Формирование основ земского избирательного права в период подготовки и проведения реформ местного самоуправления во второй половине XIX века

Свечников, Николай Иванович

Формирование основ земского избирательного права в период подготовки и проведения реформ местного самоуправления во второй половине XIX векатекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.01 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Формирование основ земского избирательного права в период подготовки и проведения реформ местного самоуправления во второй половине XIX века»

На правах рукописи

Свечников Николай Иванович

Формирование основ земского избирательного права в период подготовки и проведения реформ местного самоуправления во второй половине XIX века

Специальность 12.00.01 -теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Саратов 2009

003472876

Диссертация выполнена на кафедре теории и истории государства и права Саратовского юридического института МВД РФ

Научный руководитель - кандидат юридических наук, доцент

Кузин Валерий Николаевич

Официальные оппоненты - доктор юридических наук, профессор

Катаев Николай Анатольевич

- кандидат юридических наук Ахметова Динара Ильдаровиа

Ведущая организация - ГОУ ВПО «Саратовская государственная

академия права»

Защита состоится «19» июня 2009 г в 1400 час на заседании Диссертационного совета Д 203 013 01 Саратовского юридического института МВД РФ по адресу 410034 г Саратов, ул Соколовая, д 339, ауд 201

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Саратовского юридического института МВД России»

Автореферат разослан « 1У » 2009 г

Ученый секретарь Диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент ^ /

А А Зелепукин

Общая характеристика исследования

Актуальность исследования определена развернувшимся поиском путей активизации и оптимизации хозяйственной и политической жизни страны Особое значение имеет здесь местное самоуправление, являющееся одной из основ современного конституционного строя России Как известно, с 1 января 2006 г в 12 тыс вновь образованных муниципальных образованиях и в 4 тыс ранее существовавших муниципалитетах в полном объеме реализуется федеральный закон от 6 октября 2003 г «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Но, к сожалению, сегодня муниципальная тема приобрела характер крупной общественной проблемы

За эти годы у большей части населения не сформировалось ясного понимания сущности местного самоуправления Только 10-15% наших граждан активно участвует в выборах органов МСУ (в развитых странах эта доля достигает не менее 70-80%) Население уже разочаровалось и не верит в способность МСУ оперативно решать насущные вопросы Главы муниципалитетов, столкнувшись с концептуальными недостатками проводимой реформы местного самоуправления, уходят со своих постов1 Вывод очевиден — деятельность МСУ требует серьезного научного анализа

Между тем, история нашего государства располагает богатым по содержанию, достаточно успешным, но слабо востребованным опытом деятельности подобных органов Так, земской реформой 1864 г было создано вполне дееспособное самоуправление, просуществовавшее до Октябрьской революции 1917 года Достижения земств в образовании, здравоохранении, в ведении городского и дорожного хозяйства, оказании социальной помощи и других сферах общеизвестны Земское и городское самоуправление охватывало территорию, на которой проживало более 112 млн человек (70% населения России) В истории государственных институтов земские учреждения, созданные в результате реформы 1864 г , не имели и не имеют аналогов

Важно отметить, что залогом эффективности земств стало созданное реформой избирательное законодательство Оно обеспечило реальное представительство в них широких слоев заинтересованного местного населения Оформление земского избирательного права в ходе исследуемых реформ привело к

' БелузаА Мальчики дчя битья//Известия 2008 30 сент

зарождению конституционных прав российских подданных, стало предпосылкой эволюции политической системы Поэтому изучение правовых основ создания и функционирования земских органов представляет не только теоретический интерес, но и имеет реальное практическое значение Опыт формирования дореволюционного избирательного права, изучение механизма его влияния на социальные и политические процессы может быть интересен нынешним законодателям и полезен для развития современного местного самоуправления

Хронологические рамки исследования охватывают период 1850-х-1870-х гг, что обусловливается временем подготовки и проведения земской и городской реформ Традиционно одновременное исследование законодательства, регулировавшего деятельность двух схожих политико-правовых институтов - земств и городских дум - объясняется тем, что городская избирательная система стала продолжением и логическим развитием земской системы С проведением городской реформы завершилось создание правовой базы проведения выборов в органы местного самоуправления

Цель настоящего исследования - раскрыть процесс формирования зарождающегося земского избирательного права, выявить его особенности, определить характер влияния на общественно-политическую ситуацию в стране

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

- исследовать историографию проблемы и источники возникновения и развития земской избирательной системы,

- выявить ключевые факторы, определившие направление развития земского избирательного права,

- провести правовой анализ норм Положения «О губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г и «Правил о порядке приведения в действие положения о земских учреждениях» от 25 мая 1864 г на предмет соответствия современному понятию «избирательное законодательство»,

- раскрыть влияние избирательного права на политические и социальные итоги земской реформы,

- выявить объективные и субъективные причины, ограничивавшие потенциал земских органов,

- решить вопрос о классификации хронологически самостоятельного периода истории отечественной государственности с 1864 по 1906 годы

Степень разработанности темы исследования. В силу актуальности, дискуссионности и многогранности земской проблемы ей посвящено множество работ, большая часть которых досоветского периода Это исследования широкого плана, направленные на осмысление исторического опыта формирова-4

ния органов местного самоуправления и практики их деятельности Истории избирательного законодательства, анализу норм его составляющих в этих работах отведено немного места

Проблема процесса зарождения основ российского избирательного права рассматривалась в работах А В Лохвицкого, В Н Пешкова, В П Безобразова, Б Н Чичерина Обобщению российского и зарубежного опыта формирования местных институтов управления и самоуправления посвящены работы А И Васильчикова, А А Головачева Большое значение процедурным вопросам земских выборов уделено в работах А Д Пазухина, А Д Градовского, В Ю Скалона Результаты исследований причин социальных и политических противоречий изложены в работах Б Б Веселовского, А А Корнилова, А А Ки-зеветтера, К А Пажитнова

В советский период проблема формирования избирательного законодательства также предметом специального изучения не являлась

Прогрессивность земской реформы одним из первых признал В В Гарми-за, назвав Положение 1864 года « кусочком конституции»

Исследованием проблем подготовки и проведения земской реформы занимались П А Зайончковский, Л Г Захарова, В Г Чернуха, В А Нардова, Г А Герасименко и другие Л Е Лаптева и А Ю Шутов обобщили и систематизировали сведения, подвели итог исследованиям пореформенного периода, сделав вывод о том, что в Положении 1864 года впервые были определены « контуры первой российской избирательной системы»

В работах Е Н Морозовой, А Н Верещагина, А А Вешнякова, опубликованных в последнее время, делается вывод о том, что история становления и развития выборов « представляется далеко не исчерпанной»

Таким образом, потребность в комплексном исследовании проблематики земских выборов, эволюции норм и процедур избирательного права России второй половины XIX века и обусловили выбор данной темы в качестве диссертационного исследования

Объектом исследования - процесс формирования и развития законодательства о местном самоуправлении второй половины XIX века

Предметом исследования являются формирующиеся в ходе реформ институты земского избирательного права России

Методология исследования обусловлена характером проблемы Для реализации поставленных задач в работе были использованы методы правового анализа, систематизации, статистический и сравнительный, а также историко-аналитический, институциональный, сравнительно-исторический и функциональный

Базу источников исследования составили материалы официального делопроизводства, документы комитетов и комиссий, рукописные варианты проектов, докладов, отчетов, объяснительных записок и другие документы, сосредоточенные в фондах российских центральных и местных архивов, а также Полное собрание законов Российской Империи, Свод новых узаконений, Сборники законодательных актов, Материалы комиссии о губернских и уездных учреждениях, Материалы по земскому общественному устройству

Теоретическую базу образуют труды ученых-государствоведов и специалистов в области конституционного и избирательного права А А Вешнякова, Ю А Веденеева, В И Лысенко, О Е Кутафина, О К Застрожной, Б А Стра-шуна, В И Фадеева и других

В исследовании использованы работы, освещающие различные аспекты процесса формирования и развития земского избирательного права А В Лохвицкого, В Н Лешкова, В П Безобразова, Б Н Чичерина, А И Васильчикова, А А Головачева, А Д Пазухина, К К Арсеньева, А Д Градовского, В Ю Ска-лона, Н М Коркунова, Б Б Веселовского, А А Корнилова, А А Кизеветгера, К А Пажитнова, В В Гармизы, П А Зайончковского, Л Г Захаровой, В Г Чернухи, Г А Герасименко, Л Е Лаптевой, А Ю Шутова, Е Н Морозовой Подробно историография проблемы излагается в отдельной главе диссертации

Научная новизна работы заключается в том, что исследование процесса становления и развития основ российского избирательного права - важнейшего условия функционирования земской системы - впервые является предметом специального межотраслевого историко-правового исследования

В результате исследования диссертант обосновывает следующие положения

- Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г разрабатывалось и принималось в ходе сложной политической борьбы, является компромиссным, что и обусловило особенности норм земского избирательного права,

- правовая база земской и городской реформ стала необходимым и достаточным источником для формирования первой отечественной избирательной системы,

- эффективность деятельности органов местного самоуправления во многом была обусловлена уровнем демократизма избирательного права, прозрачностью выборов, широкой базой представительства и объемом реальных полномочий,

- в ходе реформ местного самоуправления изменилось общественное устройство, начался переход к бессословному обществу,

- возникновение земского избирательного права фактически означало изменение формы правления - начался переход от абсолютной к конституционной монархии

Практическая значимость исследования

1 Учет исторического опыта образования земских органов будет способствовать формированию современного типа политической культуры, ориентированного на активное участие населения в делах местного самоуправления, созданию эффективного механизма противодействия бюрократическому произволу, а в конечном итоге, формированию институтов гражданского общества

Заключения и обобщения, сделанные в ходе исследования процесса зарождения земского избирательного права, могут быть использованы при формировании современных органов местного самоуправления

Изучение опыта, накопленного сословными образованиями в сфере согласования интересов, может послужить алгоритмом решения местных проблем и основой для предотвращения возможных этноконфессиональных конфликтов

Результаты исследования позволяют уточнить общепринятую периодизацию истории отечественного государства и права Для исторического этапа с середины XIX по начало XX века предлагается отдельное обозначение — «государство и право периода перехода к конституционной монархии»

Апробация работы диссертация подготовлена на кафедре теории и истории государства и права Саратовского юридического института МВД Российской Федерации Основные положения и результаты исследования использовались автором при подготовке ряда научных публикаций, в выступлениях на всероссийских, региональных и межвузовских конференциях, в материалах учебных пособий, при проведении занятий в Пензенском государственном университете

Структура работы обусловлена самим ходом проведения земской и городской реформ, а также особенностями формирования и развития института земских выборов Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, выявляется степень ее научной разработанности, раскрываются методологическая и ис-точниковая базы, формулируются цели и задачи исследования, определяется ее научная новизна и значимость

В первой главе диссертации (Историография проблемы формирования земского избирательного права) показано, что историография, посвященная земской реформе, имеет свои особенности Основная масса публикаций пред-

ставляет собой исследования широкого плана, поэтому осмысление процесса зарождения основ российского избирательного права имеет в них фрагментарный характер

Отмечено, что уже в 1864-1865 гг первые попытки уяснения сущности земского самоуправления предприняли А В Лохвицкий1 и В Н Пешков2 Они положили начало обстоятельным научным исследованиям, заложили основу историографии земств, по праву считаются основоположниками «общественно-хозяйственной» теории самоуправления

Глубокий сравнительный анализ путей развития российских и западноевропейских органов местного самоуправления провел Александр Илларионович Васильчиков Он показал серьезные различия исследованных им вариантов

реализации принципа самоуправления и сделал вывод о самобытности отечест-з

венного пути

Представляется, что одну из первых попыток научного анализа практики формирования земских органов предпринял известный общественный деятель, публицист, экономист Алексей Адрианович Головачев Им сделан вывод о том, что система выборов далека от совершенства, они еще не являются действительно органами самоуправления Причем, в Положении о земских органах он увидел полноценное, хотя и несправедливое избирательное законодательство4

В этот период исследователей заинтересовали и общие вопросы технологии выборов, типологии избирательных систем, процедурных аспектов избирательного права В работах Н М Коркунова, С С Зака, С И Шидловского ставился вопрос о преобразовании земского представительства на всесословных началах, введении мелкой земской единицы, распространении земских учреждений на окраинах5

Предпосылки реформ детально исследовал Б Б Веселовский, который раскрыл смысл основных дворянских проектов, показал различные аспекты подготовки и проведения исторических реформ По сути, он определил все по-

1 Лохвицкий А В Губерния ее земские и правительственные учреждения Ч 1 СПб, 1864

2 Пешков В Н Опыт теории земства и его земских учреждений по положению 1864 г М, 1865

3 Васильчиков А И О самоуправлении Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений Т 1-2 СПб , 1869-1871

4 Головачев А А Десять лет реформ 1861-1871 гг СПб, 1872 С 229

5 Коркунов Н М Пропорциональные выборы СПб, 1896 , Зак С С Демократизация земства М , 1906 , Шидловский С И Земство (Свод тр местных Комитетов по 49 губерниям Европейской России) СПб , 1904

следующее направление земской историографии - после публикации его трудов практически не было новых работ без ссылок на них Он пришел к выводу о том, что Положение 1864 г довольно точно отражало соотношение общественных сил того времени1 Всесословный характер земского избирательного права и необходимость введения всеобщего избирательного права отстаивали А А Корнилов, В С Голубев и другие2 К 50-летнему юбилею появились работы, освещающие историю земств на местах3

Таким образом, достижения дореволюционных историков в основном связаны с изучением практики хозяйственной деятельности земств Работы носят описательный характер, или, как точно подмечено, «напоминают сводные таблицы статистических данных»4.

