АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Финансово-правовая ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации»
)
На правах рукописи
Полякова Светлана Андреевна
Финансово-правовая ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации
12.00.04 - Финансовое право; налоговое право; бюджетное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
г 9 ИЮЛ 2015
Москва-2015 005571023
005571023
Работа выполнена на кафедре финансового права ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МПОА)»
Научный руководитель Болтинова Ольга Викторовна
доктор юридических наук, профессор. Почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации
Официальные оппоненты:
Соколова Эльвира Дмитриевна
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры «Финансовое и налоговое право» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации
Яговкипа Вита Александровна
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственного
регулирования экономики института
общественных наук Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Ведущая организация
ФГБОУ ВПО «Российская
правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»
Защита состоится 13 октября 2015 года в 15:00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.05, на базе Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МПОА), г. Москва 125993, ул. Садовая-Кудринская, д. 9, зал диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МГЮА).
Полный текст диссертации и автореферата размещены на сайте Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МГЮА): http://msal.ru/general/academy/councils/collab/.
Автореферат разослан «_»_
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Переход на рыночные формы хозяйствования наряду с позитивными изменениями привнес в российскую экономику ряд факторов, создающих условия для совершения различного рода злоупотреблений в денежно-кредитной системе, которые осуществляются через множество финансово-правовых институтов.
Противоправные деяния в сфере финансов стали наиболее опасными для общества и государства, а сосредоточение в ней денежных ресурсов в больших объемах делает ее особенно привлекательной для разного рода незаконной деятельности, позволяя быстро достигнуть конечного результата - получать большие денежные доходы и сверхдоходы, обогатиться за счет государства, предпринимателей и других субъектов. «Отмывание» денежных средств с помощью зарубежных кредитных организаций, использование бюджетных средств не по целевому назначению, их хищение и другие нарушения бюджетного законодательства в Российском обществе стали достаточно частым явлением.
Так, в 2014 году общий объем средств, использованных с нарушениями, по результатам проведенных Росфиннадзором и ее территориальными органами контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере составил 1 076,4 млрд. руб.1. По сравнению с 2014 годом, в 2013 году количество нарушений составило цифру, меньшую на 26 %, поэтому указанными контролирующими органами было направлено 5883 представления о ненадлежащем исполнении бюджета при использовании 969 658,4 млн. руб.
Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и ее территориальными органами по фактам выявленных нарушений законодательства в указанной сфере
1 См.: Отчет об основных результатах деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора за 2014 г. и задачи на 2015 г. // URL: http://rosfinnadzor.ru/work /pokazateli_deyatelnosti_2014..
за этот же период направлено 1213 предписаний по нарушениям в использовании 317 411,9 млн. руб.2.
Анализ рассматриваемых данных свидетельствует о большом количестве таких правонарушений в 2012 и 2011 гг.
Так, в 2012 году было направлено 7348 представлений о ненадлежащем исполнении бюджета при использовании 665 900,8 млн. руб. и 1646 предписаний по нарушениям в использовании 80 035,4 млн. руб.3. А в 2011 году - 4906 представлений по устранению нарушений законодательства, допущенных при использовании 307 178,65 млн. руб. средств федерального бюджета и 1569 предписаний по нарушениям в использовании 46 573,1 млн. руб.4.
Вместе с тем проблема выявления правонарушений в бюджетной сфере, а значит, и привлечения нарушителей к ответственности является актуальной, как никогда. В современный период, когда Российское государство переживает финансовый кризис, они наносят ему большой вред, подрывают экономику, «способствуют» еще большей ее стагнации, мешают дальнейшей диверсификации.
Изложенные факты свидетельствуют не только о том, что в Российской Федерации существуют нарушители бюджетной дисциплины, но и доказывают, что правовое регулирование в этой области нуждается в совершенствовании, хотя проводимая в России бюджетная и административная реформы привели к тому, что законодателю пришлось обратить еще большее внимание на бюджетную сферу. Так, Федеральным законом «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты РФ»5 была изменена часть IV Бюджетного кодекса РФ, а также появились «новые» составы
2 См.: Отчет об основных результатах деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надаора за 2013 г. и задачи на 2014 г. // URL: http://rosfinnadzor.ru/work /pokazateli_deyatelnosti_2013.
3 См.: Доклад Федеральной службы финансово-бюджетного надзора о результатах деятельности за 2012 год и основных направлениях деятельности на 2013-2016 гг. URL: http// www/rosfinnadzor/work/pokazateli_deyatelnosti/3985416.
4 См.: Доклад Федеральной службы финансово-бюджетного надзора об осуществлении контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере и об эффективности такого контроля и надзора за 2011 т. // URL: http://rosfinnadzor.ru/work/pokazateli_deyatelnosti_2011.
5 См.: Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» от 23.07.2013 г. № 252-ФЗ // РГ. № 172. 07.08.2013.
административных правонарушений в бюджетной сфере в гл. 15 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Вместе с тем предпринятые меры не решили проблем, связанных с неэффективным регулированием в этой сфере, а, значит, и с правоприменением.
