АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Развитие института ответственности за нарушения бюджетного законодательства в современных условиях»
005018432
На правах рукописи
Трошкинева Евгения Валерьевна
РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЯ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
■ і -
' у ' 1 2 ДПР
Москва - 2012 г.
005018432
Диссертация выполнена на кафедре правового обеспечения государственной и муниципальной службы ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Петрова Галина Владиславовна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
руководитель центра экономико-правовых проблем государственного и муниципального управления Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Казанцев Николай Михайлович;
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Центрального филиала Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия» (г. Воронеж)
Пешкова Христина Вячеславовна
Ведущая организация: Российский Государственный Торгово -
Экономический Университет
Защита состоится 19 апреля 2012 года в 16.00 часов на заседании диссертационного совета Д 504.001.04 по юридическим наукам в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, проспект Вернадского, 84, корп. 1, ауд. 3304.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАНХ и ГС.
Автореферат разослан 19 марта 2012 г. Ученый секретарь -^
диссертационного совета _ і { Е.Ю. Киреева
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования заключается в том, что правовой институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации требует совершенствования в целях борьбы с коррупцией, согласованности с нормами налогового, бюджетного, административного, уголовного, таможенного законодательства и нормами международного финансово-правового регулирования.
В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 мая 2009 года «О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах» и Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» Правительством Российской Федерации последовательно реализуется задача по совершенствованию норм бюджетного законодательства. В этой связи Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 1101-р утверждена «Программа по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года» которая требует пересмотра всех бюджетных процедур, а также модернизации системы правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Актуальность темы вытекает из того, что несовершенство норм бюджетного и административного законодательства приводит к фактической безнаказанности нарушителей. В настоящее время лишь в отношении трех оснований применения мер принуждения, предусмотренных БК РФ, установлены санкции в КоАП РФ.
Вследствие этого на сегодняшний день сложилась ситуация, при которой привлечь к административной ответственности за все виды нарушений бюджетного законодательства невозможно.
Отсутствие единства в определении понятия «бюджетного правонарушения» тормозит результативность правоохранительных действий государственных органов по борьбе с коррупцией в бюджетной сфере.
При этом особенно важным является дальнейший научный анализ категории принуждения в финансовом праве применительно к теоретическим аспектам бюджетной ответственности. Разработанные научные теории о принуждении в финансовом праве и административном праве (А.П.Алехин, Д.Н.Бахрах, О.В.Болтинова, О.Н.Горбунова, Е.Ю.Грачева, Б.В.Российский, Н.А.Сатгарова и другие) требуют дальнейшего осмысления в связи с проводимой бюджетной реформой в Российской Федерации.
В настоящее время формируются новые задачи Российского государства по стабилизации финансовой системы и борьбе с финансовым мошенничеством.
Бюджетный кодекс РФ не содержит защитные меры от незаконного вывоза бюджетных средств на территории иностранных государств, что угрожает бюджетной безопасности Российской Федерации.
Вопрос о правовой природе института ответственности за нарушение бюджетного законодательства является дискуссионным и в зарубежных государствах, где правовые регуляторы бюджетных отношений являются важнейшими показателями гармонизации бюджетной, таможенной, налоговой политики государств Европейского Союза.
Вышеизложенное определило выбор темы диссертационного исследования, которое направлено на развитие и совершенствование института ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Степень разработанности темы исследования. Правовой институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства с учетом мирового опыта исследован представителями юридической науки различных периодов (Е.А.Ровинским, И.И.Розановым, Ю.А.Венедиктовым,
A.М.Черепахиным и др.).
Из современных разработок основой данной диссертации явились труды таких представителей финансово-правовой науки права, как
B.В.Бесчеревных, О.В.Болтиновой, А.В.Брызгалина, Л.К.Вороновой, О.Н.Горбуновой, Е.Ю.Грачевой, М.А.Гурвича, С.В.Запольского, М.В.Карасевой, А.Н.Козырина Т.В.Конюховой, Ю.А.Крохиной, Н.П.Кучерова, И.И.Кучерявенко, А.Г.Пауля, Г.В.Петровой, Х.В.Пешковой, М.И.Пискотина, Н.А.Поветкиной, М.Б.Разгильдиевой, Е.А.Ровинского, И.В.Рукавишникововой, А.Д.Селюкова, Э.Д.Соколовой, И.В.Хаменушко, Н.И.Химичевой, А.И.Худякова, С.О.Шохина, С.Д.Цыпкина и др.
Полезными для настоящего исследования были выводы ученых в общей теории права и отдельных отраслях права: А.Б.Агапова,
C.С.Алексеева, А.П.Алехина, М.И.Байтина, И.Н.Барцица, Д.Н.Бахраха, С.Н.Братуся, Н.В.Витрука, И.А.Галагана, В.П.Грибанова, О.С.Иоффе, Д.А.Керимова, С.Ф.Кечекьяна, А.Н.Козырина, А.П.Коренева, Л.Ю.Кролиса, В.Н.Кудрявцева, В.В.Лазарева, А.В.Малько, М.Н.Марченко, Н.И.Матузова, С.Л.Нудель, Т.Д.Зражевской, В.И.Крусса, О.Е.Кутафина, Т.Н.Радько, Ю.Н.Старилова, Б.Н.Топорнина, Ю.А.Тихомирова, М.Х.Фарукшина, Р.О.Халфиной, Н.Ю.Хаманевой, Р.Л.Хачатурова, В.Н.Хропанюка, Л.С.Явич и др.
Проблемы реализации бюджетной ответственности послужили предметом внимания С.Е.Батырова, Е.А.Бочкаревой, Л.Г.Востриковой, О.М.Гейхмана, Е.С.Емельяновой, Ю.А.Крохиной, Н.А.Сатгаровой, Н.В.Сердюковой, Ю.Л.Смирниковой, Ю.В.Тютиной, О.И.Юстусом и др.
Многие аспекты реализации данного института рассматриваются специалистами на уровне диссертаций, посвященных отдельным вопросам финансового и бюджетного права (Ф.В.Маркеловым, Н.А.Сатгаровой, Е.В.Шеховцевым, Н.И. Химичевой и др.). Существенный вклад внесли докторские диссертации последних лет Болтиновой О.В., Грачевой Е.Ю., Покачаловой Е.В., Саттаровой H.A. и др.
Однако большинство работ не затрагивало комплексного анализа правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Ряд положений относительно ответственности за бюджетные правонарушения, сформулированных в различные периоды, актуален и сейчас, но использование сформулированных ранее выводов требует корректировки с учетом изменений, происходящих в социальной, экономической и политической сферах Российского государства.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Предметом диссертационного исследования являются тенденции современного правового регулирования бюджетных отношений, возникающих в связи с привлечением к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном изучении и всестороннем анализе содержания правового института ответственности за нарушение бюджетного законодательства, уточнении основных понятий и категорий сферы формирования охранительных бюджетных правоотношений с учетом складывающихся тенденций, систематизации теоретических положений и выработке теоретических и практических предложений, направленных на совершенствование правового регулирования бюджетного законодательства.
