Ответственность за нарушение бюджетного законодательства

Емельянова, Елена Сергеевна

Ответственность за нарушение бюджетного законодательстватекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства»

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК

На правах рукописи

ЕМЕЛЬЯНОВА ЕЛЕНА СЕРГЕЕВНА

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Специальность: 12.00.14 - Административное право, финансовое право, информационное право.

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

МОСКВА-2005 г.

Диссертация выполнена в Центре финансового и банковского права Института государства и права Российской академии наук.

Научный руководитель доктор юридических наук

А.Ю. Викулнн

Официальные оппоненты доктор юридических наук, профессор

О.Н. Горбунова

кандидат юридических наук Е.М. Гиссин

Ведущая организация Российская академия правосудия

Защита состоится <<^¿0 » ЛАргл,А__ 2005 года В /^#часов на заседании

диссертационного совета Д 002.002.02 при Институте государства и права РАН по адресу: 119992, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права

РАН.

Автореферат разослан

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук

А/Сф^па. 2005 г.

Общая характеристика работы

Актуальность темы. Бюджетное право, как элемент системы позитивного права, отражает правовую действительность, объективно существующие общественно-политические отношения в стране. Неразрывную связь позитивного права и государственной власти отмечает и С.С. Алексеев. Эта связь, по его мнению, проявляется в двух основных плоскостях: посредством своих актов государственная власть придает нормам позитивного права такие качества, как публичность и общеобязательность; именно государственная власть, создавая правоохранительные

органы, определяя порядок их деятельности и наделяя соответствующими функциями,

- 1

дает значительные гарантии для реализации правовых установлений.

Состояние государственных финансов, степень их правового регулирования являются зеркалом внутренней жизни государства. Первым ученым, осознавшим органическую связь финансового устройства со всем внутренним развитием государственной жизни, по справедливому мнению В.А. Лебедева, был Монтескье.2 Как отмечает О.Н. Горбунова, основой финансовой системы государства является общегосударственный фонд денежных средств - бюджет. Данная система может нормально функционировать и развиваться только при условии адекватного правового регулирования финансовой деятельности государства, прежде всего нормами финансового права3. Это выдвигает проблемы бюджетного права на первый план.

Бюджетное право регулирует отношения, которые обеспечивают выполнение государством и муниципальными образованиями всех без исключения задач и функций. Вследствие этого, в бюджетных правоотношениях реализуются политико-экономические интересы практически всего населения страны. Они затрагивают интересы как налогоплательщиков и плательщиков сборов, так и получателей бюджетных средств (в т. ч. субъектов РФ и муниципальных образований, которым бюджетные средства выделяются в порядке бюджетного финансирования). По данным, приведенным академиком РАН А.Г. Аганбегяном, из 144 млн. населения России социальные льготы и выплаты из госбюджета получают 103 млн. человек, не считая

1 См.: Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001г. С. 196-197.

2 См.: Лебедев ВА Финансовое право. Учебник. Том 2. Золотые страницы финансового права России. С. 70.

3 См.: Горбунова О.Н. Введение к учебнику «Финансовое право» под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М., 2004. С. 3.

льгот на содержание жилья, оплату коммунальных услуг и услуг пассажирского транспорта. Таким образом, от бюджетных выплат непосредственно зависит уровень жизни большей части населения России. Ничего подобного нет ни в одном

капиталистическом государстве .

Именно поэтому, значимость бюджетного законодательства и ответственности за нарушение бюджетного законодательства - трудно переоценить. Нарушения бюджетного законодательства посягают на основы нормального функционирования государства и местного самоуправления, т.к. согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ5 (далее - БК РФ) бюджет - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Подтверждение этого тезиса можно найти в Конституции

• так п. «з» ст. 71 Конституции РФ относит к исключительной компетенции Российской Федерации право на собственный бюджет;

• федеральные законы по вопросам бюджета, принятые Государственной Думой, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (п. «а» ст. 106 Конституции РФ);

• разработка и организация исполнения федерального бюджета возложена на Правительство РФ, которое также представляет бюджет и отчет о его исполнении на рассмотрение Государственной Думы (ст. 114 Конституции РФ).

Бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Конституция РФ также отводит определенные нормы, выделяя их среди иных объектов правового регулирования (например ст. 73,132 Конституции РФ)7.

В то же время, несмотря на особую значимость регулирования правоотношений в бюджетной сфере, ответственность за нарушение бюджетного законодательства недостаточно разработана с точки зрения детального и четкого закрепления в нормативно-правовых актах в связи с тем, что не проводилось специальное комплексное исследование по соответствующей теме.

4 См.: Аганбегян А.Г. Социально-экономическое развитие России. М, 2003. С.59.

5 Российская газета. 1998, № 153-154.

6 Российская газета. 1993, № 237.

РФ , которая особо выделяет государственный бюджет и отводит ему первостепенное

место

История становления бюджетного права, бюджетного законодательства и юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства в России представляет особый интерес. Несмотря на огромное значение для государства, они сначала вообще не упоминались в правовых источниках, а затем им отводилась второстепенная роль, что связано с особенностями политического развития Российского государства.

В дореволюционной России практически не существовало разграничения между финансами монарха и финансовыми ресурсами государства в целом. Это приводило к тому, что правители страны распоряжались финансами государства как своей собственностью.8

В советское время, образно говоря, роль «коллективного монарха» исполняло Политбюро ЦК КПСС, которое определяло финансовую политику государства по своему усмотрению, далеко не всегда совпадающему с интересами общества (бесконечное финансирование иностранных коммунистических партий, ведение «интернациональных» войн и осуществление иных, не контролируемых обществом затрат).

В постсоветское время имели место многочисленные примеры злоупотреблений в бюджетной сфере. Да и сейчас ситуация коренным образом не изменилась.

К сожалению, можно утверждать, что понятие «юридическая ответственность за нарушение бюджетного законодательства» является традиционно недостаточно разработанным в российском праве, т.к. ни раньше, ни в настоящее время не было и нет политического интереса для решения данной проблемы. И это несмотря на то, что бюджет является средством государственного управления, а также решения текущих и перспективных задач, стоящих перед обществом: задачи обороны, сохранения и восстановления окружающей среды, поддержки экономических субъектов, развития духовной сферы общества, поднятия уровня жизни бедных слоев населения.

Включение в Бюджетный кодекс РФ Части IV, специально посвященной правовому регулированию ответственности за нарушение бюджетного законодательства, безусловно, является огромным шагом вперед в решении данного вопроса. Вместе с тем, следует заметить, что отсутствуют нормативные определения

7 См.: Крохина ЮА Бюджетное право и российский федерализм М., 2002. С. 105.

8 См.: Эриашвили Н.Д. Финансовое право. Учебник. М., 2001. С.14.

ряда основополагающих понятий, в частности, понятий «бюджетное правонарушение» и «бюджетная ответственность». Кроме того, имеют место терминологическая неточность и расхождение многих норм БК РФ с нормами других правовых актов, устанавливающих ответственность за нарушения бюджетного законодательства. Указанные обстоятельства могут повлечь неправильное правоприменение. И если подобные ошибки, допущенные в области гражданско-правовых отношений, могут быть впоследствии тем или иным образом эффективно исправлены, то ошибки в области применения бюджетного законодательства отражаются на конституционных правах и свободах граждан и могут носить необратимый характер

Таким образом, исследование вопросов правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства, а также выработка научно обоснованных предложений по совершенствованию бюджетного законодательства, имеют актуальный характер.

Состояние научной разработки темы. Тема, избранная для исследования, является сравнительно новой для российской правовой науки. Проблема правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства до настоящего времени в юридической литературе не получила должной теоретической разработки. Отсутствуют комплексные исследования актов бюджетного, административного, уголовного права применительно к вопросам правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Между тем, анализ показывает, что правильное толкование и применение ряда норм БК РФ невозможно без всестороннего рассмотрения положений нормативно-правовых актов, принадлежащим указанным отраслям, взятым в их единстве и взаимосвязи.

Незначительность объема научных исследований по данной проблематике негативно сказывается как на правотворческой, так и на правоприменительной практике.

