АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Формирование органов полиции Черноморской губернии во второй половине XIX - начале XX века»
0034715Т4
На правах рукописи
Каицев Александр Борисович
ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНОВ ПОЛИЦИИ ЧЕРНОМОРСКОЙ ГУБЕРНИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX - НАЧАЛЕ XX ВЕКА
(историко-правовой аспект)
Специальность 12.00.01 -теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 ^ ц;
Санкт-Петербург 2009
003471574
Работа выполнена на кафедре истории государства и права Санкт-Петербургского университета МВД России
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Процемко Евгений Дмитриевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Нижник Надежда Степановна (Санкт-Петербургский университет МВД России)
кандидат юридических наук, доцент Волков Дмитрий Владимирович
(Санкт-Петербургский военный институт ВВ МВД России)
Ведущая организация: Северо-Западная академия
государственной службы
Защита состоится «11» июня 2009 года в «14» часов на заседании диссертационного совета Д 203.012.01 при Санкт-Петербургском университете МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилю-това, д. 1).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1).
Автореферат разослан «_»_2009 г.
Ученый секретарь диссертационного совета Д 203.012.01 кандидат юридических наук
Н.И. Карчевская
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования
обусловлена теоретической и практической значимостью проблемных вопросов, касающихся принципов организации и функционирования системы правоохранительных органов, путей и способов модернизации правоохранительной системы государства.
Трансформация политико-правовой системы России в современных условиях сопровождается проявлением негативных явлений общественной жизни: криминализации общества, политической нестабильности, этническим негативизмом; имеют место факты неповиновения и силового противостояния власти, акции подрывного террористического характера, направленные на устрашение отдельных социальных групп и общества в целом. В таких условиях насущным вызовом времени становится развитие государственной правоохранительной политики и совершенствование основ организации и функционирования правоохранительной системы государства.
Очевидно, что в процессе решения этих вопросов необходимо опираться на исторический опыт деятельности правоохранительных структур разного уровня, в том числе и региональных органов, призванных осуществлять охрану государственного строя, предупреждение и пресечение преступлений, направленных на подрыв его основ, противодействовать политическому экстремизму и криминальной преступности. Безусловно, изучение накопленного правоохранительными органами опыта не гарантирует приобретения знаний об универсальных способах решения актуальных проблем, ведь каждый раз решения принимаются в конкретной исторической обстановке, в особых условиях состояния государственной и общественной жизни. Однако только на основе знания прошлого можно выявить тенденции развития системы или
какого-либо ее звена, определить перспективы их развития и спрогнозировать эффективность использования конкретных форм и методов правоохранительной деятельности.
При этом следует констатировать, что в современной историко-правовой науке серьезному исследованию подвергаются организация и функционирование центральных органов, осуществлявших правоохранительную деятельность, а структура и работа правоохранительных органов, в том числе и органов полиции на местах до сих пор не получила должной разработки. В связи с этим изучение особенностей формирования и деятельности полиции в отдельных губерниях Российской империи представляется актуальным.
Обращение к исследованию истории становления и развития органов полиции Черноморской губернии Российской империи вызвано спецификой и самой территории, располагавшейся на южной окраине Российской империи, и спецификой форм и методов деятельности губернской полиции.
Во второй половине XIX - начале XX в. Черноморская губерния, территорию которой составляли земли западной части Кавказа, простирающиеся узкой полосой вдоль восточного побережья Черного моря, была самой маленькой по своим размерам, занимала площадь около 6455 кв. верст, а число ее жителей не превышало 60 тыс. человек. В то же время губерния являлась стратегической территорией с точки зрения геополитических интересов России на Кавказе, входила в Кавказское наместничество и являлась местом территориальной дислокации Кубанского казачьего войска. Все это, в сочетании с мощными миграционными процессами, сопровождающими колонизацию Кавказа и осложняющими криминогенную обстановку в регионе, придавало управлению губернией, деятельности по обеспечению охраны правопорядка, формированию и функционированию общей и политической полиции Черноморской губернии ярко выраженную специфику.
Степень разработанности проблемы. Изучение отдельных аспектов функционирования полицейских органов на территории черноморского побережья Кавказа началось в российской историографии в конце XIX в. Как правило, эти вопросы рассматривались как частные применительно к исследованию политического и социально-экономического развития региона, на территории которого осуществлялась деятельность органов общей и политической полиции, а также в контексте исследования Черноморского казачьего войска, прежде всего, как военного, экономического, хозяйственного и культурного феномена1 без акцентирования внимания на выполняемые им полицейские функции. Конкретные эпизоды деятельности правоохранительных органов Черномории получили освещение в исследованиях К. В. Гавозда, Н. А. Жильцова, В. А. Карлебы, В. В. Пономарева, И. В. Сирицы2.
1 См.: Герасименко А., Санеев С. Новороссийск от укрепления к губернскому городу. Краснодар, 1998; Трехбратов Б. А. История Кубани с древнейших времен до начала XX века. Краснодар, 2000; Чурсина В. И. Духовная жизнь славянского населения Кубани конца XVIII - XX вв.: динамика и традиции народной культуры: Дисс. ... д-ра ист. наук. Ставрополь, 2005; Бенку И. В. Система казачьего самоуправления с XVIII в. по 1860 г.: на примере Донского, Запорожского и Черноморского казачьих войск: Дисс. ... канд. ист. наук. Краснодар, 2005; Кубань и казачество (конец XVIII в. - 1920 г.) (историко-правовое исследование). Ростов-н/Д, 2003; Остапенко П. И. Казачьи государственные образования на юге России (февраль 1917 - начало 1920 г.) (историко-правовой анализ): Дисс.... д-ра юрид. наук. Краснодар, 2004.