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих основных задач:
- определить содержание правового института ответственности за нарушение бюджетного законодательства;
- уточнить содержание отдельных понятий сферы охранительных бюджетных правоотношений («бюджетное правонарушение», «бюджетная
ответственность», «нецелевое использование бюджетных средств» и другие);
- обосновать классификацию бюджетных правонарушений с учетом различных критериев;
- определить основные направления правового регулирования бюджетной ответственности в целях борьбы с коррупцией;
- провести анализ соотношения института бюджетной ответственности с публично-правовыми институтами административного, налогового, уголовного законодательства;
- определить дополнительные меры принуждения как основания привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства;
- выработать предложения по совершенствованию нормативного правового регулирования привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Методологическая база и методы исследования. При решении поставленных общетеоретических задач использовались положения общенаучного диалектического метода познания. Теория и практика правового регулирования ответственности за нарушения бюджетного законодательства исследуются на основе частных научных методов познания: сравнительно-правового, формально-юридического,
исторического, системно-структурного, метода документального анализа, теоретико-прогностического анализа, метода абстрагирования и обобщения. При этом автор исходил из многовариантности, разнонаправленности, и противоречивости концептуальных подходов к построению отдельных норм, понятий, принципов бюджетного, административного, налогового законодательства. Автор рассматривает нормы названных отраслей законодательства во взаимосвязи, как отражающие переплетение публичного и частного интересов.
Метод сравнительно-правового исследования задействован при сопоставлении различных норм регулирования бюджетной ответственности на федеральном и муниципальном уровнях.
Авторские определения сформулированы с учетом формально-юридического метода.
Теоретико-прогностический анализ позволил отразить тенденции совершенствования норм бюджетного законодательства разных государств по бюджетной ответственности.
Нормативную базу исследования составили Бюджетный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административ-
ных правонарушениях, Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 208-ФЗ «О консолидированной финансовой отчетности», Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и другие федеральные законы, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты Федерального казначейства, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, международные правовые акты, акты бюджетного законодательства иностранных государств.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что работа представляет собой комплексное исследование правового регулирования института ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
На основе теоретического анализа разработаны предложения и научные подходы по изменениям института ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
В связи с реформированием системы бюджетного законодательства предложена «юридическая конструкция» института бюджетной ответственности. Выявлены коллизии между нормами бюджетного и административного законодательства, формирующими институт бюджетной ответственности.
Рекомендованы законодательные меры усиления бюджетного контроля со стороны финансовых органов, поскольку применение мер бюджетного принуждения остается «правом», а не «обязанностью» органа бюджетного контроля.
С новых правовых позиций рассматриваются регулятивные возможности главы 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая устанавливает ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Определены законодательные меры с целью расширения юридического содержания и структуры института бюджетной ответственности.
Выявлены специфические признаки института бюджетной ответственности и отмечены бюджетно-правовые регуляторы антикоррупционных мер. Сформулированы и систематизированы причины бюджетных правонарушений, порождающих в конкретных случаях бюджетную ответственность.
В целях исполнения Российской Федерацией международных обязательств по усилению бюджетной ответственности, выявлены эффективные меры усиления бюджетного контроля в государствах Европейского союза.
Определены теоретические основы классификации бюджетных правонарушений и проведена их классификация. Показана необходимость совершенствования юридических составов процедурно-организационных бюджетных правонарушений как структурного звена института бюджетной ответственности.
Теоретические выводы позволили автору сформулировать предложения по совершенствованию бюджетного законодательства.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Определено, что в процессе выполнения Российской Федерацией международных обязательств по борьбе с коррупцией, а также в связи с реформированием системы бюджетного законодательства, вступлением России в ВТО необходимо современное определение правового института бюджетной ответственности.
В этой связи с теоретических позиций предлагается «юридическая конструкция» института бюджетной ответственности, которую можно охарактеризовать как разновидность финансовой ответственности, меры которой применяются в рамках отношений между получателями бюджетных средств (иными субъектами бюджетного права) и финансовыми органами в случае нарушения норм бюджетного законодательства, реализуемых в рамках бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, на которых возлагается обязанность предотвратить нарушения требований, установленных нормами бюджетного законодательства в целях борьбы с коррупцией, предотвращения неблагоприятных последствий дестабилизации государственной и муниципальной бюджетной дисциплины и иных негативных последствий нарушения бюджетного законодательства.
2. Показано, что средства из бюджетов предоставляются и иным хозяйствующим субъектам: бюджетным учреждениям, автономным учреждениям; различаются лишь порядок и основания предоставления этих средств. В этой связи предлагается в БК РФ предусмотреть ответственность «за нарушение условий использования предоставленных бюджетных средств» иными хозяйствующими субъектами (бюджетными и автономными учреждениями), которым выделяются средства из бюджета бюджетной системы в случаях, предусмотренных законодательством.
3. Определены теоретические основы классификации бюджетных правонарушений, в частности, бюджетные правонарушения классифицированы: 1) по объекту правонарушения - сущности деяния (режим каких бюджетных отношений нарушен): правонарушения - а) в связи с мобилизацией бюджетных средств; б) в связи с осуществлением бюджетного про-
цесса; 2) по проявлению объективной стороны: правонарушения, осуществляемые в форме - а) действия; б) бездействия; 3) в зависимости от негативных последствий правонарушения, приводящие к - а) имущественному ущербу публично-правовых образований (например, нецелевое использование бюджетных средств); б) дезорганизации бюджетной деятельности публично-правовых образований («процедурно-организационные); 4) в зависимости от принципов бюджетной системы Российской Федерации, с несоблюдением которых связано совершение правонарушений и другие.
4. Выявлены коллизии между Бюджетным кодексом Российской Федерации и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, формирующими институт бюджетной ответственности.
Установлено, что при совершении нарушений, предусмотренных статьями 283, 295-303, 305, 306 БК РФ (неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств их получателям, несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом, несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи, финансирование расходов сверх утвержденных лимитов и др.), невозможно применить предусмотренную в них меру ответственности в виде штрафа, так как указанные статьи имеют отсылку к КоАП РФ, в котором отсутствуют соответствующие составы правонарушений.
5. В целях исполнения Российской Федерацией международных обязательств по усилению бюджетной ответственности в целях борьбы с коррупцией предлагается ввести в главу 28 Бюджетного кодекса РФ статью об ответственности за неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом, которая корреспондируется со статьей 17 Конвенции ООН против коррупции.
6. Предлагается в главу 28 БК РФ «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства» внести статью об основаниях применения мер принуждения за незаконное использование средств государственных внебюджетных фондов, а также определить в КоАП РФ необходимость увеличения административных штрафов за нецелевое использование средств бюджетов до размера, кратного сумме бюджетных средств, использованных не по целевому назначению.
7. Сформулированы и систематизированы причины бюджетных нарушений, порождающих в конкретных случаях бюджетную ответственность: а) отсутствие единых основ порядка финансовых проверок (ревизий), проводимых органами финансового контроля, единых требований к порядку бюджетного контроля и стабильного информационно-бюджетного
мониторинга; б) отсутствие единого организационно-финансового механизма доведения до структур, ответственных за бюджетный процесс, результатов применения мер бюджетного принуждения за нарушение законодательства; в) наличие нескольких бюджетно-контрольных органов, а также нечеткое разграничение их компетенции и порядка их взаимоотношений (Росфиннадзор, Федеральное казначейство, Счетная палата и др.).