Анализ действующего законодательства в рассматриваемой области позволяет выявить в нем существующие пробелы, конкурирующие нормы, «неработающие» положения в отдельно взятых нормативных правовых актах, что негативно отражается на практической деятельности.
Так, например, п. 2 ст. 1 Бюджетного кодекса РФ устанавливаются правовые основы порядка и условий привлечения субъектов к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Но анализируемая норма не нашла в полной мере своего отражения в последующих статьях этого нормативного правового акта. Кроме того, п. 2 ст. 306.1 содержит положение, которое, на наш взгляд, имеет двойственное толкование, что способствует совершению злоупотреблений «недобросовестными» субъектами бюджетных правоотношений и др. Следовательно, необходима серьезная доработка существующих нормативных правовых актов, отмена устаревших положений, приведение их в соответствие с реальным развитием общественных отношений современного государства.
Помимо совершенствования законодательства в настоящее время от органов государственной власти всех уровней (федерального, регионального), а также органов местного самоуправления требуется изменить отношение к принятию решений, связанных с применением бюджетных мер принуждения.
При привлечении к ответственности нарушителей справедливость принятых указанными органами решений во многом зависит от того, как они при реализации своих полномочий «домысливают» отсутствующие в действующем законодательстве дефиниции, к которым можно отнести «финансовое правонарушение», «бюджетное правонарушение», «финансово-правовая ответственность», «бюджетная ответственность» и др. Чтобы разобраться с практическими вопросами, необходимо понять сущность бюджетных правонарушений; исследовать их в контексте других правонарушений в области
финансов; разработать их более подробную классификацию, конкретизировать основания деления на виды; определить место тех из них, ответственность, за которые установлена бюджетным законодательством РФ.
Кроме того, следует уточнить, что понимается под терминами: «финансовая ответственность», «бюджетная ответственность», как они соотносятся между собой, поскольку данные понятия учеными, специалистами и сотрудниками практических (контролирующих, правоохранительных) органов трактуются по-разному, а некоторыми и вовсе отрицаются.
Выделенные автором проблемы подтверждают актуальность выбранной темы в теоретическом, правотворческом и правоприменительном аспектах, требуют серьезного научного анализа, разработки и формулирования предложений и рекомендаций.
Степень научной разработанности темы. Анализ научной и учебной литературы показывает, что проблеме юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ в целом и в частности бюджетно-правовой ответственности в отечественной науке бюджетного, финансового права не уделялось должного внимания. Среди работ, посвященных данному вопросу, можно выделить кандидатские диссертации Ф.В. Маркелова, Н.С. Макаровой, О.М. Гейхман, A.A. Мусаткиной и других авторов6.
Вместе с тем, исследования вышеназванных ученых основываются на ранее действующем бюджетном законодательстве Российской Федерации, которое в последние годы, неоднократно подвергалось существенным изменениям. Кроме того, остаются малоизученными вопросы об основаниях и установлении порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.
6 См.: Маркелов Ф.В. Теоретические проблемы ответственности за нарушения бюджетного законодательства: финансово-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук / Ф.В. Маркелов. -Саратов, 2006. - 220 е.; Макарова Н.С. Бюджетная ответственность: понятие, основания и особенности реализации: дне. ... канд. юрид. наук / Н.С. Макарова. - М., 2004. - 171 е.; Гейхман О.М. Бюджешо-правовая ответственность: дис. ... канд. юрид. наук. / О.М. Гейхман. -М., 2004. - 211 е.; Мусаткина A.A. Финансовая ответственность в системе юридической ответственности: дис.....канд. юрид. наук / A.A. Мусаткина. - Тольятти, 2004. - 236 с.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в результате нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и применения к субъектам-нарушителям бюджетных мер принуждения.
Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения, возникающие в результате нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, статистические данные и судебная практика, а также доктринальные источники.
Целью диссертационного исследования является то, чтобы на основе комплексного анализа финансового, бюджетного, административного и другого законодательства, научной литературы и правоприменительной практики и с учетом современного развития российского государства выявить особенности бюджетной ответственности и оснований ее наступления - бюджетных правонарушений, сформулировать предложения по совершенствованию положений науки финансового, бюджетного права, финансового и бюджетного законодательства и правоприменительной практики.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи исследования:
- изучить историю развития общественных отношений, возникающих в результате нарушения бюджетного законодательства, как в России, так и в странах ближнего и дальнего зарубежья;
- определить понятийный аппарат, сформулировать отсутствующие термины;
- выявить содержание и сущность категорий, связанных с бюджетными правонарушениями;
- исследовать правовой статус субъектов бюджетной ответственности;
- уточнить (доработать) существующие дефиниции, относящиеся к предметной области исследования;
- дополнить классификацию бюджетных правонарушений, обозначив основания их деления на виды;
- провести системный анализ нормативных правовых актов, регулирующих исследуемые правоотношения;
- выявить недостатки, связанные с правовым регулированием;
- сформулировать предложения по совершенствованию теории бюджетного, финансового права, бюджетного, финансового законодательства и правоприменительной практики в исследуемой сфере, а также по устранению имеющихся пробелов и противоречий.