В советский период изучение земских учреждений резко замедлилось, поскольку земская тема имела выраженный идеологический аспект Одним из первых, кто увидел в земской реформе эволюцию формы правления, стал В В Гармиза5, который впервые в советской историографии назвал Положение 1864 г «кусочком конституции» и тем самым поставил вопрос о классификации пореформенного этапа отечественной истории

Весомый вклад в изучение процесса подготовки и проведения земской реформы сделан JI Г Захаровой, уделившей внимание подготовке избирательного законодательства с учетом политической борьбы группировок за сословные интересы6

В 80-е годы появляется ряд диссертаций, посвященных раннему периоду земской истории, центральное место в которых по-прежнему занимали вопросы практической деятельности органов местного самоуправления Наиболее заметной работой этого периода стало исследование В А Нардовой, одновре-

1 ВеселовскийБ Б История земства за сорок лет СПб, 1909-1911 Т I—IV С 39

2 Корнилов А А Из истории вопроса о земском представительстве // Саратовская земская неделя 1903 № 10-11, Голубев В С Об изменении ценза земских избирателей // Саратовская земская неделя 1902 № 8

3 Лялин А Пятидесятилетний юбилей земства//Вестник Пензенского земства 1914 № 7 С 47-53 , Езерский Н Ф Что такое земство и что оно сделало для народа Пенза, 1914 , Мальцев А Выборы земских гласных по Положению 12 июня 1890 г //Вестник Пензенского земства 1915 №9 С 171-190

4 См Земский феномен политологический подход Сб результатов исследований «Региональная политика в посткоммунистических странах» Саррого Clavik Research Center, Hokkaido, 2001

5 Гармиза В В Подготовка земской реформы 1864 года М, 1957 С 3

6 Захарова Л Г Самодержавие и отмена крепостного права в России М , 1984

менно отметившей, что история городского самоуправления еще не получила достаточного освещения в литературе1

Современный этап изучения истории земского самоуправления связан с переломной эпохой в нашей стране в начале 1990-х годов, усилением практической значимости земской темы Появление работ Г А Герасименко стало своевременным откликом на возникшие запросы общества, а затем и государства2

Осмыслению исторического опыта земств посвящены работы Л Е Лаптевой, стремившейся выявить рациональное в организации земских органов В определенном роде итоговой работой стал ее совместный труд с А Ю Шутовым, в котором сделано принципиальное заключение «В Положении 1 января 1864 г впервые в истории государственного права России были определены контуры первой российской избирательной системы»3

В этот период появляются и работы узкого плана, например, в Пензе публикуется ряд работ, освещающих различные аспекты истории местного земства4

Значительный вклад в изучение дореформенных проблем местного и регионального управления в России сделан Е Н Морозовой, одной из первых обратившей внимание на то, что понятие «законность» постепенно занимало основополагающее место в формировании в России концепции правового государства5

В современных представлениях земство становится признаком конституционного устройства государства Так, А Н Верещагин показал, что уже в начале XIX века намечался переход к конституционному устройству, важным элементом которого было бы местное самоуправление6

К 100-летию отечественного парламентаризма появился ряд интересных работ, где затрагиваются и вопросы истории отечественного избирательного права Так, в воспоминаниях Д А Милютина красной нитью звучит мысль о

Нардова В А Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIXвека М, 1984

2 Герасименко Г А Земское самоуправление в России М, 1990

3 Лаптева Л Е, Шутов А Ю Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России М,1999 С 52

4 См Савин О У истоков // Пензенская Правда 1994 6 сент , Никулин В И Пензенское земство уроки культурно-просветительской деятельности 1865-1917 гг Пенза, 1996

5 Морозова ЕЕ У истоков земской реформы / под ред проф Ю Г Голуба Саратов, 2000

6 Верещагин А Н Земский вопрос в России (политико-правовые аспекты) М,2002

том, что «освобождение крестьян и земские учреждения суть первые шага на пути к конституции»1

Изучение научных публикаций позволило глубже вникнуть в проблематику земских выборов, понять истоки эволюции норм и процедур избирательного права России второй половины XIX века В то же время результаты исследования позволяют сделать вывод о том, что целенаправленного комплексного анализа процесса формирования земского избирательного права в отечественной историографии предпринято не было

Вторая глава диссертации называется «Формирование основ земского избирательного права в ходе реформы местного самоуправления 1864 г » Она состоит из трех параграфов В первом параграфе (Идея самоуправления как исходная предпосылка возникновения избирательных прав населения) показан кризис феодально-крепостнической системы России середины XIX в , обосновано, почему «мысль о необходимости коренных реформ овладела широкими кругами русского общества»2 Обращено внимание на то, что идея самоуправления сделалась в это время наиболее популярной Отмечено, что ко времени реформ в губернии и уезде сословное самоуправление осуществлялось губернскими и уездными дворянскими собраниями В соответствии с Указом «Учреждение об управлении государственными имуществами» 1838 г в каждой волости учреждались волостной сход, волостное правление и волостная расправа В городах - «собрания городских обществ», состоящие из купцов и мещан В ходе исследования установлено, что зачатки самоуправления в стране были подавлены, а выборные лица находились в зависимости от губернской администрации

Даже советские ученые, негативно оценивавшие реформы 1860-х гг, со всей категоричностью признавали, что «дореформенное управление не оставило для будущего земства никакого наследства»3

В публикациях подчеркиваются «бесчисленные недостатки всей старой системы управления, основанной на чиновничьей опеке, на полном порабощении общественной самодеятельности, гласности и свободы слова»4, констатируется, что « почти все основано на обмане и плутнях почти везде мошен-

1 Милютин Д А Воспоминания 1865-1867 / под ред Л Г Захаровой М, 2005 С 49

2 Пажитнов К А Городское и местное самоуправление СПб, 1913 С 98

3 Гарчиза В В Подготовка земской реформы 1864 г С 247

4 Джаншиев Г А Эпоха Великих реформ Исторические справки СПб, 1907 С 15

ничество и грабеж, почти все продается, почти все покупается»1 Установлено, что даже на официальном уровне причиной многих неурядиц признавалась неэффективная губернская администрация Она стала тем звеном в системе государственного аппарата, где наиболее явно были видны его пороки

В исследовании показано, что для той России, с ее огромной территорией и неразвитой инфраструктурой, создание всеобъемлющего и жестко централизованного административного аппарата было вряд ли возможно Установлено, что в контроле над земскими органами заинтересованы различные политические силы, поскольку политическое доминирование в органах местного самоуправления давало возможность влияния на распределение финансовых потоков Изучение позиций доминирующих политических группировок, реально влияющих на ход подготовки законопроектов, способствовало уяснению логики законодателя и позволило глубже понять содержание формировавшегося избирательного права

В исследовании показан колоссальный объем подготовительной работы, проделанной Комиссией Н А Милютина и заложившей основы крестьянской реформы Сделан вывод о том, что к началу земской реформы общество стояло преимущественно на либеральных позициях, осознавало необходимость введения органов местного самоуправления на демократических принципах Причем эта точка зрения нашла отражение в конкретных проектах видных представителей правительственной бюрократии Идеологической основой для проведения земской реформы 1864 г стала общественно-хозяйственная теория самоуправления, стержнем которой являлось утверждение, что в силу несовпадения интересов общества и государства местные органы имеют право на организацию местных дел, а правительственные учреждения должны заведовать только государственными делами2

Во втором параграфе (Оформление земского избирательного права нормами Положения от 1 января 1864 г) показано, как правящим кругам удалось провести реформы, обеспечившие доминирование в органах местного самоуправления наиболее лояльной прослойки, при одновременном представительстве всех сословий общества

С принятием Положения началось формирование принципиально новой системы территориального управления губерниями и уездами, в основу которой был положен принцип самоуправления Впервые в России население полу-

Цит по Морозова Е Н У истоков земской реформы С 18

2 Пешков В Н О праве самостоятельности как основе для самоуправления М, 1871

чило право избрать своих представителей в структуры управления Причем совокупность норм и процедур, определяющих порядок организации, проведения и определения итогов выборов, закрепляемых Положением, дает основание назвать их первой российской избирательной системой

В соответствии с Положением создавались два уровня земских учреждений — уездные и губернские Структура их была однотипной как в губернии, так и в уезде посредством выборов формировались земское собрание и земская управа При этом губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых земскими собраниями уездов

Таким образом, основным объектом избирательного процесса становилось уездное земское собрание, состоящее из земских гласных, избираемых а) уездными землевладельцами, б) городскими обществами, в) сельскими обществами Незначительное количество землевладельцев и масса крестьян уезда в итоге избирали одинаковое количество гласных в уездное земское собрание

Анализ норм Положения выявил неравенство как активного, так и пассивного избирательного права Причем это правовое неравенство обусловливалось имущественным основанием Эти нормы отнесены к разряду «технологических», позволивших искусственно увеличить представительство собственников на всех избирательных съездах уезда, и этим, в значительной мере, определить состав гласных Сделан вывод о том, что вместе с избирательным правом в России рождались и первые избирательные технологии

Доказано, что государство правовыми методами обеспечивало преобладание в земствах не столько дворянского элемента, сколько собственников вообще Показаны впервые примененные избирательные технологии, обеспечивавшие именно собственникам преимущество на выборах Эта задача была решена путем создания сложной конструкции категории, которая в современном законодательстве обозначается термином «избиратели»1 Впервые были разработаны правовые основы как прямого, так и опосредованного избирательного права В результате, кроме тех, кто получал прямое избирательное право на основе цензов, в соответствии со специальной нормой к выборам допускались разнообразные «поверенные» и «уполномоченные» от коллективных собственников Сделан вывод о доминировании имущественного подхода в содержании избирательного права

Установлено, что в избирательных съездах право голоса не зависело от сословной принадлежности, пола и возраста лица при условии, что земельный надел или недвижимое имущество соответствовали установленному цензу Лицо,

В современном значении термин «избиратели» в Положении прямо применяется лишь в ст 34 (Прим авт )