2 Гавозда К. В. Городская реформа второй половины XIX века в России и особенности ее реализации на Кубани (историко-правовой анализ): Дисс. ... канд. юрид. наук. СПб, 2002; Жильцов Н. А. Правоохранительная система самодержавной России в период с февраля 1861 г. по февраль 1917 г. (историко-правовой аспект): Дисс. ...канд. юрид. наук. Краснодар, 2007; Карлеба В. А. Исторический опыт формирования и деятельности органов полиции в Кубанской области: 1860-1917 гг.: Дисс. ... канд. ист. наук. М., 2006; Пономарев В. В. Государственно-правовая политика Российской империи по охране общественного порядка в Черноморской губернии XIX - начала XX в. Дисс... канд. юрид. наук. СПб, 2003; Сирица И. В. Становление и развитие политической полиции Кубани. 1880-1917 гг. (историко-правовой аспект): Дисс. ...канд. юрид наук. Краснодар, 2003.
Отмечая разработанность отдельных аспектов диссертационной проблематики, вместе с тем, приходится констатировать, что в отечественной юридической литературе научно-исследовательские работы монографического характера, в рамках которых осуществлялся бы комплексный историко-правовой анализ организации и функционирования органов полиции Черноморской губернии Российской империи, вплоть до настоящего времени отсутствуют. Представленная диссертация в определенной степени призвана восполнить имеющийся пробел.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере формирования и функционирования органов полиции в Черноморской губернии. Предмет исследования составляют политико-правовые, геополитические, социально-экономические факторы развития Российской империи во второй половине XIX - начале XX века, оказавшие наиболее значимое влияние на процессы формирования и функционирования органов общей и политической полиции Черноморской губернии.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования заключается в комплексном историко-правовом анализе совокупности политических, социально-экономических и правовых предпосылок, обусловивших особенности формирования, организационного построения и функционирования полиции Черноморской губернии во второй половине XIX - начале XX века.
Достижение данной цели потребовало решения следующих задач:
- раскрыть особенности административно-территориальной организации черноморского побережья Кавказа и ее влияние на осуществление правоохранительной деятельности в регионе;
- исследовать политико-правовые предпосылки формиро-
вания и функционирования органов полиции на черноморском побережье Кавказа Российской империи;
- определить роль и место органов полиции в системе субъектов, осуществлявших правоохранительную деятельность в Черноморской губернии;
- проанализировать развитие нормативных оснований формирования и функционирования органов полиции на южных окраинах Российской империи;
- исследовать развитие организационных форм осуществления полицейской деятельности в районе черноморского побережья Кавказа в условиях трансформации политико-правовой системы пореформенной России;
- исследовать особенности организационного построения и деятельности органов общей и политической полиции Черноморской губернии в конце XIX - начале XX в.
Хронологические рамки исследования охватывают вторую половину XIX - начало XX в. Нижняя хронологическая граница исследования определяется началом постепенного перехода к гражданской системе управления в Черномории и институционализацией ее полицейских формирований, верхняя - мартом 1917 г., временем кардинальной реорганизации построения и деятельности органов общей и политической полиции Черноморской губернии, обусловленных изменением политико-правовой системы российского государства.
Методологическую основу исследования составил диалектико-материалистический метод познания, позволяющий рассматривать явления в их развитии и взаимосвязи. Исследование велось с позиции принципа историзма, способствующего созданию целостного представления о функционировании органов полиции в Черноморской губернии. Анализ важнейших нормативных документов (положений, инструкций, циркуляров, приказов), характеризующих правовой статус органов полиции, проводился с использова-
нием возможностей формально-юридического метода. Метод контент-анализа исторических текстов использовался автором в ходе работы с послужными списками полицейских и чиновников жандармских управлений. Социально-психологический и биографический методы в совокупности дали возможность выявить личностные и профессиональные качества руководителей органов общей полиции, начальников жандармских управлений и их подчиненных.
Теоретической основой диссертации послужили труды ученых, принадлежащих к различным эпохам, направлениям и школам. Это, прежде всего, труды дореволюционных исследователей (И. Е. Андреевского, С. А. Адрианова, Е. Н. Ану-чина, С. Белецкого, Н. И. Белявского, Н. Варадинова, И. П. Высоцкого, В. М. Гессена, П. В. Дашкевича, В. Ф. Де-рюжинского, И. Т. Тарасова, И. И. Янжула и др.), а также ученых советского и постсоветского триодов (А. М. Аб-дулмаликова, Ю. Е. Аврутина, В. К. Агафонова, О. Г. Бодуно-вой, А. В. Борисова, В. В. Гибова, М. Ю. Гутмана, С. Б. Глу-шаченко, А. В. Горожанина, А. Н. Дугина, Т. И. Желудковой, Н. А. Жильцова, В. Б. Жилинского, П. А. Зайончковского, Д. А. Ерина, Н. П. Ерошкина, В. А. Ефремова, Б. Н. За-рецкого, В. Е. Иваневского, В. А. Иванова, Е. А. Ивановой, В. М. Курицына, С. И. Кузьмина, Ф. М. Лурье, В. В. Лысенко, А. Я. Малыгина, Р. С. Мулукаева, И. И. Мушкета, Н. С. Ниж-ник, И. Ю. Полякова, Е. Д. Проценко, А. Ю. Реента, Д. Б. Ры-скина, В. П. Сальникова, М. И. Сизикова, А. Е. Скрипилева, Ю. П. Соловья, А. Д. Тимошевской Ю. В. Тота, К. Т. Федорова, Е. Б. Хохлова, А. Н. Ярмыша и др.), в работах которых нашли отражение проблемы осуществления полицейской деятельности на разных исторических этапах развития российского государства
Специфика исследуемых в диссертации вопросов предопределила широкое использование трудов таких ученых, как Н. В. Анфимов, Ф. К. Брун, В. Г. Василевский,
A. В. Верещагин, А. И. Воейков, Н. Я. Динник, Е. И. Дружинина, В. Г. Егоров, О. В. Маркграф, Ф. И. Пастернацкий, Ю. Н. Седой, А. В. Сивер, Б. А. Трехбратов, В. С. Шамрай, Е. Д. Фелицын, В. В. Шахетов, рассматривавших различные аспекты истории Черноморского побережья Кавказа и Кубанского края, этнической идентификации его населения, а также трудов таких ученых, как И. В. Бенку, Н. И. Бондарь,
B. А. Голобуцкий, И. Дебу, И. И. Дмитренко, П. П. Короленко, И. Кулиш, И. Ф. Мужев, П. И. Остапенко, А. П. Певнев, И. Д. Попко, В. Толстов, М. Хорошхин, Г. Н. Шевченко, Ф. А. Щербина, в которых раскрываются особенности социальной организации черноморских и кубанских казаков, специфика управления в казачьем войске, роль и значение казачества в общественно-политической жизни региона.
