральной собственностью.

Непосредственное определение юридической судьбы национального имущества, а также распоряжение объектами публичной (государственной) собственности как объектами общего блага должны быть отнесены к полномочиям представительного органа государственной власти. Появление у Президента РФ конкретных властных полномочий по вопросам распоряжения объектами государственной собственности, определения качества таких объектов (стратегические или не стратегические) и т. д. вызывают справедливые вопросы. Резюмируя роль Президента РФ, отмечается: а) ряд полномочий Президента РФ в сфере распоряжения и управления объектами федеральной собственностью не соответствует природе поста Президента РФ как арбитра в системе сдержек и противовесов органов государственной власти; б) перенесение ответственности за судьбу и эффективность публичной собственности на Президента РФ, снижает конституционно-правовую ответственность государственных органов, непосредственно управомоченных на решение этих вопросов.

На основании анализа конституций, уставов субъектов Федерации и уставов местного самоуправления отмечается, что в них более четко, чем на федеральном уровне государственной власти, устанавливается система органов публичной власти, осуществляющих права публичного собственника. На федеральном уровне эта проблема в должной мере не нашла своего решения, хотя в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации вносились законопроекты, в которых предлагалось более определенно решить вопросы разграничения полномочий по распоряжению и управлению объектами государственной собственности между органами государственной власти. В системе федеральных органов исполнительной власти предпринята интересная попытка выделения специальной функции по управлению федеральным имуществом. Эта функция отнесена к специальному

федеральному органу исполнительной власти - агентству (например, федеральному агентству лесного хозяйства)29.

В Заключении подводятся итоги проведенного исследования, формулируются выводы и предложения диссертанта.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:

I. Монографии. Учебные пособия

1. Публичная собственность в России: конституционные основы: Монография.

М., «Городец». 2004. -24 п.л.

2. Понятие и конституционные принципы публичной собственности. Учебное

пособие. М., Институт права и публичной политики. 2004. - 6 п.л.

3. Современная концепция прав человека в принципах и нормах Совета Европы. Учебное пособие. М., 2001.- 30 п. л. (в соавторстве).

4. Теория и практика защиты * прав человека. Уч.-метод. пособие для гос.

служащих. М., 2003.- гл. 2,3 - 2,5 пл. (в соавторстве). П. Статьи в журналах и сборниках

5. Конституция России и экономическая система/УРоссийское правовое государство: итоги формирования и перспективы развития. Матер. Всерос.научн.-практ.конф. 4.1 /под. ред Ю.Н. Старилова. Воронеж. 2004.

6. Конституционно-правовое регулирование общенародной собственности в

СССР // Матер, научн.-практ. конф. Волгоград. 2004,- 0,6 п.л.

7. Антимонопольное законодательство: динамика развития, проблемы применения / В сб. Изменение и консолидация рыночного законодательства в контексте развития конституционного строя и судебной реформы в России. Научные материалы 2003 г. / Институт права и публичной политики. М., 2004 - 2,5 пл.

8. Единство природы публичной собственности // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 3.- 0,6 п.л.

9. Антимонопольное законодательство: динамика развития, проблемы применения. Тезисы/ В сб. Изменение и консолидация рыночного законодательства в контексте развития конституционного строя и судебной реформы в России. Аналитический доклад / Институт права и публичной политики. М., 2003- 0,4 п.л. (в том числе на англ.яз.).

10. Конституция России и формы собственности // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. №6.-1 п.л.

29 Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 №314.

11. Система органов государственной власти и осуществление права публичной собственности// Новое в российском и международном праве. Вып. 2. М., 2003.-1п.л.

12. ст.ст. 35.36 в Комментарии к Федеральному закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» /Под. ред. СВ. Кабышева, А. Е. Постникова. М., 2003. - 1 пл. (в соавторстве).

13. Развитие собственности в современном социальном государстве// Новая правовая мысль. 2003. № 2,- 0,5 п.л.

14. Публичная собственность и система органов государственной власти// Вестник СГАП. №1 2003. Юридическая Академия. Саратов.- 1 пл.

15. Международные документы о правах человека // Новое в российском и международном праве. Вып. 3. М., 2003.- 1,2 (в соавторстве).

16. Права человека: понятие, сущность, классификация// Новое в российском и международном праве. Вып. 2. М., 2003.- 1,5 пл. (в соавторстве).

17 Природные ресурсы как объект публичной собственности// Свобода, право, рынок. Сб. научн. тр. 4.1. Юридическая Академия МВД РФ. Волгоград. 2003.- 0.5 пл.

18. Федеративные аспекты правового регулирования экономических отношений и публичной собственности// В сб. межд. научн.-практ. конф. Модернизация экономики России: итоги и перспективы. М., ГУ-ВШЭ.2003, т.2. - 0,5 пл.

19. Диалектика соотношения публичной и частной собственности // В сб.: Интерес в публичном и частном праве. Ф-т права ГУ -ВШЭ.М., 2002.- 0,8 пл.

20. Стандарты Совета Европы в области прав человека применительно к положениям Конституции РФ. Институт права и публичной политики. М., 2002-606 стр. (в соавторстве)- из них 1,5 пл. авторских.