владеющее определенной собственностью в разных губерниях и уездах, могло иметь право голоса в каждой губернии и каждом уезде Следовательно, и пассивное избирательное право зависело от наличия находящейся в разных местностях собственности Земское избирательное право приобрело всесословный характер, сословия начинали смешиваться Сделан вывод о том, что для законодателя в принципе не имело значения, кто является соответствующим цензу собственником - даже малолетние, несовершеннолетние и состоящие в опеке лица могли участвовать в работе избирательных съездов через поверенных, опекунов и попечителей Выявлено наличие двух видов избирательного права - прямого, как активного, так и пассивного, и опосредованного, но только активного Сделан окончательный вывод в основу избирательного права было положено не сословное деление, а имущественный ценз

Отмечено, что Положение содержало явную коллизию В соответствии с нормами статей 17 и 18, в избирательных съездах не могли участвовать лица моложе 25 лет и женщины, что и стало основанием для тиражируемого утверждения о полном отсутствии у женщин избирательных прав1 Это утверждение представляется совершенно неверным Доказано, что, как женщины, так и достигшие 21 года и малолетние не могли лишь лично участвовать в работе каких-либо избирательных съездов, и, следовательно, быть избранными в земские органы Но, в то же время, норма ст 17 не лишала их права голоса вообще, а в ст 18 совершенно определенно говорится о наличии у них опосредованного активного избирательного права Сделан вывод о том, что в отечественном праве возникло достаточно редко встречающееся в избирательном праве других стран явление - косвенное, или опосредованное право участия в выборах через своих представителей

В ходе сравнения правовых норм положения «О губернских и уездных земских учреждениях» с принципами и содержанием современного избирательного права раскрыта их родственная связь, сделан вывод об оформлении земского избирательного права

Третий параграф (Становление основ избирательного процесса) начинается с анализа содержания понятия «избирательный процесс» Отмечено, что в законотворчестве и правоприменении оно и сегодня относительно новое, в большей мере отражающее современные реалии, чем традиционное понятие «организация и проведение выборов» Избирательный процесс понимается как в широком, так и в узком смысле В последнем случае он представляется уста-

Еремян В В Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XX века) учеб пособие для высш шк М, 2003 С 453

новленной законом совокупностью стадий организации и проведения выборов, включающих в себя последовательность избирательных процедур Исходя из этого формулируется вывод о том, что законодательство периода Великих реформ сформировало необходимый и достаточный нормативно-правовой фундамент, позволяющий рассматривать его в качестве основы зарождающегося избирательного процесса

Правовой базой, определившей весь процесс организации и проведения выборов, являлись «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 года, «Правила о порядке приведения в действие положения о земских учреждениях», утвержденные 25 мая 1864 г, а также Высочайше утвержденные мнения Государственного совета, указы Правительствующего Сената, циркулярные предложения Министерства внутренних дел, министерские распоряжения и указания губернским начальствам1

Губернские комитеты руководили деятельностью уездных избирательных комиссий, которые непосредственно организовывали и проводили земские выборы Комиссии готовили списки избирателей и назначали сроки созыва избирательных съездов Правовой основой деятельности уездных комиссий, наряду с Правилами, стало специальное приложение к Положению 1864 г, официально озаглавленное как «РОСПИСАНИЕ количества земли, дающее право на избрание гласных в уездное земское собрание»2

К избранию допускался любой кандидат независимо от того, предложен ли он избирателями, или же сам выдвинул свою кандидатуру Для того, чтобы быть избранным, надо было набрать не менее половины голосов от числа зарегистрированных выборщиков В ходе голосования составлялся список избранных по большинству голосов Они и становились гласными уездного собрания На съезде избиралось и несколько лиц, играющих роль запасных гласных На подсчет голосов и составление списков избранных гласных отводилось не более суток

Подчеркнуто, что процедурой выборов заканчивался достаточно насыщенный избирательный процесс, включавший такие этапы, как объявление даты выборов, выдвижение кандидатур, голосование, подведение итогов выборов

См Полное собрание законов Российской империи Собр II Т XXXIX Отд 1 № 40457-40459 СПб, 1864 (далее - ПСЗ ) , Положение о губернских и уездных учреждениях Порядок приведения их в действо / Свод новых узаконений Изд 2-е, доп М, 1866

2 См Положение о губернских и уездных учреждениях Порядок приведения их в действо

Именно на этапе голосования реализовывалось право избирать и быть избранным, которое сегодня справедливо рассматривается как важнейшая составляющая конституционного права Избирательный процесс основывался на принципах всесословности, демократизма, открытости, выборности и сменяемости всех гласных, зависимости избирательного права от имущественного ценза

Здесь обнаруживается совпадение с современными представлениями о выборах, поскольку основной массив норм избирательного права - это правила, регламентирующие стадии избирательного процесса, к которым относятся 1) назначение выборов, 2) образование избирательных округов и избирательных участков, 3) выдвижение кандидатов и их регистрация, 4) предвыборная агитация, 5) организация голосования, подсчет голосов, определение итогов голосования, установление результатов выборов и их опубликование

Важно отметить, что в рамках избирательного процесса, определенного нормами Положения, уже можно увидеть и основы современных прав и свобод личности право собираться мирно без оружия, проводить собрания, право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом

Выборы в земские органы являлись единственным способом формирования органов местного самоуправления Была установлена обязательность и периодичность выборов, что обеспечивало регулярность воспроизводства земских органов посредством избирательного процесса Этим же обеспечивались права избирать и быть избранным в ходе тайного голосования Необходимо отметить гласность и открытость назначения и проведения выборов, независимость избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение альтернативных выборов, равные правовые условия для состязательности кандидатов в гласные, возможность обжалования действий и решений субъектов избирательных правоотношений, а также итогов голосования Этим были заложены фундаментальные начала российского избирательного процесса

Третья глава исследования называется «Развитие основ земской избирательной системы законодательством 60-70-х гг XIX в » В первом параграфе (Проявление политических и социальных последствий земской реформы) показан процесс образования новой системы земских учреждений Проведен анализ социального состава членов уездных управ по всем губерниям, где были введены земские учреждения Сделан вывод о том, что к решению местных вопросов теперь привлекался широкий круг местных жителей дворянство, торгово-промышленная и сельская буржуазия, крестьянство Это делало местное управление близким к местным нуждам, более гибким, открывало новые перспективы 16

Положение о земских учреждениях юридически закрепило совершенно новую структуру общества, уже не совпадающую с прежним сословным делением Так, к категории «уездные землевладельцы» были отнесены лица, отвечающие установленному земельному или имущественному цензу, поверенные и уполномоченные как от частных, так и коллективных собственников, включая священнослужителей Представители прежде чуждых друг другу сословий теперь образовывали единый съезд избирателей Так же и крестьяне - бывшие крепостные, удельные, казенные - впервые были объединены в новом понятии — «сельское сословие» То есть избирательное право стало основой формирования новых социальных групп, не совпадающих с существовавшим сословным делением Сделан вывод о том, что с принятием Положения прежнее сословное деление общества стало «размываться», заменяться имущественным В то же время выявлены причины, по которым крупное дворянство, городские избиратели и крестьяне не стремились в земские учреждения Показано, почему основу земских органов стало составлять среднепоместное дворянство Проведенный анализ социальных итогов земской реформы позволил по-новому взглянуть на причины последовавших изменений избирательного законодательства

Выяснены основные недостатки избирательного права, сформированного Положением 1864 года Так, гласные, избранные от определенных социальных групп, часто не могли подняться над своими групповыми интересами На качестве работы земских органов сказывалось отсутствие в них интеллигенции, по своему материальному положению не относящейся к категории «собственники» Выявился результат действия нормы, запрещавшей назначение содержания избранным гласным в отдаленных уездах гласные-крестьяне не имели возможности добраться до уездного или губернского города без пособия В итоге установленная пропорция гласных нарушалась в пользу ближайших к губернскому городу уездов Раскрыты и причины неэффективности системы косвенных выборов Показано, почему эти нормы избирательного права оказались не работающими

Выявлено несовершенство установленного избирательного процесса Незначительное число лиц, например, на съезде уездных землевладельцев, могло избирать из своей среды нескольких гласных Это создавало почву для личных комбинаций и соглашений, в особенности при малолюдных съездах, и выборы превращались в систему частных сделок В то же время на многолюдных съездах, где избиратели мало друг друга знали, выдвигались случайные кандидатуры, поэтому результат выборов бывал совершенно неожиданным

Введенная Положением трехстепенная система выборов для селян привела к тому, что в итоге избирались люди, далекие от местных проблем Введение волостных выборов уничтожило бы лишнюю ступень между избираемыми и избирателями, дало бы возможность избирать наиболее достойных, хорошо знакомых лиц В исследовании показано, что уезд, в котором организовывались и проводились выборы в органы местного самоуправления, вообще был слишком велик для того, что бы избранные гласные хорошо представляли себе состояние дел на всей его территории И по этой причине также напрашивалось введение более мелкой земской единицы

Отмечены значительные трудности в организации и проведении выборов, обусловленные достаточно сжатыми сроками, скудным финансированием и, главное, несовершенством правовой базы Так, отмечен значительный разброс количества гласных в разных уездах Даже в пределах одной губернии разница могла составлять до 4-5 раз Следует учитывать, что губернии делились на уезды как раз по числу населения и, следовательно, были относительно сопоставимы Здесь видна очевидная недоработка законодателя

Важнейшие вопросы жизни уезда могли решаться всего десятью присутствовавшими на собрании лицами Причем деятельность собрания могла быть парализована неявкой всего одного человека Решения на собрании принимались простым большинством голосов Уездный предводитель и пять его сторонников, в полном соответствии с нормой закона, могли держать в своих руках весь уезд Жалобы этого периода свидетельствуют, что в ряде земств действительно сформировались группировки, злоупотребляющие земскими деньгами Причина этого актуальна и сегодня - это отсутствие широкой гласности, контроля над гласными со стороны избирателей

В исследовании раскрыто политическое значение земской реформы Отмечено, что впервые возникла сфера общественных отношений, регулируемая уже не волей монарха, а нормами Положения 1864 года С принятием Положения значительная часть населения страны обрела избирательные права Предоставление избирательных прав, хотя и на муниципальном уровне, означало законодательное ограничение абсолютизма Поэтому конституционный характер земского избирательного права не вызывает сомнения Сделан вывод о начавшемся переходе к конституционной монархии

Признано, что Положение 1864 г стало своеобразным рубиконом в развитии нашей государственности Оно предоставляло стране исторический шанс двигаться в русле общественного согласия и развития институтов гражданского общества Но в то же время сохраняло возможности для реставрации архаичных, отсталых феодальных устоев 18

Во втором параграфе (Завершение процесса формирования первой отечественной избирательной системы в ходе городской реформы 1870 г) показано, что в обстановке кризиса земских учреждений было принято Городовое Положение от 16 июня 1870 года 1 Оно оказалось столь же противоречивым, как и эпоха, в которую принималось Положение продолжало, развивало идеи земской реформы и тиражировало прежние недостатки

Городовое Положение окончательно завершило формирование основ отечественной избирательной системы Более 30 статей Положения были посвящены описанию системы выборов, условиям приобретения активного и пассивного избирательного права, порядку составления и утверждения избирательных списков, способу голосования и, наконец, порядку обжалования возможных нарушений

В нормах Положения сделан значительный шаг вперед в развитии избирательного законодательства Так, более четко определялись субъекты избирательного права Выборы в городские думы проводились уже без учета сословного деления общества В основе избирательного права лежали теперь только имущественный, возрастной ценз и ценз оседлости Был значительно расширен перечень лиц, лишенных избирательных прав Отмечено, что законодатель руководствовался как материальными, так и моральными критериями Проведен правовой анализ норм статей Положения, расширявших состав субъектов избирательных правоотношений

Установлено, что деление избирателей по разрядам стало крупным недостатком образованной избирательной системы Несколько десятков, если не единиц, крупных налогоплательщиков - первый разряд избирателей - выбирали столько же гласных, сколько и тысячи горожан третьего разряда, составлявших основную массу городского населения Если учесть еще наличие второго разряда состоятельных избирателей-собственников, становится ясным, в чьих интересах работали городские управы Здесь видны корни современного абсентеизма избирателей, среди которых можно назвать и определенное недоверие к очередным кандидатам, и их незнание2 Показано, что разделение по разрядам обеспечивало преимущество богатых городских кварталов перед бедными ок-