8. На основе анализа бюджетно-правовых норм государств - членов Европейского Союза (ЕС) выявлено, что действующий механизм бюджетной ответственности в ЕС включает следующие эффективные меры обеспечения бюджетного контроля: 1) создание национальных ревизионных советов по бюджетному контролю (по примеру Великобритании); 2) введение должности финансового прокурора по надзору за законностью в бюджетно-финансовой сфере (по примеру Швейцарии); 3) создание специальных финансовых судов по примеру ФРГ; 4) создание федеральных служб по борьбе с финансовым мошенничеством (пример ОЛАФ ЕС); 5) ведение единого реестра нарушителей бюджетного законодательства (Франция, Германия).
9. Показана необходимость совершенствования юридических составов процедурно - организационных бюджетных правонарушений, как структурного звена института бюджетной ответственности. При этом особого внимания требуют такие процедурно-организационные бюджетные правонарушения, как 1) непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением; 2) открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории учреждений Банка России, имеющих возможность обслуживать счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; 3) несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что сформулированные в ней положения и выводы развивают научные представления об институте ответственности за нарушение бюджетного законодательства, практические предложения могут быть использованы в работе по совершенствованию законодательства и в учебном процессе при проведении лекций и семинарских занятий по дисциплинам «Бюджетное право», «Бюджетный процесс».
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования были обсуждены на
заседаниях кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы, отражены в выступлениях диссертанта на Международной научно-практической конференции «Суды и судебные системы мира: проблемы построения независимого правосудия в свете появления электронного правительства, сетевого общества и государства» (29 сентября 2011 г., Москва: ФГОБУ ВПО «Государственный университет Минфина России»).
Основные результаты диссертационного исследования представлены в научных статьях диссертанта, опубликованных, в том числе, в рецензируемых изданиях, обозначенных в перечне ВАК Минобрнауки России.
Структура работы определена кругом исследуемых проблем, ее целью и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения и списка использованных источников.
II. СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы исследования, изложена степень ее научной разработанности, определены цель, задачи, объект и предмет диссертационного исследования, сформулирована научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, приведены сведения об использованных методах исследования, о материалах, составивших теоретическую и правовую основу работы, представлена информация об апробации результатов исследования, а также сформулированы положения, выносимые на защиту.
В первой главе — «Общая характеристика правового регулирования ответственности за нарушения норм бюджетного законодательства» — рассмотрены понятие и содержание правового института бюджетной ответственности в российском законодательстве (§ 1.1); источники правового регулирования бюджетной ответственности (§ 1.2); теоретические основы классификации бюджетных нарушений по бюджетному кодексу Российской Федерации (§ 1.3); современные тенденции становления института бюджетной ответственности (§ 1.4).
Показано состояние современного института бюджетной ответственности с учетом различных научных взглядов и подходов к правовому регулированию привлечения к ответственности за совершение деяний, нарушающих нормативно установленные требования к бюджетным правоотношениям. В связи с этим отмечено отсутствие в юридической науке единства взглядов относительно понятия института юридической ответствен-
ности, его правовой природы и функционального предназначения. По мнению автора, отсутствие разработанной теории института бюджетной ответственности объясняется тем, что за нарушения бюджетного законодательства предусматривалась лишь административная ответственность. В настоящий период ответственность за соответствующие правонарушения предусматривается не только нормами административного права, но и финансового права; налоговая, бюджетная ответственности рассматриваются как разновидности финансовой ответственности.
Несмотря на то, что ответственность за нарушения бюджетного законодательства не исключает возможность применения административно-правовых, уголовно-правовых санкций, бюджетная ответственность рассмотрена как самостоятельный вид ответственности (точнее, подвид финансовой ответственности). Санкции за нарушения бюджетного законодательства являются разновидностью финансовых санкций и налагаются в особом процессуальном порядке за бюджетные правонарушения, субъектами которых могут выступать уполномоченные в публичной бюджетной деятельности субъекты (органы власти, должностные лица, получатели бюджетных средств и др.). Применение наряду с мерами бюджетной ответственности мер административной ответственности объяснено переходным периодом становления бюджетно-правовых мер государственного принуждения, относительно начальным этапом становления института финансово-правовой ответственности. В основу разграничения бюджетного правонарушения и административного проступка положен критерий субъекта правонарушения и особенности процессуального порядка применения мер ответственности.
Анализ действующего законодательства и сложившихся точек зрения относительно видов ответственности позволяет определить бюджетную ответственность как разновидность финансовой ответственности, меры которой применяются в рамках отношений между получателями бюджетных средств (иными субъектами бюджетного права) и финансовыми органами в случае нарушения норм бюджетного законодательства, реализуемыми в рамках бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, на которых возлагается обязанность предотвратить нарушения требований, установленных нормами бюджетного законодательства в целях борьбы с коррупцией, предотвращения неблагоприятных последствий дестабилизации государственной и муниципальной бюджетной дисциплины и иных негативных последствий нарушения бюджетного законодательства.
Проведен анализ особенностей функций бюджетной ответственности. Сформулирован вывод, что данная ответственность предусматривает возможность применения к правонарушителям как репрессивных (штрафных), так и правовосстановительных мер. Правовосстановительными мерами является изъятие в бесспорном порядке следующих видов бюджетных средств: используемых не по целевому назначению; подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек; а также процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил; пеня; выплата компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования. Перечисленные меры направлены на компенсацию, устранение вреда и убытков, причиненных как Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, так и бюджетополучателям неправомерными действиями в бюджетной сфере. Следовательно, ответственность за нарушение бюджетного законодательства является публично-правовой по типу: ее санкции направлены на защиту экономических интересов государства, реализующихся в рамках бюджетной деятельности государства и муниципальных образований. Правовосстановительная функция ответственности за нарушение бюджетного законодательства неразрывно связана с предупредительной (превентивной) функцией, заключающейся в предотвращении совершения бюджетных правонарушений.
Выделены следующие особенности института юридической ответственности за нарушения норм бюджетного законодательства: реализация в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований; до факта совершения правонарушения предметом нормативного регулирования выступают - регулятивные бюджетные отношения, после -охранительные бюджетные правоотношения; преобладание превентивной и правовосстановительной функции; охранительные бюджетные правоотношения предполагают сложные взаимосвязи задействованных субъектов.
Проанализировано содержание правового регулирования бюджетной ответственности. Исходя из складывающихся тенденций, сформулирован вывод, что для осуществления финансовой деятельности, ее охраны органы власти разных уровней принимают нормативные правовые акты, содержащие специальные финансово-правовые нормы, без реализации которых не могут возникнуть бюджетные правоотношения, осуществлен контроль, позволяющий выявить основания привлечения к ответственности в бюджетной сфере. В связи с этим в работе проведен анализ положений отдельных нормативных правовых актов, имеющих непосредственное значение для контрольной деятельности и реализации мер ответственности за
совершение бюджетных правонарушений. Это позволило сформулировать предложения по совершенствованию законоположений, устанавливающих исследуемый институт.