Методологической основой диссертационного исследования является диалектико-материалистический метод познания объективной действительности, а также общенаучные и частно-научные методы (анализ, синтез, индукция, дедукция, формально-логический, историко-правовой, сравнительно-правовой, социологический, грамматический, формально-юридический и другие методы).
Теоретической основой исследования послужили работы ведущих ученых в области финансового права: JIJI. Арзумановой, Н.М. Артемова, Е.М. Ашмариной, К.С. Вельского, О.В. Болтиновой, А.Б. Быля, Д.В. Винницкого, JI.K. Вороновой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, JI.H. Древаль, Ю.В. Друговой, О.О. Журавлевой, C.B. Запольского, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, A.A. Мусаткиной, С.Г. Пепеляева, Г.В. Петровой, H.A. Саттаровой, Ю.Л. Смирниковой, Э.Д. Соколовой, Ю.В. Тютиной, Н.И. Химичевой, H.A. Шевелевой, A.A. Яблуганова, В.А. Яговкиной и др.
Кроме того, в процессе исследования автором использовались работы ведущих ученых в области теории государства и права, конституционного права, административного права, уголовного права и других отраслей. К ним относятся такие исследователи, как С.С. Алексеев, P.P. Алеуров, Е.Ю. Антонова, А.Е. Аброськина, В.К. Бабаев, Д.Н. Бахрах, А.Н. Борисов, Я.Л. Ванюшин, И.И. Веремеенко, H.A. Власенко, А.Н. Гуев, E.H. Евстегнеев, С.Г. Зубанова, A.A. Иванов, Ю.М. Козлов, С.А. Комаров, А.П. Коренев, АЛ. Кудрявцева, Н.С. Малеин, A.B. Малько, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянц, JI.JI. Попов, А.И. Рарог, М.М. Рассолов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Ю.К. Толстой, С.Н. Шеленков, С.Д. Эльманович и др.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации7, Бюджетный кодекс Российской Федерации8, Налоговый кодекс Российской Федерации9, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях10, Уголовный кодекс Российской Федерации", Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти и др., а также нормативные правовые акты стран ближнего и дальнего зарубежья.
Эмпирическую базу исследования составили статистические данные органов, осуществляющих юрисдикцию по рассматриваемой категории дел, а также материалы судебной практики и судебной статистики Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ12, Конституционного Суда РФ.
Научная новизна диссертационного исследования определяется недостаточной проработанностью изучаемой проблемы, как в России, так и за рубежом.
Настоящая работа представляет собой комплексное самостоятельное исследование, посвященное указанной проблематике. Автором сформулированы определения: «финансовое правонарушение», «бюджетное правонарушение», «финансово-правовая ответственность», «бюджетно-правовая ответственность», проведена комплексная систематизация бюджетных правонарушений, дополнена классификация и обозначены основания их деления на виды.
В результате проведенного исследования внесен ряд предложений, реализация которых направлена на совершенствование деятельности практических органов,
7 См.: РГ. № 237.25.12.1993; СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
8 См.: РГ. № 153-154. 12.08.1998; РГ. № 49. 11.03.2015.
9 См.: Налоговый кодекс РФ. Ч. I // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; РГ. № 52. 13.03.2015.
10 См.: РГ. № 256. 31.12.2001; РГ. № 95. 06.05.2015.
11 См.: СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954; СЗ РФ. 2015. №13. Ст. 1811.
12 В настоящее время Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
осуществляющих юрисдикцию по делам о бюджетных правонарушениях, доказана необходимость внесения ряда изменений в часть IV Бюджетного кодекса Российской Федерации и в другие нормативные правовые акты.
В рамках проведенного исследования сформулированы выводы и предложения, представляющие интерес для науки финансового и бюджетного права.
Научная новизна диссертации проявляется в следующих выносимых на защиту положениях:
1. Во избежание конкуренции норм права, а также проблем, связанных с их реализацией, наряду с административной и уголовной ответственностью за правонарушения и преступления в бюджетной сфере, следует признать финансово-правовую ответственность в качестве самостоятельного вида юридической ответственности.
Финансово-правовая ответственность представляет собой установленную государством обязанность лица, совершившего финансовое правонарушение, претерпевать лишения имущественного характера, предусмотренные санкцией финансово-правовой нормы, применяемые в определенном законом порядке уполномоченными на то органами государственной власти и местного самоуправления.
