АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Местное самоуправление в России во второй половине XIX - начале XX века»
На правах рукописи
БОЙКО Наталья Александровна
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX - НАЧАЛЕ XX ВЕКА (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ)
Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва-2006
Диссертация выполнена на кафедре теории и истории государства и права Российского государственного социального университета
Научный руководитель -
доктор юридических наук Пашенцев Дмитрий Алексеевич
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Михайлова Наталья Владимировна
кандидат юридических наук Комаров Николай Иванович
Ведущая организация -
Академия труда и социальных отношений
Защита состоится « »_2006 г. в «15» часов на заседании
диссертационного совета Д 212.341.04 при Российском государственном социальном университете по адресу:
129226, г. Москва, ул. В. Пика, 4, корп. 2.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российского государственного социального университета по адресу: 129226, г. Москва, ул. В. Пика, 4, корп. 2.
Автореферат разослан « »_2006 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук,
профессор
Н.Е. Борисова
Общая характеристика исследования.
Актуальность темы исследования обусловлена практической потребностью совершенствования системы местного самоуправления в Российской Федерации. В современных политико-экономических условиях укрепление государственности и властной вертикали сопровождается передачей части функций государства на местный уровень. Это обусловливает необходимость эффективной деятельности органов местного самоуправления, от которой зависит социальное самочувствие жителей каждой конкретной местности.
В современных условиях местное самоуправление становится важным элементом формирования гражданского общества в России. Проблемы общественного развития требуют от местного самоуправления участия в решении не только местных, но и общегосударственных вопросов. Это связано с поиском оптимальной модели включенности органов самоуправления в систему взаимоотношений между государством и обществом.
В соответствии с Конституцией, местное самоуправление в Российской Федерации не входит в систему органов государственной власти. Тем не менее, между государственным управлением на местах и местным самоуправлением существует достаточно много общего, и их нельзя противопоставлять. И органы государственной власти, и органы местного самоуправления осуществляют публичную власть. Но органы государственной власти, осуществляя местное управление, решают задачи государственного значения, в то время как органы местного самоуправления решают вопросы местного значения.
Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государства осуществляются на основе соответствующего законодательства, в том числе, муниципального. Это законодательство в совре-
РОС. НАЦИОНАЛЕН >Л1 БИБЛИОТЕК\ С.-Петербург ОЭ 20П&кт<Кв]
менных условиях отличается незавершенностью, противоречивостью, наличием пробелов, следовательно, нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании.
Как отмечает профессор Ю.И. Скуратов, на практике институт местной власти в России работает еще недостаточно эффективно, и в связи с этим «очень важно найти такие организационные и правовые механизмы, которые способны обеспечить высокую степень реализации конституционного потенциала местного самоуправления, превратить соответствующие красивые декларации в нормы повседневной политической практики на местном уровне»1.
Проблема совершенствования современного муниципального законодательства связана с необходимостью научного осмысления того опыта, который был накоплен в специфических российских условиях в иные исторические эпохи, в том числе, в пореформенный период Российской империи, когда в условиях становления капиталистических производственных отношений происходило формирование правовых основ создания и деятельности отечественной системы местного самоуправления.
В целом, актуальность исследования правовых основ развития местного самоуправления в России обусловлена следующими соображениями:
1. Нормативно-правовая основа организации и деятельности системы местного самоуправления в современной России нуждается в совершенствовании на основе имеющегося опыта и исторических традиций.
2. Исследование исторического опыта организации взаимоотношений между государством и обществом может быть полезно для построения гражданского общества и правового государства в России.
1 Скуратов Ю.И. Проблемы теории и практики местного самоуправления на современном этапе // Актуальные проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: теория и практика: Материалы межвузовской научно-практической конференции. М., 2004. С.7.
3. Установление оптимального баланса между системами управления и самоуправления требует осмысления соответствующих политико-правовых концепций прошлого.
Степень научной разработанности проблемы. В процессе исследования были использованы труды ученых и общественных деятелей периода Российской империи, которые анализировали законодательство о местном самоуправлении и практику его применения: В.П. Безобразова, А.Н. Васильчикова, В.М. Гессена, А.Д. Градовского, И.К. Дитятина, В.В. Ивановского, A.A. Кизеветгера, П.Л. Корфа, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, Б.Э. Нольде, К.А. Пажитнова, Б.Н. Чичерина и других. Данные авторы развивали и обосновывали основные теории местного самоуправления, прогнозировали направления и перспективы его развития. С современных позиций, сформулированные ими положения можно считать устаревшими, часть из них не выдержала проверку практикой.
Наряду с авторами, которых можно отнести к либеральному направлению отечественной политико-правовой мысли, высказывали свои взгляды на проблемы местного самоуправления революционные демократы Н.Г. Чернышевский и А.И. Герцен, анархист ILA. Кропоткин, социал-демократ Г.В. Плеханов.
Также в диссертации использованы работы современных специалистов области истории местного самоуправления и муниципального права, таких, как Г.В.Барабашев, Л.В.Гильченко, Ю.А.Дмитриев, H.A. Емельянов, В.В. Еремян, A.B. Колотилин, В.В. Куликов, Г.С. Лиманский, H.A. Максимова, Е.Е. Некрасов, А.М. Никитин, A.C. Прудников, Ю. Свирин, Ю.И. Скуратов, A.A. Ярцев и другие. Большинство данных авторов затрагивают вопросы истории местного самоуправления только применительно к современным российским реалиям, не всегда углубляясь в особенности развития местного самоуправления в Российской империи.
Большое внимание проблемам местного самоуправления, в первую очередь, земского, в самодержавной России уделяют отечественные историки Г.А. Герасименко, Л.Г. Захарова, Ю.С. Кукушкин, Н.С. Тимофеев и другие, которые рассматривают, в основном, фактологию событий, не останавливаясь подробно на их правовой составляющей.
В целом, степень научной разработанности проблемы позволяет поставить вопрос о необходимости ее дальнейшего изучения.
Объект исследования - местное самоуправление в Российской империи в конце XIX - начале XX века.
Предмет исследования - нормативно-правовые акты, регулировавшие создание и деятельность местного самоуправления в Российской империи, а также проекты их изменения и практика реализации.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе научного анализа нормативно-правовых актов и практики их применения исследовать содержание, формы и методы правового регулирования местного самоуправления в Российской империи.
Общая цель исследования конкретизируется в следующих задачах:
- исследовать социально-политические и историко-правовые предпосылки становления местного самоуправления в России;
- проанализировать идеи местного самоуправления в трудах правоведов пореформенного периода;
- изучить становление правовых основ деятельности земских учреждений в Российской империи;
- исследовать становление правовых основ городского самоуправления в Российской империи;
- проанализировать крестьянское сословное самоуправление в пореформенной России;
- исследовать развитие отечественного законодательства о местном самоуправлении в период контрреформ последней четверти XIX столетия;
- проанализировать проекты реформирования самоуправления в начале XX века.
Хронологические рамки исследования. Развитие системы местного самоуправления происходило во второй половине XIX - начале XX века на фоне качественно новых в истории России социально-экономических и политических процессов. Реформы 60-70-х годов оказали сильное влияние как на реализацию государством его основных функций, так и на общественное сознание, на активизацию общественной жизни. С одной стороны, страна наращивала экономическую мощь, с другой стороны, укреплялся кризис самодержавия. На положении населения отрицательно сказывались финансовые кризисы, инфляция, частые неурожаи, эпидемии, войны, что актуализировало потребность в создании эффективной системы самоуправления, способной решать проблемы на местном уровне.