Эмпирическую базу исследования составили историографические и архивные источники, относящиеся к процессам формирования Черноморской губернии и ее полицейских формирований; статистические и картографические источники, научные статьи, отчеты, всеподданнейшие донесения, письменные воспоминания русских офицеров, чиновников, ученых, непосредственно связанных с событиями этого исторического периода; указы и распоряжения высочайшей власти, специальные административно-правовые акты, инструктивные указания и распоряжения министерств и иных главных ведомств, касающиеся управления национальными окраинами Российской империи; высочайшие повеления и именные указы, касающиеся формирования общей и политической полиции Черномории; инструкции о внутреннем устройстве губернских, уездных и городских полицейских учреждений в губерниях Закавказского края.
В качестве эмпирических источников использовались также периодические издания, освещавшие деятельность общей и политической полиции, в частности, «Кубанские областные ведомости» (Екатеринодар, 1869-1914 гг.), «Ку-
банский календарь» (Екатеринодар, 1873-1916 гг.), «Кубанский край» (Екатеринодар, 1913 г.).
Решение поставленных задач потребовало обращения не только к опубликованным источникам, но и к хранящимся в Государственном архиве Краснодарского края (далее -ГАКК) и Новороссийском филиале Государственного архива Краснодарского края (далее - НФ ГАКК). Особую важность при исследовании диссертационной проблематики приобрели документы ГАКК фондов канцелярии наказного атамана Черноморского казачьего войска (ф. 249), войсковой канцелярии Черноморского казачьего войска, (ф. 250), войскового правления Черноморского казачьего войска (ф. 252), отделения Кубанского казачьего войска Кавказского военного округа (ф. 318), канцелярии начальника Кубанской области (ф. 454), канцелярии черноморского губернатора (ф. 468), кубанского областного жандармского управления (ф. 583), екатеринодарского отделения жандармско-полицейского управления Владикавказской железной дороги (ф. 585), а также материалы НФ ГАКК, сосредоточенные в фондах новороссийской городской управы (ф. 2) и новороссийской городской полиции (ф. 4).
Многие из указанных материалов вводятся в научный оборот впервые, а их использование способствует комплексному репрезентативному исследованию выбранной темы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что настоящая работа представляет собой первое в современной юридической науке комплексное исследование, непосредственно обращенное к истории формирования и функционирования органов полиции в Черноморской губернии Российской империи.
В результате диссертационного исследования выявлены основания формирования и функционирования органов полиции на черноморском побережье Кавказа Российской империи; определена взаимообусловленность
административно-территориальной организации черноморского побережья Кавказа и особенностей осуществления правоохранительной деятельности в регионе; выявлен круг нормативных правовых актов, регламентировавших процесс формирования и функционирования органов полиции в Черноморской губернии; определены особенности осуществления полицейской деятельности в районе черноморского побережья Кавказа; выявлена специфика структурирования и функционирования органов полиции региона в условиях трансформации политико-правовой системы пореформенной России; определена роль и место органов полиции в системе субъектов, осуществлявших правоохранительную деятельность в Черноморской губернии; выявлено общее и особенное в процессе формирования и функционирования органов общей и политической полиции Черноморской губернии в конце XIX - начале XX в.
В процессе исследования организации и функционирования органов полиции Черноморской губернии Российской империи в широкий научный оборот были впервые введены архивные материалы, позволяющие конкретизировать и уточнить ряд проблемных аспектов, имеющих важное значение для историко-правовой науки.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. Одной из ведущих характеристик имперской политики на всем протяжении отечественной истории было продиктованное необходимостью обеспечения безопасности государства постоянное стремление к политической и экономической экспансии, присоединению к России, в том числе и путем военной колонизации, новых территорий. При этом политика в отношении новых территорий была достаточно гибкой. Анализ опыта управления Великим княжеством Финляндским, Царством Польским, Остзейским краем, Туркестанским краем, Бессарабией, Восточной Грузией и
Северным Азербайджаном позволяет утверждать, что все присоединяемые к Империи территории, как правило, первоначально сохраняли особый правовой режим, порой элементы государственности, однако со временем происходило постепенное ограничение привилегий национальных районов и их инкорпорирование в состав Российской империи, нередко с сохранением элементов традиционных форм самоуправления.
2. Система управления окраинами в Российской империи имела особенности, обусловленные спецификой соответствующих территорий: их геополитическое значение для внешней и внутренней политики империи, национальный состав населения, способ присоединения к империи новых земель (добровольное вхождение или военная колонизация). Эти особенности влияли как на административно-территориальное деление, включая формирование крупных (наместничества в царстве Польском и на Кавказе; генерал-губернаторства в Прибалтике, Оренбургском крае, Западной и Восточной Сибири) и мелких (области, округа, магалы и т. д.) территориальных единиц, так и на образование специфических, нередко только на данной территории имеющихся, учреждений и должностных лиц.