1 См Городовое положение / ПСЗ Собр II Т ХЬУ Отд 1 СПб, 1874 № 48498 С 821-831

2 Так, 12 марта 2006 г на выборах депутатов в Саратовскую областную думу явка избирателей составила 33,9%, свыше 30% из них предпочли графу «против всех» На выборах в городскую думу явка 32% На выборах в местные органы власти в ряде округов области не был преодолен 20-процентный порог явки избирателей

раинами Очевидна социальная несправедливость, порожденная избирательной нормой

Нормы, делившие городских избирателей по имущественным разрядам, не только закладывали предпосылки будущих социальных конфликтов, но и создавали опасность для всего государственного устройства, порождая борьбу труда и капитала На эту опасность указывали и видные земские деятели1 К сожалению, это предостережение общественности, как и многие другие, властью услышано не было В итоге, не имея другой альтернативы, трудящиеся действительно вступили на путь вооруженной борьбы за свои права - итог этой борьбы слишком хорошо известен

Существенные изменения произошли и в правовом регулировании избирательного процесса Были упорядочены отдельные стадии процесса, повышена степень защиты прав избирателей, усилена защита от возможной фальсификации результатов выборов Заслуживают внимания меры, обеспечивавшие гласность и прозрачность выборов А избрание счетной комиссии непосредственно на избирательном собрании практически исключало фактор нынешнего «административного ресурса», значительно затрудняло подтасовку результатов Четко регламентировалась и сама процедура выборов Сделан вывод о том, что законодательно оформилась отечественная мажоритарная избирательная система Избранным считался кандидат, набравший большинство голосов избирателей

В новом Положении заметное развитие получил институт обжалования результатов выборов Эффективность механизма обжалования обеспечивала санкция, непосредственно заложенная в нормах Таким образом, механизм легитимации результатов выборов представляется достаточно защищенным

Новеллой избирательного законодательства стала статья, устанавливающая число гласных городской думы Законодатель учел недостатки земского Положения, при котором шесть голосов могли определять ход решения общественного дела Количество гласных устанавливалось пропорционально численности населения, но не более 72 человек Введя такую разумную норму в Городовое Положение, законодатель не внес соответствующих изменений в Земское Положение

Городовое Положение поставило во главе всех трех избирательных съездов городского голову Совершенно очевидно, что председательствуя во всех трех собраниях последовательно, сам назначая сроки выборов, городской голова легко мог направлять выборы в русло своих интересов, получая в итоге контроль над городскими финансами

1 Пажитнов К А Городское и местное самоуправление С 30 20

Земская реформа стала заложником двойного подхода государства к проблеме местного самоуправления С одной стороны - осознавалась необходимость наличия земских органов, с другой - делалось все, чтобы лишить их какого-либо серьезного влияния Делалось это путем ограничения самостоятельности земств, сужения их экономической базы и создания ограниченного избирательного права Недальновидность такой политики имела разрушительные последствия

В то же время с принятием Городового Положения завершился процесс преобразования «нижнего» этажа государственной власти Был сделан важный шаг - большая часть населения России получила избирательное право, правда, еще только на муниципальном уровне Уже современные исследователи пришли к выводу, что реформа явилась шагом на пути к гражданскому обществу1 Логическим завершением этого процесса должно было стать введение всеобщего избирательного права и, наконец, принятие Конституции

В соответствии с современными представлениями, местное самоуправление является особым, специфическим уровнем публичной власти, осуществляемой народом2 Такое понимание требует пересмотра традиционного определения абсолютной монархии как формы правления периода реформ Совершенно очевидно, что с введением избирательного права произошли глубокие и необратимые качественные изменения, означавшие начало перехода к конституционной монархии

В заключении подводятся итога исследования, делаются обобщения и выводы

Основные результаты диссертационного исследования отражены в следующих работах автора:

Статьи в ведущих рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ для публикации основных результатов диссертационных исследований

1 Формирование основ избирательного права России в ходе реформ второй половины XIX в // Бизнес в законе № 1 С 76-79

В иных изданиях

1 Исторические особенности развития демократии в процессе становления избирательного права России // Актуальные проблемы юридических наук сб науч докл Саратов СЮИ МВД РФ, 1999 С 55-66

См Земский феномен политологический подход С 96

2 См Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации С 583

2 Развитие избирательного права в Российской империи (вторая половина XIX века) // Актуальные проблемы политики права вып 2 межвуз сб науч ст Пенза Изд-воПенз гос ун-та, 2001 С 67-72

3 Формирование органов местного самоуправления в России во второй половине XIX века // Актуальные проблемы юридических наук • сб науч работ Саратов СЮИМВД РФ, 2001 С 53-59

4 Земский избирательный процесс в трудах ученых второй половины XIX века // Актуальные проблемы юридических наук сб ст II Всерос научно-практ конф Пенза ПГСХА, 2006 С 59-64

5 К вопросу об истории избирательного права России / «Нам нужна великая Россия1» сб науч ст Саратов Поволжская академия государственной службы им П А Столыпина, 2006 С 129-137

6 Место и роль органов местного самоуправления в реализации прав личности / Психология XXI века Актуальные проблемы и тенденции развития матер междунар научно-практ конф 17-18 декабря 2007 г Ч 1 / Пензенский филиал НОУ «МНЭПУ», «МГОУ», «ППТУ» им В Г Белинского, отв ред И П Шахова M Изд-во МНЭПУ, 2007 С 49

7 Правовые и исторические аспекты начала избирательного права России // Известия высш учеб заведений Поволжский регион Общественные науки 2008 г № 1 С 89-97

Общий объем публикаций 2,35 п л

СВЕЧНИКОВ Николай Иванович

Автореферат

Подписано в печать 18 05 09 Формат 60x84 1/16 Уел п л 1,4 Тираж 140 экз Заказ 649

Организационно-научный и редакционно-издательский отдел Саратовского юридического института МВД России 410034, г Саратов, ул Соколовая, 339

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Свечников, Николай Иванович, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1 Историография проблемы формирования земского избирательного права.

Глава 2 Формирование основ земского избирательного права в ходе реформы местного самоуправления 1864 г.

2.1 Идея самоуправления как исходная предпосылка возникновения избирательных прав населения

2.2 Оформление земского избирательного права нормами Положения от 1 января 1864 г.

2.3 Формирование основ земского избирательного процесса.

Глава 3 Развитие основ земской избирательной системы законодательством 60-70-х гг. XIX в.

3.1 Проявление политических и социальных последствий земской реформы.

3.2 Завершение процесса формирования первой отечественной избирательной системы в ходе городской реформы 1870 г.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Формирование основ земского избирательного права в период подготовки и проведения реформ местного самоуправления во второй половине XIX века"

Актуальность темы. Проводимая сегодня в Российской Федерации масштабная политическая реформа направлена на качественное повышение эффективности механизма государственного управления на всех уровнях. Идёт поиск путей активизации и оптимизации хозяйственной и политической жизни страны1. Особое место в этом процессе занимает местное самоуправление, являющееся одной из основ современного конституционного строя России2. Как известно, с 1 января 2006 г. в 12 тыс. вновь образованных муниципальных образованиях и в 4 тыс. ранее существовавших муниципалитетов в полном объёме реализуется федеральный закон "Об общих принципах организации местноо го самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г.

Важно отметить, что процесс восстановления органов местного самоуправления идёт в русле возрождения старой идеи земств путём наполнения её новым содержанием. В силу этого, изучение правовых основ создания и функционирования земских органов представляет собой не только теоретический интерес, но и имеет реальное практическое значение, так как вопросы местного самоуправления приобрели характер крупной общественной проблемы.

Так, в массовом сознании россиян пока отсутствует чёткое и однозначное понимание сущности и принципов местного самоуправления. К тому же, граждане уже успели обрести негативный опыт обращения в органы местного самоуправления и уже не верят в то, что от них может зависеть изменение ситуации на местном уровне в лучшую сторону. Практика показывает, что только 10—15% граждан активно участвуют в выборах органов МСУ (в развитых странах эта доля достигает не менее 70— 80%)4. К сожалению, не верят в свою возможность влиять на ситуацию на местах и главы муниципалитетов. Разочаровываясь, они массово уходят со своих постов, отмечая при этом концептуаль

1 См.: Кузин В. Н. Актуальные вопросы российского федерализма // Актуальные проблемы современности: наука и общество: Сб. науч. тр. - Балаково: Изд-во «Научная книга», 2005. - с. 7-14.

2 См.: Ст. 1. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 131 - ФЗ от 6. 10. 2003 г.

3 См.: Фрумкин К. Власть приблизилась к населению на 70% // Известия. - 2006. - 12 янв.

4 Владимиров Д. Местное самоуправление без денег // Российская газета. - 2005. - 17 дек. ные недостатки проводимой реформы местного самоуправления1.

Между тем история отечественного государства располагает богатым по содержанию и достаточно успешным по результатам почти полувекового опыта организации подобных органов. Земской реформой 1864 г. были созданы вполне дееспособные органы местного самоуправления, просуществовавшие до октябрьской революции 1917 г. Однако в советский период земский опыт оставался мало изученным и практически невостребованным.

В последние годы интерес к истории земского самоуправления постепенно возрастает как в российской общественно-политической, так и в научной сфере. Представляется, что такой интерес обуславливается прежде всего произошедшими в стране глубокими политическими изменениями и, отсюда, повышенным вниманием ученых-историков к темам, ранее замалчивавшимися или имевшим односторонние идеологически обусловленные трактовки. Следует отметить, что одной из таких малоизученных проблем является зарождение основ российского избирательного права, произошедшее в ходе земской реформы 1864 г. и, как следствие этого, - серьёзная эволюция политической системы государства.

Интерес к проблеме объясняется ещё и тем, что земское самоуправление в России в последней четверти XIX в. смогло приобрести характер жизнеспособного государственного института и относительно успешно выражало интересы широких групп населения. Земское и городское самоуправление охватывало территорию, на которой проживало более 112 млн человек (70% населения России) . Справедливо отмечено, что "в истории государственных институтов земские учреждения, созданные в результате реформы 1864 г., не имели и не имеют аналогов"3. Гласные, избранные в соответствии с довольно демократическими нормами Положения 1864 г., образовали эффективные органы местного самоуправления. В них были вовлечены достаточно широкие слои населе

1 См.: Белуза А. Мальчики для битья // Известия. - 2008. - 30 сент.

2 Еремян В. В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XX века): Учеб. пособие для высш. шк. - М.: Академ. Проект, 2003. - С. 480.

3 Куликов В. В. К оценке земского положения 1890 г. // Государство и право. - 2000. - №1. - С. 104. ния. Положение об уездных земских учреждениях стало базой для консолидации всего российского общества того времени. Современники справедливо отмечали, что "как правило, в решении земских проблем заинтересован и мужик, и купец, и землевладелец"1.

Достижения земств в сфере образования, здравоохранения, страхования, агрономического и ветеринарного дела, городского и дорожного хозяйств, социальной помощи, статистики, кооперативного движения общеизвестны. Причём уже современные специалисты отмечают общую целесообразность, более

• О того, убедительно показывают экономность прежней земской системы . Это стало возможным благодаря созданному реформой 1864 г. избирательному законодательству, впервые обеспечившему образование органов местного самоуправления на широкой и относительно демократической основе, что стало существенной предпосылкой формирования конституционных прав подданных российской империи.

На этом фоне вполне справедливым представляется замечание А. А. Вешнякова, который в своё время отмечал, что "Для отечественной социально-политической практики интерес к такому институту народовластия, как демократические, политически конкурентные, периодические выборы» в органы государственной власти, закономерен, исторически обусловлен и нравственно мотивирован"3. 1

Однако, при всём этом, земства, во многом благодаря усилиям самого государства, со временем утратили свой политический потенциал и, к сожалению, не смогли предотвратить острейший социальный кризис, завершившийся революционным 1917 г. Укрепление сословного начала в земстве Положением 1890 г. имело крайне негативные последствия. Создание преимуществ для дворянского сословия означало возврат государства к прежней социальной- опоре, к старой, отмирающей элите. Это не способствовало консолидации российского f

1 Стародубцев В. Земский плод во благо России // Деловой мир. — 1996. — № 4. — С. 29.