Источники исследования. В качестве основного источника исследования в работе использовано законодательство Российской империи о местном самоуправлении, в первую очередь, Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 и 1890 гг., Городовое положение 1870 и 1892 гг., другие нормативно-правовые акты, регулировавшие порядок создания и функционирования органов местного самоуправления.
Еще одним источником исследования стали архивные документы из фондов Российского государственного архива древних актов и Государственного архива Ставропольского края.
Также в качестве источника использованы материалы периодической печати изучаемого периода: журналов «Вестник Европы», «Городское дело», «Журнал гражданского и уголовного права», «Земское дело», «Русский вестник», «Русская старина», «Юридический вестник» и других.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, общенаучные методы анализа и
синтеза, а также специальные методы: структурно-функциональный, формально-юридический, ретроспективный, компаративный и другие. Институт местного самоуправления в Российской империи исследовался в работе в развитии, во взаимосвязи и взаимодействии с органами государственной власти на местах, с существовавшей социально-политической обстановкой.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в работе на основе новых источников исследован институт местного самоуправления как неотъемлемая составляющая российской государственной системы в пореформенный период; для анализа истории местного самоуправления ирпользован структурно-функциональный метод, который позволил рассмотреть местное самоуправление как систему, состоящую из ряда элементов, отличающихся своими функциональными свойствами, но в совокупности выполняющих общую функцию; обоснован авторский взгляд на особенности развития местного самоуправления в пореформенной России; выявлены социально-политические предпосылки развития отечественного местного самоуправления.
Проведенное исследование позволило сформулировать ряд положений и выводов, которые выносятся на защиту:
1. Местное самоуправление не может быть полностью отделено от системы органов государственной власти и является составной частью этой системы с определенной долей автономии. В пореформенной России оно было представлено, главным образом, земскими, городскими и крестьянскими сословными учреждениями, которые функционировали под жестким контролем государственной власти.
2. История государства и права России дает пример взаимодействия и взаимопроникновения государственной власти и местного самоуправления. Местное самоуправление в России не может успешно развиваться в условиях ослабления государственной власти. Без поддержки государственной власти местное самоуправление нежизнеспособно.
3. Важное значение для организации управления обществом имеет определенный баланс государственного управления и самоуправления на местах. В России этот баланс часто был нарушен в пользу государственного управления, что объясняется политико-географическими факторами развития страны, которые обусловили необходимость существования сильной централизованной государственной власти.
4. Правовые учения о местном самоуправлении в период Российской империи имели ряд особенностей: они возникли позже, чем в Европе, и поэтому имели частично заимствованный характер, кроме того, в России были представлены не все теории, которые имелись на тот момент в мире.
5. Система местного самоуправления в пореформенной России имела такие особенности, как наличие, наряду с земскими и городскими учреждениями, сословных органов управления, а также сословную и цензовую избирательную систему. Эти особенности определялись наличием пережитков феодального строя, что сдерживало развитие местного самоуправления в условиях перехода к капитализму.
Теоретическая н практическая значимость исследования. Материалы диссертации представляют как теоретический, так и практический интерес. Основные положения и выводы работы могут послужить основой для дальнейших научных исследований истории и специфических особенностей местного самоуправления в России. Основные выводы диссертации ориентированы на использование в современной научно-правовой практике, при разработке концепций развития отечественного местного самоуправления. Материалы диссертации могут быть использованы при написании учебных пособий и в процессе преподавания курсов истории государства и права России и муниципального права.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы исследования нашли свое отражение в выступлениях автора на научных конференциях в г. Москве, г. Ставрополе и г. Армавире в
2004-2006 гг., они изложены в лекциях, прочитанных в Пятигорском государственном техническом университете, и в 5 научных публикациях автора.
Структура работы определяется логикой поставленных задач. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и источников.
Основное содержание работы.
Во введении обосновывается актуальность темы, анализируется степень ее научной разработанности, формулируются цель и задачи исследования, положения, выносимые на защиту, определяется научная новизна и практическая значимость исследования.
Первая глава диссертации «Исторический аспект изучения законодательства о местном самоуправлении» состоит из двух параграфов. В первом параграфе «Местное самоуправление в дореволюционной России: социально-политические и историко-правовые предпосылки» говорится, что активное развитие местного самоуправления в Российской империи второй половины девятнадцатого столетия было детерминировано совокупностью социально-политических факторов, вызвавших к жизни реформы императора Александра П. Одной из наиболее значимых реформ середины девятнадцатого столетия стало введение местного самоуправления. Во всех европейских странах переход к капитализму сопровождался приобщением населения к местному самоуправлению, но специфика России заключалась в том, что у нас эта система создавалась сверху, по инициативе правительства.
В параграфе обосновано положение о том, что правовая основа для местного управления создавалась с определенным учетом опыта, накопленного в данной сфере в предшествующие периоды развития страны. В связи с этим, рассматривается исторический опыт развития само-
управления в Псковской и Новгородской феодальных республиках. Особое внимание уделено земской и губной реформам Ивана Грозного. Подчеркивается, что принцип выборности представителей от местного общества стал главным принципом формирования губных учреждений. Также анализируются идеи местного самоуправления, которые получили развитие Екатерине Великой в «Грамоте на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 г.
Проведенный в параграфе анализ исторического опыта свидетельствует о том, что города в Российской империи не боролись за самостоятельность, однако на всех этапах исторического развития в них сохранились традиции общественного самоуправления. В то же время, общественное самоуправление города состояло из различных корпораций, которые не могли создать единую самоуправляемую систему и вынуждены были подчиняться государственной власти.
В диссертации показано, что по мере укрепления деспотизма государственной власти в России исторические традиции самоуправления постепенно выкорчевывались и частично заменялись искусственными, удобными правительству формами.
Таким образом, в России на разных этапах исторического развития государственности был накоплен богатый опыт развития различных форм и институтов самоуправления. В силу целого ряда факторов самоуправление почти всегда оказывалось тесно связанным с системой государственного управления, зависимым от этого управления, его инициативы подавлялись государственной властью. Наличие многочисленных феодальных пережитков также сказывалось на особенностях развития местного самоуправления, обусловливало его сословный характер, узость решаемых им задач.
Реформы середины девятнадцатого столетия поставили на повестку дня вопрос о реформировании местного самоуправления, фактически, о создании заново его системы взамен изжившей себя и несовершенной прежней системы. Ликвидация крепостного права, изменившая
статус значительной части населения страны, потребовавшая перестройки всей системы отношений в деревне, повлекла за собой необходимость вовлечения крестьянского сословия в решение разнообразных хозяйственных задач на местном уровне.
Во втором параграфе первой главы проанализированы «Идеи организации местного самоуправления в трудах правоведов второй половины XIX- начала XX века». Подчеркивается, что важное значение для развития любого государственно-правового явления имеют идеи, концепции и положения, высказываемые представителями юридической науки и практиками государственной деятельности. Высокая степень развития данных идей может способствовать формированию правовой доктрины, которая влияет на развитие соответствующего законодательства и правоприменительной практики.
В рассматриваемый период существовал и развивался ряд теорий местного самоуправления, которые разделяли и отечественные мыслители. Среди наиболее распространенных теорий, получивших поддержку в России, можно выделить общественно-хозяйственную теорию местного самоуправления, государственную теорию самоуправления и юридическую теорию самоуправления. При этом надо учитывать, что развитие идей местного самоуправления в России началось позже, чем в Европе, что было связано с отсутствием практической востребованности этих идей в условиях самодержавия и сохранения феодализма.