3. Особенности организации и функционирования системы управления, специфика осуществления правоохранительной деятельности на черноморском побережье Кавказа во многом были обусловлены административно-территориальным статусом территории. Черноморское побережье Кавказа, получившее название Черномории, с конца XVIII в. являлось местом дислокации и владением Черноморского казачьего войска. В результате поисков оптимальной модели административно-территориального устройства южных окраин Российской империи принадлежность Черномории постоянно изменялась. Она входила в Ростовский уезд Новороссийской губернии (с 1796 г.), а после
раздела Новороссийской губернии (1802 г.) на Таврическую и Херсонскую существовала как Тмутараканский уезд Таврической губернии. В 1820 г. Черномория вошла в состав Кавказской губернии, в 1866-1893 гг. - существовала как Черноморский округ Кубанской области, а в 1896-1917 гг. -как Черноморская губерния (с центром в г. Новороссийск) в составе Кавказского наместничества.
4. Особенности административно-территориального устройства Черноморского побережья Кавказа оказали существенное влияние на деятельность правоохранительных органов на местах и их кадровое обеспечение. В условиях сохранения казачьих войск как важного структурно-функционального элемента полицейской системы российского государства именно казачество выполняло значительный объем полицейских полномочий, являясь также базой формирования кадрового корпуса общей, а позднее - и политической полиции.
5. Значительный объем полицейских функций, выполняемых военными формированиями, затруднял процессы создания в этом регионе общей полиции. Реформы в полиции, проведенные в Российской империи в 80-х годах XIX в. имели большое значение для определения функций, компетенции и структурирования полицейских органов Кубани. Быстрый рост численности населения городов Кубанской области, связанный с хозяйственным освоением региона и железнодорожным строительством, оказал непосредственное влияние на организацию полицейских органов и их кадровый состав.
6. Отличительной особенностью полиции в Черноморском округе являлось то, что во главе уездных полицейских управлений стояли не исправники, а уездные начальники. При этом уезды делились не на станы, а на участки, возглавлявшиеся участковыми приставами. Полицейские обязанности в пределах станичного юрта (территории) выполняли
местные казаки, подчиненные своему атаману. Для выполнения полицейских функций в ближайших к станице поселках и хуторах под руководством станичного атамана из числа крестьян, казаков, отставных солдат и унтер-офицеров избирались десятские. Избранные давали присягу о соблюдении законности и верности императору, а также подписывали «присяжный лист», или «клятвенное обещание». Станицы, в силу разных причин, могли по своему усмотрению, но с разрешения военного министра, упразднять установленные полицейские должности.
7. Основной проблемой, обусловившей реформирование полиции в начале XX в., явилась необходимость устранения недостатков ее организационно-функциональных характеристик: отсутствия должного единства в устройстве полиции; отсутствия служебного ценза и должной устойчивости в служебном положении чинов полиции; малочисленности состава и его несоответствия количеству населения; материальной необеспеченности чинов полиции; отсутствия общего полицейского устава и перегруженности обязанностями, не соответствующими назначению полиции.
8. На всем протяжении существования полиции Черноморской губернии ее руководством при поддержке местных и центральных органов власти велся активный поиск путей совершенствования полицейской деятельности, укрепления взаимодействия с иными правоохранительными структурами. Эти усилия особенно активизировались в первом десятилетии XX в., когда произошло резкое ухудшение криминогенной обстановки, вызванное значительным увеличением миграционных процессов, ростом актов терроризма и контрабанды, в том числе оружия и боеприпасов. Руководство полиции в меру имеющихся сил и средств сумело противопоставить этим тенденциям конкретные меры, направленные на совершенствование управления полицейскими учреждениями, укрепление их кадрового состава, улуч-
шение тактики охраны порядка, выявления и раскрытия преступлений, в том числе путем кардинального улучшения сыскной работы, укрепления взаимодействия с жандармскими управлениями и таможней.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что в диссертации освещаются вопросы, имеющие существенную значимость для историко-правовой науки, дополняя, конкретизируя и уточняя отдельные разделы истории государства и права, истории органов внутренних дел. Проведенное исследование, в процессе которого в научный оборот веден ряд новых, ранее невостребованных архивных источников, является вкладом в расширение и углубление научных познаний об особенности структурирования и функционирования полицейских сил в регионе, обладавшем особым правовым статусом, занимавшем одно из ключевых мест в обеспечении государственных интересов России на Кавказе.
Практическая значимость исследования определяется тем, что полученные результаты могут найти практическое применение в историко-правовых и отраслевых научных исследованиях, связанных с изучением процессов становления и развития административно-территориального устройства Российской империи, формированием ее правоохранительной системы, генезисом институционализации полицейской функции государства.
Результаты исследования могут быть использованы: в правотворческой и интерпретационной деятельности государственных органов Российской Федерации; в установлении взаимосвязей между компонентами правоохранительной системы с целью оптимизации правового воздействия на различные сферы жизнедеятельности общества и повышения эффективности деятельности правоохранительных органов Черноморского региона.
Основные положения диссертационного исследования могут найти практическое применение в процессе препо-
давания в высших учебных заведениях юридического профиля истории государства и права, а также при разработке и преподавании специального курса, посвященного истории органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры истории государства и права Санкт-Петербургского университета МВД России. Отдельные положения исследования отражены в научных публикациях соискателя, а так же в выступлениях автора на: межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на Северном Кавказе» (Новороссийск, 2223 сентября 2005 г.); международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы деятельности правоохранительных органов по профилактике, раскрытию и расследованию преступлений» (Санкт-Петербург, 2006 г.); межвузовской научно-теоретической конференции «Актуальные проблемы современного государства и права» (Санкт-Петербург, 2007 г.).