21. Субинститут публичной собственности в учебном процессе юридических вузов // В сб. Проблемы эффективности юридического образования. Волгоград. 2002.- 0,3 пл.

22. Публичная собственность как экономическая основа национальной власти // Национальные интересы. М., 2002. №4.-1 пл.

23. Участие государства в коммерческой деятельности. М., 2001; Государственное регулирование экономической деятельности. Тасис, ГУ-ВШЭ, РФПР. М.,2002. - (введение) 0,3 пл. (в соавторстве).

24. Характер правового регулирования публичной собственности// Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития / матер, научн. конф. М., 2002.- 0,8 пл.

25. Пути совершенствования правового регулирования отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения// Право и власть, 2002, № 1.- 0.7. п. л. (в соавторстве).

26. Публичная собственность и глобализация // В сб. матер, межд. научн.-практ конф. МГСУ, М., 2002. - 0,3 пл.

27. Государственное воздействие на экономические отношения в России (государственно-правовой аспект) // В сб. матер. Межд.научн.-практ. конф. Инвестиционный климат и экономическая стратегия России. ГУ-ВШЭ.М.2002.-0,4п.л.

28. Законодательное регулирование и регламентация законотворческого процесса/ТКачество регламентации. Франко-российский семинар. М.,2002-1 п.л.

29. Публичная собственность и доступ граждан к её управлению.// Новое в российском и международном праве. Вып. 1. Институт национальной стратегии реформ. - М., 2001.- 0,4 п.л.

30. Юридическое образование в школе//Российская юстиция. №7.2000.- 0,3 п.л.

31. Правовое поле экономических отношений в России (предисловие к проекту). В кн. Правовое обеспечение экономических реформ. ГУ-ВШЭ, РФПР. М.,1999. - 0,2 п.л.(в соавторстве).

32. Юридическому образованию - финансовую поддержку // Российская юстиция. 1997. №10. - 0,3 п.л.

33. Как продолжить реформы в России? Российский экономический журнал. М.,1996.-14 п.л. (из них авторских- 0,7 п.л.).

34. Основные направления и перспективы дальнейшего развития российского законодательства в области социально-экономических отношений. 11111 РФ. М., 1996.- 2 пл. (в соавторстве).

35. Федеральный закон «Об акционерных обществах» с постатейными комментариями. Фонд «МИРПЭ» М.,1996. -2 пл. (в соавторстве).

36. Между миром и войной. Угрожает ли бюджетная самостоятельность регионов государственной целостности России?// «Федерация». 1993 №№ 22-23.2 п. л.(в соавторстве).

37. Гарантии реализации конституционных норм на предварительном следствии// В сб. научн. тр. Реализация норм государственного и административного права на предварительном следствии. ВСШ МВД СССР. Волгоград. 1987. - 0,4 пл.

38. Формы реализации конституционных норм в правоохранительной деятельности// В сб. ХХУ1 съезд КПСС и вопросы дальнейшего укрепления социалистической законности: материалы научн. практ. конф. Волгоград. 1983.-0,3 пл.

39. Роль социального интереса в реализации конституционных норм // «Правоведение». 1983. № 1.- 0,3 пл.

40. Конституционный интерес и уровни реализации норм Основного Закона / В сб.: ХХУ1 съезд КПСС и вопросы развития государственного права, советского строительства и управления. М., 1982. - 0,3 пл.

41. Реализация Основного Закона - условие функционирования конституционной законности.// Теоретические вопросы реализации Советской конституции. М., 1982.- 0,5 п.л.(в соавторстве).

42. Вопросы реализации конституционных норм следователем// Сб. научн. тр. Проблемы применения правовых норм на предварительном следствии. ВСШ МВД СССР. Волгоград. 1982.- 0,2 пл.

43. Regulation legislative et reglementaion du processus legislative // Франко-российский семинар. Посольство Франции в Москве. 2002. - 1 п.л.

44. Legal framework of economic relationships in Russia. The 3rd Annual Conference of the international Society for New Institutional Economics. Washington, D.C7/M., 1999 - 0,7 п.л. (в соавторстве).

подписано в печать 25.05.2004 г. Формат 60x90 1/16

Уч.-изд.л. 1,2 тираж 150 экз. заказ 188

отпечатано в 000 «спп» 107996, Москва, ул.Гиляровского, 31

M- 13799

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Мазаев, Владимир Дмитриевич, доктора юридических наук

Введение

Глава 1. Публичная собственность в правовой системе общества.

§ 1. Конституция, собственность, формы собственности.

1.1 Конституция и экономическая система

1.2.Конституция и собственность

1.3 Конституция и формы собственности

§2. Публичность. Понятие и признаки публичной собственности (общее представление).

2.1 Публичность

2.2 Общее представление о понятии и признаках публичной собственности

Глава 2. Методологические аспекты анализа публичной собственности

§ 1. Публичный интерес как основа публичной собственности

§2. Публичная собственность в частном и публичном праве

§3. Диалектика публичной и частной собственности

Глава 3. Публичная собственность как субинститут конституционного права.