Вместе с тем, определенный вклад в разработку отдельных вопросов, послуживших основой для настоящего исследования, внесли следующие авторы:

А.П. Алехин, С.С. Алексеев, К.С. Вельский, И.С. Блиох, А.В. Брызгалин, А.Б. Венгеров, А.Ю. Викулин, Л К. Воронова, ГА Гаджиев, О Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева,

9 См.: Горбунова О Н, Селюков А Д, Другова Ю В Бюджетное право России. Учебное пособие

A.H. Гуев, М.А. Гурвич, Ю.В. Другова, И.В. Духно, А.С. Емельянов, В.И. Ивакин, А.А. Иванов, О.С. Иоффе, М.В. Карасева, В.А. Козлов, А.А. Кармолицкий, А.Н. Козырин, Д.Л. Комякин, Т.В. Конюхова, С.А. Котляревский, Ю.А. Крохина, И.И. Кучеров, В.В. Лазарев, В.А. Лебедев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, В.В. Мудрых, B.C. Нерсесянц, A.M. Никитин, А.А. Никитский, М.И. Пискотин, НА. Поветкина, А.П. Погребинский, С.А. Пономарев, Э.Э. Поятович, Н.Н. Ровинский, И.Н.Сенякин, Н.А. Синицин, М.М. Сперанский, Л.В. Тернова, ГА. Тосунян, P.O. Халфина, Н.И. Химичева, А.С. Шабуров, М.Д. Шаргородский, А.Е. Шерстобитов, Н.Д. Эриашвили, О.И. Юстус и другие.

Предмет, цель и задачи исследования. Предметом исследования является совокупность правовых норм, устанавливающая ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

Цель диссертационного исследования - комплексный анализ особенностей ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:

• исследование истории возникновения института ответственности за нарушение бюджетного законодательства;

• выявление причин, тормозивших формирование института ответственности за нарушение бюджетного законодательства;

• анализ создания и развития органов государственной власти, контролирующих соблюдение бюджетного законодательства и привлекающих к юридической ответственности;

• исследование сущности и содержания понятия «юридическая ответственность», его структуры и основных признаков;

• установление содержания и объема понятия «нарушение бюджетного законодательства» и его соотношения с понятием «бюджетное правонарушение»;

• исследование понятия «ответственность за нарушение бюджетного законодательства» и его соотношения с понятием «бюджетная ответственность»;

М, 2002. С.7.

• выявление неточностей и противоречий действующего законодательства, устанавливающего ответственность за нарушение бюджетного законодательства;

• анализ ответственности кредитных организаций за нарушения бюджетного законодательства;

• разработка предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Методологическая основа исследования. Межотраслевой и ретроспективный характер исследования обусловили привлечение и использование не только специальной литературы, освещающей вопросы бюджетного права, но и работ по финансовому, конституционном)', административному, гражданскому, уголовному праву, а также по общей теории государства и права, экономике, истории и философии.

В исследовании применен методологический подход, в соответствии с которым обеспечивается неразрывная связь теории и практики. Работа выполнена с использованием диалектического, системного, сравнительно-правового, логического, формально-юридического анализа и других методов исследования, правовых актов и практики их применения.

Научная новизна исследования. Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что впервые осуществлено специальное комплексное исследование правовых норм, устанавливающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

Проведенное исследование позволило вынести на защиту следующие положения:

1. Анализ развития института ответственности за нарушение бюджетного законодательства показал, что отдельные нормы, регулирующие привлечение к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, появились уже в дореволюционной России, однако ответственность за нарушение бюджетного

законодательства как правовой институт сформировалась только после принятия БК РФ в 1998 г.

2. В работе обоснованно несоответствие объемов понятий «нарушение бюджетного законодательства» и «бюджетное правонарушение», а также предлагается следующее определение понятия «бюджетное правонарушение»: бюджетное правонарушение - это виновно совершенное, противоправное (в нарушение бюджетного законодательства) деяние лиц (организаций-получателей бюджетных средств, органов государственной власти или местного самоуправления, кредитных организаций) связанное с порядком составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, за которое Бюджетным кодексом РФ установлена бюджетная ответственность, налагаемая компетентными финансовыми органами государства.

3. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства носит разноотраслевой характер, т.к. не за все нарушения бюджетного законодательства можно привлечь исключительно к бюджетной ответственности. При этом, привлечение к ответственности за различные нарушения бюджетного законодательства отнесено к компетенции не только финансовых органов государства. Вследствие изложенного, необходимо констатировать фактическое наличие в бюджетном законодательстве нескольких разновидностей юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства: ответственность за нарушение бюджетного законодательства, содержащее признаки административного правонарушения; ответственность за нарушение бюджетного законодательства, содержащее признаки уголовного преступления; ответственность за бюджетное правонарушение.

4. Под «бюджетной ответственностью» следует понимать правоотношение, в рамках которого компетентные финансовые органы государства применяют меры государственного принуждения, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ, к организациям-получателям бюджетных средств, органам государственной власти или местного самоуправления, кредитным организациям, совершившим бюджетное правонарушение.

5. Предлагается внести следующие поправки в Бюджетный кодекс РФ:

• ввести понятие «бюджетное правонарушение» как одно из основных понятий бюджетного права;

• в ст.ст. 289-191 БК РФ добавить норму об административной ответственности организаций-получателей бюджетных средств;

• в ст. 292 БК РФ сделать ссылку о возможности уголовной ответственности при наличии состава преступления, предусмотренного в УК РФ;

• в ст. 304 БК РФ уточнить, что бюджетная ответственность кредитных организаций наступает в случае несвоевременного исполнения платежных документов на перечисление неналоговых доходов, а также безвозмездных и безвозвратных перечислений.

6. Предлагается Кодекс об административных правонарушениях РФ дополнить нормами:

а) устанавливающими ответственность руководителей организаций-получателей бюджетных средств за непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением;

б) устанавливающими ответственность руководителей государственных органов и органов местного самоуправления:

• за неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

• за несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств;

• за несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом;

• за несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи;

• за финансирование расходов сверх утвержденных лимитов;

• за предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка;

• за предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка;

• за предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка;

• за осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка;

• за нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление;

• за несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов;

• за несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам;

в) устанавливающими ответственность руководителей кредитных организаций:

• за несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление неналоговых доходов и безвозмездных и безвозвратных перечислений, подлежащих зачислению на счета бюджетов;

• за несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в Центре финансового и банковского права Института государства и права РАН. В процессе подготовки диссертация обсуждалась на заседаниях Центра финансового и банковского права Института государства и права РАН, кафедры банковского права и финансово-правовых дисциплин юридического факультета им. М.М. Сперанского Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, а также в Центре научных исследований Межбанковского финансового дома.

Отдельные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли свое отражение в опубликованных автором научных работах.

Аргументированные в диссертации выводы позволили автору выдвинуть ряд предложений по совершенствованию правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Теоретическое значение работы заключается в исследовании автором понятий «нарушение бюджетного законодательства» и «ответственность за нарушение бюджетного законодательства». Из указанного сложного правонарушения вычленен ряд простых (бюджетное, уголовное, административное) правонарушений. В работе обоснована позиция, в соответствии с которой ответственность за нарушение бюджетного законодательства - разноотраслевой вид ответственности. Автором сформулированы определения понятий «бюджетное правонарушение» и «бюджетная ответственность». Проанализирован механизм возникновения и привлечения кредитной организации (хозяйствующего субъекта особой значимости для бюджетной системы) к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Выявлен ряд противоречий в законодательных актах, регулирующих ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

Практическая значимость исследования. Практическая значимость диссертационной работы обусловлена ее актуальностью и для законотворческой, и для правоприменительной деятельности. В диссертации исследуются как теоретические, так и практические вопросы.

Проведенное исследование позволило обосновать предложения по совершенствованию действующего законодательства, которые могут быть использованы в законотворческой деятельности на федеральном уровне.

Результаты исследования могут найти применение в учебно-педагогической практике, в частности, в процессе преподавания и изучения курсов финансового, бюджетного, административного, уголовного права в юридических и экономических высших учебных заведений. Материалы диссертации могут быть использованы при проведении научно-практических работ по соответствующей проблематике.