Сгруппированы направления правового регулирования ответственности за нарушения бюджетного законодательства, включающие:
- установление основ применения института ответственности: Конституция РФ; международные правовые акты, отражающие международные обязательства Российской Федерации в сфере борьбы с коррупцией, отмыванием нелегальных доходов (Конвенция ООН против коррупции, Лимская декларация);
- закрепление основ осуществления бюджетного процесса в деятельности органов исполнительной и законодательной власти: например, Бюджетный кодекс РФ, региональные и муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие осуществление бюджетного процесса на федеральном, региональном и местном уровне соответственно - в соответствии с разграничением компетенции органов власти, в том числе территориальной компетенции различных уровней;
- установление требований к осуществлению учетной и отчетной деятельности субъектов, которая так или иначе связана с функционированием бюджетной системы: требований бухгалтерского учета и ведению отчетности: например, Федеральные законы от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете»; от 27 июля 2010 г. № 208-ФЗ «О консолидированной финансовой отчетности» и др.;
- режим денежных обязательств получателей бюджетных средств, денежных операций, осуществляемых иными уполномоченными субъектами, например: Приказ Минфина России 31 декабря 2010 г. № 199н «Об утверждении Правил обеспечения наличными деньгами организаций, лицевые счета которым открыты в территориальных органах Федерального казначейства» и др.;
- закрепление полномочий и функций государственных органов в сфере бюджетного регулирования и обеспечения бюджетной ответственности, например, Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»; Постановления Правительства РФ: от 30 июня 2006 г. № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации», от 15 июня 2004 г. № 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора»; от 1 декабря 2004 г. № 703 «О Федеральном казначействе» и др.;
- регулирование оснований уголовной и административной ответственности за бюджетные правонарушения: Уголовный кодекс РФ и Кодекс
РФ об административных правонарушениях устанавливают основания привлечения к уголовной и административной ответственности за правонарушения в бюджетной сфере.
В исследовании сформулирован подход к классификации правонарушений в сфере бюджетных отношений с учетом следующих критериев:
1) по объекту правонарушения - сущности деяния (режим каких бюджетных отношений нарушен) ~ правонарушения, возникающие:
- в связи с мобилизацией бюджетных средств (несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов);
- в связи с использованием бюджетных средств (нецелевое использование бюджетных средств: финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись);
- в связи с осуществлением бюджетного процесса (несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета; несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях; несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов; открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на территории учреждений Банка России, имеющих возможность обслуживать счета бюджетов и
др-);
2) по проявлению объективной стороны - правонарушения, осуществляемые в форме:
- действия (использование бюджетных средств не по целевому назначению, финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись, открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории учреждений Банка России);
- бездействия (неперечисление бюджетных средств их получателям, несоблюдение обязательности зачисления доходов в бюджет);
3) в зависимости от того, к каким негативным последствиям приводят правонарушения - правонарушения, приводящие к:
- имущественному ущербу публично-правовых образований (нецелевое использование бюджетных средств; финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов; невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе);
- дезорганизации бюджетной деятельности публично-правовых образований («процедурно-организационные»), выражающиеся в недолжном исполнении (неисполнении) предписаний бюджетных процессуальных норм, содержащих требования к действиям уполномоченных в осуществлении бюджетного процесса субъектов (несвоевременное представление проектов бюджетов, отчетов и иных сведений, связанных с исполнением бюджета; отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства; несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств; несоответствие сводной бюджетной росписи и бюджетной росписи главных распорядителей бюджетных средств расходам, утвержденным бюджетом, и т.д.);
4) в зависимости от принципов бюджетной системы Российской Федерации, с несоблюдением которых связано совершение правонарушений («адресность и целевой характер бюджетных средств» — правонарушение в виде нецелевого использования бюджетных средств; «сбалансированность бюджета» - несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного (муниципального) долга и расходов на обслуживание государственного (муниципального) долга; «единство кассы» - открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на территории учреждений Банка России, имеющих возможность обслуживать счета бюджетов);
5) в зависимости от методов бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, в связи с реализацией которых совершено нарушение:
- метод прогнозирования - правонарушения в виде несвоевременного представления отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета; несвоевременного доведения до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях; несвоевременного доведения до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;
- метод планирования - правонарушения в виде несоответствия сводной бюджетной росписи закону (решению) о бюджете; несоответствия уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и сводной бюджетной росписи;
- метод организации — правонарушения в виде неперечисления бюджетных средств получателям бюджетных средств; несвоевременного зачисления бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств; несвоевременного доведения до получателей бюджетных средств уведом-
лений о бюджетных ассигнованиях; несвоевременного исполнения платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов; несвоевременного подтверждения бюджетных обязательств, несвоевременного осуществления платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам;
- метод координации (взаимодействие, согласование действий субъектов бюджетных правоотношений) - правонарушения в виде несвоевременного представления отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета; несвоевременного доведения до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях; несвоевременного доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств; несоответствия уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и сводной бюджетной росписи; несвоевременного представления проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов; отказа подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных БК РФ и др.;
6) в зависимости от того, бюджетно-правовые нормы каких видов нарушены: нарушение обязывающих норм влечет неисполнение закона (решения) о бюджете (обязанность исполнить бюджет); неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств (обязанность перечислить бюджетные средства); несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам (обязанности подтвердить бюджетные обязательства, осуществить платежи); запрещающих норм - финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств; открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на территории учреждений Банка России, имеющих возможность обслуживать счета бюджетов.
7) в зависимости от того, с нарушением каких правовых актов связаны:
- нормативных (неисполнение закона (решения) о бюджете);
- индивидуальных (ненормативных) (несоответствие сводной бюджетной росписи закону (решению) о бюджете; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов).
Автором охарактеризованы особенности правового регулировании привлечения к бюджетной ответственности. По мнению автора, правовое
регулирование охранительных бюджетных отношений приобретает особую актуальность в условиях экономии бюджетных средств, связанных с кризисом, когда эффективность, результативность и особенности государственных бюджетных расходов являются показателем эффективной государственной политики в области контроля распределения и использования бюджетных средств. Работа по совершенствованию бюджетной системы и бюджетного процесса как сфер совершения правонарушений рассматривается в числе важнейших задач государства, направленных на формирование норм эффективного бюджетного регулирования, должна обеспечить развитие общих принципов функционирования бюджетной системы в целом и каждого ее института в отдельности.
Актуальность поставленных вопросов вызвана также наличием комплекса экономико-правовых факторов изменения условий применения ответственности за нарушения бюджетного законодательства: спецификой бюджетного законодательства различных государств; ростом числа судебных споров о толковании и применении норм бюджетного и административного законодательства; неясностями в бюджетном и административном законодательстве при привлечении к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Бюджетное законодательство отграничено от административного законодательства по предмету и методу правового регулирования, соответственно, установлены различия между бюджетной и административной ответственностью. Указана несогласованность положений бюджетного законодательства об ответственности и положений КоАП РФ. Устранить указанные недостатки законодательного регулирования предлагается следующим образом:
1) принять административно-процессуальный кодекс, который урегулирует процедуру привлечения к административной ответственности:
2) рассмотреть вопрос о создании специальных финансовых судов (например, как в ФРГ);
3) расширить институты Уголовного кодекса РФ, в которых предусмотреть составы преступлений в сфере бюджетных правоотношений;
4) определить ответственность частных субъектов, получающих бюджетные средства по разным основаниям (бюджетные учреждения, автономные учреждения)).
В главе второй -«Субъективный и объективный подход к институту бюджетной ответственности» - рассмотрены правовая регламентация оснований бюджетной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств (§ 2.1); процедурно-организационные правонарушения
в сфере бюджетного законодательства и бюджетного процесса (§ 2.2); ответственность государственных органов и должностных лиц в сфере бюджетных отношений (§ 2.3).