§ 1. Место и роль публичной собственности в системе институтов конституционного права

§2. Особенности субъектов конституционно-правовых отношений публичной собственности

§3. Объекты конституционно-правовых отношений публичной собственности

§4. Публичная собственность как экономическая основа суверенитета, самостоятельности публичной власти

Глава 4. Конституционные принципы публичной собственности.

§ 1. Понятие и классификация принципов публичной собственности

§2. Общие конституционные принципы публичной собственности

§3. Специальные конституционные принципы публичной собственности

Глава 5. Характер конституционного регулирования публичной собственности.

§ 1. Конституционное обеспечение формирования и разграничения публичной собственности

1.1. Способы формирования публичного имущества

1.2. Конституционный механизм разграничения публичной собственности

§2. Федеративные аспекты разграничения публичной собственности

§3. Публичная собственность и система органов публичной власти

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционные основы публичной собственности в Российской Федерации"

В правовой сфере серьезным негативным результатом следует считать, во-первых, ставку на частноправовые институты в качестве основы регулирования отношений собственности; во-вторых, отсутствие необходимой конституционной регламентации общественных форм собственности, их места в экономической системе; в-третьих, недооценку тесной взаимосвязи государственной и муниципальной форм собственности и реального демократизма, полновластия народа, экономической основы публичных образований.

1 См.: Россия -2015: оптимистический сценарий/ Отв. ред. Л.И.Абалкин. М., 1999. С. 191; Бремя государства и экономическая политика: либеральная альтернатива. Доклад / Под. рук. Е. Г. Ясина. М., 2002. С. 40-41.

2 См. Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ. М., 2001,2002, 2003 гг.

Следует также отметить, что в последние несколько лет политическое руководство страны взяло курс на более активную позицию государства в экономических отношениях и соответственно на более внимательное отношение к проблеме публичной собственности .

Вместе с тем публичная собственность остается в известной мере непознанным объектом. Каково место публичной собственности в экономической системе в соотношении с частной собственностью? Так ли однозначен приоритет частной собственности в современном постиндустриальном социально ориентированном рыночном хозяйстве? Ответы на эти вопросы более относятся к выбору наиболее оптимальных экономических и социальных моделей. С юридической точки зрения важен ответ на вопрос о том, имеет ли публичная собственность свое место в правовой системе, является ли полновесным объектом конституционно-правового регулирования. Отмеченные факторы и обозначенные вопросы объясняют актуальность темы диссертационного исследования и обусловили ее выбор.

Состояние научной разработанности темы и круг используемых источников. Проблема исследования публичной собственности неразрывно связана с общими категориями «собственность» и «право собственности», соотношением частных и публичных начал в экономике и в правовом регулировании. Этим вопросам были посвящены труды ведущих юристов, начиная со времен римского права.

Наиболее развернутое представление о соотношении публично-правовых и частноправовых начал, о роли общественных форм собственности было сделано в эпоху становления капиталистического хозяйства. Этой теме уделяли внимание Г.Гегель, Л.Дюги, Р.Иеринг, Г.Кельзен, К.Маркс, П.Прудон, Ф.Энгельс и др. В русской дореволюционной правовой и философской литературе эти вопросы были представлена в трудах H.H. Алексеева, М.А. Бакунина, Д.Д. Гримма, Н.П. Дювернуа, И.А. Ильина, К.Д. Кавелина, Н.М.

Коркунова, Д. И. Мейера, С.А.Муромцева, И.А.Покровского, П.Н.Савицкого, Е.В.Спекторского, С.Л.Франка, В.М. Хвостова, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича и др.

Конституция России 1993 года закрепила равную правовую защиту частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. В науке конституционного права институту собственности посвящен ряд исследований, но в основном конституционные характеристики собственности направлены на раскрытие потенциала права частной собственности как экономической основы нового рыночного хозяйства (Г.А.Гаджиев, В.В.Гребенников, В.В.Гошуляк, Н.Н.Соломатина и др.). В последнее время возрос научный интерес к проблемам публичной собственности. Появились исследования правового положения государственного имущества (И.В. Ершова, Н.И. Косякова) отдельных объектов государственного и муниципального имущества (М.Б. Егорова), а также вопросов управления государственной собственностью (Э. В. Талапина). Эти работы характеризуют отдельные формы и уровни публичной собственности с позиции гражданского, хозяйственного, административного, природоохранительного законодательства.

В процессе исследования были проанализированы труды ученых по общим вопросам права собственности С.И.Аскназия, М.М. Агаркова, С.Н. Братуся, А.В.Венедиктова, М.Н.Власовой, В.П.Грибанова, Д.М.Генкина, О.С.Иоффе, С.М.Корнеева, И.А.Покровского, Б.Б.Черепахина и др. Изучены работы видных ученых - цивилистов: В.К.Андреева, Г.Н. Андреевой, М.И.Брагинского, Е.В.Богданова, Г.А.Гаджиева, В.А.Дозорцева, Н.Д.Егорова, В.П.Камышанского, А.Л.Маковского, В.П.Мозолина, Б.И.Пугинского, В.А.Рахмиловича, А.А.Рубанова, В.А.Рыбакова, Д.Н.Сафиуллина, К.И.Скловского, Е.А.Суханова, В.А.Тархова, Ю.К.Толстого, Р.О.Халфиной, М.Д.Шаргородского, Л.В.Щенниковой, В.Ф.Яковлева, труды зарубежных авторов: М.Бартошека, Ж.Л.Бержеля, Ж.-П.Жакке, Ж.Карбонье, Я.Лазара, Г.Лешлера Р.Саватье, П.Сандевуара, Сакаэ Вагацума, Э.Феррари, А.Шайо, и др. Анализ природы публичной собственности, соотношения публичных и частных начал проводился на основе изучения трудов специалистов по общей теории права: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, A.B. Васильева, В.Б.Исакова, Е.А. Киримовой, В.В.Лазарева, A.B. Малько, Г. В. Мальцева, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, Н. И. Матузова, A.B. Мицкевича, Л.А. Морозовой, B.C. Нерсесянца,