Структура работы. Структура диссертационной работы обусловлена целями, задачами и содержанием исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, а также списка использованной литературы и правовых актов.

Краткое содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, указывается степень изученности темы, определяются цели, задачи, предмет исследования, формулируются основные положения, выносимые автором на защиту, определяются научная новизна и практическая значимость исследования.

В первой главе - «Исторический опыт правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства в России» -

исследуются вопросы возникновения бюджетного законодательства и ответственности за нарушение бюджетного законодательства в России.

В первом параграфе — «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства в дореволюционной России» - исследуется формирование бюджетного законодательства и отдельных норм, регулирующих ответственность за нарушение бюджетного законодательства в дореволюционной России.

Вплоть до XIX века бюджетного законодательства в России не существовало, бюджет оставался «частноправовым», т.к. в нем учитывались доходы и расходы как государства, так и Монарха. Ответственность за нарушения в формировании, хранении и использовании казны определялась персонально Монархом и зависела от субъективных факторов.

Первые теоретико-практические разработки в области установления определенных правил составления и порядка законодательного рассмотрения бюджета, качественное определение расходов и введение их классификации, связаны с работой М.М. Сперанского - «План финансов». В документе закреплялись нормы, устанавливающие ответственность за нарушение бюджетного законодательства, в частности, такие финансовые санкпии, как приостановление финансирования и взыскание.

В 1862 г. вступили в силу «Правила составления, утверждения и исполнения государственной росписи и финансовых смет министерств и управлений», определяющие порядок осуществления бюджетного процесса. Данный правовой акт положил начало составлению бюджета вместо несистематичной и секретной сметы

государственных доходов и расходов, а также определял круг субъектов бюджетного процесса.

Принятые в дополнение к данному нормативно-правовому акту «Правила о поступлении государственных доходов и производстве государственных расходов», а также Судебные Уставы закрепляли отдельные нормы, регулирующие ответственность за нарушение бюджетного законодательства, в частности, уголовно-правового характера.

В ходе бюджетной реформы, разработанной В.А. Татариновым, Государственный контроль, являющийся органом государственной власти, был наделен широкими полномочиями в бюджетной сфере, что позволяло рассматривать его в качестве единого ревизионного органа. Устанавливался строгий порядок финансовой отчетности и ревизии на основании документов, обосновывающих статьи расходов. Однако из компетенции Государственного контроля выводились все статьи расходов Императора, Императорского двора и семьи, а также средства Святейшего Синода. Вследствие этого, Император и члены его семьи могли практически бесконтрольно расходовать бюджетные средства. Кроме того, были учреждены новые местные органы государственного финансового контроля (контрольные палаты), которые наделялись контрольными полномочиями в отношении должностных лиц.

В Законе от 14.07.1891 г. впервые была установлена классификация государственных доходов. Впоследствии государственные доходы были подразделены на обыкновенные и чрезвычайные. Это было определенным шагом назад в развитии бюджетного законодательства вообще, и юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства в частности, т.к. деление бюджета на обыкновенный и чрезвычайный позволяло бесконтрольно расходовать средства, потому что чрезвычайный бюджет не утверждался и не обсуждался публично.

Дальнейшее развитие бюджетного законодательства тесно связанно с избранием первой Государственной Думы в 1905 г. В соответствии с «Основными государственными законами», принятыми в 1906 г., Государственная Дума наделялась определенными полномочиями в бюджетной сфере. В то же время, данный орган, например, не вправе был изменять тот перечень доходов и расходов, который был составлен на основании действующего законодательства и указаний, исходящих от

Монарха. Кроме того, Совет Министров был вправе осуществлять «неотложные расходы».

Таким образом, в дореволюционной России сформировалось бюджетное законодательство: теоретико-правовые положения выводились из работы М.М. Сперанского «План финансов», а основой служил правовой акт «Правила составления бюджета». Были созданы органы государственной власти, контролирующие бюджетный процесс (Государственный Контроль, Контрольные палаты, Государственная Дума), однако их полномочия носили ограниченный характер.

Отдельные нормы, закрепленные в различных правовых актах, устанавливали ответственность за нарушение бюджетного законодательства, в частности, уголовно-правового характера. В то же время, данные нормы не формировали такого цельного правового явления, как институт юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Роль бюджетного контроля и юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства была сильно недооценена по объективным причинам. Правящей элите, в частности Императору, была невыгодна детальная проработка данных институтов на законодательном уровне, т.к. это затруднило бы использование бюджетных средств в личных целях и по своему усмотрению.

Во втором параграфе - «Правовое регулирование ответственности за нарушение бюджетного законодательства в Советском государстве с 1917 по 1990 г.г.» - исследуется формирование в Советской России бюджетного законодательства и отдельных норм, регулирующих ответственность за нарушение бюджетного законодательства. В этой связи особо отмечено, что уже в первой Конституции РСФСР 1918 г. содержался раздел под названием «Бюджетное право». Этот факт свидетельствует о признании в Советской России важности бюджетного права и, в частности, ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

В работе рассмотрена связь между ответственностью за нарушения бюджетного законодательства и понятиями «финансовый контроль» и «бюджетная дисциплина». Именно выявление органами финансового контроля разного рода нарушений, в т.ч. и нарушений бюджетной дисциплины и приводило в Советском государстве к возникновению ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

На основании существовавших в то время нормативно-правовых актов, можно было привлечь к следующим видам ответственности за нарушение бюджетного законодательства:

• к уголовной ответственности ;

• к административной ответственности ;

• к дисциплинарной ответственности ;

• к финансовой ответственности (например, ограничение или

приостановление бюджетного финансирования13, досрочное взыскание сумм,

использующихся не по целевому назначению14).

Изложенное позволяет констатировать начало оформления законодательного регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства при более или менее развитой системе государственного финансового контроля и существования отдельных норм, имеющих отношение к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Однако данные нормы были бессистемно разбросаны по разным нормативно-правовым актам. В научной литературе того времени также не получили детальной разработки вопросы, касающиеся юридической ответственности в области бюджетных правоотношений.

Очень точно политико-правовую ситуацию, сложившуюся в стране, охарактеризовал М.С. Зотов, который говорил о том, что «в военные и предвоенные годы жесткая дисциплина, высочайший уровень ответственности сверху донизу, обеспечивали разумное, экономное расходование государственных средств... К 70-м годам положение изменилось - коммунистическая демократия без сталинских крайностей при всех ее достоинствах, пути дисциплины - государственной, производственной, плановой ослабила»15.

Думается, что это высказывание можно отнести и к вопросам ответственности за нарушение бюджетного законодательства. В период правления Сталина, в условиях возможности привлечения к самым жестким мерам юридической ответственности без

10См.: Ровинский ЕА Советское финансовое право. Учебник С.58.

"См.: там же.

12См.: Положение о Комиссии советского контроля Совета Министров СССР от 18.12.1957г. Ст.

163.

13См.: ст. 7 Положения о Министерстве финансов СССР от 1971г.

14См.: ст. 67 Устава Госбанка СССР, утвержд. Постановлением Совета Министров СССР от 18.12.1980г.

15Зотов М.С. Указ. соч. С. 196.

каких-либо законных на то оснований, не только за действия, но даже за мысли, не было необходимости совершенствовать законодательство вообще, и бюджетное законодательство в частности.

Однако при отходе от «сталинской» дисциплины в 60-80-х годах, когда общий репрессивный характер законодательства был смягчен, практически все вопросы, касающиеся юридической ответственности, за исключением традиционной уголовно-правовой ответственности, оказались недостаточно разработанными. Последствия этого правового «вакуума» будут носить катастрофический характер в начале 90-х годов, когда окончательно устранят все механизмы партийного финансового контроля, а адекватного правового регулирования вслед за этим не последует.

Таким образом, правомерно утверждать, что к началу 90-х годов, в отечественном законодательстве содержались отдельные нормы, регулирующие бюджетные правоотношения, в том числе и связанные с ответственностью за нарушения бюджетного законодательства. В тот исторический промежуток времени, бюджетные правоотношения были теснейшим образом связаны с понятием финансового контроля, финансовой дисциплины. И развитие бюджетного права в целом происходило в направлении расширения государственного финансового контроля за соблюдением бюджетной дисциплины.