Представлен анализ состава конкретного правонарушения - нецелевого использования бюджетных средств. Автор обосновывает, что соблюдение целевого характера бюджетных средств в ходе исполнения расходов бюджета имеет важное значение для бюджетной деятельности, т.к. позволяет достичь цели формирования и распределения централизованных финансов - использовать бюджетные средства в целях реализации задач и функций государства.
Ст. 289 БК РФ закрепляет понятие «нецелевое использование бюджетных средств». Такое «косвенное» определение данного понятия «через» состав правонарушения, а не через формы проявления несоблюдения соответствующего принципа бюджетной системы, позволяет выявить пробелы в БК РФ. Формы использования средств как нецелевого в БК РФ не определены. На практике представляет сложности привлечение к ответственности за правонарушение, элементы характеристики объективной стороны которого не конкретизированы, более диктуются подзаконными актами, складывающейся практикой, в том числе судебной, нежели законодательным регулированием. Несмотря на то, что многие акты Минфина РФ по вопросам уточнения направлений использования бюджетных средств утратили юридическую силу, квалификация ими направления использования бюджетных средств как «нецелевого» фактически не потеряла актуальности, о чем свидетельствует анализ действующих подзаконных актов, предусматривающих особенности использования бюджетных средств отдельными учреждениями, а также судебной практики.
Согласно действующему закону, термин «нецелевое использование бюджетных средств» применяется по отношению только к получателям бюджетных средств - субъектам, в буквальном смысле признаваемым в качестве таковых БК РФ (казенные учреждения и др. - «получатели бюджетных средств» как участники бюджетного процесса). В то же время анализ законоположений подтверждает, что средства из бюджетов предоставляются и иным хозяйствующим субъектам: бюджетным учреждениям, автономным учреждениям; различаются лишь порядок и основания предоставления этих средств. В этой связи предлагается в БК РФ предусмотреть ответственность «за нарушение условий использования предоставленных бюджетных средств» иными хозяйствующими субъектами (бюджетными и автономными учреждениями), которым выделяются средства из бюджета бюджетной системы в случаях, предусмотренных законодательством.
В работе рассматриваются бюджетные правонарушения сквозь призму сферы их совершения - бюджетного процесса - как процедурно-процессуальной деятельности субъектов бюджетного права, в рамках которой возникают, изменяются, прекращаются бюджетные правоотношения.
Бюджетное правонарушение характеризуется признаками противоправного деяния: противоправность (нарушение бюджетного законодательства), особый характер деяния (действия или бездействия), специфичный субъект (субъект бюджетного права, участник бюджетного процесса, определенный БК РФ). Спецификой бюджетного правонарушения является то, что оно напрямую связано с формированием, расходованием и использованием бюджетных денежных средств государства в рамках специализированной деятельности - бюджетного процесса. Поэтому процедурно организационные правонарушения составляют основную массу правонарушений в сфере бюджетного права. Применительно к бюджетному праву «процессуальные правонарушения» связаны непосредственно с нарушением процессуальных бюджетных правовых норм, регулирующих бюджетный процесс, являющийся сферой функционирования бюджетных процессуальных отношений.
Процедурно-организационное правонарушение в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований следует рассматривать как недолжное исполнение (неисполнение) предписаний бюджетных процессуальных норм, содержащих требования к действиям уполномоченных в осуществлении бюджетного процесса субъектов.
Совершение процедурно-организационных правонарушений связано с несоблюдением так называемых специальных принципов бюджетного процесса, специальных принципов бюджетного права: принцип периодичности; организационное единство бюджетного процесса; принцип учета специальных бюджетных показателей, установленных бюджетной классификацией Российской Федерации; принцип подчинения определенным срокам и др. Данные принципы непосредственно не обозначены в законе как «принципы бюджетного процесса», вытекают из нормативных установлений. Однако это не должно являться поводом для их несоблюдения, недолжного соблюдения, тем более, что эти негативные явления «выливаются» в совершение правонарушений, служащих основанием бюджетной ответственности в соответствии с БК РФ.
Исходя из «многостадийности» бюджетного процесса, различаются и бюджетные правоотношения, реализуемые в рамках конкретных стадий, как следствие - потенциально возможные правонарушения. Так, например:
- на стадии составления проекта бюджета имеют место такие нарушения как несоблюдение требований БК РФ, регламентирующих порядок составления проекта бюджета, принципов бюджетной системы, несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных БК РФ, а также несвоевременное представление проектов бюджетов;
- на стадии исполнения бюджета - неисполнение закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств; несвоевременное доведение до участников бюджетного процесса уведомлений о бюджетных ассигнованиях; несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств; несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов и иных поступлений в бюджетную систему на единый счет бюджета; неперечисление (несвоевременное перечисление, неполное перечисление) перечисление (зачисление) бюджетных средств получателям бюджетных средств; отказ в санкционировании исполнения бюджетных обязательств, кроме оснований, установленных БК РФ; несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам; осуществление расходов превышающих размеры бюджетных ассигнований, утвержденных сводной бюджетной росписью, и доведенных лимитов бюджетных обязательств и др.;
- на стадии составления, рассмотрения утверждения и представления отчетов об исполнении бюджетов - ненадлежащее представление отчетов об исполнении бюджетов и др.
Автором раскрыты особенности привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства государственных органов и должностных лиц, реализующих полномочия в связи с функционированием бюджетных правоотношений.
Обоснована прямая зависимость между порядком привлечения к ответственности за совершение бюджетных правонарушений и сущностью правонарушения, правовым положением субъекта, совершившего правонарушение, и субъекта, привлекающего к ответственности. Доказано, что субъектами, непосредственно ответственными за должную реализацию норм бюджетного права (ответственность как мера принуждения в негативном смысле) выступают именно органы власти, а не публично-правовые образования, хотя материально заинтересованными субъектами в большинстве случаев выступают публично-правовые образования, являющиеся собственниками бюджетных средств. Потенциально возможные на-
рушения связаны с компетенцией соответствующих субъектов; соответственно и санкции, налагаемые в качестве наказания на правонарушителей, тесно связаны с их компетенцией, объектами, на которые направлена реализация полномочий. Отмеченное объясняется тем, что состояние экономики находится в тесной связи с распорядительной деятельностью должностных лиц и исполнением ими соответствующих федеральных законов. Анализ содержания бюджетных правонарушений свидетельствует, что большинство из них связаны с недолжным осуществлением полномочий по осуществлению активных действий; реализацией «строго бюджетных прав», прежде всего процессуального характера, опосредующих функционирование бюджета как денежного фонда, как правового акта.
В ходе анализа содержания законоположений выяснено, что не все субъекты бюджетного права - органы власти, учреждения, в том числе выступающие участниками бюджетного процесса - понимаются статьей 4 БК РФ как субъекты бюджетных правонарушений. Президент РФ как глава государства обладает рядом полномочий контрольного и властно-распорядительного характера. Однако применительно к бюджетному праву не установлена ответственность Президента РФ за несвоевременность направления Федеральному Собранию ежегодного бюджетного послания, согласно ст. 170 БК РФ. Ответственность Правительства РФ также не имеет четко очерченных границ.