Выделены следующие признаки финансово-правовой ответственности:
- финансово-правовая ответственность является публичной ответственностью, т.е. одной стороной в возникшем правоотношении выступает властвующий субъект и виновным нарушаются нормы публичного права;
- финансово-правовая ответственность наступает в результате совершения виновным финансового правонарушения;
- в силу имущественного характера финансовых правоотношений в конструкции финансовой ответственности преобладают санкции, связанные с лишениями имущественного характера;
- порядок привлечения к финансовой ответственности закрепляется в соответствующем отраслевом законодательстве (Бюджетном кодексе РФ, Налоговом кодексе РФ);
- составы финансовых правонарушений и ответственность за их совершение установлены финансово-правовыми нормами;
- в качестве субъектов финансовой ответственности могут выступать только субъекты финансового правоотношения (например, налогоплательщики, участники бюджетного процесса и т.д.).
Разновидностями финансово-правовой ответственности являются бюджетная и налоговая ответственность.
2. Обоснованно, что бюджетно-правовая ответственность - это установленная государством обязанность участника бюджетного процесса, совершившего бюджетное правонарушение, претерпевать специфические лишения, имеющие, как правило, имущественный (денежный) характер, применяемые уполномоченными финансовыми органами государства и муниципальных образований в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
3. Субъектами бюджетно-правовой ответственности выступают публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования), коллективные субъекты (органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также государственные и муниципальные казенные учреждения и др.), которых законодатель определяет как участников бюджетного процесса, оперируя обобщенными понятиями: «финансовый орган», «главный распорядитель бюджетных средств», «распорядитель бюджетных средств», «получатель бюджетных средств», «главный администратор доходов бюджета», «главный администратор источников финансирования дефицита бюджета», поэтому субъектами бюджетно-правовой ответственности не могут быть должностные лица, индивидуальные предприниматели и граждане.
4. Установлено, что в целях разграничения бюджетного правонарушения от иных нарушений бюджетного законодательства целесообразно законодательно закрепить в ст. 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации дефиницию «бюджетное правонарушение».
Бюджетным правонарушением признается виновно совершенное противоправное, общественно вредное действие (или бездействие) субъекта, за совершение которого бюджетным законодательством РФ установлены бюджетные меры принуждения.
5. Конкретное бюджетное правонарушение характеризуется определенным составом. Под составом бюджетного правонарушения следует понимать совокупность предусмотренных бюджетно-правовыми нормами элементов, при наличии которых данное противоправное деяние признается таковым. К ним относятся объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона бюджетного правонарушения.
Каждый из названных элементов бюджетного правонарушения является обязательным. При отсутствии хотя бы одного из них деяние не может быть признано бюджетным правонарушением.
6. Обосновано, что классификация бюджетных правонарушений - это систематическое деление бюджетных правонарушений по определенному (конкретному) основанию (ряду оснований), согласно которому каждый их вид (подвид) занимает в ней строго определенное место.
7. Существующую классификацию бюджетных правонарушений следует дополнить делением на виды по следующим основаниям:
1) по сфере совершения. По этому основанию их можно подразделить на:
- бюджетные правонарушения, совершаемые в сфере использования бюджетных средств;
бюджетные правонарушения, совершаемые в сфере бюджетного кредитования;
- бюджетные правонарушения, совершаемые в сфере предоставления межбюджетных трансфертов.
2) по субъекту, совершившему правонарушение, можно выделить:
- бюджетные правонарушения, совершаемые финансовым органом;
- бюджетные правонарушения, совершаемые главным распорядителем, распорядителем или получателем бюджетных средств;
- бюджетные правонарушения, совершаемые финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты).
3) в зависимости от того, в какой форме в конструкции правонарушения представлена объективная сторона деяния, они могут быть:
- бюджетными правонарушениями, совершаемыми в форме действия;
- бюджетными правонарушениями, совершаемыми в форме бездействия;
- бюджетными правонарушениями, совершаемыми как в форме действия, так и в форме бездействия.
4) в зависимости от конструкции нормы, предусматривающей состав бюджетного правонарушения, они бывают:
- простыми бюджетными правонарушениями, т.е. правонарушениями, в которых конструкция нормы, их предусматривающая, содержит только одну часть и не содержит никаких квалифицирующих признаков;
- сложными бюджетными правонарушениями, т.е. правонарушениями, в которых конструкция нормы, их предусматривающая, содержит две и более части, в том числе и квалифицирующие признаки.
Перечисленные основания классификации позволяют сформировать более полное представление о существующих бюджетных правонарушениях, а также способствуют дальнейшему развитые положений финансово-правовой доктрины.
8. В целях совершенствования действующего бюджетного законодательства необходимо:
а) дополнить главу 30 Бюджетного кодекса РФ новыми составами бюджетпых правонарушений;
б) дополнить главу 29 Бюджетного кодекса РФ:
- статьей 306.2.1 «Общие условия применения бюджетных мер принуждения за совершение бюджетного правонарушения»;
- статьей 306.2.2 «Обстоятельства, исключающие применение бюджетпых мер принуждения за совершение бюджетного правонарушения»;
- статьей 306.2.3 «Формы вины при совершении бюджетного правонарушения»;
в) изменить редакцию ст. 306.4 Бюджетного кодекса РФ.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что разработанные автором выводы и предложения должны обогатить науку финансового и бюджетного права. Теоретические выводы диссертации и практические рекомендации могут быть использованы:
при совершенствовании правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти, осуществляющих юрисдикцию по делам о правонарушениях в бюджетной сфере;
- в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем финансового и бюджетного права и иных отраслевых дисциплин, законодательной техники;
- в преподавании финансового, бюджетного, налогового права, а также других дисциплин;
- при написании учебных пособий, учебно-методических пособий для студентов и слушателей, а также для служащих органов государственной власти.