В третьем параграфе - «Опыт правового регулирования ответственности за

нарушение бюджетного законодательства в России с 1991 по 1998 г.г.» -

исследуются правовые нормы, устанавливающие ответственность за нарушение бюджетного законодательства в соответствующий период.

Смена финансово-экономической системы, повлекшая за собой развал системы государственного финансового контроля, действовавшего в СССР, при отсутствии достаточно четкого и адекватного правового регулирования привела в начале 90-х годов XX века к возникновению крупномасштабной коррупции в бюджетной сфере. По данным Счетной Палаты, в 1996 г. из бюджета страны не дошло по назначению 9 трлн. неденоминированных рублей, в 1997 г. - 100 трлн. неденоминированных рулей, в 1998 г. - 51 млрд. деноминированных рублей.16

16 См.: Пискотин М.И. Россия в XX веке: неоконченная трагедия. С. 283.

Структура бюджетного законодательства коренным образом изменилась в результате принятия первого специального бюджетного Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»17, в связи с чем, правомерно говорить о начале нового этапа развития бюджетного законодательства в России.

К 1998 г. были приняты нормативно-правовые акты, регулирующие:

• компетенцию органов государственной власти в области бюджетного контроля (Постановление Правительства РФ от 27.08.1993 г. «О федеральном казначействе Российской Федерации»18, Конституция РФ, «Положение о Министерстве финансов Российской Федерации», утвержденное Постановлением Правительства РФ от 19.08.1994 г. № 9841', Федеральный закон от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации»20);

• отдельные составы нарушений бюджетного законодательства (нецелевое использование бюджетных средств; непредъявление (или отказ предъявить) органам казначейства и их должностным лицам бухгалтерских документов, связанных с использованием бюджетных средств; несвоевременное зачисление кредитными организациями бюджетных средств и т.д.);

• меры ответственности за нарушение бюджетного законодательства (приостановление операций по счетам предприятий, учреждений, организаций, использующих средства государственного бюджета или государственных внебюджетных фондов; взыскание в бесспорном порядке бюджетных средств; наложение штрафа; представление на лишение соответствующих банков и иных финансово-кредитных учреждений лицензий на осуществление банковских операций и т.д.).

В то же время, нельзя не отметить следующие недостатки в правовом регулировании вопросов привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства:

17 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991, № 46, ст 1543.

18 Российские вести. 1993, № 172.

19 Российская газета. !994, № 168.

20 Российская газета. 1995, № 9-10

• отсутствие одного или нескольких системообразующих правовых актов, детально перечисляющих как составы нарушений бюджетного законодательства, так и меру ответственности;

• правовые нормы, регламентирующие привлечение к бюджетной ответственности, носят подчас частный, а не общий характер;

• в правовых актах часто дублируются одни и те же нормы (например, Постановления Правительства РФ дублируют Указы Президента РФ), что создает значительные трудности в правоприменительной деятельности;

• практически единственным более или менее детально прописанным нарушением бюджетного законодательства было нецелевое использование бюджетных средств;

• несоответствие установленных нормативно-правовыми документами санкций степени общественной опасности нарушений бюджетного законодательства;

• отсутствие в УК РФ норм, устанавливающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

Необходимо констатировать, что в рассмотренный период времени не был сформирован правовой институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Соответствующая совокупность правовых норм не соответствовала основным характеристикам правового института, а именно: юридическому единству правовых норм; полноте регулирования определенной совокупности общественных отношений; обособлению норм, образующих правовой институт, в главах, разделах, частях и иных структурных элементах нормативно-правовых актов21. Нормы права, регулирующие вопросы ответственности за нарушение бюджетного законодательства, разбросаны по разным нормативно-правовым актам, отсутствует единый правовой источник, недостаточно широко охвачены вопросы привлечения к ответственности (единственным более или менее разработанным составом правонарушения является нецелевое использование бюджетных средств).

Вышеизложенное обусловлено тем, что ни в царской, ни в советской, ни в постсоветской России не было политического интереса, направленного на детальную

21 Тосунян ГА, Викулин А Ю., Экмалян A.M. Банковское право Российской Федерации. Общая часть: Учебник/ Под общ. ред. акад. Б.Н. Топорнина. М., 2002. С. 122-123.

разработку и четкое установление в правовых актах норм об ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Во второй главе - «Теоретические основы ответственности за нарушение бюджетного законодательства» - исследуются правовая природа понятия «юридическая ответственность», основания возникновения юридической ответственности, а также даются определения понятий «бюджетное правонарушение» и «бюджетная ответственность».

В первом параграфе - «Понятие «юридическая ответственность»: его структура и основные признаки» - определяется правовая квалификация явления, обозначаемого понятием «юридическая ответственность».

Вопрос о сущности понятия «юридическая ответственность» является дискуссионным. Одни исследователи считают, что юридическая ответственность - это мера государственного принуждения22. Другие ученвге утверждают, что юридическая ответственность - это сам процесс применения санкций23. Третьи полагают, что юридическая ответственность - это правоотношение между правонарушителем и

государством .

Автор считает спорной точку зрения, признающую юридическую ответственность мерой государственного принуждения. Такая позиция сводит юридическую ответственность к санкции правовой нормы, т.к. санкция - это закрепленное в нормах права предписание о мерах принуждения.

При рассмотрении позиции ученых о том, что юридическая ответственность - это процесс применения санкций, в работе отмечено следующее. Применение санкции посредством принудительного навязывания государственной властью поведения правонарушителю является одним из способов реализации права. В целом, весь процесс

2 См.: Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М., 1961. С.314-318; Венгеров А.Б. Теория государства и права. Учебник. М., 2000. С.468. Алексеев С.С. Право: азбука-теория-философия: Опыт комплексного исследования. М, 1999. С. 74.

23Алексеев С.С. Право: азбука-теория-фшгасофия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С.

74.

" См.: Теория государства и права. Курс лекций. Под ред. Матузова Н.И., Малько А.В. М., 1997 С.539-543; Теория государства и права. Учебник. Под ред. Денисова А И. М., 1972. С.500; Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. 3-изд., перераб. и доп. М., 1997. С. 356; Административная ответственность: вопросы теории и практики. Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2005. С. 25.

реализации права в отношениях между субъектами права представлен в юридико-доктринальной категории «правоотношение»25.

Таким образом, правоотношение является связью между субъектами, которые имеют субъективные права и обязанности. Юридическая ответственность - это так же правовая связь между субъектом, нарушившим норму права и субъектом, имеющим правомочие по применению мер государственного принуждения. Основанием возникновения правоотношения является юридический факт, а юридической ответственности - правонарушение, которое представляет собой один из видов юридических фактов (неправомерное правовое деяние)26. Вследствие изложенного, позиция ученых, считающих, что юридическая ответственность - это процесс применения санкций, и мнение других исследователей, утверждающих, что данное правовое явление представляет собой правоотношение, идентичны по своему содержанию.

В результате проведенного исследования, установлено, что бюджетная ответственность - это правоотношение, в рамках которого компетентные финансовые органы государства применяют меры государственного принуждения, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ, к организациям-получателям бюджетных средств, органам государственной власти или местного самоуправления, кредитным организациям, совершившим бюджетное правонарушение.

Автор диссертационного исследования подробно рассматривает цели, функции и принципы юридической ответственности. При этом установлено, что юридическая ответственность характеризуется следующими элементами: основание юридической ответственности (правонарушение), субъекты юридической ответственности (управомоченное лицо и правообязанное лицо), меры ответственности. Наличие данных элементов присуще всем видам юридической ответственности, однако содержание каждого элемента отличается в зависимости от конкретного вида юридической ответственности.

Изменения, произошедшие в государственной и общественной жизни, позволяют говорить о том, что наряду с классическими видами юридической ответственности (уголовной, гражданской и административной ответственности), появляются и новые виды. В связи с этим, ответственность за нарушение бюджетного законодательства

25Нерсесянц В С. Общая теория права и государства. М, 2000 С. 503

автором рассматривается в качестве разноотраслевого (комплексного) вида юридической ответственности.