Сложные характеристики компетенции государственных органов и должностных лиц в бюджетной сфере констатированы как предпосылка того, что привлечение к ответственности за совершение ими бюджетных правонарушений рассматривается как довольно сложная процедура. В привлечении к ответственности за нарушение бюджетного законодательства выделены четыре стадии: 1) возникновение обязанности правонарушителя (момент совершения бюджетного правонарушения); 2) фиксация факта и квалификация деяния как правонарушения, с учетом определения объективной стороны правонарушения; 3) привлечение к ответственности; 4) реализация мер неблагоприятных последствий в отношении нарушителя. Первая стадия обусловлена поведением виновного лица. Вторая, третья и четвертая стадии связаны с процессуальными особенностями деятельности контролирующих органов, реализацией их полномочий и функций. Уполномоченное лицо применяет меры ответственности по отношению к органу власти или должностному лицу при наличии следующих обязательных элементов состава правонарушения: субъект, объект и причинно-следственная связь между противоправным поведением и наступившими
неблагоприятными последствиями в виде посягательства на охраняемые законом бюджетные отношения.
Сформулированы принципы привлечения государственных органов и должностных лиц к ответственности за нарушение бюджетного законодательства: законность; привлечение к ответственности только за те деяния, которые законом признаются нарушениями бюджетного законодательства на момент их совершения; соотношение примененных мер принуждения с полномочиями органа власти, учреждения; обязательность, неотвратимость ответственности; недопустимость повторного привлечения субъекта за одно и то же правонарушение; гарантированность обжалования меры принуждения; недопустимость при привлечении к ответственности использования доказательств, полученных с нарушением законодательства, либо документов, из содержания которых затруднительно сделать ввод о факте совершенного правонарушения (не имеют доказательственного значения); достоверность информации о факте совершенного деяния.
Глава 3 - «Совершенствование норм бюджетного законодательства об ответственности» - раскрывает соотношение института бюджетной ответственности с другими институтами российского законодательства (§ 3.1); российский и зарубежный опыт правового регулирования бюджетных отношений (§ 3.2).
Исследована взаимосвязь между бюджетно-правовыми понятиями и категориями, применимыми в сфере привлечения к бюджетной ответственности.
Анализ положений бюджетного законодательства (прежде всего ст. 283 БК РФ) позволил сделать вывод о том, что большинство негативных явлений в бюджетной сфере связано с нарушениями требований функционирования следующих бюджетно-правовых «явлений»:
- нарушением требований к функционированию бюджета, с правовой точки зрения рассматриваемого в качестве законодательного акта, подлежащего исполнению в обязательном порядке в строгом соответствии с нормативной базой («неисполнение закона (решения) о бюджете»), что подтверждается необходимыми для ведения бюджетного процесса документами (например, «несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета» и др.);
- нарушением требований режимных характеристик бюджетных средств, имеющих форму доходов, расходов, источников финансирования дефицита бюджета («нецелевое использование бюджетных средств»; «несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюд-
жетов государственных внебюджетных фондов II иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации»; «несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг»; «несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных БК РФ»);
- нарушением организационных требований бюджетного процесса («неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств»; «неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств»; «несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств»; «несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств», «несоответствие сводной бюджетной росписи закону о бюджете»; «открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории учреждений Банка России, имеющих возможность обслуживать счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» и др.).
Анализ категории бюджетной ответственности «на фоне» иных понятий и категорий позволил выявить содержательные недостатки регулирования ответственности Бюджетным кодексом РФ. Например, представляется неточным терминологическое обозначение составов отдельных правонарушений БК РФ через «призму» нарушения поступлений денежных средств «в бюджетную систему»: «несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации» (ст. ст. 283, 303 БК РФ). Бюджетная система - более широкая категория, включающая бюджеты разных уровней публично-правовых образований и бюджеты внебюджетных фондов, исходя из анализа ст. ст. 6, 10 БК РФ. Поэтому указанный состав корректнее обозначить как «несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации» и внести соответствующие изменения в статьи 283 и 303 БК РФ. В противном случае создается ощущение направления бюджетных средств «в никуда», порожденная слишком широким, неконкретным обозначением состава бюджетного правонарушения.
Ответственность за нарушение бюджетного законодательства рассматривается как гарантия должного хода бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, соблюдения законности в сфере бюджетных отношений. Понимание бюджета, бюджетного процесса как
правовых категорий и определение в законе их режимных характеристик является определяющим для обозначения в законе конкретных форм поведения задействованных субъектов как «недолжного» - установления составов правонарушений.
Сформулирован вывод, что привлечение к ответственности за нарушение бюджетного законодательства и бюджетные правоотношения как бюд-жетно-правовые категории соотносятся в том смысле, что меры ответственности назначаются вследствие несоблюдения установленного в законодательстве подхода к правоотношениям в связи с функционированием бюджетов бюджетной системы в рамках бюджетной деятельности государства и муниципальных образований. Охранительные механизмы в бюджетной сфере в широком смысле связаны не только с обеспечением соблюдения бюджетной дисциплины в части исполнения непосредственно требований бюджета, но и с охраной права государственной и муниципальной собственности. Недолжное осуществление бюджетной деятельности обнаруживается как в гражданских правоотношениях (исполнение гражданско-правовых договоров за счет бюджетных средств), так и в бюджетных правоотношениях, могущих повлечь за собой правонарушения. Назначение и реализация мер гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований (бюджетных учреждений) в любом случае связано с расходованием государственных и муниципальных средств на возмещение вреда иным субъектам, потерпевшим от неправомерных действия (бездействия) уполномоченных органов и учреждений. В связи с этим следует констатировать связь бюджетной ответственности с иными отраслевыми институтами юридической ответственности.
Проанализировано правовое регулирование и правоприменительная практика в сфере бюджетных отношений России и зарубежных государств.
Финансово-бюджетная нормотворческая и правоприменительная практика России и зарубежных государств имеет много общего, в том числе, формирование бюджетной системы в соответствии с особенностями государственного устройства; правовое упорядочение функционирования бюджетной системы в учетом особенностей государственной деятельности в целом; сходство нормативно предусмотренных принципов бюджетной системы; терминологически и содержательно одинаковые бюджетные правоотношения - предмет регулирования бюджетно-правовых норм; конституционные основы бюджетных правоотношений; активное развитие межбюджетных отношений; обеспечение соблюдения финансовой дисциплины мероприятиями по бюджетному контролю, по результатам которого виновные субъекты могут быть привлечены к ответственности; к ответствен-
ности за нарушение бюджетного законодательства привлекаются субъекты, компетенция которых так или иначе связана с функционированием бюджета в его правовом, материальном понимании (прежде всего органы, ответственные за исполнение бюджета, а также органы, «вступающие» в бюджетные правоотношения на стадии составления проекта бюджета и др.).
Проведенный анализ зарубежных механизмов регулирования бюджетных отношений и бюджетной системы подтвердил, что их использование в отечественной практике должно быть тщательно продуманным и обоснованным. Недопустимо перенесение этих механизмов без предварительной адаптации к условиям Российского государства.
В заключении диссертации сформулированы основные выводы проведенного исследования.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы общим объемом 2,8 п.л.:
Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных перечнем ВАК Минобрнауки России:
1. Трошкинева Е.В. Современная динамика правового регулирования ответственности за нарушение норм бюджетного законодательства // Бизнес в законе. - 2009. - № 5. - 0,9 п.л.