2 См.: Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт. — М., 1998 — С. 16.

3 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. канд. юрид. наук А. А. Вешняков. - М.: Изд-во НОРМА, 2003 . — С. 5. общества вокруг земств, более того, оно оказалось роковым образом расколото уже на земском уровне.

Таким образом, исторический опыт показывает, что избирательное законодательство является очень тонким и чрезвычайно важным инструментом. Оно может консолидировать, мобилизовать общество или внести в него предпосылки острого социального конфликта. Принятые во второй половине XIX в. положения "О губернских и уездных земских учреждениях" и "Городовое положение" создавали фундамент для строительства гражданского общества в России. Но затем укрепление этого фундамента было приостановлено, в результате чего произошёл трагический раскол общества и государства.

Следует отметить, что, к сожалению, актуальность земской темы во многом обусловлена повторением ситуации уже в современной России. Так, сегодня, в начале XXI века, как и в середине XIX, обществу приходится решать во многом схожие проблемы, в том числе экономического и социального характера. В качестве таковых можно отметить продолжающееся резкое расслоение населения по уровню доходов, недоступность высшего образования для малообеспеченных слоев населения, невозможность самореализации для части населения, растущее разочарование и, как следствие, развитие абсентеизма. И точно также средний класс является опасно малочисленным и политически пассивным.

В условиях развернувшейся полномасштабной внутригосударственной реформы сегодня представляется реальный шанс избежать прежних ошибок. Но для этого требуется всестороннее изучение и учёт уже имеющегося отечественного исторического опыта, в том числе и опыта создания первой российской избирательной системы. Представляется, что соответствующий историко-правовой анализ реформ середины XIX в., их социальных и политических последствий имеет не только теоретическое значение, но найдёт и практическое применение. Опыт формирования и развития дореволюционного избирательного права, изучение механизма его влияния на социальные и политические процессы может быть интересен и полезен нынешним законодателям. Учёт этого опыта в практике их деятельности позволит им не повторить ошибок предшественников, использовать многие не утратившие своей актуальности схемы и модели управления, опереться на позитивный опыт организации земств.

Изучение исторического опыта создания земского самоуправления представляется важным и для развития современной системы местного самоуправления, может иметь неоценимое значение в юридической практике. В то же время глубокий историко-правовой анализ земской реформы даст основание для пересмотра сложившихся стереотипов и для отказа от некоторых устаревших шаблонов.

Хронологические рамки исследования охватывают период 1850-х — 1870-х гг., что обуславливается временем подготовки и проведения земской и городской реформ. Традиционно одновременное исследование законодательства, регулировавшего деятельность двух схожих политико-правовых институтов — земств и городских дум, объясняется тем, что городская избирательная система стала продолжением, логическим развитием земской системы. С проведением городской реформы завершилось оформление правовой базы проведения выборов в органы местного самоуправления.

Цель настоящего исследования — раскрыть процесс формирования зарождающегося земского избирательного права, выявить особенности, определить характер его влияния на общественно-политическую ситуацию в стране.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи: исследовать историографию проблемы и источники возникновения и развития земской избирательной системы; выявить ключевые факторы, определившие направление развития земского избирательного права; исследовать правовую базу земской реформы как совокупность юридических норм, заложивших основы первой избирательной системы России; провести правовой анализ норм Положения "О губернских и уездных земских учреждениях" от 1 января 1864 г. и "Правил о порядке приведения в действие положения о земских учреждениях" от 25 мая 1864 г. на предмет соответствия современному понятию "избирательное законодательство"; выявить основные тенденции в развитии избирательного законодательства в период 1864-1870 гг.; проследить развитие институтов избирательного права в "Городовом положении" 1870 г.; установить связь между эффективностью деятельности органов местного самоуправления и уровнем демократизма избирательного права; раскрыть влияние избирательного права на политические и социальные итоги земской реформы; выявить объективные и субъективные причины, ограничившие потенциал земских органов; решить вопрос о классификации хронологически самостоятельного периода истории отечественной государственности с 1864 по 1906 г.

Степень разработанности темы исследования. В силу актуальности, дис-куссионности и многогранности земской проблемы, ей посвящено огромное количество работ. Большая часть публикаций досоветского периода. Это исследования широкого плана, направленные на осмысление исторического опыта формирования органов местного самоуправления, практики решения проблемы актуальной для российской действительности. Истории избирательного законодательства в этих работах отведено мало места.

Проблема процесса зарождения основ российского избирательного права рассматривалась в работах А. В. Лохвицкого, В. Н. Лешкова, В. П. Безобразо-ва, Б. Н. Чичерина.

Обобщению отечественного и зарубежного опыта формирования местных институтов управления и самоуправления посвящены работы А. И. Васильчи-кова, А. А. Головачева.

Большое значение процедурным вопросам земских выборов уделено в работах А. Д. Пазухина, А. Д. Градовского, В. Ю. Скалона.

Результаты исследований причин социальных и политических противоречий изложены в работах Б. Б. Веселовского, А. А. Корнилова, В. С. Голубева, А. А. Кизеветтера, К. А. Пажитнова.

В советский период проблема формирования избирательного законодательства, также предметом специального изучения не являлась.

Прогрессивность земской реформы одним из первых признал В. В. Гар-миза, назвав Положение 1864 года «. .кусочком конституции».

Исследованием проблем подготовки и проведения земской реформы занимались П. А. Зайончковский, JI. Г. Захарова, В. Г. Чернуха, В. А. Нардова, Г. А. Герасименко и другие. JI. Е. Лаптева и А. Ю. Шутов обобщили и систематизировали сведения, подвели итог исследованиям пореформенного периода, сделав вывод о том, что в Положении 1864 года впервые были определены «.контуры первой российской избирательной системы».

В работах Е. Н. Морозовой, А. Н. Верещагина, А. А. Вешнякова опубликованных в последнее время делается вывод о том, что история становления и развития выборов «.представляется далеко не исчерпанной».

Объектом исследования является процесс формирования и развития законодательства о местном самоуправлении второй половины XIX в.

Предметом исследования являются формирующиеся в ходе реформ институты земского избирательного права России.

Методология исследования во многом обусловлена характером проблемы. Для реализации поставленных задач при работе с источниками были использованы методы: правового анализа, систематизации, статистический и сравнительный, что позволило произвести отбор достоверного материала. При его обработке, выводах и обобщениях привлекались методы: историко-аналитический, институциональный, сравнительно-исторический и функциональный.

Источниковая база изучения земского избирательного процесса представляет собой основательный фундамент и фактологическую основу для исследования данной темы, позволяет всесторонне изучить эволюцию избирательной системы в земствах, ее достоинства и недостатки, а также историческую роль в становлении гражданского общества в нашей стране. Одной из самых ценных подгрупп источников являются материалы официального делопроизводства. Документы комитетов и комиссий, готовивших земские законопроекты, регулировавшие выборы, как и подгруппа отчетов, докладов и деловой переписки, в основном сосредоточена в фондах Российского государственного исторического архива в Санкт-Петербурге (РГИА) и в Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ). Так, интересные и относительно слабо-изученные материалы о предыстории земской реформы содержатся в фонде Департамента законов Государственного Совета (ф. 1149), материалах Главного Комитета по крестьянскому делу (РГИА, ф. 1180). Особенно ценные материалы хранятся в личных архивных фондах: Милютиных (РГИА, ф. 869), П. А. Валуева (РГИА, ф. 908), С. С. Ланского (РГИА, ф. 982). В них содержатся рукописные варианты проектов, докладов, отчётов, объяснительных записок.

Ценными материалами располагают областные архивы, получавшие необходимые для проведения реформы документы и разъяснения. Так, следует отметить материалы Государственного архива Пензенской области — фонд земских учреждений и фонд Городового положения, интересные сведения содержатся в фонде Пензенского губернского по земским и городским делам присутствия (ф. 11.)

Важным источником явились сборники текущего законодательства: Полное собрание законов Российской Империи, Свод новых узаконений, Сборники законодательных актов, Материалы комиссии о губернских и уездных учреждениях, Материалы по земскому общественному устройству. Особую группу составляют материалы официальной статистики и комментарии к ним.

Теоретическую базу составили труды специалистов в области конституционного и избирательного права: А. А. Вешнякова, Ю. А. Веденеева, В. И. Лысенко, О. Н. Волкова, О. Е. Кутафина, О. К. Застрожной, Е. П. Ищенко, Б. А. Страшуна, В. И. Фадеева и др.

В исследовании использованы работы, освещающие различные аспекты процесса формирования и развития земского избирательного права: А. В: Лохвицкого, В. Н. Лешкова, В: П. Безобразова, Б. Н. Чичерина, А. И; Васильчикова, А. А. Головачёва, А. Д. Пазухина, К. К. Арсеньева, А. Д. Градовского, В. Ю. Скалона, Н. М. Коркунова, Б. Б. Веселовского, А. А. Корнилова, А. А. Кизевет-тера, К. А. Пажитнова, В. В. Гармизы, П: А. Зайончковского, JI. Г. Захаровой, В. Г. Чернухи, F. А. Герасименко, Л. Е Лаптевой, А. Ю: Шутова, Ei Н. Морозовой. Более подробно историография проблемы излагается в, отдельном разделе диссертации. "

Научная новизна исследования заключается в том, что исследование процесса становления и развития основ российского избирательного права — важнейшего условия функционирования земской системы — впервые является, предметом специального межотраслевого историко-правового исследования.

В результате исследования диссертант обосновывает следующие положения:

- Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января; 1864 г. разрабатывалось и принималось в ходе сложной политической борьбы, является определённым компромиссом, что и обусловило особенности норм земского избирательного права;

- законодательство периода проведения земской реформы 1864 г. стало необходимым и достаточным источником для формирования первой отечественной избирательной системы;

- в ходе земской и городской реформ сформировались и закрепились основы российского избирательного права; эффективность деятельности органов местного самоуправления во многом была обусловлена уровнем демократизма избирательного права, прозрачностью выборов, широкой базой представительства и объёмом реальных полномочий; в ходе реформ местного самоуправления изменилось общественное устройство, начался переход к бессословному обществу; возникновение избирательного права у большей части населения фактически означало изменение формы правления - начался переход от абсолютной к конституционной монархии.

Структура работы обусловлена последовательностью проведения земской и городской реформ, а также особенностями формирования и развития института земских выборов.

Практическая значимость исследования:

1. Учёт исторического опыта образования земских органов будет способствовать формированию современного типа политической культуры, ориентированного на активное участие населения в делах местного самоуправления, созданию эффективного механизма противодействия бюрократическому произволу, а в конечном итоге, формированию институтов гражданского общества.

2. Заключения и обобщения, сделанные в ходе исследования процесса зарождения муниципального избирательного права, могут быть использованы при формировании современных органов местного самоуправления.

3. Изучение опыта, накопленного сословными образованиями в сфере согласования интересов, может послужить алгоритмом решения местных проблем и основой для предотвращения возможных этноконфессиональных конфликтов.

4. Результаты исследования позволяют существенно уточнить общепринятую периодизацию истории отечественного государства и права. Для исторического этапа середины XIX — начало XX в. предлагается отдельное обозначение - "государство и право периода перехода к конституционной монархии".

Апробация работы. Диссертация подготовлена на кафедре теории и истории государства и права Саратовского юридического института МВД Российской Федерации. Основные положения и результаты исследования использовались автором при подготовке ряда научных публикаций, в выступлениях на всероссийских, региональных и межвузовских конференциях, в материалах учебных пособий, при проведении занятий со студентами Пензенского государственного университета.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Исторические особенности развития демократии в процессе становления избирательного права России. // Актуальные проблемы юридических наук. Сборник научных докладов сотрудников ПО ФЗО СЮИ МВД РФ: — Саратов, РИО НИО СЮИ МВД РФ, 1999. - С. 55 - 66.