Сущностные характеристики юридической ответственности (цели, функции, принципы, структура) присущи всем видам юридической ответственности. Вследствие этого, ответственность за нарушение бюджетного законодательства, являясь одним из видов юридической ответственности, установлена законодательными нормами, наступает за нарушение правовых норм, регулирующих функционирование бюджетной системы, состоит в применении к нарушителю правопорядка мер государственного принуждения (санкций), приводящих к отрицательным последствиям личного, организационного или имущественного порядка и применяется органами государственной власти, наделенными специальной компетенцией. Однако каждый из этих обязательных признаков юридической ответственности применительно к ответственности за нарушение бюджетного законодательства обладает своей ярко выраженной спецификой.

Во втором параграфе - «Сущность понятия «нарушение бюджетного законодательства» и его соотношение с понятием «бюджетное правонарушение» -

исследуются вопросы правовой природы соответствующих понятий.

Подавляющее большинство отечественных ученых признают правонарушение общественно вредным виновным деянием деликтоспособного лица, противоречащим требованиям правовых норм и влекущим юридическую ответственность. При этом подчеркивается, что правонарушение - это волевой акт поведения, выражающийся в действии или бездействии, когда индивид осознает, что совершаемое им действие противоправно и общественно вредно. Вместе с тем, отрицается возможность признания в качестве правонарушения такого поведения, которое совершается в ситуации, не контролируемой сознанием или лишающем человека права выбора.

Вследствие этого правомерно утверждать, что в отечественной юридической науке определены следующие основные сущностные признаки правонарушения: виновность (что исключает объективное вменение), противоправность, вредоносность, деликтоспособность лица, совершившего правонарушение. Отсутствие хотя бы одного из этих признаков не позволяет рассматривать деяние в качестве правонарушения.

2 Общая теория права и государства: Учебник под ред. В.В. Лазарева. М., 2002. С. 240-241.

Именно наличие состава правонарушения является необходимым условием для привлечения к юридической ответственности. Структура у всех видов правонарушений одинаковая, но содержание каждого элемента отличается в зависимости от конкретного вида правонарушения.

Анализ содержания понятия «нарушение бюджетного законодательства» позволил прийти к выводу, что данное понятие не является синонимом понятая «бюджетное правонарушение», а соотносится с ним как «общее» и «частное». Понятием «нарушение бюджетного законодательства» обозначается сложное правонарушение, т.к. оно может включать в себя несколько простых, а именно: административный проступок, уголовное преступление и бюджетное правонарушение. Например, нецелевое использование бюджетных средств является и бюджетным правонарушением (ст. 289 БК РФ), и административным проступком (ст. 15.14 КоАП РФ) или уголовным преступлением (ст. ст. 2851 и 2852 УК РФ).

В работе отмечается отсутствие в БК РФ определения понятия «бюджетное правонарушение», что, по мнению автора, является серьезной недоработкой законодателя. Вместе с тем, бюджетное правонарушение - разновидность правонарушения вообще, только реализующееся в бюджетной сфере. Вследствие изложенного, бюджетное правонарушение должно обладать, хотя и с некоторой спецификой, всеми перечисленными признаками правонарушения.

Рассматривая признаки бюджетного правонарушения, автор отмечает, что противоправность бюджетного правонарушения заключается в нарушении норм бюджетного законодательства. Другие признаки бюджетного правонарушения (виновность, вредоностность, деликтоспособность) в БК РФ не раскрываются, что порождает неопределенность. Данные обстоятельства также являются результатом недоработки законодателя.

Нельзя не отметить, что только в частных правоотношениях гражданского права правовосстановительные санкции могут применяться без вины (п. 2 ст. 106427, п. 1 ст. 107928, ст. 10952' Гражданского кодекса РФ30).31 Во всех остальных случаях применения

"Законом может быть предусмотрено возмещение вреда и при отсутствии вины причинителя

вреда.

28Лица, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих, обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего.

29Вред, причиненный жизни, здоровью, имуществу лица вследствие недостатка товара, работы или услуги, а также вследствие недостоверной или недостаточной информации, подлежит возмещению

наказания без вины ведет к объективному вменению, что противоречит основным принципам правовой науки.

Вредоносность бюджетных правонарушений не оставляет сомнений, т.к. в бюджетные правоотношения так или иначе вовлечена большая часть населения и любой сбой в бюджетных правоотношениях затрагивает интересы практически всех граждан.

Из содержания статей 289-306 БК РФ, следует, что субъектами бюджетного правонарушения являются только юридические лица: организации-получатели бюджетных средств, органы государственной власти и местного самоуправления, кредитные организации.

За совершение правонарушения наступает юридическая ответственность. За совершение бюджетного правонарушения наступает ответственность, налагаемая финансовыми органами государства (органами казначейства, органами, исполняющими бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, а также иными компетентными органами).

На основании вышеизложенного, диссертант формулирует следующее определение и предлагает внести его в Бюджетный кодекс РФ: бюджетное правонарушение - виновно совершенное, противоправное (в нарушение бюджетного законодательства) деяние лиц (организаций-получателей бюджетных средств, органов государственной власти или местного самоуправления, кредитных организаций), связанное с порядком составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы, за которое Бюджетным кодексом РФ установлена бюджетная ответственность, налагаемая финансовыми органами государства (органами казначейства и иными компетентными органами).

Кроме того, проведенное исследование позволило выявить ряд несоответствий и противоречий между нормами Бюджетного кодекса РФ, а также между ними и нормами Кодекса об административных правонарушениях РФ, Налогового кодекса РФ и Уголовного кодекса РФ. Вследствие этого, в ходе диссертационного исследования разработаны подробные рекомендации по преодолению этих несоответствий, исходя, прежде всего, из потребностей правоприменительной деятельности.

продавцом или изготовителем товара, лицом выполнившим работу или услуги (исполнителем), независимо от их вины.

30 Собрание законодательства РФ. 1996, № 5, ст. 410.

В третьем параграфе - «Определение понятия «бюджетная ответственность» и его соотношение с понятием «ответственность за нарушение бюджетного

законодательства» - выявляется правовое содержание указанных понятий и сопоставляются их отличительные признаки.

На основании детального исследования понятия «юридическая ответственность за нарушение бюджетного законодательства» в работе выдвигается тезис о разноотраслевом (комплексном) характере данного правового явления. В соответствии с этим, ответственность за нарушение бюджетного законодательства определяется в качестве сложной правовой конструкции, состоящей из простых видов юридической ответственности (бюджетной, административной, уголовной). Так, например, за нецелевое использование бюджетных средств можно привлечь к трем видам юридической ответственности: к бюджетной (в виде изъятия в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению), к административной (в виде штрафа) или к уголовной (при наличии состава преступления). Таким образом, «ответственность за нарушение бюджетного законодательства» и «бюджетная ответственность» это разные правовые понятия, соотносящиеся как «общее» и «частное».

В работе предложено следующее определение: бюджетная ответственность - это правоотношение, в рамках которого компетентные финансовые органы государства применяют меры государственного принуждения32, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ, к организациям-получателям бюджетных средств, органам государственной власти или местного самоуправления, кредитным организациям, совершившим бюджетное правонарушение.

Автором сделан вывод, что вычленение бюджетного правонарушения и бюджетной ответственности позволяет констатировать фактическое наличие в бюджетном законодательстве нескольких разновидностей юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства:

• ответственность за нарушение бюджетного законодательства, содержащее

признаки административного правонарушения;

31См.: Емельянов А.С. Финансовое право России. Учебное пособие. М., 2002. С. 123.

"Мерами государственного принуждения за совершение бюджетного правонарушения являются (ст. 282 БК РФ): блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление по счетам кредитных организаций; начисление пени.

• ответственность за нарушение бюджетного законодательства, содержащее признаки уголовного преступления;

• ответственность за бюджетное правонарушение.

В параграфе детально исследована специфика привлечения к административной, бюджетной и уголовной ответственности за нарушение бюджетного законодательства, а также выявлены взаимные противоречия между нормами Бюджетного кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ и Кодекса об административных правонарушениях РФ, Бюджетного кодекса РФ и Уголовного кодекса РФ. Данные обстоятельства крайне затрудняют, а в некоторых случаях делают невозможным привлечение к названным видам юридической ответственности.