Т.Н. Радько, С.Н. Ревиной, В.М. Сырых, В.А. Толстика, И.Е.Фарбера, А. И.Экимова и др.

A. Авакьяна, A.C. Автономова, Г. Н. Андреевой, М.В.Баглая, Н.А.Бобровой, H.A. Богдановой, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, В.В. Гребенникова, В.Т. Кабышева, O.E. Кутафина, В.О. Лучина, А.Н.Медушевского, О.О. Миронова, Н.А.Михалевой, B.C. Основина, В.А.Ржевского, Ф.М.Рудинского, Ю.А. Тихомирова, Б.Н.Топорнина, Б.С.Эбзеева и др.

Анализ социально-экономических аспектов публичной собственности был проведен на основе трудов российских специалистов в области экономики, философии и социологии: JI. И. Абалкина, В. В. Алексеева, А. Ахмедуева, О. Т. Богомолова, А. В. Брежнева, JI. JI. Вегера, В. П. Вырелкина, С.А. Зинченко, П. Игнатовского, В.Н. Иноземцева, В.О. Исправникова, Г.Г. Котовского, А.П. Кузнецова, И.И. Кузьминова, Я. И. Кузьминова, В.В. Куликова, В.И. Кошкина,

B.Н. Лексина, В.И. Лоскутова, Д. С. Львова, В.А. May, E.B. Орловой, Э.А. Позднякова, Е.Е. Тарандо, А. Н.Швецова, Г.К. Широкова, В.П.Шкредова, Л. И. Якобсона, Е. Г. Ясина и зарубежных: С.Дикина, Л. Мизеса, Р. Пайпса, Р.Познера, Д. Сакса, М. Фридмана, Ж. Фурнье и др. 3

Указанные цели достигаются при разрешении следующих задач:

- обоснование публичной собственности как института (субинститута) конституционного права;

- выявление особенностей субъектов и объектов конституционно-правовых отношений публичной собственности;

Категория собственности - чрезвычайно емкое и комплексное явление. Поэтому анализ публичной собственности был проведен прежде всего с использованием системного и диалектического методов, которые способствовали выявлению необходимых взаимосвязей различных экономических и правовых категорий, а также отраслей права, в том числе в процессе регулирования многоплановых отношений публичной собственности.

В диссертации обосновываются следующие выводы и положения, обладающие элементами научной новизны:

3. Безусловная роль государственной и муниципальной собственности в развитии страны требует переосмысления соотношения частной и нечастной форм собственности в экономической системе общества, а также надлежащего конституционного признания и регулирования общественных форм собственности. и

Публичная собственность - это отношения господства над определенными объектами в целях удовлетворения публичных интересов общества, государства, населения отдельных регионов или муниципальных образований, осуществляемые народом или населением непосредственно или посредством публичных образований (государства, государственных образований, муниципальных образований).

6. Своеобразие конституционных отношений в сфере публичной собственности позволяет сделать вывод об относительной самостоятельности права публичной собственности как субинститута конституционного права. Если основы конституционного строя рассматривать как подотрасль, то группу конституционных норм, закрепляющих основы экономических отношений, следует рассматривать как институт конституционного права. В этом институте публичная собственность может претендовать на место субинститута.

Субинститут публичной собственности является совокупностью конституционно-правовых норм, закрепляющих отношения народа, народов, проживающих на соответствующей территории, населения муниципальных образований по поводу общественного блага в целях реализации публичного интереса с использованием, прежде всего, публичных образований, а также непосредственного волеизъявления народа и населения определенной территории.

9. В качестве одного из важнейших критериев разграничения публичной собственности предлагается рассматривать степень взаимосвязи объектов публичной собственности и суверенных прав народа, Российской Федерации, самостоятельности субъектов Федерации и муниципальных образований. По этому основанию публичную собственность следует подразделять на три основные группы объектов: 1) национальное достояние; 2) объекты для обеспечения суверенных прав Российской Федерации, самостоятельных прав публичных региональных и муниципальных образований; 3) объекты для решения социальных и экономических задач публичных образований.

11. Необходимо повысить правовой уровень и системность в регулятивном воздействии на формирование, управление и распоряжение публичной собственностью. В этой связи требуется принятие системного федерального акта о статусе публичной собственности, где были бы закреплены: критерии отнесения имущества к государственной и муниципальной собственности; основные параметры национального достояния; статус, цели и принципы использования и распоряжения этими объектами; основные субъекты распоряжения и управления публичным имуществом, а также основные полномочия этих субъектов.