Практическая значимость исследования состоит в том, что материалы данного диссертационного исследования могут быть применены в научно-педагогической работе при преподавании дисциплин: «Финансовое право», «Бюджетное право», «Налоговое право», «Судебная бухгалтерия», при подготовке учебно-методических пособий для студентов, курсантов, слушателей, аспирантов, адъюнктов.
Предложения и выводы, содержащиеся в данной работе, могут быть использованы в законотворчестве, в практической деятельности органов, осуществляющих финансовый контроль.
Апробация результатов исследования. Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования обусловлена эмпирической базой, которая опирается на обширный теоретический и практический материал, собранный автором.
Диссертация подготовлена, рассмотрена и обсуждена на кафедре финансового права Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МПОА).
Основные результаты научного исследования предоставлены в Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МПОА), Дальневосточный юридический институт МВД России, Российский государственный университет правосудия (его Дальневосточный филиал).
Материалы диссертационного исследования опубликованы в учебных, учебно-наглядных пособиях; в статьях общероссийских журналов, рекомендованных ВАК; а также в тематических сборниках, тезисах материалов международных конференций по финансовому праву: «Современная теория финансового права: научные и практические аспекты развития институтов общей части финансового права» (г. Москва, 2011 г.) и «Соотношение публичного и частного в правовом регулировании финансовых и смежных экономических отношений» (г. Москва, 2012 г.), проведенных Российской академией правосудия, Международной ассоциацией финансового права; обсуждались на межвузовской научно-практической конференции «Модернизация частного права на современном этапе развития российского государства» (2013 г.), всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридической науки и судебной практики» (2015 г.), круглых столах и др.
Некоторые результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Дальневосточного юридического института МВД России, Дальневосточного филиала Российского государственного университета правосудия, в практическую деятельность органов, осуществляющих юрисдикцию по рассматриваемым делам.
Структура диссертации обусловлена темой, целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются степень ее научной разработанности, объект, предмет, цели и задачи диссертационного исследования, раскрываются методологическая основа, теоретическая и эмпирическая база работы, характеризуется новизна исследования, ее теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые па защиту, приводятся сведения об апробации и внедрении научных результатов.
Первая глава «Теоретические основы ответственности за нарушение бюджетного законодательства» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Бюджетно-правовая ответственность как разновидность финансово-правовой ответственности» исследуется проблема, связанная с правонарушениями в области финансов и наступающей ответственностью за их совершение. На основе анализа нормативных правовых актов и существующих в науке точек зрения автором обосновывается позиция, позволяющая говорить о наступлении, наряду с административной и уголовной ответственностью за правонарушения в исследуемой сфере, и такой юридической ответственности, как финансово-правовая.
Диссертантом выделяются следующие признаки финансово-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности. Во-первых, финансово-правовая ответственность является публичной ответственностью, т.е. одной стороной в возникшем правоотношении выступает властвующий субъект и виновным нарушаются нормы публичного права. Во-вторых, финансовая ответственность наступает в результате совершения виновным финансового правонарушения. В-третьих, в силу имущественного характера финансовых правоотношений в конструкции финансовой ответственности преобладают санкции, связанные с лишениями имущественного характера. В-четвертых, порядок привлечения к финансовой ответственности закрепляется в соответствующем отраслевом законодательстве (Бюджетном кодексе РФ, Налоговом кодексе РФ). В-пятых, ответственность за совершение финансовых
правонарушений устанавливается только финансово-правовыми нормами. В-шестых, в качестве субъектов финансовой ответственности могут выступать только субъекты финансового правоотношения (налогоплательщики, участники бюджетного процесса и т.д.).
Поскольку в законодательстве отсутствует легальное определение финансово-правовой ответственности, как, впрочем, и точная доктринальная его формулировка, автор предлагает дефиницию «финансово-правовая ответственность» и признает в качестве ее разновидностей бюджетную и налоговую ответственность.
Диссертант не разделяет позицию тех ученых, которые рассматривают бюджетную ответственность в качестве самостоятельного вида юридической ответственности, поскольку бюджетное право не является самостоятельной отраслью права, оно представляет собой подотрасль финансового права, составной элемент его особенной части.
Далее, используя методы научного познания, исследуются дефиниции: «ответственность за нарушение бюджетного законодательства» и «бюджетная ответственность» и делается вывод о том, что термин «ответственность за нарушение бюджетного законодательства» шире, чем понятие «бюджетная ответственность», так как первый включает не только бюджетную ответственность, но также административную ответственность за правонарушения в бюджетной сфере и уголовную ответственность за бюджетные преступления.