2. Развитие избирательного права в Российской империи (вторая половина XIX века) // Актуальные проблемы политики права: Выпуск 2. Межвуз. сб. науч. ст. — Пенза: Изд-во Пенз. гос. ун-та, 2001. — С. 67 — 72.

3. Формирование органов местного самоуправления в России во второй половине XIX века. // Актуальные проблемы юридических наук : Сб. науч. работ сотрудников высших учеб. заведений и структур МВД, МЮ РФ, преподавателей ВУЗов : Саратов, РИО НИО СЮИ МВД РФ, 2001 г. - С. 53 -59.

4. Земский избирательный процесс в трудах учёных второй половины XIX века. // Актуальные проблемы юридических наук: сборник статей II Всероссийской научно- практической конференции —Пенза : РИО ПГСХА, 2006. — С. 59-64.

5. К вопросу об истории избирательного права России / «Нам нужна великая Россия!»: Сборник научных статей. — Саратов : Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, 2006. — С. 129 — 137.

6. Место и роль органов местного самоуправления в реализации прав личности./ Психология XXI века Актуальные проблемы и тенденции развития : Материалы международной научно - практической конференции 17 — 18 декабря 2007 г. 4.1./ Пензенский филиал НОУ «МНЭПУ», «МГОУ», «ПГПУ» им

B.Г. Белинского; отв. ред. И. П. Шахова.- М.: Изд-во МНЭПУ, 2007. -С. 49

7. Правовые и исторические аспекты начала избирательного права России. // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. -2008 г. - № 1. - С. 89 - 97.

8. Формирование основ избирательного права России в ходе реформ второй половины XIX в. // Бизнес в законе. М.: ИД Медиа — ВАК., 2009. - № 1.

C. 76-79.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Свечников, Николай Иванович, Саратов

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В середине XIX века в российском обществе развернулся сложный процесс осмысления причин неудовлетворительного состояния политического устройства страны, в том числе и на местном уровне. Значительно запоздавший отказ от крепостной системы ускорил решение вопроса о срочной замене помещичьей администрации принципиально иной моделью управления. Этого требовали насущные потребности развития местного хозяйства, промышленности, культуры, здравоохранения и образования, что привело к возникновению различных планов государственных преобразований. В основе большинства из них лежала идея о необходимости введения местного самоуправления.

Было очевидным, что будущие органы самоуправления окажутся регуляторами всей хозяйственной жизни на местах. Поэтому в контроле над ними оказались заинтересованными самые различные политические силы: раздираемое противоречиями правительство, консервативное дворянство, либеральное течение, революционеры-демократы. Столкновение их взглядов и интересов выразилось в соперничестве за возможность влиять на процесс формулирования тех правил, по которым должны были создаваться органы местного самоуправления. Оно проходило в форме острой дискуссии, посвящённой главному вопросу земской реформы, — какие социальные группы будут в итоге контролировать земства.

Развернулась сложная, полная противоречий борьба, во многом обусловившая непоследовательность, противоречивость и двойственность правительственного курса. В конечном итоге такая противоречивость сказалась на характере реформ в целом и на содержании принятого избирательного законодательства в частности.

Как показано в исследовании, к началу проведения земской реформы российское общество оказалось преимущественно на либеральных позициях. Они предусматривали создание органов местного самоуправления на принципах выборности, всесословности, демократичности и определённой независимости от центральной власти. В идеях либералов наиболее последовательно выражалось стремление к сохранению баланса политических интересов и желание пробудить созидательные устремления населения. Именно их наработки, в большей части, и воплотились в правительственном варианте преобразований, но его реализация оказалась под мощным реакционным воздействием.

Принятие положения "О губернских и уездных земских учреждениях" от 1 января 1864 г. знаменовало собой начало радикальной трансформации российского общества, резкое ускорение социально-политического развития. Началось формирование принципиально новой системы территориального управления губерниями и уездами, в основу которой был положен принцип самоуправления.

В работе показано, что историческое значение Положения 1864 г. состоит ещё и в том, что оно впервые в истории государственного права России определило контуры первой российской избирательной системы, заложило основы земского избирательного права.

Затем, во второй половине 1860-х гг., на фоне сложных социальных и политических процессов, порождённых земской реформой, было разработано Го-родовое положение, распространившее идеи самоуправления и на города. С его принятием в 1870 г. завершился процесс формирования земского избирательного права. Всего в ходе преобразований избирательные права получили 70% населения страны.

В этой связи важно отметить, что обретение населением избирательных прав является существенным фактором, позволяющим уточнить типологизацию формы государства. Можно с полной уверенностью говорить о том, что наличие избирательных прав является, по сути, конституционным признаком. Реформами было положено начало реализации идеи выборной демократии, политических прав и свобод, что выразилось в образовании конкретных правовых институтов и процедур, юридических гарантий. Началось постепенное превращение подданных российской империи в граждан России, полноправных субъектов избирательного права.

Следует признать, что выборы и демократия хотя и взаимозависимые^ jj0 не совпадающие категории. Демократические, свободные, открытые и полрг-д-.и чески конкурентные выборы — итог длительной эволюции социальных, пол1^:-:ги ческих и правовых институтов. Но, несомненно, что в ходе реформ 1860-1870-х гг. был сделан крупный шаг в этом направлении.

Анализ законодательства этого периода показывает, что уже в рак/£^сах формирующегося избирательного процесса были заложены основы соврет^г^д-. ных прав и свобод личности, составляющие сегодня неотъемлемые права граж. дан России:

- право собираться мирно, без оружия, проводить собрания;

- право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоупра^ле ния;

- право распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами;

- право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрегцён-ными законом1.

В работе доказано, что в рассматриваемый период были сформированы основы российского избирательного права и процесса. В итоге у большей части населения страны впервые появились политические права и свободы. Таким образом, деятельность выборных земских институтов, последовательное освоение и соблюдение правовых принципов организации и проведения выборов, На конец, культивирование навыков демократического участия населения в избирательном процессе означали значительное продвижение по пути эволюдИРг Сделан общий вывод о том, что признание, наряду с социальными переменами существенных изменений и всей системы политической власти является Неоспоримым. Иными словами, начавшийся в середине XIX в. переход к конститу

1 Нормы получили своё развитие в ст. 31-35 Конституции Российской Федерации 1993 г. (пт автора.) ционной монархии не вызывает сомнения.

На основании этого сделан вывод о том, что Россия к середине XIX в. завершила историческую фазу абсолютизма и находилась в состоянии особого, переходного периода своей государственности.

Следует заметить, что этот этап развития отечественной государственности - середина XIX - начало XX в. - в учебной литературе не имеет общепринятого и научно обоснованного определения. В соответствии с традиционной периодизацией истории отечественного государства и права весь период — конец XVII в. - начало XX в. принято считать "абсолютной монархией". На основе результатов исследования представляется возможным заполнить теоретический пробел в имеющейся периодизации. Автор считает, что исторически оправданным и теоретически правильным для рассматриваемого периода будет применение термина "государственность периода перехода к конституционной монархии".

Изучение общественно-политической ситуации в стране накануне и в ходе реформ, анализ нормативно-правовых актов, на основании которых были проведены преобразования, позволяют сделать важные выводы и обобщения:

- проведение реформ в стране означало стремление верховной власти перейти к новому политическому управлению обществом, обеспечивающему доминирующее участие социальных элит в решении государственных вопросов; эволюция общественного устройства, ускорение которой началось с проведением крестьянской реформы, привела к "размыванию" консолидированного прежде дворянского сословия, что поставило перед правительством вопрос о необходимости формирования новой социальной опоры;

- государство было вынуждено правовыми методами обеспечить преобладание в будущих органах местного самоуправления, наряду с дворянством, и слоя зажиточных собственников; избирательное право явилось эффективным инструментом выравнивания статусов русских подданных; под воздействием избирательного законодательства сословное деление общества потеряло прежнее значение и начало заменяться имущественным, дворянское сословие теряло свои позиции и вытеснялось слоем состоятельных собственников; сложное, "многослойное" избирательное право явилось средством обеспечения требуемого власти определённого социального состава гласных; с проведением земской и городской реформ начался процесс преобразования государства, было положено начало оформления основ не только избирательного права, но и зарождения гражданского общества.

В полном соответствии с современными представлениями, основной массив норм избирательного права составили правила, регламентирующие основные стадии избирательного процесса, к которым относятся: 1) назначение выборов; 2) образование избирательных округов и избирательных участков; 3) выдвижение кандидатов и их регистрация; 4) предвыборная агитация; 5) организация голосования, подсчёт голосов, определение итогов голосования, установление результатов выборов и их официальное опубликование. Выборы в земские органы являлись единственным способом формирования органов местного самоуправления. Была установлена обязательность и периодичность выборов, что обеспечивало регулярность воспроизводства земских органов посредством избирательного процесса. Этим же обеспечивались права избирать и быть избранным в ходе тайного голосования. Необходимо отметить гласность и открытость назначения и проведения выборов, независимость избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение альтернативных выборов, равные правовые условия для состязательности кандидатов в гласные, возможность обжалования действий и решений субъектов избирательных правоотношений, а также итогов голосования.

В исследовании показано, что нормы избирательного права решали политическую задачу, стали эффективным инструментом, обеспечивающим требуемый состав гласных. Механизм такого отбора, в силу особенностей сословного деления общества, оказался сложным и многоступенчатым. Он включался уже на стадии формирования съездов избирателей. Поэтому избирательное право и процесс приобрели ряд особенностей. Основными из них являются: введение цензового избирательного права. Эта мера делала его не всеобщим; деление избирателей по избирательным съездам на земских выборах и по разрядам на городских. Каждый съезд или разряд избирал одинаковое количество гласных. Этим грубо нарушался принцип пропорционального представительства, но надёжно обеспечивалось преобладание в органах местного самоуправления малочисленного слоя дворянства и зажиточных собственников; наличие права голоса у лица абсолютно независимо от его сословной принадлежности, пола или возраста. Главный критерий — соответствие установленному цензу земельным наделом или недвижимым имуществом. Избранным мог быть только участник избирательного съезда, т. е. соответствующий собственник; установление активного (избирать) и пассивного (быть избранным) избирательного права и их несовпадение. Поэтому на избирательных съездах участник голосования мог иметь два голоса; ■ неравенство как активного, так и пассивного избирательного права. Причём это правовое неравенство обуславливалось имущественным основанием. наличие как прямого, так и опосредованного избирательного права. В результате, кроме тех, кто получал избирательное право на основе цензов, к выборам допускались также разнообразные "поверенные" и "уполномоченные" от разного рода коллективных собственников.

В исследовании доказано, что утверждение о том, что женщины в период реформ не получили избирательных прав, неверно. Им было предоставлено опосредованное активное избирательное право - они могли участвовать в выборах через своих представителей.

Анализ социального состава земских гласных позволил выявить серьёзные недостатки, заложенные в самих нормах избирательного права. Так, в большинстве своём, интеллигенция была лишена избирательных прав, поскольку по своему материальному положению не относилась к категории "собственники". Гласные, избранные от определённых социальных групп, часто не могли подняться над своими групповыми интересами, отдать приоритет общеземским проблемам. Организация съездовой системы создавала почву для личных комбинаций и соглашений, в особенности при малолюдных съездах, и выборы утрачивали принципиальный характер, зачастую обращались в систему частных сделок. На многолюдных съездах, с составом избирателей мало друг друга знающим, часто выдвигались случайные кандидатуры, результат выборов нередко бывал совершенно неожиданным. Всё это сказывалось на качестве органов местного самоуправления.

Изучив опыт формирования земских органов, автор делает ряд выводов и практических предложений.

1. Существующая норма российского избирательного права,-требующая совершеннолетия для участия в выборах, является неоправданно низкой, ведёт лишь к формированию абсентеизма у несформировавшихся молодых- граждан. Поэтому, в соответствии с земским законодательством, предлагается повысить возрастной ценз до 21 года.