Результаты исследований были использованы в процессе чтения лекционного курса "Конституционное право Российской Федерации" на факультете права Государственного университета - Высшей школы экономики и в Институте прав человека Московского государственного социального университета. Материалы исследований также были использованы при подготовке и чтении специального учебного курса "Конституционно-правовое регулирование публичной собственности" на факультете права и факультете экономики Государственного университета - Высшей школы экономики.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Мазаев, Владимир Дмитриевич, Москва

Заключение

1. Формирование новых правовых ценностей социально ориентированной рыночной экономики неразрывно связано с категорией собственности. Правовой институт собственности обладает уникальностью и богатством содержания. Ограничение института собственности рамками гражданского оборота и набором гражданско-правовых инструментов сужает правовое обеспечение развития отношений собственности в современном обществе.

2. Понятия экономической системы, экономической основы общества следует по-новому переосмыслить и восстановит в конституционном законодательстве. Категории «экономическая система», «основа экономической системы», «экономическая основа деятельности органов публичной власти» имеют собственное смысловое содержание и роль в конституционно-правовом регулировании.

Экономическая система характеризует действующую модель экономических отношений в данном обществе, основанную на определенном соотношении частных и нечастных форм собственности, роли государства в регулировании экономики, экономических механизмов присвоения и распределения материальных благ.

Основы экономической системы относятся к конституционно-правовому предмету регулирования и характеризуют важнейшие институты и принципы экономической системы, прежде всего формы и виды собственности, принципы конституционно-правового регулирования экономических отношений, правовые режимы важнейших объектов собственности, принципы формирования, разграничения, управления и распоряжения материальными благами.

Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, экономическая основа местного самоуправления отражают экономический ресурс осуществления публичных полномочий этих органов. Основной акцент в этих понятиях сделан на имуществе, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации и собственности муниципальных образований.

Ряд новых для современного государствоведения понятий, например, таких как экономический порядок, в известной мере дополняют анализ осуществления отдельных элементов экономической системы. Экономический порядок характеризует результат государственно-правового воздействия на экономические отношения, отражает сторону активности публичной власти в экономической системе.

Принципиальным моментом в конституционном закреплении вопросов экономической системы имеет вопрос объема регулирования. Конституционно-правовое регулирование должно более широко воздействовать на важнейшие стороны экономической системы, в том числе, на такие элементы как социальные характеристики природы форм собственности, положения о национализации и приватизации, принципы распределения общественного продукта, статус публичных финансов.

3. Категории собственность, формы собственности в конституционном праве наиболее полно отражают объективность взаимосвязи экономического, социального и правового содержания института собственности.

Процесс отрицания жестких марксистских привязок конституции к природе экономических отношений не должен приводить к умалению важнейших социальных реалий. Это относится к диалектике экономики, власти и права, к социальной насыщенности конституционных экономических категорий, их связанности с природой власти - народа, государства, населения регионов и муниципалитетов.

Попытки свести всю многомерность феномена «собственности» к правомочиям собственника, правовой технологии осуществления этих прав провоцируют постановку неэффективных целей для достижения конституционных ценностей того же социального рыночного хозяйства. Поэтому, отмечая безусловное значение цивилистических конструкций в сфере права собственности, следует иметь в виду их ограниченный характер в регулировании социально-экономических отношений собственности, связанных со свободой человека в обществе, с обеспечением определенной меры социальной справедливости. Указанное содержание отношений собственности подлежат конституционно-правовому анализу и регулированию

4. Различия в формах собственности являются важнейшим признаком и характеристикой современных индустриальных стран. В настоящее время безусловная роль государственной и муниципальной собственности в развитии страны требует конституционного переосмысления соотношения частной и нечастной форм собственности в экономической системе общества, а также надлежащего конституционного признания и регулирования общественных форм собственности.

Отсутствие должной конституционной регламентации общественных форм собственности, их природы, места в экономической системе наряду с частной собственностью обусловили в известной мере хищническое отношение к распоряжению народным богатством и пренебрежению к эффективному управлению государственной и муниципальной формами собственности.

5. Важнейшее место среди общественных форм собственности занимает публичная собственность. Публичную собственность следует рассматривать не в качестве собирательного определения. Она объединяет общим понятием государственную, муниципальную формы собственности и национальное достояние как отдельный и специфический по своему социально-политическому значению элемент публичной собственности. Публичная собственность отражает единство социально-политической природы государственной и муниципальной форм собственности. Это единство основано на общности публичных интересов и задач публичных образований перед народом и населением. Оно предопределяет единую ответственность за распоряжение и управление публичной собственностью

В словосочетании "публичная собственность" прилагательное "публичная" означает принадлежащий какому-либо сообществу, прежде всего публичному (государственному или муниципальному) образованию, как совокупности всего населения и его представителю или различным совокупностям лиц, имущественный интерес которых уже отделен от конкретных личностей и трансформирован в интерес публичный. Свойство публичности предопределяет целевую направленность использования публичной собственности. Для достижения этих целей предполагается использование публично-властных инструментов осуществления права публичной собственности. Публичность также означает открытость собственности для пользования гражданами.