Собранные в процессе работы над диссертацией материалы положены в основу экспозиции созданного при непосредственном участии автора музея истории Новороссийской милиции.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка источников и литературы, приложения.
И. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяется объект и предмет исследования, его цели и задачи, теоретические и методологические основы, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается научная новизна диссертации,
ее теоретическая и практическая значимость, приводятся сведения о научной и практической апробации результатов исследования.
Первая глава - «Основания формирования и функционирования органов полиции на черноморском побережье Кавказа Российской империи» - включает в себя параграфы: «Административно-территориальная организация черноморского побережья Кавказа как детерминанта осуществления правоохранительной деятельности в регионе» (§ 1), «Нормативные основания формирования и функционирования органов полиции на южных окраинах Российской империи» (§ 2), «Организационные основания осуществления полицейской деятельности в районе черноморского побережья Кавказа» (§ 3), «Специфика структурирования и функционирования органов полиции региона в условиях трансформации политико-правовой системы пореформенной России» (§ 4).
Концептуальным в исследовании специфики институцио-нализации полиции в Черномории для диссертанта явилось основанное на анализе различных источников утверждение о том, что осуществление имперской политики по отношению к окраинам Российской империи требовало иных, чем в центральных губерниях, методов управления, а, следовательно, и иной его организации, в том числе в полицейской сфере.
Специфика организации органов власти и правового режима управления определялась различными факторами, формирующими особенности управляемых территорий: их геополитическое значение для внешней и внутренней политики империи, национальный состав населения, способ присоединения к империи новых земель (добровольное вхождение или военная колонизация).
В этой связи в диссертации представлен краткий исторический обзор особенностей формирования административно-
территориальной организации черноморского побережья Кавказа, предшествующей юридическому факту образования Черноморской губернии, связанному с высочайшим утверждением 23 мая 1896 г. мнения Государственного совета об изъятии Черноморского округа из состава Кубанской области.
Отмечается, в частности, что после вхождения правобережной Кубани в состав Российской империи (1783 г.) российское правительство приступило к практической реализации плана военно-казачьей колонизации Кубани. Юридической основой плана стал Указ Екатерины II от 22 января 1788 г., которым предписывалось учредить «войско верных казаков» с территориальной дислокацией на берегу Черного моря (между Бугом и Днестром), а также создание такого войска с постановкой перед ним задачи охраны границ от набегов закубанских народов.
Составной частью плана колонизации Кубани являлось переселение войска, в т.ч. и на «остров Таман»3. Начало будущему Черноморскому войску было положено 20 августа 1787 г. распоряжением князя Г. А. Потемкина секунд-майорам Сидору Белому и Антону Головатому о том, чтоб «иметь в наместничестве Екатеринославском военные команды волонтеров» и собрать «охотников и конных, и пеших ... из поселившихся в сем наместничестве служивших в бывшей Сечи Запорожской казаков»4.
Создаваемую военизированную организацию в документах конца 1787 г. называли «вольной запорожской командой»,
3 Тамань - бывшая греческая колония Гермонассу (VI в. до н. э.), входившая в состав Боспорского государства; потом - владение хазар, которые называли ее Тамархой. В Х-Х11 вв. Тамань превратилась в центр Тмутараканского княжества, позднее (в XIII в.) там обосновались генуэзцы, с конца XV в. - турки, а по Кючук-Кайнарджийскому миру 1774 г. крепость Тамань отошла к России и требовала своего функционального использования
4 См.: Очерки истории органов внутренних дел Кубани (1793— 1917 гг.). Краснодар, 2002. С. 8.
«когортой конных и пеших волонтеров»; в официальной переписке она именовалась «кош верного войска запорожского», «верное запорожское войско», «войско верных казаков». В декабре 1788 г. войско получило новое имя - «Ея Императорского Величества войско верных Черноморских казаков», или Черноморское казачье войско. Жалованной грамотой императрицы (1792 г.) правобережная Кубань передавалась в вечное владение Черноморского войска.
Руководство Черноморским казачьим войском осуществлялось войсковым правительством, во главе которого стояли атаман, судья и писарь. Черноморское казачье войско представляло собой не только военный, экономический, хозяйственный, культурный организм, но и военно-полицейскую машину, структурно-функциональными элементами которого были не только чиновники различного уровня, но и все члены войскового сословия. Казаки выполняли широкий круг полицейских функций: сопровождение пересылаемых через Черноморию5 арестантов, конвоирование почты, охрана нефтяных колодцев, провиантских магазинов, соляных и рыбных промыслов. Казаки служили при судах и сыскных начальствах, в пожарных командах; из внутреннеслужащих и состоящих на действительной службе казаков составлялись разъездные команды для поимки преступников.
Полицейские структуры в Черномории функционировали в Черноморском казачьем войске, Кавказском линейном казачьем войске и в городах Черноморской береговой линии. Деятельность органов полиции на территории Черномория осуществлялась на основе их подчинения и подконтрольности центральным органам Российской империи (министру внутренних дел, военному министру, наместнику и губернаторам). Деятельность полицейских структур различного
5 Черномория - земли западной части Кавказа, простирающиеся вдоль восточного побережья Черного моря, разделенные на 5 округов (Ека-теринодарский, Фанагорийский, Бейсугский, Ейский, Григорьевский).
уровня регламентировалась российским законодательством, подробно рассмотренном в диссертации.
В 1860 г. на территории, занимаемой Кубанским казачьим войском, была образована Кубанская область. В конце XIX в. она имела огромную площадь (до 83 тыс. кв. верст) и составляла одну пятую часть всего Кавказского края.