Во втором параграфе «Субъекты бюджетно-правовой ответственности», исходя из концептуальных положений общей теории права, науки финансового права, а также анализа бюджетного законодательства Российской Федерации дается развернутая характеристика категории «субъект бюджетно-правовой ответственности».
Анализируя бюджетное законодательство, в котором определен круг участников бюджетного процесса (финансовый орган, главный распорядитель бюджетных средств, распорядитель бюджетных средств, получатель бюджетных средств, главный администратор доходов бюджета, главный администратор
источников финансирования дефицита бюджета), автор приходит к выводу, что они в то же время могут быть субъектами-нарушителями, субъектами бюджетной ответственности, которые обладают свойственными только им чертами. В связи с чем, субъектами бюджетной ответственности не могут быть индивидуальные субъекты: граждане, должностные лица и индивидуальные предприниматели.
Автор при более детальном исследовании проблемы приходит к выводу, что в законодательстве используются обобщающие понятия такие, как распорядитель бюджетных средств, получатель бюджетных средств и т.п., что не позволяет в полной мере сформировать представление о существующих субъектах бюджетной ответственности.
Диссертантом также формулируется тезис о том, что субъектов бюджетной ответственности можно сгруппировать по видам. Особое место среди них занимают публично-правовые образования, так как они являются носителями публичной власти.
Рассматривая Российскую Федерацию как субъекта бюджетной ответственности и используя точки зрения других ученых13, автор приходит к умозаключению, что ответственность государства наступает не за совершение бюджетного правонарушения, а вытекает из его обязанности обеспечить выполнение и решение экономических задач, направленных на укрепление финансового состояния Российской Федерации, что позволяет говорить о позитивной бюджетной ответственности Российского государства.
В силу ст.ст. 72-73 Конституции Российской Федерации субъектами бюджетной ответственности, помимо Российской Федерации, могут признаваться ее субъекты, а в соответствии со ст. 132 Конституции РФ — и муниципальные образования.
Для субъектов Федерации и муниципальных образований бюджетная ответственность сочетает позитивный и негативный аспекты. Негативная бюджетная ответственность наступает за совершение конкретного
13 См., например: Дрсваль Л.Н. Субъекты российского финансового права / под ред. Е.Ю. Грачевой. - М: ИЦ «Юриспруденция». 2008. С. 155.
правонарушения, а позитивная связана с возложением на них обязанностей по формированию, утверждению и исполнению бюджета и бюджетной отчетности.
Самостоятельную группу субъектов бюджетной ответственности составляют коллективные субъекты, к которым относятся органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также коллективные субъекты, не осуществляющие властных полномочий (государственные и муниципальные казенные учреждения и др.).
Третий параграф «Законодательство зарубежных стран, устанавливающее ответственность за совершение правонарушений в бюджетной сфере: сравнительный анализ» посвящен исследованию законодательства стран ближнего и дальнего зарубежья, устанавливающего ответственность за правонарушения в бюджетной сфере, сравнительный анализ которого позволяет представить более полную картину о нарушениях бюджетного законодательства в целом и о бюджетных правонарушениях в частности, что является не маловажным фактором, позволяющим определить их специфику и место среди других правонарушений.
Анализ действующих нормативных правовых актов Российской Федерации и зарубежных стран позволяет автору сделать вывод, что законодательством разных государств в той или иной степени регулируются отношения, связанные с установлением ответственности за совершение правонарушений в бюджетной сфере.
Бюджетное законодательство стран ближнего зарубежья (Республики Беларусь, Республики Казахстан, Республики Узбекистан) по отношению к российским нормативным правовым актам, регулирующим бюджетные отношения в некоторых вопросах, является почти «зеркальным», что объясняется его развитием в течение долгого времени в рамках единого государства «Союза советских социалистических республик».
Автором установлено, что в законодательстве большинства из государств дальнего зарубежья (Великобритании, Франции, ФРГ и др.) бюджетные правонарушения не рассматриваются в качестве самостоятельного вида.
Вторая глава «Бюджетное правонарушение как основание привлечения к бгаджетно-правовой ответственности» включает в себя четыре параграфа.
Первый параграф «Эволюция национального законодательства о бюджетных нарушениях» в целом посвящен историко-правовому анализу формирования и развития русского и российского законодательства, которое устанавливает ответственность за совершение бюджетных правонарушений.
Обратившись к мировой истории, автор делает акцент на том, что проблемы нарушения правовых предписаний в финансовой сфере и должной ответственности за их совершение находились всегда в центре внимания законодателя. Поэтому неслучайно во многих памятниках права, таких как Законы Ману, Законы XII таблиц, можно найти упоминания о наказаниях за нарушения при исполнении обязательных повинностей.
Отдельные нормы, устанавливающие ответственность за совершение правонарушений в бюджетной сфере, появляются в отечественном законодательстве с XIX в., а до этого времени попытки законодательного установления ответственности за правонарушения в бюджетной сфере не носили системного характера.