Основой проведения российских реформ местного самоуправления второй половины XIX в. стала общественная (общественно-хозяйственная) теория, которая предполагала создание негосударственных органов власти, решающих общественно-хозяйственные вопросы местной жизни. В связи с этим, в работе проанализированы идеи таких представителей данной теории, как В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков. Кроме того, исследованы воззрения сторонников государственной теории самоуправления: Б.Э. Нольде, В.П. Безобразова, А.Д. Градовского, В.М. Гессена, Н.И. Лазаревского. Уделено внимание трудам сторонни-
ков юридической теории местного самоуправления, таких, как Н. Коркунов и Б.Чичерин.
Кроме того, в параграфе исследованы взгляды и других исследователей изучаемого периода, которые уделяли внимание концепциям местного самоуправления, в том числе, в рамках деления этих концепций на две основных модели: англо-саксонскую и континентальную.
В целом, основные черты концепций местного самоуправления, как правило, были заимствованы у западных авторов и не отражали российской специфики и исторического опыта. Указанные идеи почти ничего не дали для вовлечения широких народных масс в решение вопросов местного значения, так как в значительной мере оказались не востребованными в условиях сохранения элементов феодальных отношений, таких, как сословное деление общества.
Вторая глава диссертации «Правовые основы формирования местного самоуправления в Российской империи второй половины XIX - начала XX века» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе второй главы «Правовые основы формирования земасих учреждений в дореволюционной России» отмечается, что в период реформ середины девятнадцатого столетия в русле общей модернизации государственной системы в Российской империи были созданы правовые основы для формирования местного самоуправления, принципиально отличавшегося от раннефеодальных земских сословных учреждений. 1 января 1864 года получило санкцию монарха и вступило в юридическую силу «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». К 1867 году действие данного документа было распространено на большую часть северо-западных и центральных губерний России, а к 1874 г. - на 34 губернии Европейской России. Вводились земства только в центральных губерниях, где преобладало помещичье землевладение. Их не было в Сибири, на Кавказе, Средней Азии, Литве, Белоруссии и т.д. Впервые законодательно в Российской империи за-
креплялось создание всесословных местных учреждений, в производстве выборов которых участвовали различные слои населения.
Земские учреждения состояли из представительных органов - уездных и губернских земских собраний, и исполнительных - уездных и губернских земских управ. В основе избирательной системы лежал имущественный ценз. В Положении о земских учреждениях отчетливо проявилось мнение классиков марксизма о праве как воплощенной в законе воле господствующего класса. Будучи правящим классом в Российской империи, дворянство обеспечило себе преимущество и в составе земских учреждений, хотя удельный вес дворянства в социальной структуре общества был очень низким.
Финансирование деятельности земских учреждений осуществлялось за счет сборов с населения, причем, как правило, это было дополнительное обложение, в основном, крестьян. К ним относились налоги: на землю, леса, доходные промыслы, фабрики, заводы.
К компетенции земств относились, в основном, хозяйственные вопросы: местное хозяйство, благоустройство, дороги, школы, больницы, ветеринарная помощь, статистика. При этом земства имели исполнительную власть лишь на бумаге, местная полицейская власть оставалась в ведении правительственных учреждений.
Даже в усеченном виде органы местного самоуправления были несовместимы с принципами самодержавного управления государством, поэтому уже с 1866 года правительство начало наступление на земства, расширяя своими циркулярами сферу государственных экономических интересов. В параграфе проанализированы нормативно-правовые акты, связанные с деятельностью земских учреждений и регламентировавшие их взаимоотношения с местными органами государственной власти.
Во втором параграфе второй главы «Правовые основы формирования городского самоуправления в дореволюционной России» отмечается, что земская реформа вызвала к жизни аналогичные преобразования в системе городского самоуправления. Через несколько лет после зем-
ской реформы императорским указом было утверждено Городовое положение от 16 июня 1870 года. По этому закону в 509 городах России вводились новые всесословные органы городского самоуправления -городские думы, избираемые на четыре года, которые из своей среды выбирали исполнительные органы - городские управы.
В параграфе рассмотрена история разработки Городового положения, различные мнения, которые высказывали правоведы изучаемого периода и члены Государственного совета по этому поводу.
В соответствии с Городовым положением 1870 г. все городские обыватели призывались к участию в Городской думе, которая была поставлена в более привилегированное положение, чем земские собрания благодаря предоставленному ей праву издания обязательных постановлений. Дума назначала выборы должностных лиц, устанавливала городские сборы и налоги, определяла городские расходы, утверждала правила управления городским имуществом, определяла общий порядок действий исполнительной городской власти. Городская дума имела право принимать решения, обязательные для исполнения жителями города по широкому кругу внутригородских проблем, кроме политических. Дума устанавливала и городские сборы, которые расходовались на содержание объектов общественного пользования. Система выборов гласных в городскую думу была куриальной и устанавливалась на основе имущественного ценза и ценза оседлости.
В диссертации подчеркивается, что местное самоуправление в Российской империи было создано сверху, по инициативе правительства, а не народных масс, что отразилось на его структуре и направлениях деятельности. Оно состояло из земских и городских учреждений, причем деятельность тех и других регламентировалась отдельными правовыми актами. В соответствии с господствовавшей хозяйственной теорией местного самоуправления, функции последнего были ограничены только хозяйственными вопросами, причем исключительно на местном уровне. Законодательство о выборах было основано на системе цензов. Первым
из них стал имущественный ценз: чтобы участвовать в выборах, нужно было обладать определенной собственностью. Выборы проходили по куриальной системе: избиратели делились на группы, каждая из которых выбирала своих представителей отдельно. Дворянство как правящий класс получило законодательно закрепленные преимущества на выборах в органы местного самоуправления в ущерб остальным категориям населения.
Деятельность органов местного самоуправления подвергалась мелочной регламентации со стороны административно-бюрократического аппарата, о чем свидетельствует большое количество подзаконных нормативных актов в данной сфере.
В процессе своей деятельности некоторые представители местного самоуправления стремились выйти за рамки местных хозяйственных функций, что не устраивало самодержавие и ускоряло проведение реформирования системы самоуправления на основе консервативных начал.
В третьем параграфе второй главы «Крестьянское общинное самоуправление в Российской империи: правовое регулирование и практика» отмечается, что после ликвидации крепостного права в 1861 г. правовое положение помещичьих крестьян сильно изменилось, в связи с чем, важное значение приобретала крестьянская самоорганизация. Такой организацией была крестьянская община («мир»), которая существовала в России с древних времен как определенный пережиток родового строя. Основной функцией общины была хозяйственная функция. При этом в основе организации дел в общине лежало самоуправление.
Основными органами общины являлись сельский сход и сельский староста. В компетенцию общины и ее руководителей входили: перераспределение земель, разверстка податей и повинностей, выбор должностных лиц, выплата государству владельческих податей, исполнение натуральных повинностей и даже некоторые административные и судебные функции. Общины для непосредственного управления и судеб-
ной деятельности были соединены в волости с волостным сходом и волостным управлением.
В параграфе подробно проанализировано законодательство, регулировавшее деятельность крестьянского самоуправления на сельском и волостном уровнях. Особое внимание уделено полномочиям сельского старосты, волостного правления, сельского и волостного сходов и волостного суда. Отмечается, что одним из важных принципов организации общинного самоуправления был принцип главенства коллективных интересов над индивидуальными, всей общины над отдельным ее членом. Вместе с тем, община несла коллективную ответственность за поведение каждого из своих членов, соблюдая принцип круговой поруки при взимании разного рода платежей. Возникающие вопросы община решала на основе неписаного, обычного права, которое веками складывалось в отдельных местностях. Руководствуясь законодательством и местными обычаями, община осуществляла судебные и административно-полицейские функции: рассматривала дела, связанные с имущественными спорами, мелкими преступлениями, вела дознания, вершила наказание виновных.