Автором обосновывается особая роль кредитных организаций в бюджетном процессе. Это обусловлено тем, что банковская система, будучи одним из самых важных элементов экономики любого государства, напрямую связана с бюджетными отношениями. Кредитные организации не только обеспечивают аккумуляцию свободных денежных средств, но и являются «механизмом межотраслевого и межрегионального перераспределения денежного капитала, ключевым элементом расчетного и платежного механизмов хозяйственной системы страны»33. И формирование бюджета путем перечисления его налоговых и неналоговых доходов, и доведение бюджетных средств до получателей - в современном государстве невозможно без участия кредитной организации.

Именно вследствие особой значимости роли кредитных организаций в экономике страны, и Налоговый кодекс РФ (ст. 132-136 НК РФ), и КоАП РФ (ст. 15.7-15.10 КоАП РФ), и Бюджетный кодекс РФ (ст. 304, 305 БК РФ) выделяют кредитные организации в особый субъект ответственности, посвящая им отдельные статьи. Кредитные организации играют роль посредника между налогоплательщиками, налоговыми агентами и бюджетом, а также между бюджетом и получателями бюджетных средств. И именно от того, насколько корректно законодатель устанавливает ответственность этого посредника в бюджетных, налоговых и административных правоотношениях зависит как бесперебойное формирование бюджета, так и движение бюджетных средств к получателям.

33 Тосунян ГА, Викулин А Ю., Экмалян А М. Банковское право Российской Федерации Общая часть. М, 1999. С.15.

В работе также проанализирован механизм привлечения кредитной организации к ответственности за нарушение бюджетного законодательства как хозяйствующего субъекта с особым статусом. Выявлены противоречия в нормах Бюджетного кодекса РФ и Налогового кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ и Кодекса об административных правонарушениях РФ по данному вопросу.

В заключении диссертации автор подводит итоги проведенного исследования, излагает предложения по внесению конкретных изменений в Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях РФ в целях совершенствования правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Основные положения диссертации изложены в следующих опубликованных работах автора:

1. Емельянова Е.С. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства// Сборник статей аспирантов и стажеров Института государства и права Российской академии наук. М, 2003 - 0,6 п.л.

2. Емельянова Е.С. Небанковская кредитная организация: создание, функционирование и ликвидация. Учеб.-практ. пособие. М., 2003. (в соавторстве) - 1,5 п.л.

3. Емельянова Е.С. Бюджетное правонарушение и бюджетная ответственность: понятие и основные черты// Финансовое право. М., 2004, № 2 - 0,4 п.л.

4. Емельянова Е.С. Ответственность кредитных организаций за нарушения бюджетного законодательства// Вестник Ассоциации российских банков. М., 2005, № 1 -0,5 п.л.

Úfl}SQ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Емельянова, Елена Сергеевна, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Исторический опыт правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства в России.

§ 1. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства в дореволюционной России.

§ 2. Правовое регулирование ответственности за нарушение бюджетного законодательства в Советском государстве с 1917 по 1990 г.г.

§ 3. Опыт правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства в России с 1991 по 1998 г.г.

Глава 2. Теоретические основы ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

§ 1. Понятие «юридическая ответственность»: его структура и основные признаки.

§ 2. Сущность понятия «нарушение бюджетного законодательства» и его соотношение с понятием «бюджетное правонарушение».

§ 3. Определение понятия «бюджетная ответственность» и его соотношение с понятием «ответственность за нарушение бюджетного законодательства».

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Ответственность за нарушение бюджетного законодательства"

Состояние государственных финансов, степень их правового регулирования являются зеркалом внутренней жизни государства. Первым ученым, осознавшим органическую связь финансового устройства со всем внутренним развитием государственной жизни, по справедливому мнению В.А. Лебедева, был Монтескье.2 Как отмечает О.Н. Горбунова, основой финансовой системы государства является общегосударственный фонд денежных средств - бюджет. Данная система может нормально функционировать и развиваться только при условии адекватного правового регулирования финансовой деятельности государства, прежде всего нормами финансового права . Это выдвигает проблемы бюджетного права на первый план.

1 См.: Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001г. С. 196-197.

2 См.: Лебедев В.А. Финансовое право. Учебник. Том 2. Золотые страницы финансового права России.

С. 70.

Именно поэтому, значимость бюджетного законодательства и ответственности за нарушение бюджетного законодательства - трудно переоценить. Нарушения бюджетного законодательства посягают на основы нормального функционирования государства и местного самоуправления, т.к. согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ5 (далее - БК РФ) бюджет — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Подтверждение этого тезиса можно найти в Конституции РФ6, которая особо выделяет государственный бюджет и отводит ему первостепенное место:

4 См.: Аганбегян А.Г. Социально-экономическое развитие России. М., 2003. С.59.

5 Российская газета. 1998, № 153-154.

6 Российская газета. 1993, № 237.

В дореволюционной России практически не существовало разграничения между финансами монарха и финансовыми ресурсами

7 См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм М., 2002. С. 105. государства в целом. Это приводило к тому, что правители страны распоряжались финансами государства как своей собственностью.8

8 См.: Эриашвили Н.Д. Финансовое право. Учебник. М., 2001. С.14.

9 См.: Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России. Учебное пособие. М., 2002. С.7. понятий «бюджетное правонарушение» и «бюджетная ответственность». Кроме того, имеют место терминологическая неточность и расхождение многих норм БК РФ с нормами других правовых актов, устанавливающих ответственность за нарушения бюджетного законодательства. Указанные обстоятельства могут повлечь неправильное правоприменение. И если подобные ошибки, допущенные в области гражданско-правовых отношений, могут быть впоследствии тем или иным образом эффективно исправлены, то ошибки в области применения бюджетного законодательства отражаются на конституционных правах и свободах граждан и могут носить необратимый характер.

А.П. Алехин, С.С. Алексеев, К.С. Вельский, И.С. Блиох, А.В. Брызгалин, А.Б. Венгеров, А.Ю. Викулин, JI.K. Воронова, Г.А. Гаджиев, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, А.Н. Гуев, М.А. Гурвич, Ю.В. Другова, И.В. Духно, А.С. Емельянов, В.И. Ивакин, А.А. Иванов, О.С. Иоффе, М.В. Карасева, В.А. Козлов, А.А. Кармолицкий, А.Н. Козырин, Д.Л. Комякин, Т.В. Конюхова, С.А. Котляревский, Ю.А. Крохина, И.И. Кучеров, В.В. Лазарев, В.А. Лебедев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, В.В. Мудрых, B.C. Нерсесянц, A.M. Никитин, А.А. Никитский, М.И. Пискотин, Н.А. Поветкина, А.П. Погребинский, С.А. Пономарев, Э.Э. Понтович, Н.Н. Ровинский, И.Н.Сенякин, Н.А. Синицин, М.М. Сперанский, Л.В. Тернова, Г.А. Тосунян, P.O. Халфина, Н.И. Химичева, А.С. Шабуров, М.Д. Шаргородский, А.Е. Шерстобитов, Н.Д. Эриашвили, О.И. Юстус и другие.

• исследование истории возникновения института ответственности за нарушение бюджетного законодательства;

• анализ ответственности кредитных организаций за нарушения бюджетного законодательства;

Методологическая основа исследования. Межотраслевой и ретроспективный характер исследования обусловили привлечение и использование не только специальной литературы, освещающей вопросы бюджетного права, но и работ по финансовому, конституционному, административному, гражданскому, уголовному праву, а также по общей теории государства и права, экономике, истории и философии.

Проведенное исследование позволило вынести на защиту следующие положения:

5. Предлагается внести следующие поправки в Бюджетный кодекс РФ:

• ввести понятие «бюджетное правонарушение» как одно из основных понятий бюджетного права;

6. Предлагается Кодекс об административных правонарушениях РФ дополнить нормами: а) устанавливающими ответственность руководителей организаций-получателей бюджетных средств за непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением; б) устанавливающими ответственность руководителей государственных органов и органов местного самоуправления:

• за неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

• за несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом;

• за финансирование расходов сверх утвержденных лимитов;

• за предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка;

• за предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка;

• за предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка;

• за осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка;

• за несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов;

• за несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам; в) устанавливающими ответственность руководителей кредитных организаций:

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Емельянова, Елена Сергеевна, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенный в настоящем диссертационном исследовании анализ ответственности за нарушение бюджетного законодательства позволяет сделать следующие выводы.