Диссертантом подробно исследуется становление законодательства о нарушениях в бюджетной сфере с середины 60-х гг. до середины 90-х гг. XX в. и выделяются некоторые характерные для него черты: частое изменение, хроническое неисполнение, противоречивость, отсутствие единого кодифицированного нормативного правового акта определяющего составы бюджетных правонарушений и ответственность за их совершение.
Автор приходит к выводу, что история русского законодательства не признавала ответственность за правонарушения в бюджетной сфере. В советский период законодательство о нарушениях в бюджетной сфере развивалось в контексте административного права и только позже самостоятельно. Оно послужило основой для развития и совершенствования юридической науки и законодательной инициативы в дальнейшем.
Во втором параграфе «Понятие бюджетного правонарушения, его состав»
рассматриваются сложившиеся в науке финансового права подходы к определению понятия «бюджетное правонарушение», исследуются его признаки и структурные элементы, а также излагается авторская позиция по обозначенным вопросам.
На основании анализа доктрины финансового, бюджетного права и положений бюджетного законодательства Российской Федерации сформулированы специфические признаки, позволяющие говорить о существовании бюджетного правонарушения.
Диссертант обосновывает необходимость внесения изменений в п. 1 ст. 306.1 Бюджетного кодекса РФ и формулирует определение «бюджетное правонарушение».
Бюджетным правонарушением признается виновно совершенное противоправное, общественно вредное действие (или бездействие) субъекта, за совершение которого бюджетным законодательством Российской Федерации установлены бюджетные меры принуждения. Изложенное определение должно более полно отразить специфику рассматриваемого противоправного деяния.
Далее автор рассуждает по поводу состава бюджетного правонарушения. Под составом бюджетного правонарушения им понимается совокупность предусмотренных бюджетно-правовыми нормами элементов, при наличии которых данное противоправное деяние признается таковым.
Исследуя более детально этот вопрос, диссертант не соглашается с точкой зрения ученых14, согласно которой бюджетное правонарушение обладает трехэлементной структурой: объект, объективная сторона и субъект. На основе анализа норм Бюджетного кодекса РФ автор приходит к выводу, что состав бюджетного правонарушения характеризуется следующими элементами: 1) объектом; 2) объективной стороной; 3) субъектом; 4) субъективной стороной правонарушения, и утверждает, что отсутствие хотя бы одного из структурных
14 См., напр.: Крохина Ю.Л. Финансовое право России: учеб.для вузов / Ю.А. Крохина. - М.: НОРМА. 2007. С. 356.
элементов не позволяет говорить о совершении бюджетного правонарушения, поэтому каждый из них является обязательным.
В дополнение к этому формулируется вывод о необходимости внесения дополнений в гл. 29 Бюджетного кодекса Российской Федерации, касающихся общих условий применения бюджетных мер принуждения за совершение бюджетного правонарушения; обстоятельств, исключающих применение бюджетных мер принуждения за совершение бюджетного правонарушения; форм вины при совершении бюджетного правонарушения.
В третьем параграфе «Виды бюджетных правонарушений» исследуются существующие в научной литературе по финансовому праву виды бюджетных правонарушений и основания их классификации.
Используя разработки не только по финансовому праву, но и по другим отраслевым наукам, положения общей теории права, а также нормы действующего бюджетного законодательства диссертант находит возможным дополнить классификацию бюджетных правонарушений следующими основаниями деления их на виды:
1) по сфере совершения (они могут быть бюджетными правонарушениями, совершаемыми в сфере использования бюджетных средств; бюджетными правонарушениями, совершаемыми в сфере бюджетного кредитования; бюджетными правонарушениями, совершаемыми в сфере предоставления межбюджетных трансфертов);
2) по субъекту, совершившему правонарушение (выделяют бюджетные правонарушения, совершаемые финансовым органом; бюджетные правонарушения, совершаемые главным распорядителем, распорядителем или получателем бюджетных средств; бюджетные правонарушения, совершаемые финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты);
3) в зависимости от того, в какой форме в конструкции правонарушения представлена объективная сторона (они подразделяются на бюджетные правонарушения, совершаемые в форме действия; бюджетные правонарушения,
совершаемые в форме бездействия; бюджетные правонарушения, совершаемые как в форме действия, так и в форме бездействия);
4) по конструкции статьи, устанавливающей состав бюджетного правонарушения (они бывают простыми и сложными).
Далее диссертантом подробно исследуются бюджетные правонарушения, предусмотренные гл. 30 ч. IV Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также составляющие их элементы.
На основании этого автор приходит к выводу о необходимости внесения дополнений в гл. 30 Бюджетного кодекса РФ, связанных с закреплением новых составов бюджетных правонарушений, а также изменений в редакцию ст. 306.4 БК РФ.
Сформулированные предложения, по мнению диссертанта, будут способствовать единообразному пониманию и толкованию норм о применении бюджетных мер принуждения в практической деятельности органов, уполномоченных рассматривать дела о бюджетных правонарушениях.