Публичная собственность отличается составом и качеством объектов, которые представляют собой: а) необходимые ресурсы для осуществления публичных функций; б) наиболее ценные объекты с точки зрения общественной значимости; в) уникальные ценности (невосполнимые для общества). Ряд объектов публичной собственности характеризуются своей уникальностью, возможностью удовлетворения потребностей широкого круга потребителей, значимостью для социального воспроизводства. Совокупность таких объектов следует выделить в особую категорию -национальное достояние.

Национальное достояние как важнейшее свойство и самостоятельный элемент публичной собственности. Эта категория имеет колоссальное социальное звучание, является определяющей в характеристике экономической основы народовластия, суверенитета народа.

В качестве признаков публичной собственности можно назвать: 1) цель - реализация публичных интересов; 2) территориальность осуществления -границы территории государства, субъекта Федерации, муниципального образования; 3) особенность субъектов - осуществление прав публичной собственности такими субъектами, как народ, народы, проживающие на соответствующей территории, население муниципального образования, а также особыми субъектами, наделенными публично-властными полномочиями (государство, государственные образования, муниципальные образования); 4) особенность объектов- наиболее значимые, уникальные ресурсы с точки зрения обеспечения власти народа, суверенности государства и самостоятельности власти государственных образований и муниципалитетов; 5) органичная взаимосвязь с публичной властью, ее публично-властными образованиями и отдельными инструментами осуществления власти (референдум, выборы, опросы и т. д.).

Право публичной собственности в объективном смысле - это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по владению, пользованию и распоряжению государственной и муниципальной собственностью и "национальным достоянием многонационального народа России". Под правом публичной собственности может пониматься право народа, населения непосредственно или через органы государственной власти и/или местного самоуправления владеть, пользоваться и распоряжаться общественными благами (публичным имуществом) в целях удовлетворения публичных интересов.

6. Анализ эволюции соотношения публичного и частного в праве позволяет сделать следующие выводы: 1) природа публичного и частного в праве взаимосвязана с делением экономической, хозяйственной жизни общества на частное и публичное хозяйствование; 2) соотношение публичного и частного в праве предопределяет характер и различие в правовых режимах функционирования публичной и частной собственности, в то же время социально-экономическая природа разграничения публичной и частной собственности оказывает непосредственное воздействие на публичные и частноправовые средства регулирования общественных отношений.

7. Диалектический анализ частной и публичной форм собственности позволяет сделать следующие выводы: 1) оптимальное соотношение между частной и публичной собственностью является важнейшим фактором поступательного развития общества; 2) в конституционном строе общества предполагается равноценное существование публичной и частной форм собственности, обеспечение их самостоятельного функционирования в рамках экономически оптимальных пропорций; 3) предметом конституционного регулирования должны выступать основные формы собственности (частная и публичная), и социальные цели функционирования этих форм, а также набор средств и способов обеспечения их равноценности и своеобразия правовых режимов; 4) в конституционном законодательстве должны быть представлены механизмы обеспечения перехода одной формы в другую безболезненно для собственников и общественных интересов (основные принципы и положения приватизации, национализации и т. д.).

8. Соотношение частноправового и публично-правового регулирования отношений публичной собственности недостаточно сбалансировано. Природа публичной собственности требует преобладания публично-правового регулирования на основе конституционных норм и принципов.

Публичная собственность является самостоятельным объектом конституционного регулирования. Публичная собственность отличается тем,^ что наиболее близка к политической власти, к таким ценностям как I народовластие, суверенитет народа, нации, самостоятельности населени Сущность публичной собственности заключается в отношениях господства, присвоения и распределения общественного блага в целях удовлетворения публичных интересов. Публичная собственность несет в себе большой общедемократический потенциал. Социальная природа публичной собственности заключается в близости и доступности широким слоям населения.

Конституционная природа публичной собственности характеризует степень обладания общественным благом со стороны таких субъектов конституционных отношений как народ, народы, население, граждане. Справедливость в распределении общественного блага является истинным показателем реальной ценности демократического строя. Поэтому природа публичной собственности как конституционной категории раскрывается прежде всего вне рамок гражданского оборота.

9. Своеобразие конституционных отношений в сфере публичной собственности позволяет сделать вывод об относительной самостоятельности публичной собственности как субинститута конституционного права. Субинститут публичной собственности занимает определенное место в системе категорий конституционного права. Если основы конституционного строя рассматривать как подотрасль, то группу конституционных норм, закрепляющих основы экономических отношений, следует рассматривать как институт конституционного права. В этом институте публичная собственность может претендовать на место субинститута.

Субинститут публичной собственности является совокупностью конституционно-правовых норм, закрепляющих отношения народа, нации, населения по поводу общественного блага в целях реализации публичного интереса с использованием, прежде всего, публичных образований, а также непосредственного волеизъявления народа и населения определенной территории.

10. Конституционно-правовое понимание объектов публичной собственности объединяет все те имущественные объекты, на которые распространяются суверенные права государства как собственника и как управляющего публичным имуществом, а также иных публичных образований как собственников публичного имущества. В число таких объектов включаются как объекты, принадлежащие народу, государству, субъекту Федерации, населению, муниципальному образованию на праве собственности, так и иные вещные и обязательственные права, входящие в единый комплекс публичного имущества.