Государственная власть использовала общину в своих интересах. Она перенесла на общины раскладку налогов и оброков, учет недоимок, надзор за платежеспособностью каждого крестьянского двора, сбор платежей, назначение различного рода штрафов. Фискальная функция общины стала одной из основных. Кроме того, община должна была заниматься проведением рекрутских наборов, принятием на постой воинских команд, организацией поездок государственных чиновников. На нее были возложены многие другие повинности.
В начале XX века отношение правительства к крестьянской общине стало меняться. Это было связано с революционными событиями 1905— 1907 гг. Кроме того, община стояла на пути намерения П.А. Столыпина создать в деревне прослойку самостоятельных зажиточных крестьян, в которых власть хотела получить надежную опору и которые стали бы
препятствием для революционных выступлений. Следствием этого стало появление ряда законодательных актов, фактически направленных на разрушение общины. В параграфе исследовано влияние аграрной реформы П.А. Столыпина на разрушение общины как формы крестьянского самоуправления.
Третья глава диссертации «Законодательство Российской империи о местном самоуправлении: причины и направления развития» состоит из двух параграфов. В первом параграфе «Контрреформы и изменение законодательства о местном самоуправлении в последней четверти XIX столетия» отмечается, что в 1881 г., после убийства «царя-освободителя», реформы сменились контрреформами, которые осуществлялись как консервативная система мероприятий, направленных на ужесточение правительственного контроля государственной и общественной жизни. Контрреформы затронули и систему местного самоуправления, развитие которой всецело зависело от настроений и намерений центральной власти.
Контрреформы в сфере местного самоуправления были проведены на основе нескольких нормативно-правовых актов, которые вносили ряд изменений в порядок формирования и функционирования соответствующих органов. В параграфе проанализированы Положение о земских участковых начальниках от 12 июня 1889 г., новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. и Горо-довое положение от 11 июня 1892 г. Сделан вывод о том, что контрреформы местного самоуправления 90-х годов, серьезно изменившие порядок организации земских и городских учреждений, привели к существенному ограничению возможности участвовать в самоуправлении всех классов Российской империи, за исключением дворян и представителей крупной буржуазии. Данное обстоятельство вызвало недовольство в обществе, усилило противоречия между различными слоями населения страны.
В параграфе рассмотрены практические результаты реализации указанного выше законодательства, которые проявились в деятельности органов местного самоуправления по реализации их непосредственных функций, закрепленных в праве. Отмечается, что Положение 1890 г., несмотря на его реакционный характер, положительно сказалось на основных направлениях деятельности земских учреждений в сферах здравоохранения, народного образования, статистики. После его принятия расходы земств значительно возросли, причем не только за счет налогообложения, но и за счет прямых дотаций правительства.
Контрреформы в сфере местного самоуправления не привели к снижению позитивной активности земских учреждений, которые развивали основные направления своей деятельности и в условиях жесткого контроля со стороны местной администрации. По мнению диссертанта, органы местного самоуправления, став в результате контрреформ фактически органами управления, включенными в общую государственную систему, начали работать более эффективно. Однако изолированность, обособленность друг от друга органов и структур местного самоуправления стала серьезным недостатком организации их деятельности.
Во втором параграфе третьей главы исследованы «Проекты реформирования местного самоуправления в начале XX века». Отмечается, что под давлением революционных событий 1905-1907 гг. самодержавие было вынуждено пойти на некоторые ограничения своей власти, на определенную модернизацию государственной системы, расширение прав и свобод подданных. Эти преобразования поставили на повестку вопрос о расширении прав и полномочий местного самоуправления. В параграфе проанализированы взгляды правоведов, общественных деятелей, представителей политических партий начала XX века на проблемы реформирования системы местного самоуправления, расширение избирательных прав населения на местных выборах. Рассмотрены попытки введения волостного земства как новой единицы самоуправле-
ния и причины их провала. Сделан вывод о том, что в начале XX века, на волне революционных событий и политических преобразований, появились многочисленные проекты реформирования местного самоуправления, расширения его участия в делах государства. Однако эти проекты не получили возможности реализоваться на практике.
В современных условиях, в процессе создания системы местного самоуправления в конце XX века, получили практическую реализацию наиболее значимые идеи, высказанные еще в начале XX века, и апробированные на практике в советский период. Прежде всего, это касается введения всеобщих, равных, прямых и тайных выборов в органы местного самоуправления, что предлагалось еще представителями некоторых политических партий дореволюционной России. Кроме того, реализована идея предоставления женщинам пассивного избирательного права на выборах в органы местного самоуправления, что обеспечило их полноправное участие в этих выборах. На смену полуфеодальным, сословно-цензовым органам местного самоуправления пришла более демократичная современная система.
В Заключении сформулированы основные выводы диссертационного исследования. Подчеркивается, что в современных условиях существует противоречие, связанное с тем, что в соответствии с действующей Конституцией, местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти. В результате вертикаль власти оказывается разорванной. В то же время, исторический отечественный и мировой опыт свидетельствует о том, что местное самоуправление должно рассматриваться как элемент публичной власти, как часть государственной системы, имеющая определенную автономию в решении делегированных ему вопросов. Государство должно иметь рычаги воздействия на местное самоуправление, осуществлять эффективный контроль за его действиями. Это будет способствовать укреплению законности в условиях построения правового государства в России.
Основные выводы диссертационного исследования изложены в научных публикациях автора:
1. Бойко H.A., Логинова О.В. Формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного самоуправления // Научные труды ПГТУ. 2002. № 21. С. 34-35. (0,15 п.л.)
2. Бойко H.A. Муниципальное управление как одна из форм реализации непосредственной демократии // Материалы научно-практической конференции «Реализация непосредственной демократии на территории муниципальных образований». Пятигорск: ПГТУ, 2003. С. 52-53. (0,2 п.л.)
3. Бойко H.A. Реформирование местного самоуправления в России в последней четверти XIX века // Современное право. 2006. № 9. С. 107— 111.(0,6 пл.)
4. Бойко H.A. Из истории организации местного самоуправления в Российской империи // Государство и право России в XXI веке: Материалы межвузовской научно-практической конференции. М.: Готика, 2006. С. 25-27. (0,2 пл.)
5. Бойко H.A. Формирование системы местного самоуправления в условиях становления гражданского общества в Российской империи // Вестник Армавирского института социального образования (филиал) РГСУ. 2006. № 4. С. 17-19. (0,5 п.л.)
Изд. лиц. № 05322 от 09.07.2001 Сдано в набор 01.11.06. Формат 60x90/16 Бумага офсетная № 1. Гарнитура «Times». Объем 1,3 печ. л. Тираж 100 экз. Заказ № 36
Отпечатано в издательстве «Готика» Тел.: (495) 268-53-73 E-mail: gotika@rambler.ru
»23976
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Бойко, Наталья Александровна, кандидата юридических наук
ВведениеЗ
Глава 1. Исторический аспект изучения законодательства о местноммоуправлении 11.
1.1.Местное самоуправление в дореволюционной России: социально-политические и историко-правовые предпосылки c.l 1.