Четвертый параграф «Бюджетные меры принуждения за нарушение бюджетного законодательства» посвящен анализу и выявлению сущности и определению места бюджетных мер принуждения в системе государственного принуждения.
Бюджетные меры принуждения являются частью государственного принуждения, которое согласно точке зрения ученых-административистов15, должно восприниматься как отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение.
Автор делает вывод о том, что бюджетное принуждение представляет собой вид правового принуждения, состоящий в применении уполномоченными органами власти установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации мер принуждения в связи с неправомерными действиями субъектов-правонарушителей.
15 См.: Бахрах Д.Н., Российский Б А., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник дтя вузов. -М.: НОРМА, 2008. С. 512-515.
Все бюджетные меры принуждения диссертантом подразделяются на меры бюджетного пресечения и меры бюджетной ответственности.
К мерам бюджетной ответственности автор относит:
- бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;
- бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;
- бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;
- передачу уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.
В качестве меры бюджетного пресечения диссертант признает приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций), поскольку ее целевое назначение состоит в принудительном прекращении противоправных действий участников бюджетного процесса, нарушающих закон.
В заключении подводятся итоги диссертационной работы и формулируются основные выводы, полученные в результате диссертационного исследования.
По теме диссертации автором опубликованы 16 работ (в т.ч. в соавторстве) общим объемом 7,5 п.л.:
Статьи, опубликованные в рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Полякова С.А. О классификации правонарушений в области финансов: некоторые теоретические аспекты // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2012. №1 (53). С. 189-191.-0,3 пл.;
2. Полякова С.А. О бюджетных мерах принуждения // Право и экономика. 2015. № 4. С. 68-70. - 0,3 пл.;
3. Полякова С.А. О составе бюджетного правонарушения // Научное мнение. 2015. № 4. С. 205-208,- 0,3 пл.;
Статьи, опубликованные в иных научных журналах:
4. Полякова С.А. Об ответственности за правонарушения в бюджетной сфере // Вестник ДВЮИ МВД России. 2010. № 2 (19). С. 91-93. - 0,2 п.л.;
5. Полякова С.А. Эволюция законодательства о нарушениях в области финансов // Современная наука. 2011. № 4 (7). С. 41-45. - 0,3 п.л.;
6. Полякова С.А. Об ответственности за нарушение финансового законодательства // Современная теория финансового права: научные и практические аспекты развития институтов общей части финансового права: Сб. мат. международ, науч.-практич. конф. - Москва: РАП. 2012. С. 324-327. - 0,2 п.л.;
7. Полякова С.А. О соотношении публичного и частного при привлечении лица к финансовой ответственности // Соотношение публичного и частного в правовом регулировании финансовых и смежных экономических отношений: Сб. мат. международ, науч.-практич. конф. - Москва: РАП. 2012. С. 262-266. - 0,2 п.л.;
8. Полякова С.А. Законодательство Украины и Республики Беларусь о правонарушениях в сфере финансов // Вестник ДВЮИ МВД России. 2012. № 2 (23). С. 75-78.-0,3 пл.;
9. Полякова С.А. К вопросу о финансовом правонарушении // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2013. № 08 (55). С. 225-229. -0,4 п.л.;
10. Полякова С.А. О перспективах развития бюджетного законодательства // Вестник ДВЮИ МВД России. 2014. № 1 (26). С. 70-76. - 0,5 п.л.;
11. Полякова С.А. О классификации финансовых правонарушений // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2014. № 03 (62). С. 120-126.-0,6 п.л.;
12. Полякова С.А. К вопросу о самостоятельности финансовой ответственности // Вестник ДВЮИ МВД России. 2014. № 4 (29). С. 72-77. - 0,5 п.л.;
13. Полякова С.А. О субъектах бюджетно-правовой ответственности // Вестник ДВЮИ МВД России. 2015. № 1 (30). С. 70-77. - 0,6 пл.;
14. Полякова С.А. О национальном и зарубежном законодательстве, устанавливающем ответственность за нарушения в бюджетной сфере: сравнительный анализ // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2015. № 02 (73). С. 35-41. - 0,6 пл.;
Учебные издания:
15. Древаль Л.Н., Древаль (Полякова) С.А. Словарь терминов по финансовому праву, налоговому праву, банковскому праву и «Основам аудита». - Хабаровск: Дальневосточный юридический институт МВД России. 2006. - 52 с. - 1,5 (общ. объем 3,2) пл.;
16. Древаль Л.Н., Полякова С.А., Турчина О.В. Финансовое право в схемах. Учебное наглядное пособие. - Хабаровск: Дальневосточный юридический институт МВД России. 2008. - 56 с. - 0,7 (общ. объем 3,3) пл.
Подписано в печать:
02.07.2015
Заказ № 10813 Тираж - 150 экз. Печать трафаретная. Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (499) 788-78-56 www.autoreferat.ru