11. Система конституционных принципов регулирования публичной собственности состоит из двух основных частей: общих конституционных принципов и конституционных принципов публичной собственности.

Первая группа включает принципы: а) правового государства; б) народовластия (демократизма); в) приоритета прав и свобод человека и гражданина; г) разделения властей; д) федерализма; е) социального государства; ж) экономического плюрализма; многообразия и защиты равным образом разных форм собственности; з) единства экономического пространства; и) поддержки конкуренции в их соотношении с публичной собственностью. Ко второй группе относятся принципы: 1) единства природы публичной собственности; 2) целевого назначения; 3) субсидиарной ответственности; 4) приоритета регулирования публичной собственности вне гражданского оборота; 5) публичности в использовании публичного имущества.

12. В качестве основного общего критерия разграничения публичной собственности можно предложить степень значимости для осуществления важнейших конституционных интересов. Публичную собственность следует подразделить на три группы объектов: 1) национальное достояние; 2) объекты для обеспечения суверенных прав государства, самостоятельных прав публичных региональных и муниципальных образований; 3) объекты для решения социальных и экономических задач публичных образований.

Объекты национального достояния требуют иного конституционного подхода. Собственником национального достояния могут быть сособственники - народ России, народы регионов, население муниципальных образований. Публичные образования, представляя собственника, должны будут не делить объекты публичной собственности, а совместно распределять полномочия по управлению ими. И в этой ситуации будет более понятно, почему в ведении федерального законодателя более 90 процентов объектов национального достояния.

13. Разграничение публичной собственности в рамках предмета совместного ведения с учетом федеративных аспектов требует установления более четких принципов, критериев и процедур этого процесса, прежде всего на основе механизмов кооперации и согласования, включая вопросы использования и распоряжения публичной собственностью.

В федеральном законодательстве необходимо закрепление не только принципов разграничения совместных полномочий в сфере публичной собственности, но также установление принципов согласованного регулирования отношений на основе конституционного разграничения предметов ведения и полномочий.

14. Правовое регулирование отношений публичной собственности на сегодняшний день в основном сосредоточено в отраслевом законодательстве: гражданском, земельном, лесном, водном, бюджетном и т.д. Требуется повысить правовой уровень и системность в регулятивном воздействии на формирование, статус, управление и распоряжение публичной собственностью. В этой связи, необходимо принятие системного федерального акта о статусе публичной собственности, где были бы закреплены: состав государственного и муниципального имущества; основные параметры национального достояния; статус, цели и принципы использования и распоряжения этими объектами; основные субъекты распоряжения и управления публичным имуществом, а также основные полномочия этих субъектов.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционные основы публичной собственности в Российской Федерации»

1. Официальные документы. Нормативные акты

2. Законодательство 1.1. Конституция Российской Федерации 1993 г.М.: Юридическая литература. 1993.

3. Конституция (Основной Закон) РСФСР 1978 г. М.: Советская Россия.1991

4. Конституция (Основной Закон) РСФСР-России (в редакции 10 декабря1992 года). М.: Известия. 1993.

5. Закон РФ "О внесении изменений в статью 71 Конституции (Основного закона) Российской Федерации России" // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1992. № 52. Ст. 3051.

6. Конституция (Основной Закон) РСФСР 1937 г. // СУ РСФСР. 1937. Вып. 2. № 10.

7. Конституция РСФСР 1918 г. //Образование и развитие СССР(в документах)/ сост. Н.Т.Савенков. М., 1973; СУ РСФСР 1918. №51. Ст. 582. 1.7 Декрет «О земле»// Образование и развитие СССР(в документах)/ ост.

8. H.Т.Савенков. М., 1973; СУ РСФСР 1918. №51. Ст. 5821. 8 Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа// Образование и развитие СССР(в документах)/ сост. Н.Т.Савенков. М., 1973; СУ РСФСР 1918. №51. Ст. 582.

9. Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. № 22-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.

10. Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" // СЗ РФ 1995. № 42. Ст. 3921.

11. Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

12. Гражданский кодекс РФ (часть первая) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

13. Гражданский кодекс РФ (часть вторая) // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410.

14. Гражданский кодекс РФ (часть третья) // СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4552.

15. Бюджетный кодекс РФ (в ред. от 24.12.2002 г. № 176-ФЗ) // СЗ Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

16. Водный кодекс РФ // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471.

17. Лесной кодекс РФ (с изменениями, внесенными Федеральным Законом от 30.12.2001 г. № 194-ФЗ) // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610.

18. Земельный кодекс РФ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147

19. Арбитражно-процессуальный кодекс РФ// СЗ РФ.2002. №30. Ст. 3012.

20. Арбитражно-процессуальный кодекс РФ// СЗ РФ. 1995. №19. С. 1709.

21. Гражданско-процессуальный кодекс РФ// СЗ РФ. 2002. №46. Ст. 4532.

22. Уголовный кодекс РФ // СЗ РФ. 1996. №25.Ст. 2954.

23. Закон РСФСР "О недрах" (ред. от 06.06.2003) // СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

24. Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499.

25. Закон РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 28. Ст. 959.