2. Размер денежного содержания председателя и членов управ определялся земским собранием заранее, до осуществления выборов. Установленный размер содержания не мог быть изменён вплоть до новых выборов. Возвращение этой нормы в современное избирательное законодательство, применительно ко всему депутатскому корпусу, представляется более чем актуальным.

3. Эффективность работы органов местного самоуправления напрямую зависит от наличия широкой гласности, контроля над депутатами со стороны избирателей. Необходимо развивать связь между избирателями и их уполномоченными. Средства массовой информации должны служить проводником и посредником для обмена мнениями.

4. Необходимо всемерно развивать научную базу деятельности органов местного самоуправления, выявлять и развивать позитивные связи прошлого, настоящего и будущего.

При всех недостатках первого отечественного избирательного законодательства, следует иметь в виду, что ". .человечество уже столетия ищет такой порядок выборов, такую избирательную систему, которая наиболее точно отражала бы волю избирателей (народа). Однако идеальных избирательных систем нет, и в обозримом будущем, несмотря на развитие науки и техники, они, по объективным причинам, видимо, не появятся" \

Великие реформы 60-х гг. стали тем рубежом, с которого началась очевидная эволюция формы государства. Изменилось общественное устройство, менялся политический режим, сформировались предпосылки изменения формы правления. Этот давало шанс избежать революционных потрясений. Однако государство сделало всё, чтобы земства не смогли в полной мере использовать потенциал местного самоуправления.

Необходимо также отметить, что укрепление сословного начала в земстве Положением 1890 г. имело крайне негативные последствия. Создание преимуществ для дворянского сословия означало возврат государства к прежней социальной опоре, к старой, отмирающей элите. Это не способствовало консолидации общества вокруг земств, а дворянство, в итоге, не смогло выйти из своих корпоративных интересов. Общество оказалось роковым образом расколото уже на земском уровне.

1 Чиркин В. Е. Оптимальная избирательная система для России (субъективные заметки) // Журнал российского права. - М.: Норма, 2004 - № 11. - С. 11

Из этого следует важный вывод - в современных органах местного самоуправления необходимо обеспечить самое широкое представительство различных слоев населения, политических партий и общественных объединений. Использование административного ресурса для достижения сиюминутных успехов чревато непоправимыми последствиями.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Формирование основ земского избирательного права в период подготовки и проведения реформ местного самоуправления во второй половине XIX века»

1. Конституция Российской Федерации. М. : Проспект, 2000.

2. Временные Правила для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении // Свод новых узаконений. — Изд. 2-е, доп. — М., 1866.

3. Городовое Положение // Полное собрание законов Российской империи. Собр. И. Т. XLV. Отд-ние 1-е. СПб., 1874. -№ 48498.

4. Городовое положение // Полное собрание законов Российской империи. Собр. III. Т. XII. Отд-ние I. СПб., 1895. - № 8708.

5. Городское положение со всеми относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями / сост. М. И. Мыш. Изд-ние 8-е,-СПб., 1888.

6. Городовое положение с объяснениями. — СПб., 1873.

7. Государственная дума в России в документах и материалах. — М., 1957.

8. Земские учреждения. Положения о губернских и уездных учреждениях. Правила о порядке привидения их в действие. СПб., 1866.

9. Крестьянская реформа в России 1861 г. Сборник законодательных актов. -М., 1954.

10. Материалы комиссии о губернских и уездных учреждениях. Материалы исторические и законодательные. Ч. I. Отд-ние IV. — СПб, 1869.

11. Материалы, собранные для высочайше утверждённой комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений. Ч. I—III. СПб, 1870-1872 г.

12. Материалы по земскому общественному устройству. Т. I-II. СПб., 18851886.

13. Материалы, относящиеся до нового общественного устройства в городах империи. Т. I. СПб., 1877.

14. Материалы о производстве выборов в гласные С.-Петербургской думы. -СПб., 1878.

15. Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативных правовых актов. М. : Юрид. лит., 1998.

16. Положение о губернских и уездных учреждениях. Порядок приведения их в действо // Свод новых узаконений. Изд. 2-е, доп. — М., 1866.

17. Положение о губернских и уездных земских учреждениях // Полное собрание законов Российской империи. Собр. II. Т. XXXIX. Отд-ние I., — СПб., 1867. Ст. 40457.

18. Положение о губернских и уездных земских учреждениях // Полное собрание законов Российской империи. Собр. III. Т. X. Отд-ние I. СПб., 1893. Ст. 6927.

19. Полное собрание законов Российской империи. Собр. II. Т. 1. Отд-ние 1. — СПб., 1877. Ст. 54241 54878.

20. Полное собрание законов Российской империи. Собр. П. Т. LI. Отд-ние 3. -СПб., 1876. Прил. 1878.

21. Полное собрание законов Российской империи. Собр. II. Т. LII. Отд-ние 2. — СПб., 1879. Ст. 57529 58047.

22. Положение о волостном земстве. —Петроград : Тип. МВД, 1917.

23. Российское законодательство Х-ХХ веков. В 9 т. М.: Юрид. лит., 2001.

24. Самоуправление в Российской Федерации. Сборник федеральных законов с комментариями. -М., 1998.

25. Сборник правительственных распоряжений по делам, до земских учреждений относящимся : Изд. ежегод. СПб., 1868-1869.

26. Свод законов. Т. IX. Законы о состояниях. СПб., 1876.

27. Свод новых узаконений. Земские учреждения. Извлечения статей Свода Законов изд. 1857 г. и его продолжений. Т. IV, V, IX, X, XII, XIV, XV и указы, циркуляры, распоряжения правительства и проч. — Изд. 2-е доп. -М., 1866.

28. Статистика выборов в земские учреждения за 1883—1886 гг. / Полное собрание законов Российской империи. Собрание III. Приложения к Т. X., -СПб. : Изд. Центр. Стат. ком., 1887. № 6927.

29. Статистика Российской империи. Т. V. Статистика выборов в земские учреждения за 1883-1886 гг. СПб., 1888.

30. Труды Комиссии о губернских и уездных учреждениях. Ч. 1—2. — СПб., 1860-1863.

31. Указ «Об изъятии дворцовых Государевых имуществ от сбора на местные земские повинности» // Полное собрание Законов Российской Империи. Собр. II. Т. XLV. Административное отделение. СПб., 1874. - № 48136.

32. Указ о введении в действие нового Городового положения / Полное собрание законов Российской империи. Собр. III. Т. XII. Отд-ние I. — СПб., 1895. Ст. 8707.

33. Указ о введении в действие нового положения о губернских и уездных земских учреждениях / Полное собрание законов Российской империи. Собр. III. Т. X. Отд-ние I. СПб., 1893. №. 6922.

34. Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон : принят 6 окт. 2003 г. — место изд., изд-во, год2. Архивные материалы

35. Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ) 2.1. Фонд Императора Александра III (ф. 677)

36. Российский государственный исторический архив (РГИА)

37. Фонд Главного комитета по крестьянскому делу (ф. 1180)

38. Фонд Департамента общих дел министерства внутренних дел (ф. 1284)

39. Фонд Департамента законов Государственного совета (ф. 1149)25. Фонд Милютиных (ф. 869)

40. Фонд П. А. Валуева (ф. 908)27. Фонд Шуваловых (ф. 1092)

41. Фонд С. С. Ланского (ф. 982)29. Фонд С. Ю. Витте (ф. 560)

42. Государственный архив Пензенской области (ГАПО)

43. Фонд Земские учреждения (ф. 11)

44. Научная и специальная литература

45. Абрамов, В. Ф. Земская избирательная система / В.Ф. Абрамов // Родина. — 1992. №11-12.-с. 30-33.

46. Абрамов, В. Ф. Демократическая практика российского земства / В.Ф. Абрамов // Политические исследования. 1995. — № 3.

47. Абрамов, В. Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура / В.Ф. Абрамов. М., 1996.

48. Авакьян, С. А. Проблемы местного самоуправления на современном этапе /С.А. Авакьян // Право. № 2/3 с. 25-28.

49. Арановский, К. В. Курс лекций по государственному праву зарубежных стран. Сравнительное государствоведение / К.В. Арановский. Владивосток, 1996.

50. Арсеньев, К. К. Сословное прожектёрство / К. К. Арсеньев / Вестник Европы. 1885. -№ 3.

51. Арсеньев, К. К. По поводу реформы земских учреждений / К. К. Арсеньев. / Вестник Европы. — 1885. — № 6.

52. Арсеньев, К. К. Сословное начало в местном управлении и самоуправлении / К.К. Арсеньев / Вестник Европы. 1887. - № 4.

53. Безобразов, В. П. Земские учреждения и самоуправление / В.П. Безобразов. -М.,- 1874.

54. Безобразов, В. П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть / В.П. Безобразов. СПб., - 1887.

55. Белоконский, И. П. Самоуправление и земство / И.П. Белоконский. Ростов н/Д. : Донская речь, 1905.

56. Белоконский, И. П. Земское движение / И. П. Белоконский. Изд. 2-е. — М., 1914.

57. Белоконский, И. П. Земство и конституция. / И. П. Белоконский. М., 1910.

58. Васильчиков, А. И. Землевладение и земледелие в России и других европейских государствах. / А.И. Васильчиков. Т. 1-2. СПб., 1869-1871.

59. Васильчиков, А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений : Т.1. / А.И. Васильчиков. -СПб., 1869.

60. Веденеев, Ю. А. Избирательные правоотношения / Ю. А. Веденеев, С. Д. Князев // Государство и право. М. : Наука, 1999. — № 5. С. 27-36.

61. Ведерников, В. В. Конституционный вопрос в русской либеральной публицистике 60-80-х гг. XIX века / В.В. Ведерников, В. А. Китаев, А. В Луноч-кин. М.: ИЧП Изд-во Магистр, 1997.

62. Великие реформы в России. 1856-1874. / под ред. JI. Г. Захаровой, Б. Эк-лофа, Д. Бушнелла. -М., 1984. .

63. Верещагин, А. Н. Земский вопрос в России (политико-правовые аспекты) / А.Н. Верещагин. М. : Междунар. отношения, 2002.

64. Веселовский, Б. Б. Взгляды земств на вопрос о земском представительстве / Б. Б. Веселовский. // Саратовская земская неделя. 1903. - № 8. С. 38-74.

65. Веселовский, Б. Б. История земства за 40 лет / Б. Б. Веселовский. Т I-IV. -СПб, 1909-1911.

66. Веселовский, Б. Б. Земство и земская реформа / Б. Б. Веселовский. Пг., 1918.

67. Веселовский, Б. Б. К вопросу о классовых интересах в земстве / Б. Б. Веселовский. — СПб., 1905.

68. Вешняков, А. А. Местные выборы: взгляд из центра / А.А. Вешняков. — М, 1996.

69. Витте, С. Ю. Самодержавие и земство / С.Ю. Витте. Stuttgart, 1903.

70. Витте, С. Ю. Воспоминания. Т. I—III / С.Ю. Витте. М, 1994.

71. Гармиза, В. В. Подготовка земской реформы 1864 года / В. В. Гармиза. -М.: Изд-во Моск. ун-та, 1957.

72. Герасименко, Г. А. Земское самоуправление в России / Г. А. Герасименко. -М, 1990.

73. Герасименко, Г. А. Истоки и уроки: Земства и Советы / Г. А. Герасименко // Актуальная политика: Анализ и практика. 1993. — № 2- 6. — С. 52- 56

74. Герасименко, Г. А. Земства России / Г. А. Герасименко // Народный депутат. 1991. -№ 3. - С. 88-94.

75. Герасименко, Г. А. Земская статистика / Г. А. Герасименко // Народный депутат. 1993. - № 6. - С. 49- 51.

76. Герасименко, Г. А. История земского самоуправления / Г. А. Герасименко. Саратов : ПАГС им. П. А. Столыпина, 2003.

77. Гессен, В. М. Вопросы местного управления / В. М. Гессен. СПб, 1904.