Административное устройство Кубанского казачьего войска, как и всех казачьих войск, было приспособлено, в основном, к выполнению военно-полицейских функций внутри страны и за ее пределами. Наказной атаман Кубанского казачьего войска, выходец из дворян и необязательно выходец из казачьего сословия, назначался на эту должность монархом. Он являлся одновременно и начальником области, и председателем областного правления, и начальником войскового штаба, совмещая в своем лице военную, гражданскую и полицейскую власть.
В связи с активным процессом заселения Черноморского побережья правительство в 1866 г. утвердило Положение о заселении Черноморского округа и о новом учреждении городов Новороссийска и Анапы6. На основании этого Положения вся территория между реками Туапсе и Бзыбью, от морского берега до вершин Главного Кавказского хребта, предназначалась для гражданских поселений. Черномория обрела статус Черноморского округа Кубанской области. Во главе Черноморского округа был поставлен начальник с правами и обязанностями губернатора7.
В диссертации подчеркивается, что во второй половине XIX в. в соответствии с нормативными актами Российской империи городская и уездная полиции объединялись в одно общее уездное полицейское управление. Городская полиция сохранялась лишь в губернских городах, отдельных крупных уездных городах, а также в некоторых безуездных го-
6 ГАКК. Ф. 318. Оп. 2. Д. 2062. Л. 4.
7 НФ ГАКК. Ф. 2. Оп. 1. Д. 569. Л. 17.
родах и посадах. Уезды делились на станы, в которых руководство полицией осуществляли становые приставы. Самыми мелкими полицейскими территориальными единицами были участки (сотни) и селения, а нижними полицейскими чинами в уездах - сотские и десятские, избиравшиеся из жителей сельских поселений.
Отличительной особенностью комплектования полиции в Черноморском округе Кубанской области являлось то, что во главе уездных полицейских управлений стояли не исправники, а уездные начальники. При этом уезды делились не на станы, а на участки, возглавляемые участковыми приставами. Полицейские обязанности в пределах станичного юрта (территории) выполняли местные казаки, подчиненные своему атаману. Для выполнения полицейских функций в ближайших к станице поселках и хуторах под руководством станичного атамана избирались десятские. Избирались они обычно из крестьян, казаков, отставных солдат и унтер-офицеров. Избранные давали присягу о соблюдении законности и верности императору, затем подписывали «присяжный лист» или «клятвенное обещание» в присутствии местного священника и станичного атамана8. В соответствии с распоряжением военного министра содержание полицейских урядников в Черноморском округе производилось «за счет войсковых капиталов»9.
После того, как число полицейских урядников выросло во всех отделах Кубанской области и в Черноморском округе, станицы в силу разных причин могли по своему усмотрению, но с разрешения военного министра, упразднять ранее установленные полицейские должности.
В процессе поиска оптимальной модели управления окра-
8 Ратушняк В. Н. Административно-территориальные изменения на Кубани и преобразование полиции в 1860-1890-е годы // Голос минувшего: Кубанский исторический журнал. 2001. № 1-2. С. 23.
4 Сборник правительственных распоряжений по казачьим войскам за 1895 г. Б. м., [1896]. С. 751.
инами в правительственных кругах оформилась идея концентрации власти и предложение о вхождении территории Черноморского округа в Кубанскую область на иных, чем ранее, основаниях: в 1888 г. Черноморский округ был лишен самостоятельности и передан в подчинение начальнику Кубанской области. Одной из причин, послуживших для принятия этого решения, стали критические оценки, акцентировавшие внимание на «слабое заселение территорий и неэффективность прежней системы управления». Однако вскоре и эта мера была признана ошибочной. Лишение Черноморского округа самостоятельности имело негативные последствия и для русских переселенцев, крайне отрицательно сказывалось на вопросах колонизации Черноморского побережья. При этом внутреннее устройство округа оставалось прежним, в его управлении лишь создавалась дополнительная инстанция. Позднее интенсификация процесса колонизации черноморского побережья Кавказа, пересмотр принципов формирования населения, ориентация на промышленное и курортное строительство в регионе привели к новым административным преобразованиям региона.
Вторая глава - «Органы полиции Черноморской губернии как субъект правоохранительной деятельности в конце XIX - начале XX века» - включает параграфы: «Роль и место органов полигон в системе субъектов, осуществлявших правоохранительную деятельность в Черноморской губернии» (§ 1), «Органы полиции как структурно-функциональный элемент механизма противодействия криминальной преступности» (§ 2), «Органы политической полиции как субъект правоохранительной деятельности в условиях эволюции российской государственности в конце XIX- начале XXвека» (§ 3).
В диссертации отмечается, что в конце XIX в. правительство усилило свое внимание к Черноморскому региону: 23 мая 1896 г. императором было утверждено мнение Го-
сударственного Совета «О преобразовании административного устройства Черноморского округа и об утверждении "Временных правил об устройстве судебной части по производству судебных дел в Черноморской губернии и штата местных административных установлений в означенной губернии"», на основании которого Черноморский округ был изъят из подчинения Кубанской области и преобразован в Черноморскую губернию10, которая вошла в состав Закавказья. Территория Черноморской губернии делилась на округа (Новороссийский, Туапсинский и Сочинский), центром ее стал г. Новороссийск. В посадах Сочи и Туапсе вводилось Городовое положение.
Черноморская губерния начала свое фактическое существование с 1 декабря 1896 г.: все дела, касающиеся губернии, были переданы из учреждений Кубанской области в канцелярию Черноморского губернатора.
Черноморская губерния была самой маленькой в России по своим размерам: она занимала около 6455 кв. верст; ее территорию составляли земли западной части Кавказа, простирающиеся узкой полосой вдоль восточного побережья Черного моря.