26. Закон РФ "Об образовании" // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150.

27. Федеральный закон "Об общественных объединениях" // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.

28. Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.

29. Федеральный закон "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. № 43. Ст. 5212.

30. Федеральный закон "О некоммерческих организациях" // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.

31. Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.

32. Федеральный закон "О гидрометеорологической службе"// СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3609.

33. Федеральный закон "О борьбе с терроризмом" // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3808.

34. Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

35. Федеральный закон "О почтовой связи" // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3697.

36. Федеральный закон "О политических партиях" // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.

37. Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю" // СЗ РФ. 2001. № 30.

38. Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. №22. Ст. 2031.

39. Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" // СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746.

40. Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709.

41. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

42. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»// СЗ РФ.1995.№47. Ст.4472.

43. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»// Российская газета.2002.15 июня.

44. Федеральный закон «О выборах депутатов государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета. 2002. 25 декабря.

45. Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации»// Российская газета. 2003. 16 января.

46. Федеральный закон «О рекламе» // СЗ РФ .1995. №30. Ст. 2864.

47. Федеральный закон «О национально-культурной автономии» // СЗ РФ.1996. №25. Ст. 2965; 2002. №12. Ст. 1093.

48. Федеральный закон «О реабилитации репрессированных народов» // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСРСЗ РФ. 1991. №18. Ст. 572.

49. Федеральный закон «О Счетной палате»// СЗ РФ. 1995. №3. Ст. 167. 1.57 Федеральный закон «О свободе совести и религиозных объединениях»// СЗ РФ. 1997. №39. Ст. 4465.

50. Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»//СЗ РФ 1996. №35. Ст. 4135.

51. Федеральный закон «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами»// СЗ РФ. 1998. №16. Ст. 1798.

52. Федеральный закон «Об электроэнергетике» // СЗ РФ. 2003. №13. С. 1177.

53. Федеральный закон «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Белоруссия о совместном использовании объектов военной инфраструктуры в интересах обеспечения безопасности государств»// СЗ РФ. 1999. №43. Ст. 5130.

54. Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»//С3 РФ. 1997. №30. Ст.3595.

55. Закон СССР «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик» //Ведомости съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. №16.Ст.270.

56. Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №27. Си. 927.

57. Конституция Республики Башкортостан от 24.12.1993г. (в ред. Закона РБ от 03.11.2000г. №94-з)//Справочная правовая система «Консультантплюс»-далее Консультант+».

58. Конституция Республики Бурятия от 22.02.1994г.// Консультант+»

59. Конституция (Основной Закон) Республики Карелия от 20.01.1994г.//Консультант+»

60. Конституция Республики Коми от 17.02.1994г.//Консультант+»

61. Конституция Республики Мордовия от 21.09.1005г.//Консультант+»

62. Конституция Республики Татарстан от 6.11. 1992г. в ред. Закона РТ от 19.12.2000г. №434)//Консультант+»

63. Конституция Республики Тыва от 21.10.1993 (в ред. Закона РТ от 18.07.2000г. №693)// Консультант+»

64. Конституция (Основной Закон) Республики Саха /Якутия/ от 4.03.1992г.(в ред. Закона РС(Я) от 07.07.2000г. №225-11)//Консультант+»

65. Устав Красноярского края от 18.06.1997г.//Консультант+»

66. Устав (Основной Закон) Ставропольского края от 12.10.1995г.//Консультант+»

67. Устав Астраханской области от 23.05.1997г.//Консультант+» 1.84.Устав Волгоградской области от 17.07.1996г.//Консультант+

68. Устав (Основной Закон) Воронежской области от 20 июля 1996г.//Консультант+»

69. Устав Иркутской области от 10.02.1995г.//Консультант+»

70. Устав Курской области от 2.11.1995г.//Консультант+»

71. Устав Липецкой области от 14.02.1995г.//Консультант+»

72. Устав г. Москвы от 28.05.1995г.//Консультант+»

73. Устав Нижегородской области от 18.04.1995г.//Консультант+»

74. Устав Саратовской области 1995г.//Консультант+»

75. Устав Свердловской области от 5.12.1994г.//Консультант+»

76. Устав Тюменской области от 15.06.1995г.//Консультант+»

77. Устав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 30.05.1995г. Устав (Основной Закон) Ханты-Мансийского автономного округа от 26.04.1995г.//Консультант+»

78. Устав г. Волгограда.//Консультант+»

79. Устав г. Воронежа // Консультант+»

80. Устав г. Нефтеюганска. 1996г.//Нефтеюганск. 1996.

81. Устав г. Нижнего Новгорода.//Н-Новгород. 1995.

Автор: Мазаев, Владимир Дмитриевич
Город: Москва
Год: 2004
Звание: доктора юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Конституционные основы публичной собственности в Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Конституционные основы публичной собственности в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционные основы публичной собственности в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Мазаев, Владимир Дмитриевич, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционные основы публичной собственности в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Мазаев, Владимир Дмитриевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционные основы публичной собственности в Российской Федерации»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционные основы публичной собственности в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Мазаев, Владимир Дмитриевич, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционные основы публичной собственности в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Мазаев, Владимир Дмитриевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционные основы публичной собственности в Российской Федерации»