2. Трошкинева Е.В. Концептуальные подходы к развитию правового института бюджетной ответственности в российском законодательстве // Бизнес в законе. - 2011. - № 2. - 0,8 п.л.
Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:
3. Трошкинева Е.В. Источники правового регулирования бюджетной ответственности// Государственное управление и право: сб. науч. тр. -«НИПКЦ Восход А», 2010. - Вып. 10. — 0,5 п.л
4. Трошкинева Е.В. Принципы бюджетной системы России и зарубежных стран - часть правового регулирования бюджетных отношений Российской Федерации // Право и экономика: сб. науч. тр. - Изд-во Социум, 2012.-Вып. 1.-0,7 п.л.
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук ТРОШКИНЕВОЙ ЕВГЕНИИ ВАЛЕРЬЕВНЫ
Тема диссертационного исследования «РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЯ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ))
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор ПЕТРОВА ГАЛИНА ВЛАДИСЛАВОВНА
Изготовление оригинал-макета Трошкиневой Е.В.
Подписано в печать 16 марта 2012 г. Тираж 80 Усл. п.л. 1,2
Отпечатано ОПМТ РАНХ и ГС. Заказ . 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Развитие института ответственности за нарушения бюджетного законодательства в современных условиях»
61 12-12/1012
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЯ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СОВРЕМЕННЫХ
УСЛОВИЯХ
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право,
информационное право Диссертация
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
На правах рукописи
Трошкинева Евгения Валерьевна
Научный руководитель -доктор юридических наук, профессор Петрова Г.В.
Москва - 2012
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ........................................................................................................3
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЯ НОРМ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА.............................................................14
1.1. Понятие и содержание правового института бюджетной ответственности в российском законодательстве..................................................14
1.2. Источники правового регулирования бюджетной ответственности.. 27
1.3. Теоретические основы классификации бюджетных нарушений по Бюджетному кодексу Российской Федерации................................................,.......45
1.4. Современные тенденции становления института.................................65
бюджетной ответственности..........................................................................65
ГЛАВА 2. СУБЪЕКТИВНЫЙ И ОБЪЕКТИВНЫЙ ПОДХОД К
ИНСТИТУТУ БЮДЖЕТНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ.........................................81
2.1. Правовая регламентация оснований бюджетной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств.......................................................81
2.2. Процедурно-организационные правонарушения в сфере бюджетного законодательства и бюджетного процесса............................................................105
2.3. Ответственность государственных органов и должностных лиц в сфере бюджетных отношений................................................................................119
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НОРМ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ..........................................138
3.1. Соотношение института бюджетной ответственности с другими институтами российского законодательства........................................................138
3.2. Российский и зарубежный опыт правового регулирования бюджетных отношений................................................................................................................162
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.............................................................................................191
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ............................................200
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования заключается в том, что правовой институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации требует совершенствования в целях борьбы с коррупцией, согласованности с нормами налогового, бюджетного, административного, уголовного, таможенного законодательства и нормами международного финансово-правового регулирования.
В соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 25 мая 2009 г. «О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах» и Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» Правительством РФ последовательно реализуется задача по совершенствованию норм бюджетного законодательства. В этой связи Распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 года № 1101-р утверждена «Программа по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года» которая требует пересмотра всех бюджетных процедур, а также модернизации системы правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Актуальность темы вытекает из того, что несовершенство норм бюджетного и административного законодательства приводит к фактической безнаказанности нарушителей. В настоящее время лишь в отношении трех оснований применения мер принуждения, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ1, установлены санкции в Кодексе РФ об административных правонарушениях2.
Вследствие этого на сегодняшний день сложилась ситуация, при которой привлечь к административной ответственности за все виды нарушений бюджетного законодательства невозможно.
1 Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 31 июля 1998 г. (ред. от 3 дек. 2011 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823 (далее -БК РФ).
2 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федер. закон от 30 дек. 2001 г. (ред. от 31 янв. 2012 г.) // СЗ РФ. 2002. №1.4. 1. Ст. 1.
Отсутствие единства в определении понятия «бюджетного правонарушения» тормозит результативность правоохранительных действий государственных органов по борьбе с коррупцией в бюджетной сфере.
При этом особенно важным является дальнейший научный анализ категории принуждения в финансовом праве применительно к теоретическим аспектам бюджетной ответственности. Разработанные научные теории о принуждении в финансовом праве и административном праве (А.П.Алехин, Д.Н.Бахрах, О.В.Болтинова, О.Н.Горбунова, Е.Ю.Грачева, Б.В.Россинский, Н.А.Саттарова и другие) требуют дальнейшего осмысления в связи с проводимой бюджетной реформой в Российской Федерации.
В настоящее время формируются новые задачи России по стабилизации финансовой системы и борьбе с финансовым мошенничеством.
Бюджетный кодекс РФ не содержит защитные меры от незаконного вывоза бюджетных средств на территории иностранных государств, что угрожает бюджетной безопасности Российской Федерации.
Вопрос о правовой природе института ответственности за нарушение бюджетного законодательства является дискуссионным и в зарубежных государствах, где правовые регуляторы бюджетных отношений являются важнейшими показателями гармонизации бюджетной, таможенной, налоговой политики государств Европейского Союза.
Вышеизложенное определило выбор темы диссертационного исследования, которое направлено на развитие и совершенствование института ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Степень разработанности темы исследования. Правовой институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства с учетом мирового опыта исследован представителями юридической науки различных периодов (Е.А.Ровинским, И.И.Розановым, Ю.А.Венедиктовым, А.М.Черепахиным и др.).
Из современных разработок основой данной диссертации явились труды таких представителей финансово-правовой науки права, как В.В.Бесчеревных, О.В.Болтиновой, А.В.Брызгалина, Л.К.Вороновой, О.Н.Горбуновой,
Е.Ю.Грачевой, М.А.Гурвича, С.В.Запольского, М.В.Карасевой, А.Н.Козырина Т.В.Конюховой, Ю.А.Крохиной, Н.П.Кучерова, И.И.Кучерявенко, А.Г.Пауля, Г.В.Петровой, Х.В.Пешковой, М.И.Пискотина, Н.А.Поветкиной, М.Б.Разгильдиевой, Е.А.Ровинского, И.В.Рукавишниковой, А.Д.Селюкова, Э.Д.Соколовой, И.В.Хаменушко, Н.И.Химичевой, А.И.Худякова, С.О.Шохина, С.Д.Цыпкина и др.
Полезными для настоящего исследования были выводы ученых в общей теории права и отраслях права: А.Б.Агапова, С.С.Алексеева, А.П.Алехина, М.И.Байтина, И.Н.Барцица, Д.Н.Бахраха, С.Н.Братуся, Н.В.Витрука, П.А.Галагана, В.П.Грибанова, О.С.Иоффе, Д.А.Керимова, С.Ф.Кечекьяна, А.Н.Козырина, А.П.Коренева, Л.Ю.Кролиса, В.Н.Кудрявцева, В.В.Лазарева,
A.В.Малько, М.Н.Марченко, Н.И.Матузова, С.Л.Нудель, Т.Д.Зражевской,
B.И.Крусса, О.Е.Кутафина, Т.Н.Радько, Ю.Н.Старилова, Б.Н.Топорнина, Ю.А.Тихомирова, М.Х.Фарукшина, Р.О.Халфиной, Н.Ю.Хаманевой, Р.Л.Хачатурова, В.Н.Хропанюка, Л.С.Явич и др.