По переписи 1897 г. Черноморская губерния насчитывала 57 478 жителей, из которых: в Новороссийском округе проживало 34 908 чел.; в Туапсинском - 9051 чел.; в Сочинском - 13 519 чел. В Новороссийском округе, наименьшем по территории, проживало 60,7 % всех жителей Черноморской губернии.
Административное управление Черноморской губернией строилось в соответствии с «Инструкцией о внутреннем устройстве губернских, уездных и городских полицейских
10 Губернаторами Черноморской губернии в разное время являлись: генерал-майор Е. Ф. Тиханов (1896-1901 гг.); полковник Е. Н. Волков (1901-1905 гг.); генерал-майор В. О. Трофимов (1905-1906 гг.); действительный статский советник В. Н. Барановский (1911-1916 гг.); тайный советник, гофмейстер В. М. Борзенко (1916-1917 гг.).
учреждений в губерниях Закавказского края», а также на основании особых постановлений, закрепленных решением Государственного Совета 23 мая 1896 г.
После образования Черноморской губернии возникла необходимость законодательно определить компетенцию, функции и задачи губернской власти и правоохранительных органов. Конец XIX - начало XX в. были отмечены активной законотворческой деятельностью государства в отношении устройства в губернии, главным образом, в связи с формированием новых населенных пунктов, полиции и суда. Так, 1 мая 1898 г. было издано «Высочайшее повеление о включении посадов Сочи и Туапсе Черноморской губернии в расписание поселений с упрощенным общественным управлением». 7 июня 1899 г. было принято решение «Об устройстве в Черноморской губернии городских поселений Романовского и Хоста», 24 ноября 1902 г. - «Об учреждении штата полиции при посаде Сочи Черноморской губернии», 27 января 1903 г. - «Об усилении штатов судебных учреждений Черноморской и Ставропольской губернии».
5 мая 1903 г. был решен вопрос об усилении полиции в Новороссийской порте, 12 июня 1903 г. - о предоставлении главноначальствующему гражданской частью на Кавказе права выделить из Закавказской полицейской стражи необходимое число чинов для службы в Черноморской губернии, 13 февраля 1906 г. - о введении суда присяжных заседателей в Черноморской губернии.
В области судопроизводства Черноморская губерния находилась в ведении Екатеринодарского окружного суда и Тифлисской судебной палаты. В губернии были учреждены четыре мировых участка и четыре должности участковых мировых судей с возложенными на них функций судебных следователей11. При этом в административно-полицейском отношении сам Новороссийск не входил в состав округа и
11 ГАКК. Ф. 468. Оп. 1. Д. 45. Л. 2-4.
имел городскую полицию, не подчиненную окружному руководству.
Конец XIX - начало XX в. характеризовались усилением социальных противоречий в России, революционными потрясениями и ростом преступности. Эти процессы были характерны и для Черноморской губернии. Для эффективной реализации своих функций, для поддержания общественного порядка, борьбы с преступностью, обеспечения безопасности граждан, а также для защиты существующего государственного строя в Черноморской губернии имели место дальнейшая реорганизация губернской полиции, совершенствование форм ее работы.
В Новороссийске в 1902 г. в штате полиции числились 1 полицмейстер, 2 пристава, 5 помощников пристава, 1 секретарь, 1 помощник секретаря, 14 старших городовых и 56 младших городовых. В связи с усложнением условий работы 1903 г. было принято решение о временном (на три года) усилении новороссийской полиции: в ее штат добавлялись 1 помощник пристава, 2 старших городовых, 8 младших и 2 околоточных надзирателя. Последние в полицейской страже занимали верхнюю служебную ступеньку, им подчинялись старшие городовые и младшие городовые. В конце XIX в. к общей полиции добавился еще штат фабрично-заводской полиции. В 1908 г. был рассмотрен еще и вопрос о формировании портовой полиции Новороссийска в составе 1 пристава, 2 околоточных надзирателей и 14 городовых, но этот проект был окончательно утвержден лишь в 1910 г.
В Черноморской губернии формировалась земская стража, которую составляли старшие и младшие урядники, старшие и младшие стражники. Их оклады были почти в два раза выше, чем, например, у чинов городской полицейской стражи12. Одежду установленного образца, холодное оружие и лошадей земские стражники должны были приобретать за
12 Кубанские областные ведомости. 1903. 5 августа.
свой счет. В 1902 г. началось формирование полицейской команды в посадах Сочи и Туапсе - по 12 городовых во главе с приставами13.
Рост общественного недовольства в стране, рабочие стачки и беспорядки обостряли социальную и криминальную ситуацию на Кавказе. 26 февраля 1905 г. была вновь восстановлена должность наместника царя на Кавказе, которому полностью передавалась военно-административная и полицейская власть в регионе.
15 августа 1908 г. при городском полицейском управлении было учреждено Новороссийское сыскное отделение третьего разряда на основании закона «Об организации сыскной части» в Российской империи, утвержденного 6 июля 1908 г.14. Местный уголовный розыск состоял из 8 сотрудников15. 16 октября городская дума приняла решение обмундировать и вооружить 4 сыскных городовых, отвести сыскному отделению помещение с 5 комнатами, установить оклады: начальнику отделения - 1200 руб. в год, 3 полицейским надзирателям - по 550 руб. каждому, 4 городовым -по 360 руб.16. В штат сыскной полиции были введены три вольнонаемных служащих, из которых два - специально по сыску и один по канцелярии отделения. В связи с особенностями Черноморской губернии и многонациональностью ее населения была введена еще и должность переводчика.
Черноморский губернатор своим распоряжением № 8166 от 15 августа 1908 г. обязывал городское управление: 1) вооружить и обмундировать четырех городовых; 2) озаботиться отводом под новороссийское сыскное отделение помещения, с отоплением и освещением, из 5 комнат (кабинет начальника сыскного отделения, комната для надзирателей,
13 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. Т. XXII. №22146.