1.2.Идеи организации местногомоуправления в трудах правоведов второй половины XIX - начала XX векаЗО.
Глава 2. Правовые основы формирования местногомоуправления в Российской империи второй половины
XIX-начала XX века51.
2.1. Правовые основы формирования земских учреждений в дореволюционной России51.
2.2. Правовые основы формирования городскогомоуправления в дореволюционной России68.
2.3. Крестьянское общинноемоуправление в Российской империи: правовое регулирование и практика86.
Глава 3. Законодательство Российской империи о местноммоуправлении: причины и направления развития108. ЗЛ.Контреформы и изменение законодательства о местноммоуправлении в последней четверти XIXолетия 108. 3.2.Проекты реформирования местногомоуправления в начале XX века 124.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Местное самоуправление в России во второй половине XIX - начале XX века"
Актуальность темы исследования обусловлена практической потребностью совершенствования системы местного самоуправления в современной России. В современных политико-экономических условиях укрепление государственности и властной вертикали сопровождается передачей части функций государства на местный уровень. Это обусловливает необходимость эффективной деятельности органов местного самоуправления, от которой зависит социальное самочувствие жителей каждой конкретной местности.
В современных условиях местное самоуправление становится важным элементом формирования гражданского общества в России. Проблемы общественного развития требуют от местного самоуправления участия в решении не только местных, но и общегосударственных вопросов. Это связано с поиском оптимальной модели включенности органов самоуправления в систему взаимоотношений между государством и обществом.
В соответствии с Конституцией, местное самоуправление в Российской Федерации не входит в систему органов государственной власти. Тем не менее, между государственным управлением на местах и местным самоуправлением существует достаточно много общего, и их нельзя противопоставлять. И органы государственной власти, и органы местного самоуправления осуществляют публичную власть. Но органы государственной власти, осуществляя местное управление, решают задачи государственного значения, в то время как органы местного самоуправления решают вопросы местного значения.
Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государства осуществляются на основе соответствующего законодательства, в том числе, муниципального. Это законодательство в современных условиях отличается незавершенностью, определенной противоречивостью, наличием пробелов, следовательно, нуждается в развитии и совершенствовании.
Как отмечает профессор Ю.И. Скуратов, на практике институт местной власти в России работает еще недостаточно эффективно, и в связи с этим «очень важно найти такие организационные и правовые механизмы, которые способны обеспечить высокую степень реализации конституционного потенциала местного самоуправления, превратить соответствующие красивые декларации в нормы повседневной политической практики на местном уровне»1.
Проблема совершенствования современного муниципального законодательства связана с необходимостью научного осмысления того опыта, который был накоплен в специфических Российских условиях в иные исторические эпохи, в том числе, в пореформенный период Российской империи, когда в условиях становления капиталистических производственных отношений происходило формирования правовых основ создания и деятельности отечественной системы местного самоуправления.
В целом, актуальность исследования правовых основ развития местного самоуправления в России обусловлена следующими соображениями:
1 .Нормативно-правовая основа организации и деятельности системы местного самоуправления в современной России нуждается в совершенствовании на основе имеющегося опыта и исторических традиций.
1 Скуратов Ю.И. Проблемы теории и практики местного самоуправления на современном этапе // Актуальные проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: теория и практика: Материалы межвузовской научно-практической конференции. М., 2004. С.7
2. Исследование исторического опыта организации взаимоотношений между государством и обществом может быть полезно для построения гражданского общества и правового государства в России.
3.Установление оптимального баланса между системами управления и самоуправления требует осмысления соответствующих политико-правовых концепций прошлого.
Степень научной разработанности проблемы. В процессе исследования были использованы труды ученых и общественных деятелей периода Российской империи, которые анализировали законодательство о местном самоуправлении и практику его применения: В.П.Безобразова, А.Н.Васильчикова, В.М.Гессена, А.Д.Градовского, И.К.Дитятина, В.В. Ивановского, А.А.Кизеветтера, П.Л.Корфа, Н.И.Лазаревского, В.Н. Лешкова, Б.Э. Нольде, К.А. Пажитнова, Б.Н. Чичерина и других1. Данные авторы развивали и обосновывали основные теории местного самоуправления, прогнозировали направления и перспективы его развития. С современных позиций, сформулированные ими позиции можно считать устаревшими, часть из них не выдержала проверку практикой.
Наряду с авторами, которых можно отнести к либеральному направлению отечественной политико-правовой мысли, высказывали свои взгляды на проблемы местного самоуправления революционные демократы Н.Г. Чернышевский и А.И. Герцен, анархист П.А. Кропоткин2, социал-демократ Г.В. Плеханов. Последний, в частности, писал, что
1 Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление // Русский вестник. 1874. Апрель. Васильчиков А.Н. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных и общественных учреждений. СПб., 1872; Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1883; Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IX - XIX столетия: Исторический очерк. М., 1910; Коркунов II. М. Русское государственное право. СПб., 1901; Пешков В.Н. Опыт теории земства и земских учреждений по Положению 1864 года. М., 1865; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866 и др.
2 Кропоткин П.А. Современная наука и анархия. Пг.-М., 1920. самоуправление «лучше бюрократического режима в новом государственном строе»1.
Также в диссертации использованы работы современных специалистов области истории местного самоуправления и муниципального права, таких, как Г.В.Барабашев, Л.В.Гильченко, Ю.А.Дмитриев, Н.А.Емельянов, А.В.Колотилин, В.В.Куликов, Г.С.Лиманский, Н.А.Максимова, Е.Е.Некрасов, А.М.Никитин, А.С.Прудников, Ю.Свирин, Ю.И.Скуратов, А.А.Ярцев и другие . Большинство данных авторов затрагивают вопросы истории местного самоуправления только применительно к современным российским реалиям, не углубляясь в особенности развития местного самоуправления в Российской империи.
Большое внимание проблемам местного самоуправления, в первую очередь, земского, в самодержавной России уделяют отечественные историки Г.А. Герасименко, Л.Г. Захарова, Ю.С. Кукушкин, Н.С. Тимофеев и другие3, которые рассматривают, в основном, фактологию событий, не останавливаясь подробно на их правовой составляющей.
В целом, степень научной разработанности проблемы позволяет поставить вопрос о необходимости ее дальнейшего изучения.
1 Плеханов Г.В. Соч.: В 24 т. Т. 16. С. 177.
2 Гильченко JI. В. Из истории становления местного самоуправления в России // Государство и право. 1996. № 2; Емельянов Н.А. Местное самоуправление в дореволюционной России. Тула, 1992; Куликов В. В. К оценке Земского положения 1890 года // Государство и право. 2000. №11; Свирин 10. Исторические этапы развития местного самоуправления в России // Право и жизнь. 2004. №69; Ярцев А.А. Земское самоуправление и местные органы административной юстиции в1890-1904 гг. (на материалах Северо-Запада России) // Государство и право. 2004. №10 и др.
3 Герасименко Г.А. История земского самоуправления. Саратов, 2003; Он же. Земское самоуправление в России. М., 1990; Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890г. М., 1968; Кукушкин Ю.С., Тимофеев II.C. Самоуправление крестьян России (XIX - начало XXI века). М., 2004 и др.
Объект исследования - местное самоуправление в Российской империи в конце XIX - начале XX века.
Предмет исследования - нормативно-правовые акты, регулировавшие создание и деятельность местного самоуправления в Российской империи, а также проекты их изменения и практика реализации.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе научного анализа нормативно-правовых актов и практики их применения исследовать содержание, формы и методы правового регулирования местного самоуправления в Российской империи.