Проблемы реализации бюджетной ответственности послужили предметом внимания С.Е.Батырова, Е.А.Бочкаревой, Л.Г.Востриковой, О.М.Гейхмана, Е.С.Емельяновой, Ю.А.Крохиной, Н.А.Саттаровой, Н.В.Сердюковой, Ю.Л.Смирниковой, Ю.В.Тютиной, О.И.Юстусом и др.
Многие аспекты реализации данного института рассматриваются специалистами на уровне диссертаций, посвященных отдельным вопросам финансового и бюджетного права (Ф.В.Маркеловым, Н.А.Саттаровой, Е.В.Шеховцевым, Н.И. Химичевой и др.). Существенный вклад внесли докторские диссертации последних лет Болтиновой О.В., Грачевой Е.Ю., Покачаловой Е.В., Саттаровой H.A. и др.
Однако большинство работ не затрагивало комплексного анализа правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Ряд положений относительно ответственности за бюджетные правонарушения, сформулированных в различные периоды, актуален и сейчас, но использование сформулированных ранее выводов требует корректировки с учетом изменений,
происходящих в социальной, экономической и политической сферах Российского государства.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Предметом диссертационного исследования являются тенденции современного правового регулирования бюджетных отношений, возникающих в связи с привлечением к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном изучении и всестороннем анализе содержания правового института ответственности за нарушение бюджетного законодательства, уточнении основных понятий и категорий сферы формирования охранительных бюджетных правоотношений с учетом складывающихся тенденций, систематизации теоретических положений и выработке теоретических и практических предложений, направленных на совершенствование бюджетно-правового регулирования.
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих основных задач:
- определить содержание правового института ответственности за нарушение бюджетного законодательства;
- уточнить содержание отдельных понятий сферы охранительных бюджетных правоотношений («бюджетное правонарушение», «бюджетная ответственность», «нецелевое использование бюджетных средств» и другие);
- обосновать классификацию бюджетных правонарушений с учетом различных критериев;
- определить основные направления правового регулирования бюджетной ответственности в целях борьбы с коррупцией;
- провести анализ соотношения института бюджетной ответственности с
I
публично-правовыми институтами административного, налогового, уголовного законодательства;
- определить дополнительные меры принуждения как основания привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства;
- выработать предложения по совершенствованию нормативного правового регулирования привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Методологическая база и методы исследования. При решении поставленных задач использовались положения общенаучного диалектического метода познания. Теория и практика правового регулирования ответственности за нарушения бюджетного законодательства исследуются на основе частных научных методов познания: сравнительно-правового, формально-юридического, исторического, системно-структурного, метода документального анализа, теоретико-прогностического анализа, метода абстрагирования и обобщения. При этом автор исходил из многовариантности, разнонаправленности, и противоречивости концептуальных подходов к построению отдельных норм, понятий, принципов бюджетного, административного, налогового законодательства. Автор рассматривает нормы названных отраслей во взаимосвязи, как отражающие переплетение публичного и частного интересов.
Метод сравнительно-правового исследования задействован при сопоставлении различных норм регулирования бюджетной ответственности на федеральном и муниципальном уровнях.
Авторские определения сформулированы с учетом формально-юридического метода.
Теоретико-прогностический анализ позволил отразить тенденции совершенствования норм бюджетного законодательства разных государств по бюджетной ответственности.
Нормативную базу исследования составили Бюджетный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 208-ФЗ «О консолидированной финансовой отчетности», Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных
учреждениях» и другие федеральные законы, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты Федерального казначейства, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, международные правовые акты, акты бюджетного законодательства иностранных государств.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что работа представляет собой комплексное исследование правового регулирования института ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
На основе теоретического анализа разработаны предложения и научные подходы по изменениям института ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
В связи с реформированием системы бюджетного законодательства предложена «юридическая конструкция» института бюджетной ответственности. Выявлены коллизии между нормами бюджетного и административного законодательства, формирующими институт бюджетной ответственности. Рекомендованы законодательные меры усиления бюджетного контроля со стороны финансовых органов, поскольку применение мер бюджетного принуждения остается «правом», а не «обязанностью» органа бюджетного контроля.
Рассматриваются регулятивные возможности гл. 28 БК РФ, устанавливающей ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Определены законодательные меры расширения содержания и структуры института бюджетной ответственности.
Выявлены специфические признаки института бюджетной ответственности и отмечены бюджетно-правовые регуляторы антикоррупционных мер. Сформулированы и систематизированы причины бюджетных правонарушений, порождающих в конкретных случаях бюджетную ответственность.
В целях исполнения Российской Федерацией международных обязательств по усилению бюджетной ответственности, выявлены эффективные меры усиления бюджетного контроля в государствах Европейского союза.
Определены теоретические основы классификации бюджетных правонарушений и проведена их классификация. Показана необходимость совершенство-
вания юридических составов процедурно-организационных бюджетных правонарушений как структурного звена института бюджетной ответственности.
Теоретические выводы позволили автору сформулировать предложения по совершенствованию бюджетного законодательства.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Определено, что в процессе выполнения Российской Федерацией международных обязательств по борьбе с коррупцией, а также в связи с реформированием системы бюджетного законодательства, вступлением России в ВТО необходимо современное определение правового института бюджетной ответственности.
В этой связи с теоретических позиций предлагается «юридическая конструкция» института бюджетной ответственности, которую можно охарактеризовать как разновидность финансовой ответственности, меры которой применяются в рамках отношений между получателями бюджетных средств (иными субъектами бюджетного права) и финансовыми органами в случае нарушения норм бюджетного законодательства, реализуемых в рамках бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, на которых возлагается обязанность предотвратить нарушения требований, установленных нормами бюджетного законодательства в целях борьбы с коррупцией, предотвращения неблагоприятных последствий дестабилизации государственной и муниципальной бюджетной дисциплины и иных негативных последствий нарушения бюджетного законодательства.
2. Показано, что средства из бюджетов предоставляются и иным хозяйствующим субъектам: бюджетным учреждениям, автономным учреждениям; различаются лишь порядок и основания предоставления этих средств. В этой связи предлагается в БК РФ предусмотреть ответственность «за нарушение условий использования предоставленных бюджетных средств» иными хозяйствующими субъектами (бюджетными и автономными учреждениями), которым выделяются средства из бюджета бюджетной системы в случаях, предусмотренных законодательством.
3. Определены теоретические основы классификации бюджетных правонарушений, в частности, бюджетные правонарушения классифицированы: 1) по объекту правонарушения - сущности деяния (режим каких бюджетных отношений нарушен): правонарушения - а) в связи с мобилизацией бюджетных средств; б) в связи с осуществлением бюджетного процесса; 2) по проявлению объективной стороны: правонарушения, осуществляемые в форме - а) действия; б) бездействия; 3) в зависимости от негативных последствий правонарушения, приводящие к - а) имущественному ущербу публично-правовых образований (например, нецелевое использование бюджетных средств); б) дезорганизации бюджетной деятельности публично-правовых образований («процедурно-организационные