В силу особой значимости бюджетной системы для функционирования и развития государства и общества в целом, роль и значение института ответственности за нарушение бюджетного законодательства чрезвычайна велика.

Первые нормы регламентирующие ответственность за нарушение бюджетного законодательства (в т.ч. и уголовно-правового характера) появились уже в дореволюционной России, а также были сформированы и органы государственной власти, контролирующие соблюдение правовых норм в бюджетной сфере (Государственный Контроль, Контрольные палаты, Государственная Дума).

В то же время необходимо констатировать, что правовые положения, устанавливающие юридическую ответственность за нарушение бюджетного законодательства, касались лишь отдельных сторон соответствующих правоотношений и были размещены в различных правовых актах. При этом данные правовые положения не были взаимосвязаны и взаимообусловлены, что, в целом, не позволяет говорить о формировании в дореволюционной России института юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Основной причиной неразвитости ответственности за нарушение бюджетного законодательства и бюджетного контроля в дореволюционной России было отсутствие политического интереса.

О понимании степени важности бюджетного права и ответственности за нарушение бюджетных норм руководителями постреволюционной России говорит тот факт, что в первую Конституцию РСФСР, принятую 10.07.1918г., был введен целый раздел под названием «Бюджетное право». Необходимо отметить, что именно в Советский период ответственность за нарушение бюджетного законодательства особенно тесно связана с понятиями «финансовый контроль» и «бюджетная дисциплина».

Основной целью бюджетного контроля (а следовательно и финансового контроля) является соблюдение законности на всех стадиях бюджетного процесса, достижение высокого уровня бюджетной дисциплины для эффективного выполнения государством и муниципальными образованиями своих функций.

Выявление нарушителей бюджетного законодательства и привлечение их к ответственности - один из элементов содержания понятия бюджетного (а следовательно и финансового) контроля.

Уже до Великой отечественной войны существовали нормативно-правовые акты, на основании которых можно было привлечь к ответственности за нарушение бюджетного законодательства:

• к дисциплинарной ответственности (вплоть до отстранения от должности)336;

• к уголовной337 по ст. 109, 111, 116, 120, УК РСФСР от 1922г.;

• к административной ответственности ;

• к финансовой ответственности (уменьшение или закрытие кредита по тем подразделениям, по которым они расходуются не по прямому назначению339, приостановление бюджетного финансирования340, бесспорное взыскание средств;

• к материальной ответственности в виде наложения начета. Однако нельзя не отметить, что отсутствует единый систематизированный перечень нарушений бюджетного законодательства;

336 См.: Постановление ЦИК и CHK от 11.06.1926 г. «О режиме экономии»; Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 13.09.1926 г., а также ст. 120 УК РСФСР от 1922 г.

337 См.: Постановление Президиума Верховного Суда от 03.11.1932 г.; Постановление ЦИК и СНК СССР от 27.11 1933г.

338 См.: Положение о Финансовом контроле 1927 г.

339 См: Постановление ВЦИК СНК РСФСР от 13.09.1926 г.

340 См.: Постановление ЦИК СССР «По отчету об исполнении единого государственного Бюджета СССР за 1934 г.» меры ответственности за нарушение бюджетного законодательства разбросаны по разным нормативно-правовым актам без конкретизации условий и механизма привлечения, крайне далека от совершенства юридическая техника изложения (чего только стоит формула «в случае необходимости привлекать к судебной ответственности»341).

Все это создавало возможность органам государственной власти злоупотреблять предоставленными полномочиями, использовать «максимальную ответственность при минимальном правонарушении», что вполне соответствовало духу того времени, но абсолютно противоречило одному из основных принципов права - соразмерности тяжести наказания степени общественной опасности правонарушения.

В 50-е - 80-е годы вопрос о финансовом контроле, выявляющим нарушения бюджетного законодательства с последующим привлечением к ответственности, не перестает быть крайне актуальным. Однако «палочная» дисциплина и репрессивный характер наказаний после смерти Сталина сходит на нет, в то же время не появляются дополнительные правовые рычаги воздействия.

К началу 90-х годов, существовали нормативно-правовые документы, содержащие в себе нормы, регулирующие бюджетные правоотношения, в том числе и связанные с ответственностью за нарушение бюджетного законодательства.

• к дисциплинарной ответственности (вплоть до отстранения от должности)342;

• к уголовной ответственности343

341 См.: Приказ наркома финансов СССР от 15.01.1945 г. №.15 «О контроле за недопущением расходования государственных средств на устройство банкетов»

342 См.: Положение о Комиссии советского контроля Совета Министров СССР от 18.12.1957 г. Ст.

343 См.: Ровинский Е.А. Советское финансовое право. Учебник С.58.

• к административной ответственности ;

• к финансовой ответственности (например, ограничение или приостановление бюджетного финансирования345, досрочное взыскание сумм, использующихся не по целевому назначению346). Изложенное, позволяет констатировать только начало оформления законодательного регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства при более или менее развитой системе государственного финансового контроля и существования отдельных норм, имеющих отношение к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Однако данные нормы были бессистемно разбросаны по разным нормативно-правовым актам. В научной литературе того времени также не нашли детальную разработку вопросы, касающиеся юридической ответственности в области бюджетных правоотношений.

В период правления Сталина в условиях возможности привлечение к самым жестким мерам юридической ответственности без каких-либо законных на то оснований; не только за действия, но даже за мысли, не было необходимости совершенствовать законодательство вообще, и бюджетное законодательство в частности, развивать институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Однако при общем смягчении репрессивного характера законодательства, практически все вопросы, касающиеся юридической ответственности, за исключением традиционной уголовно-правовой ответственности, оказались недостаточно разработанными. Последствия этого правового «вакуума» в вопросах ответственности за нарушение бюджетного законодательства будут носить особенно катастрофический характер в начале 90-х годов.

344 См.: там же.

345 См.: ст. 7 Положения о Министерстве финансов СССР от 1971 г.

346 См.: ст. .67 Устава Госбанка СССР, утв. Постановлением Совета Министров СССР от 18.12.1980 г.

На смену полного хаоса и правового вакуума начала 90-х годов пришел период попыток государственного регулирования бюджетных отношений. Уже к 1998г. были приняты нормативно-правовые акты, регулирующие:

• компетенцию органов государственной власти в области бюджетного контроля (Постановление Правительства РФ от 27.08.1993г. «О федеральном казначействе РФ», Конституция РФ, Положение «О министерстве финансов РФ», утвержденное Постановлением Правительства РФ от 19.08.1994г. N 984, Закон «О Счетной Палате» от 11.01.1995г.);

• отдельные составы нарушений бюджетного законодательства (нецелевое использование бюджетных средств; непредъявление (или отказа предъявить) органам казначейства и их должностным лицам бухгалтерских документов, связанных с использованием бюджетных средств; несвоевременное зачисление кредитными организациями бюджетных средств и т.д.);

• меры ответственности за нарушение бюджетного законодательства (приостановление операций по счетам предприятий, учреждений, организаций (включая банки и иные финансово-кредитные учреждения), использующих средств государственного бюджета или государственных внебюджетных фондов; взыскание в бесспорном порядке бюджетных средств, наложение штрафа, представление на лишение соответствующих банков и иных финансово-кредитных учреждений лицензий на осуществление банковских операций, и т.д.). Однако, как уже отмечалось, нельзя не отметить следующие недостатки, присущие правовому регулированию ответственности за нарушение бюджетного законодательства того времени:

• нормативно-правовые акты, регулирующие нарушения бюджетного законодательства и наложение бюджетной ответственности подчас носят частный, а не общий характер;

• в законодательных актах часто дублируется одни и те же нормы (например, Постановления Правительства, дублируют Указы Президента), что создает значительные трудности в правоприменительной деятельности;

Думается, что проблема правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства находилась по большей части вне поля зрения законодателя не только из-за отсутствия политической воли, но и из-за недостаточной разработки этой темы в научной литературе учеными теоретиками. Именно вследствие этого, а также для грамотной правоприменительной деятельности, необходим детальный анализ такого правового института как институт юридической ответственности вообще и ответственности за нарушение бюджетного законодательства в частности.