Общая цель исследования конкретизируется в следующих задачах:
- исследовать социально-политические и историко-правовые предпосылки становления местное самоуправление в России;
- проанализировать идеи местного самоуправления в трудах правоведов пореформенного периода;
- изучить становление правовых основ деятельности земских учреждений;
- исследовать становление правовых основ городского самоуправления;
- изучить становление правовых основ деятельности земских учреждений в Российской империи;
- исследовать становление правовых основ городского самоуправления в Российской империи; проанализировать крестьянское сословное самоуправление в пореформенной России;
- исследовать развитие отечественного законодательства о местном самоуправлении в период контрреформ последней четверти XIX столетия;
- проанализировать проекты реформирования самоуправления в начале XX века.
Хронологические рамки исследования. Развитие системы местного самоуправления происходило во второй половине XIX - начале XX века на фоне качественно новых в истории России социально-экономических и политических процессов. Реформы 60-70-х годов оказали сильное влияние как на реализацию государством его основных функций, так и на общественное сознание, на активизацию общественной жизни. С одной стороны, страна наращивала экономическую мощь, с другой стороны, укреплялся кризис самодержавия. На положении населения отрицательно сказывались финансовые кризисы, инфляция, частые неурожаи, эпидемии, войны, что актуализировало потребность в создании эффективной системы самоуправления, способной решать проблемы на местном уровне.
Источники исследования. В качестве основного источника исследования в работе использовано законодательство Российской империи о местном самоуправлении, в первую очередь, Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 и 1890гг., Городовое положение 1870 и 1892гг., другие нормативно-правовые акты, регулировавшие порядок создания и функционирования органов местного самоуправления.
Еще одним источником исследования стали архивные документы из фондов Российского государственного архива древних актов и Государственного архива Ставропольского края.
Также в качестве источника использованы материалы периодической печати изучаемого периода: журналов «Вестник Европы», «Городское дело», «Журнал гражданского и уголовного права», «Земское дело», «Русский вестник», «Русская старина», «Юридический вестник» и других.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, общенаучные методы анализа и синтеза, а также специальные методы: структурно-функциональный, формально-юридический, ретроспективный, компаративный и другие. Институт местного самоуправления в Российской империи исследовался в работе в развитии, во взаимосвязи и взаимодействии с органами центральной власти на местах, с существовавшей социально-политической обстановкой.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в работе комплексно изучен институт местного самоуправления как неотъемлемая составляющая российской государственной системы в пореформенный период; для анализа истории местного самоуправления использован структурно-функциональный метод, который позволил рассмотреть местное самоуправление как систему, состоящую из ряда элементов, отличающихся своими функциональными свойствами, но в совокупности выполняющих общую функцию; обоснован авторский взгляд на особенности развития местного самоуправления в пореформенной России; выявлены социально-политические предпосылки развития отечественного местного самоуправления.
Проведенное исследование позволило сформулировать ряд положений и выводов, которые выносятся на защиту:
1.Местное самоуправление не может быть полностью отделено от системы органов государственной власти и является составной частью этой системы с определенной долей автономии. В пореформенной России оно было представлено, главным образом, земскими, городскими и крестьянскими сословными учреждениями, которые функционировали под жестким контролем государственной власти.
2.История государства и права России дает пример взаимодействия и взаимопроникновения государственной власти и местного самоуправления. Местное самоуправление в России не может успешно развиваться в условиях ослабления государственной власти. Без поддержки государственной власти местное самоуправление нежизнеспособно.
3.Важное значение для организации управления обществом имеет определенный баланс государственного управления и самоуправления на местах. В России этот баланс часто был нарушен в пользу государственного управления, что объясняется политико-географическими факторами развития страны, которые обусловили необходимость существования сильной централизованной государственной власти.
4.Правовые учения о местном самоуправлении в период Российской империи имели ряд особенностей: они возникли позже, чем в Европе, и поэтому имели частично заимствованный характер, кроме того, в России были представлены не все теории, которые имелись на тот момент в мире.
5.Система местного самоуправления в пореформенной России имела такие особенности, как наличие, наряду с земскими и городскими учреждениями, сословных органов управления, а также сословную и цензовую избирательную систему. Эти особенности определялись наличием пережитков феодального строя, что сдерживало развитие местного самоуправления в условиях перехода к капитализму.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Материалы диссертации представляют как теоретический, так и практический интерес. Основные положения и выводы работы могут послужить основой для дальнейших научных исследований истории и специфических особенностей местного самоуправления в России. Основные выводы диссертации ориентированы на использование в современной научно-правовой практике, при разработке концепций развития отечественного местного самоуправления. Материалы диссертации могут быть использованы при написании учебных пособий и в процессе преподавания курсов истории государства и права России и муниципального права.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы исследования нашли свое отражение в выступлениях автора на научных конференциях в г.Москве, г.Ставрополе и г.Армавире, они изложены в лекциях, прочитанных в Пятигорском государственном технологическом университете, и в научных публикациях автора.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Бойко, Наталья Александровна, Москва
Заключение
В диссертационном исследовании проанализированы правовые основы становления и развития системы местного самоуправления в Российской империи и успешно решены поставленные задачи: исследованы социально-политические и историко-правовые предпосылки становления местного самоуправления в России; проанализированы идеи местного самоуправления в трудах правоведов пореформенного периода; изучено становление правовых основ деятельности земских учреждений и городского самоуправления; проанализировано крестьянское сословное самоуправление в пореформенной России; исследовано развитие отечественного законодательства о местном самоуправлении в период контрреформ последней четверти XIX столетия; проанализированы проекты реформирования самоуправления в начале XX века.
В результате проведенного исследования сделаны следующие выводы:
Местное самоуправление не может быть полностью отделено от системы органов государственной власти и является составной частью этой системы с определенной долей автономии. В пореформенной России оно было представлено, главным образом, земскими, городскими и крестьянскими сословными учреждениями, которые функционировали под жестким контролем государственной власти.
История государства и права России дает пример взаимодействия и взаимопроникновения государственной власти и местного самоуправления. Местное самоуправление в России не может успешно развиваться в условиях ослабления государственной власти. Без поддержки сильного государства местное самоуправление в условиях отечественной действительности отличается слабой жизнеспособностью.
Баланс государственного управления и самоуправления в России часто был нарушен в пользу первого, что объясняется политико-географическими факторами развития страны, которые обусловили необходимость существования сильной централизованной государственной власти.
Правовые учения о местном самоуправлении в период Российской империи имели ряд особенностей: они возникли позже, чем в Европе, и поэтому имели частично заимствованный характер, кроме того, в России были представлены не все теории, которые имелись на тот момент в мире.
Система местного самоуправления в пореформенной России имела такие особенности, как наличие, наряду с земскими и городскими учреждениями, сословных органов управления, а также цензовую избирательную систему. Эти особенности определялись наличием пережитков феодального строя, что сдерживало развитие местного самоуправления в условиях перехода к капитализму.
Проведенное исследование свидетельствует о том, что изучение истории местного самоуправления в России является не только актуальным, но и крайне интересным с научной точки зрения. Оно заставляет задуматься над такими вопросами, как сущность народовластия, преемственность демократических традиций, роль самоуправления в системе государственной власти.
Родовая демократия, связанная с началами народного правления, в процессе становления государственности утрачивает свое значение, но отдельные ее элементы могут сохраняться в течение длительного времени.