78. Гильченко, JI. В. Из истории становления местного самоуправления в России / JI. В. Гильченко. // Государство и право. 1996. - № 2 - С. 142- 152.

79. Гладышев, А. Г. Правовые основы местного самоуправления / А. Г. Гла-дышев. -М, 1996.

80. Головачев, А. А. Десять лет реформ. 1861—1871 гг. / А. А. Головачев. — СПб.: Изд. Вестник Европы, 1872.

81. Головин, К. Наше местное управление и местное представительство / К. Головин. СПб, 1884.

82. Голубев, B.C. Об изменении ценза земских избирателей / В. С. Голубев. // Саратовская земская неделя, 1902. — № 8. — С. 26- 30.

83. Голубев, B.C. К вопросу о земском избирательном цензе / В. С. Голубев. // Саратовская земская неделя. 1903. — № 3 - С. 48- 61.

84. Голубев, B.C. Роль земства в общественном движении / В. С. Голубев. Ростов н/Д. : Изд. Донская речь, 1905.

85. Голубев, B.C. По земским вопросам / В. С. Голубев. 1901-1911. Тт. 1—2. СПб., 1913-1914.

86. Гошуляк, В. В. Из истории пензенского земства / В. В. Гошуляк. // Пензенские вести. 1994. - № 14.

87. Гошуляк, В. В. Пензенское земство / В. В. Гошуляк. // Пензенская правда. -1994.- №8.

88. Градовский, А. Д. Крестьянские выборы в гласные уездных земских собраний / А. Д. Градовский // Вестник Европы. 1884. - Кн. 5. — С. 327 -356, 432.

89. Градовский, А. Д. Переустройство нашего местного самоуправления / А. Д. Градовский. Собр. соч. в 9 т. Т. 8. СПб., 1903 г.

90. Градовский, А. Д. Системы местного самоуправления на Западе Европы и в России / А. Д. Градовский. Собр. соч. Т. 9. СПб., 1904 г.

91. Гурко, A. JI. Наши городские выборы вообще и московские городские в особенности / A. JI. Гурко. М., 1889.

92. Давыдов, А. К. К вопросу о земском цензе / А. К. Давыдов // Саратовская земская неделя. 1903. - № 4 - С. 70- 76.

93. Джаншиев, Г. Из Эпохи Великих реформ. Исторические справки / Г. Джаншиев. М., 1893.

94. Дневник Г. А. Валуева, министра внутренних дел (1861- 1876). Т. 1- 2. -М., 1961.

95. Доклад Пензенской губернской земской управы об изменении земского избирательного ценза. Сессия 1903 г. — Пенза, 1903.

96. Доклад графа А. А. Уварова общеземскому съезду по проекту реформы земского избирательного закона. — Саратов. 1907.

97. Евреинов, Г. А. Заметки о местной реформе / Г. А. Евреинов. СПб., 1888.

98. Езерский, Н. Ф. Что такое земство и что оно сделало для народа? / Н. Ф. Езерский.-Пенза., 1914.

99. Еремян, В. В., Местное самоуправление в России (XVII начало XX вв.) / В. В. Еремян, М. В. Федоров. -М., 1998.

100. Еремян, В. В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XX века) : Учеб. пособие для высшей школы / В. В. Еремян. М.: Академ, проект, 2003.

101. Ефремова, Н. Н. Становление избирательного права России / Н. Н. Ефремова//Государство и право. 1998. - № 3. - С. 111-118.

102. Ефремова, Н. Н. Местное самоуправление и юстиция в России. 1864- 1917 гг. / Н. Н. Ефремова, М. В. Немытина // Государство и право. 1993. - № 3 - С. 126- 133.

103. Ефремова, Н.Н. Организация и практика земских учреждений России / Н. Н. Ефремова, JI. Е. Лаптева / Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Йошкар-Ола, сентябрь-октябрь 1992 г. // Государство и право. -1993.-№2.

104. Зайончковский, П. А. Закон о земских начальниках 12 июля 1889 г. / П. А. Зайончковский // Научные доклады высшей школы. Исторические науки. М., 1961.- №2.

105. Зайончковский, П. А. Российское самодержавие в конце XIX столетия / П. А. Зайончковский. М., 1970.

106. Зак, С. С. Демократизация земства / С. С. Зак. М., 1906.

107. Записки Александра Ивановича Кошелева (1812- 1883). Берлин, 1884.

108. Захарова, JI. Г. Земская контрреформа 1890 г. / JI. Г. Захарова ; под. ред. П. А. Зайончковского. М., Изд-во Моск. ун-та, 1968.

109. Захарова, JI. Г. Самодержавие и отмена крепостного права в России / JI. Г. Захарова-М., 1984;

110. Захарова, JI. Г. Крестьянская община в реформе 1861 г. / Л. Г. Захарова // Вестник МГУ. 1986. - № 5.

111. Земский феномен: политологический подход : Сб. результатов исследований «Региональная политика в посткоммунистических странах». Саррого: Clavik Research Center, Hokkaido, 2001.

112. Земство: история и современность // Областная научная конференция, посвященная 130-летию Пензенского земства : тез. докл. и сообщ. — Пенза, 1995.

113. Иванова, Н. А. Порядок формирования и состав земских учреждений в Тамбовской губернии в 1865- 1868 гг. : историко-правовой аспект / Н. А. Иванова // Правовая политика и правовая жизнь. — М. 2003. — № 4. С. 201-209.

114. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / авт. кол. Авакьян С. А. и др. М., 1999.

115. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации : учебник для вузов / отв. ред. канд. юрид. наук А. А. Вешняков. М. : Изд-во НОРМА, 2003.

116. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации : учебник для вузов / отв. ред. — д-ор юрид. наук А. В. Иванченко. — М. : Изд-во НОРМА, 1999.

117. Ильин, В. В. Реформы и контрреформы в России. Циклы модернизацион-ного процесса / В. В. Ильин, А. С. Панарин, А. С. Ахиезер . М., 1996.

118. Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX начала XX вв. / авт.- сост. Ю. А. Веденеев, И. В. Зайцев, В. В. Луговой ; под общ. ред. канд. юрид. наук А. А. Вешнякова. - М. : Изд-во НОРМА, 2001.

119. Иорданский, Н. И. Земский либерализм. / Н. И. Иорданский. М., 1905.

120. Иорданский, Н. И. Конституционное движение 60-х годов / Н. И. Иорданский. СПб., 1906.

121. Исаев, И. А. История государства и права России : учебник / И. А. Исаев. — М.: Юрист, 1999.

122. Кавелин, К. Д. По поводу губернских и уездных учреждений / К. Д. Кавелин // Собрание сочинений. Т. 2. СПб., 1897.

123. Кизеветтер, А. А. Местное самоуправление в России IX-XIX столетия. Исторический очерк / А. А. Кизеветтер. М.: Изд-во Мое. ун-та, 1910.

124. Кизеветтер, А. А. Борьба за земство при его возникновении / А. А. Кизеветтер. М., 1915.

125. Кизеветтер, А. А. Местное самоуправление в России / А. А. Кизеветтер. — М.,1916.

126. Кимбэлл, Э. Русское гражданское общество и политический кризис в эпоху великих реформ 1859-1863 гг. / Э. Кимбэлл // Великие реформы в России 18561874 гг. : Сб. ст.-М., 1992.

127. Ковальченко, И. Д. Консерватизм, либерализм и радикализм в России в период подготовки крестьянской реформы 1861 г. / И. Д. Ковальченко// Отечественная история. 1994. - № 2. - С. 3-18.

128. Конституционное право России : учебник / под ред. Г. Н. Комковой. М. : Юрист, 2005.

129. Корелин, А. П. Дворянство в пореформенной России. 1861-1904 / А. П. Карелин.-М., 1979.

130. Коркунов, Н. М. Пропорциональные выборы / Н. М. Коркунов. СПб., 1896.

131. Коркунов, Н. М. Русское государственное право / Н. М. Коркунов. Т. II. -Изд. 4-е.-СПб., 1903.

132. Корнилов, А. А. Из истории вопроса о земском представительстве / А. А. Корнилов // Саратовская земская неделя. Саратов, 1903. - № 10-11.

133. Корнилов, А. А. Очерки по истории общественного движения и крестьянское дело в России. / А. А. Корнилов — СПб., 1905.

134. Корнилов, А. А. Из истории вопроса об избирательном праве в земстве. Происхождение земской избирательной системы 1864 г. и ее дальнейшие изменения. / А. А. Корнилов СПб., 1906.

135. Корнилов, А. А. Курс истории России XIX в. Ч. III. / А. А. Корнилов. -Изд. 2-е — М., 1918.

136. Ключевский, В. О. Краткое пособие по русской истории/ В. О. Ключевский. — М.: Рассвет, 1992.

137. Князев, С. Д. Избирательный процесс: понятие, особенности и структура / С. Д. Князев // Правоведение, — СПб. : Известия вузов, 1999. — С. 42-54.

138. Корнилов, А. А. Курс истории России XIX века / А. А. Корнилов ; вступ. ст. А. А. Левандовского М. : Высш. шк., 1993.

139. Королева, Н. Г. Земство на переломе 1905—1907 гг. / Н. Г. Королева. М., 1995.

140. Кроткова, Н. В. Взгляды С. А. Котляревского на конституционный строй Российской Империи и Советской России / Н. В. Кроткова // Государство и право. 2008. - № 3. - С. 73-85. i'

141. Куликов, В. В. К оценке земского положения 1890 г. / В. В. Куликов // Государство и право. 2000. - № 1 - С. 104-107.

142. Кудинов, О. А. Правительственные проекты конституций Российской империи XIX в. / О. А. Кудинов // Государство и право, 2004. - № 4. -С. 73-79.

143. Писарькова, JI. Ф. Московское городское общественное управление с середины 1880-х годов до первой русской революции : автореф. дисс. . канд. ист. наук / JI. Ф. Писарькова. М., 1980.

144. Парадиз, A. JI. Местное самоуправление в политической системе общества : дисс. . канд. ист. наук / A. JL Парадиз. Саратов : СГУ им. Н. Г. Чернышевского, 1994.

145. Живодрова, С. А. Пензенское земство в 1900-1914 гг. (социальный состав, бюджет и практическая деятельность). : автореф. дисс. . канд. ист. наук / С. А. Живодрова. -М., 1996 г.

146. Степанов, Ю. Г. Константин Петрович Победоносцев: идеолог и практик российского самодержавья : дисс. . канд. ист. наук / Ю. Г. Степанов. Саратов. : СГУ им. Н. Г. Чернышевского, 2000.

147. Гетманский, А. Э. Политические взгляды и государственная деятельность П. А. Валуева (70-80-е годы XIX в.) : дисс. . канд. ист. наук / А: Э. Гетманский. Саратов : СГУ им. Н. Г. Чернышевского. 2001.

148. Титоренко, В. А. Эволюция концепций местного самоуправления в России во второй половине XIX — начале XX в. : дисс. . канд. ист. наук / В. А. Титоренко. Саратов : СГУ им. Н.Г. Чернышевского. 2001.

149. Шафигулина, С. Р. Развитие избирательного права в России во второй половине XIX начале XX вв. (1864 -1917 гг.) : дисс. . канд. юрид. наук / С. Р. Шафигулина. - Саратов : СГАП., 2002

150. Мурашов, Д. Ю. Провинциальное дворянство в конце 50-70-х гг. XIX века. (По материалам Пензенской губернии) : дисс. . канд. ист. наук / Д. Ю. Мурашов. Саратов : СГУ им. Н. Г. Чернышевского. 2004.

Автор: Свечников, Николай Иванович
Город: Саратов
Год: 2009
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.01

Диссертация

Формирование основ земского избирательного права в период подготовки и проведения реформ местного самоуправления во второй половине XIX века тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Свечников, Николай Иванович, кандидата юридических наук

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Свечников, Николай Иванович, Саратов

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Свечников, Николай Иванович, кандидата юридических наук

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Свечников, Николай Иванович, Саратов