В правовой науке юридическая ответственность объективируется как межотраслевой институт, т.е. в равной степени относящийся и к гражданскому, и к уголовному, и к административному, и к бюджетному праву347. Вследствие этого, сущностные характеристики юридической ответственности (структура, принципы, цели, функции, субъекты применения) являются одинаковыми для всех отраслевых видов юридической ответственности.

Таким образом, юридическая ответственность за нарушение бюджетного законодательства обладает всеми чертами, присущими юридической ответственности вообще:

347 См.: Иванов А.А. Цели юридической ответственности, ее функции и принципы. С.67-68.

• имеет пакет законодательных норм, следовательно выступает на основе норм права;

• наступает за нарушение правовых норм, регулирующих правоотношения, касающиеся бюджета;

• состоит в применении к нарушителю правопорядка мер государственного принуждения, выражающихся в применении санкций, приводящих к отрицательным последствиям личного, общественного или имущественного порядка;

• применяется органами государственной власти, наделенными специальной компетенцией.

Однако каждый из этих обязательных признаков юридической ответственности применительно к ответственности за нарушение бюджетного законодательства обладает своей ярко выраженной спецификой, что и было рассмотрено в данной работе.

Анализ норм главы 4 БК РФ нам позволяет прийти к следующим выводам, характеризующим специфику ответственности за нарушение бюджетного законодательства:

• уже само по себе появление единого нормативно-правового акта, регулирующего вопросы привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, в котором приводится перечень нарушений бюджетного законодательства (основания возникновения ответственности), устанавливаются виды юридической ответственности и конкретные санкции за нарушения бюджетного законодательства, говорит о том, что можно констатировать появления правового института ответственности за нарушение бюджетного законодательства;

• ответственность за нарушение бюджетного законодательства наступает за нарушение бюджетного законодательства, которое само по себе является сложным правонарушением, состоящим из нескольких простых;

• понятие «нарушение бюджетного законодательства» не является синонимом понятия «бюджетное правонарушение»;

• нарушение бюджетного законодательства является сложным правонарушением, состоящим из: уголовного преступления, административного проступка, бюджетного правонарушения;

• под бюджетным правонарушением следует понимать виновно совершенное, противоправное (в нарушение бюджетного законодательства) деяние лиц (организаций-получателей бюджетных средств, органов государственной власти или местного самоуправления, кредитных организаций) связанное с порядком составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, за которое Бюджетным кодексом РФ установлена бюджетная ответственность, налагаемая компетентными финансовыми органами государства;

• нормы, устанавливающие нарушения бюджетного законодательства, закреплены в Бюджетном кодексе РФ с нарушением юридической техники (есть только названия нарушений, но нет состава; нормы разбросаны по разным главам БК РФ и т.д.) и не согласованы с Кодексом об административных правонарушениях РФ, а также с Уголовным кодексом РФ, что создает значительные трудности в правоприменительной деятельности;

• БК РФ разграничивает понятие административной, уголовной и бюджетной ответственности за нарушение бюджетного законодательства, т.к. не за все нарушения бюджетного законодательства наступает именно и только «бюджетная ответственность», т.е. ответственность наступающая за бюджетное

178 правонарушение, мера ответственности за которое предусмотрена БК РФ, а также не все нарушения бюджетного законодательства отнесены к компетенции финансовых органов;

• ответственность за нарушение бюджетного законодательства -разноотраслевой вид ответственности;

6. под «бюджетной ответственностью» следует понимать правоотношение, в рамках которого компетентные финансовые органы государства применяют меры государственного принуждения348, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ, к организациям-получателям бюджетных средств, органам государственной власти или местного самоуправления, кредитным организациям, совершившим бюджетное правонарушение;

• вычленение бюджетного правонарушения и бюджетной ответственности позволяет нам констатировать фактическое наличие в бюджетном законодательстве нескольких разновидностей юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства: ответственность за нарушение бюджетного законодательства, содержащая признаки административного правонарушения; ответственность за нарушение бюджетного законодательства, содержащая признаки уголовного преступления; ответственность за бюджетные правонарушения;

• именно бюджетная ответственность, а не ответственность за нарушение бюджетного законодательства является подвидом финансовой ответственности.

Таким образом, состояние действующего законодательства, устанавливающего ответственность за нарушение бюджетного

348 Мерами государственного принуждения за совершение бюджетного правонарушения являются(ст. 282 БК РФ): блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление по счетам кредитных организаций; начисление пени. законодательства, дает основание сделать вывод о необходимости его дальнейшего совершенствования.

Однако, даже справедливая критика российского законодательства, высказываемая без конкретных рекомендаций по исправлению критикуемых положений, является неконструктивной. В связи с изложенным, представляется не только целесообразным, но и необходимым предложить внести нижеперечисленные изменения в действующее законодательство.

В Бюджетный кодекс РФ:

• ввести понятие «бюджетное правонарушение» как одно из основных понятий права;

В КоАП РФ закрепить нормы: а) устанавливающие ответственность руководителей организаций-получателей бюджетных средств за непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением; б) устанавливающие ответственность руководителей государственных органов, органов местного самоуправления за:

• неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

• несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств;

• несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом;

• несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи;

• финансирование расходов сверх утвержденных лимитов;

• предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка;

• предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка;

• предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка;

• осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка;

• нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление;

• несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов;

• несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам; в) устанавливающие ответственность руководителей кредитных организаций за:

• несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление неналоговых доходов и безвозмездных и безвозвратных перечислений, подлежащих зачислению на счета бюджетов;

• несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств.

Унификация федерального законодательства и устранение концептуальных противоречий являются необходимыми условиями для обеспечения эффективности действия правовых регуляторов в бюджетной сфере.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Ответственность за нарушение бюджетного законодательства»

1. Аганбегян А.Г. Социально-экономическое развитие России. М., 2003.

2. Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. М., 1996.

3. Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001.

4. Алексеев С.С. Право: азбука-теория-философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999.

5. Артюхин Р. Нецелевое использование бюджетных средств, выделенных из федерального бюджета// Финансовая газета. №.6 1996.

6. Архипенко Т.В. и Макаров А.В. Соотношение административной и бюджетной ответственности// Финансовое право. 2004, № 4.

7. Батыров С.Е. Финансово-правовая ответственность. Автореф. дисс. на соиск. уч. ст. канд. юр. н. М., 2004.

8. Батыров С.Е. Проблема применения и перспективы развития ответственности за нарушение бюджетного законодательства.// Финансовое право. № 2. 2003.

9. Вельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс. М., 2004.

10. Вельский К.С. Финансовое право. М., 1995.

11. Блиох И.С. Финансы России XIX столетия. История -статистика. Том II С.-Петербург., 1882 г.

12. Богданов М.С. О понимании юридической ответственности в современных условиях. // Юрист. 1997. №7.

13. Болдырев Г.И. Лекции по финансовой науке. М., 1928.

14. Большой Юридический Словарь под ред. Сухарева А .Я., Зорькина В.Д., Кругеких В.Е. М., 1998.

15. Бюджетная система Российской Федерации. Учебник по ред. Врубелевской О.В. и Романовского М.В. М., 2003.

16. Бюджетная система Союза ССР. Сборник законов и инструкций составленных Глезиным С. Под ред. и со вступительной статей Дьяченко В.М., 1937.17,18,19,20,21,22,23,2425,2627,2829,30

Автор: Емельянова, Елена Сергеевна
Город: Москва
Год: 2005
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Ответственность за нарушение бюджетного законодательстватекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Емельянова, Елена Сергеевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Ответственность за нарушение бюджетного законодательства"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Емельянова, Елена Сергеевна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Емельянова, Елена Сергеевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Ответственность за нарушение бюджетного законодательства"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Емельянова, Елена Сергеевна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Ответственность за нарушение бюджетного законодательства»