14 НФ ГАКК. Ф. 2. Оп. 1. Д. 342. Л. 1.
15 НФ ГАКК. Ф. 2. Оп. 1. Д. 342. Л. 1, 19.
16 НФ ГАКК. Ф.2. Оп. 1.Д. 342. Л. 15-16.
комната для нижних чинов, две комнаты для нужд розыска и в целях изоляции посетителей). Одновременно с сыскным отделением в Новороссийске был образован адресный стол.
Диссертант подчеркивает, что пореформенный период для Черноморской губернии отличался невиданным для других губерний России наплывом «пришлого» населения. С ростом населения стремительно росла преступность, эффективность противодействия которой со стороны полиции было неэффективным, в том числе и в связи с отсутствием продуманной системы профилактики правонарушений.
Революционная волна, прокатившаяся по Черноморской губернии в 1905 г., инициировала рост таких преступлений, как убийства, грабежи, разбои, кражи. Убийства совершались и по политическим мотивам, грабежи и разбои нередко прикрывались политическими лозунгами.
Обострение общественно-политического напряжения привело к высокой революционной активности трудящихся региона и установлению так называемой Новороссийской республики, когда Совет рабочих депутатов Новороссийска (12-25 декабря 1905 г.) фактически захватил власть в городе. 16 декабря губернатор объявил город на положении «чрезвычайной охраны». Правительство направило в Новороссийск крупный отряд правоохранительных сил и броненосец «Три святителя». После того, как казаки вступили в город, 25 декабря Совет прекратил свою деятельность, приняв решение не оказывать сопротивления.
В середине декабря 1905 г. ряд городов и станиц Кубани также был объявлен на положении усиленной охраны, а с 3 января 1906 г. вся Кубанская область переведена на положение чрезвычайной охраны. Черноморская губерния находилась на военном положении с конца декабря 1905 г. Благодаря этому удалось не только подавить беспорядки в Новороссийске и Сочи - эпицентрах революционных вы-
ступлений на Кубани, но и снизить число краж, грабежей и разбоев.
Представив развернутую характеристику состояния преступности и общественного порядка в губернии в конце 90-х годов XIX в. и в первом десятилетии XX в., раскрыв политические, социальные и экономические причины ухудшения криминогенной обстановки, в том числе значительное увеличение «иногороднего бродячего населения, прибывавшего на временные заработки» и впадавшего в «распутную и преступную жизнь»17, диссертант подчеркивает, что это ставило перед полицией Черноморской губернии сложные задачи по обеспечению правопорядка, которые она в меру своих сил и возможностей стремилась успешно решать. В диссертации представлен развернутый анализ конкретных мер, принимавшихся с этой целью и имевших своей задачей совершенствование управления полицейскими учреждениями, укрепление их кадрового состава, улучшение тактики охраны порядка, выявления и раскрытия преступлений, в том числе путем кардинального улучшения негласной работы, чему способствовало, в частности, создание в Новороссийске сыскного отделения.
Свою роль сыграла и активизация деятельности жандармских управлений. В деятельности жандармских управлений четко выделяются два основных направления: 1) производство расследований по делам о государственных преступлениях; 2) выдача свидетельств о благонадежности. В рамках производства расследований по делам о государственных преступлениях жандармские управления осуществляли:
а) розыск лиц, подозреваемых в политической деятельности;
б) негласное наблюдение за разного рода организациями и лицами;
17 См.: Всеподданнейший отчет по Черноморской губернии за 1898 г. Екатеринодар, 1898. Л. 24.
в) различные следственные действия;
г) мероприятия контрразведывательного характера.
В диссертации представлена также развернутая характеристика особенностей деятельности сил полиции и жандармерии на железнодорожном транспорте, мероприятий по пресечению контрабанды оружием из Англии, Ирландии и Турции через порт Новороссийска.
После получения известия об отречении Николая II от престола и победе буржуазно-демократической революции в Петрограде 4 марта 1917 г. в городе Новороссийске состоялась многотысячная демонстрация. 7 марта образовывается Совет рабочих и солдатских депутатов г. Новороссийска. А 8 марта 1917 г. на экстренном заседании Новороссийской городской Думы было принято решение о переформировании городской полиции в городскую милицию.
В заключении подводятся итоги исследования и формулируются обобщающие выводы.
В приложении представлена краткая историческая справка о становлении казачьих войск.
Основные положения диссертации отражены в следующих работах, опубликованных автором:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, согласно перечню ВАК:
1. Канцев А. Б. Правовая регламентация формирования органов полиции в Черноморской губернии в конце XIX -начале XX века // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2005. № 28 (2). - 0,3 п. л.
2. Канцев А. Б. Начало освоения и заселение Кубани, административно-территориальные изменения в Кубанской области и структурные преобразования органов полиции (XIX - начало XX века) // История государства и права. 2007. № 11.-0,4 п. л.
3. Канцев А. Б. Правовые основы создания и функционирования органов полиции в Черноморской губернии в конце XIX - начале XX века // Известия РГПУ им. А. И. Герцена: Аспирантские тетради. 2008. № 26 (60). - 0,4 п. л.
Статьи, опубликованные в иных изданиях:
4. Канцев А. Б. Исторические аспекты проблем кадрового обеспечения оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел (на примере УВД Новороссийска ГУВД Краснодарского края) // Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на Северном Кавказе. Новороссийск, 2005. - 0,4 п. л.
Общий объем опубликованных работ составляет 1,5 п.л.
Печать офсетная. Печатных листов - 2. Тираж 100 шт. Подписана в печать 29.04.2009 г.
Отпечатана в тирографии ООО «С легкой руки». 353900, Россия, Краснодарский край, г. Новоросийск, ул. Видова, 111/9.