В истории России вечевые начала самоуправления сохранялись до татаро-монгольского ига, которое повернуло вектор развития отечественной государственности на восточный деспотический путь развития. Объективные факторы, связанные с географическим положением России и постоянной внешней угрозой, предопределили необходимость укрепления центральной власти. В процессе централизации остатки вечевых традиций были уничтожены. Тем не менее, государство старалось в той или иной форме сохранять некоторые элементы местного самоуправления, что облегчало реализацию ряда второстепенных государственных функций.
Переход от феодального общества к капиталистическому сопровождался в европейских странах более активным приобщением населения к местному самоуправлению на основе имевшихся традиций. Следствием этого стало появление в западной политико-правовой мысли целого ряда теорий местного самоуправления. В России также возникли такие теории, частично заимствованные с Запада. Среди них наибольшее распространение получили общественно-хозяйственная теория, государственная теория и юридическая теория самоуправления.
Практическое воплощение на первом этапе развития местного самоуправления в период великих реформ середины девятнадцатого столетия получила общественно-хозяйственная теория, послужившая основой для разработки и создания правовых актов и земских и городских учреждениях. В ходе контрреформ ее сменила государственная теория, в соответствии с которой органы самоуправления стали постепенно включаться в систему органов государственной власти.
Отмена крепостного права открыла простор для развития местного самоуправления. Важное значение в этом плане имело принятие законов, создававших систему земских и городских органов. Эти органы были всесословными, но избирались населением на основе сословного принципа и имущественного ценза. Большая часть населения страны вообще оказалась лишенной избирательных прав на выборах земских и городских учреждений. Деятельность органов местного самоуправления подвергалась мелочной регламентации со стороны административно-бюрократического аппарата. Однако их создание в условиях перехода от феодализма к капитализму можно рассматривать как однозначно положительное явление.
Органы самоуправления занимались решением вопросов местного хозяйственного значения и сыграли важную роль в развитии народного образования, здравоохранения, ветеринарной помощи, статистики, в благоустройстве населенных пунктов. При этом материальным источником деятельности местного самоуправления служили налоги, собираемые с населения.
Отмена крепостного права привела и к созданию системы крестьянского сословного самоуправления на основе существовавших традиций крестьянской сельской общины и норм обычного права. Крестьянское самоуправление осуществлялось на двух уровнях: на сельском и волостном, и служило важным элементом в фискальной, рекрутской, землеустроительной политики правительства. В то же время, оно служило сохранению некоторых демократических традиций, защите и социальной помощи крестьянскому населению, обеспечивая стабильность его существования. Попытка самодержавия по разрушению общины в начале XX века, инициированная революционными событиями 1905 - 1907 гг., не дала ожидаемых результатов. Крестьяне в большинстве своем держались за общину, противились ее разрушению.
Изменение политического курса после прихода к власти нового императора сказалось и на развитии местного самоуправления. Реформы сменились контрреформами, которые означали, в числе прочего, усиление государственного контроля над местным самоуправлением, ограничение компетенции последнего, расширение полномочий МВД и местной администрации по регламентации деятельности самоуправления.
Были приняты новые нормативно-правовые акты, регламентировавшие деятельность земского и городского самоуправления. Парадокс заключается в том, что ограничение самостоятельности местного самоуправления, частичное включение его в систему государственной власти положительно сказалось на активности соответствующих органов. Расходы земских и городских учреждений на выполнение своих прямых функций значительно возросли, их деятельность значительно активизировалась. Развитие самоуправления вызывало у его деятелей стремление к объединению, к координации усилий в более широких масштабах, но любые попытки такого рода сразу же пресекались правительством. В итоге изолированность, обособленность друг от друга органов и структур местного самоуправления стала серьезным недостатком организации их деятельности.
В начале XX века, на волне преобразований государственного устройства Российской империи, расширения прав и свобод подданных появились проекты реформирования системы местного самоуправления. Эти проекты принадлежали, как правило, представителям некоторых ведущих политических партий, имевших свои фракции в Государственной Думе: октябристов, кадетов и т.д. Представители социалистических партий четкой позиции по вопросам реформирования местного самоуправления не имели. Те предложения, которые высказывались, были направлены на смягчение или ликвидацию цензовой системы на выборах в органы местного самоуправления, на расширение компетенции этих органов, повышение их роли в политической жизни общества. Однако, как и многие другие проекты того времени, эти идеи остались нереализованными в силу исторических обстоятельств.
Таким образом, в период Российской империи был накоплен богатый опыт развития местного самоуправления и его правового регулирования. Этот опыт отличался определенной российской спецификой, и потому его позитивные и негативные черты могут и должны быть использованы в современной государственно-правовой практике. В целом, проблемы организации местной власти и взаимоотношения с государственной властью остаются актуальными на протяжении многих десятилетий.
В современных условиях необходимо, прежде всего, решить противоречие, связанное с тем, что в соответствии с действующей Конституцией, местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти. В результате вертикаль власти оказывается разорванной. В то же время, исторический отечественный и мировой опыт свидетельствует о том, что местное самоуправление должно рассматриваться как элемент публичной власти, как часть государственной системы, имеющая определенную автономию в решении делегированных ему вопросов. Государство должно иметь рычаги воздействия на местное самоуправление, осуществлять эффективный контроль за его действиями. Это будет способствовать укреплению законности в условиях построения правового государства в России.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Местное самоуправление в России во второй половине XIX - начале XX века»
1. Манифест 19 февраля 1861г. // Полное собрание Законов Российской империи (Далее ПСЗ). Собр.2. Т.36, отд. 1, №36650.
2. Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости //ПСЗ. Собр.2. Т.36, отд. 1, №36657.
3. Учреждение судебных установлений от 20 ноября 1864г. // ПСЗ. Собр.2. Т.39, отд.2, №41475.
4. Регламент или Устав Главного Магистрата от 16 января 1721г. // ПСЗ. Собр.1. Т.4. №3708.
5. Грамота на права и выгоды городам Российской империи от 21 апреля 1785г. // ПСЗ. Собр. 1. Т.22. № 16188.
6. Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства от 21 апреля 1785г. // ПСЗ. Собр.1. Т.22. №16187.
7. Устав столичного города Петербурга 1798 г.// ПСЗ. Собр.1. Т.25. № 18663.
8. Учреждения для управления губерний Всероссийской империи от 7 ноября 1775г. // ПСЗ. Собр.2. Т.ХХ. №14392.
9. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. // ПСЗ. Собр.2. Т.39. Отд. 1.№40457.
10. Ю.Городовое положение от 16 июня 1870 года // ПСЗ. Собр.2. Т.40. Отд. 1. №48498.
11. Временные правила о волостном суде 1889 г. // Сборник узаконений и распоряжений правительства, относящихся к крестьянскому общественному управлению. Т. 1. М., 1901. С. 145-172.
12. Указ Правительствующего Сената от 8 июня 1882 г. № 1502 // Сборник узаконений и распоряжений правительства, относящихся к крестьянскому общественному управлению. T.l. М., 1901.
13. Положение о мерах к сохранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г. // ПСЗ. Собр.З. Т.1. №350.
14. Положение о земских участковых начальниках от 12 июня 1889 г. // ПСЗ. Собр.З. Т.9. №6196.
15. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. // ПСЗ. Собр.З. Т.12. №8708.
16. Городовое положение от 11 июня 1892 г. // ПСЗ. Собр. III. Том XII. Отд.1. СПб, 1895. №8708.
17. Положение о земских учреждениях в губерниях Астраханской, Оренбургской и Ставропольской от 26 июня 1912 г. // Государственный архив Ставропольского края (ГАСК). Ф.311. Оп.1. Д. 16.
18. Положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г. // ПСЗ. Собр.З. Т.25. Отд.1. №2662.
19. Учреждение Государственной Думы от 20 февраля 1906г. // ПСЗ. Собр.З. Т.26. Отд.1. №27424.
20. Манифест об усовершенствовании государственного порядка от 17 октября 1905г. // ПСЗ. Собр.З. Т.25. Отд.1. №26803.
21. Основные государственные законы Российской империи (В ред. от 23 апреля 1906 г.) // Свод законов Российской империи. Т.1. 4.1. СПб, 1906.
22. Положение 8-го июня 1903 года об общественном управлении города Санкт-Петербурга с относящимися к нему судебными и правительственными узаконениями. СПб, 1904.
23. Именной Высочайший Указ от 5 октября 1906 г. // ПСЗ. Собр. III. Т. XXVI. Отд. I. СПб, 1909. №28392.
24. Материалы по земскому общественному устройству. СПб, 1885. Т.1.1.. Научная литература
25. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997.
26. Авинов Н.Н. Опыт программы систематического чтения по вопросам земского самоуправления. М., 1905.
27. Арсеньев К. Прошлое городского самоуправления // Городское дело. 1909. № 1.
28. Арсеньев К. Государственный Совет и волостное земство II Вестник Европы. 1914. Кн. 7.
29. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.
30. Барабашев Г.В. Местное самоуправление трудное дитя России // Местное самоуправление. М., 1996.
31. Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право. 1996. №11.
32. Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление // Русский вестник. 1874. Апрель.
33. Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб, 1882.
34. Ю.Белоконский И. Земское движение. СПб., 1914.11 .Бубнов М.М. К вопросу о преобразовании нашего городского общественного управления. Киев, 1909.
35. Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999.
36. Васильчиков А.Н. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных и общественных учреждений. СПб., 1872.
37. Н.Вернадский Г.В. Очерк истории права русского государства XYIII -XIX веков (период империи). М.: ГПИБ, 1998.
38. Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. СПб., 1910.
39. Веселовский Б. Проекты земской реформы // Земское дело. 1917. №3.
40. Владимирский-Будаиов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону: Феникс, 1994.
41. Вормс А., Паренаго А. Крестьянский суд и судебно-административные учреждения (по изд. 1915г.) // Суд и права личности. М.: Статут, 2005.
42. Герасименко Г.А. История земского самоуправления. Саратов: ПАГС, 2003.
43. Герасименко Г.А. Борьба крестьян против столыпинской аграрной политики. Саратов, 1985.
44. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М.: Наука, 1990.
45. Герцен А.И. Письмо А.И. Герцена к Н.П. Огареву // Герцен А.И. Соч. М„ 1958. Т.9.
46. Гессен В.М. Основы конституционного права. Пг., 1918.
47. Гессен В.М. Городское самоуправление. СПб., 1912.
48. Гильченко JI. В. Из истории становления местного самоуправления в России // Государство и право. 1996. № 2.
49. Голицын А.Д. Записка князя А. Д. Голицына к проекту земского избирательного закона. СПб., 1907.
50. Головин К. К вопросу о волостном земстве. СПб., б/г.
51. Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1883.
52. Грацианский П.С. Политические и правовые взгляды Н.Г. Чернышевского // Правоведение. 1978. №5. С. 15 25.
53. Данилов Ф.А. Государственная власть и местное (городское и земское) самоуправление. М., 1906.
54. Дерюгина А. Местное самоуправление в г.Москве (история и современность) // Право и жизнь. 2005. №86.
55. Дитятин И. И. К истории Городового положения 1870 года // Юридический вестник. 1885. Январь. С. 3 35; февраль. С.205 - 249; март. С.413-451.
56. Дитятин И. И. Из истории местного управления // Статьи по истории русского права. СПб., 1895.
57. Дмитриев Ю.А., Николаев A.M. Система государственной власти в России и в мире: историко-правовая ретроспектива. М., 2002.
58. Дружинин Н.М. Государственные крестьяне и реформа П.Д. Киселева. М., 1958. Т.Н.
59. Дубровский С.М. Столыпинская земельная реформа. М., 1963.
60. Емельянов Н.А. Местное самоуправление в дореволюционной России. Тула, 1992.
61. Еремян В.В. Муниципальная история России. Древняя Русь (от общины-рода к общине-государству). М., 2005.
62. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М.: Третий Рим, 1997.
63. Ершов М.Д. Земская реформа в связи с государственным избирательным законом. М., 1907.
64. Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890г. М., 1968.42.3ахарова Л.Г. Россия на переломе (самодержавие и реформы 1861 -1874гг.) // История Отечества: люди, идеи, решения. Очерки истории России IX начала XX века. М.: Политиздат, 1991.
65. Зырянов Н.П. Крестьянская община Европейской России в 1907-1914 гг. М., 1992.
66. Иванникова И.А. Исторический опыт реформ местного самоуправления на юге России // Проблемы становления гражданского общества на юге России: Материалы всероссийской научно-практической конференции. Армавир, 2004.
67. Ивановский В. Исторические основы земского управления в России // Журнал гражданского и уголовного права. 1892. Кн.9.
68. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995.
69. История государства и права России: Учебник. М.: «Былина», 1998.
70. Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IX XIX столетия: Исторический очерк. М., 1910.
71. Ковалевский М. К. К вопросу о реформе городского самоуправления // Вестник Европы. 1914. Кн.8.
72. Кокошкин Ф.Ф. Об основаниях желательной организации народного представительства в России. М., 1906.
73. Кононенко В.М. Местное самоуправление в России в XIX веке // Проблемы становления гражданского общества на юге России: Материалы всероссийской научно-практической конференции. Армавир, 2004.
74. Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т.2. СПб., 1901.
75. Корф П.Л. Ближайшие нужды местного самоуправления. СПб., 1888.
76. Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале XX века. Новосибирск, 2000.
77. Кропоткин П.А. Современная наука и анархия. Пг.-М., 1920. С.149.
78. Кружков А.В. Местное самоуправление в России: несбывающийся проект //Полис, 2004. №6.
79. Кукушкин Ю.С., Тимофеев Н.С. Самоуправление крестьян России (XIX начало XXI века). М.: Изд-во МГУ, 2004.
80. Куликов В. В. К оценке Земского положения 1890 года // Государство и право. 2000. № 11.
81. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву, Т.П. СПб, 1910.
82. Лазаревский Н.И. Земское избирательное право // Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX начала XX веков. М., 2001.
83. Ленин В.И. Революционная демократическая диктатура пролетариата и крестьянство // Полн. собр. соч. Т. 10.
84. Лешков В.Н. Опыт теории земства и земских учреждений по Положению 1864 года. М., 1865.
85. Львов Г.Е., Полнер Т.И. Наше земство и 50 лет его работы. М., 1914.
86. Мартышин О.В. Вольный Новгород. Общественно-политический строй и право феодальной республики. М., 1992.
87. Медушевский А.Н. Реформы в России XIX XX веков: западные модели и русский опыт// Отечественная история. 1996. №2.
88. Милов Л.В. Великорусский пахарь и особенности российского исторического процесса. М., 1998.
89. Муниципальное право России. М., 2004 / Под. ред проф. А.С.Прудникова, проф. А.М.Никитина. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004.
90. Нардова В.А. Городское самоуправление в России после реформы 1870г. // Великие реформы в России, 1856 1874. М.: Изд-во МГУ, 1992.
91. Нольде Б. Э. Очерки русского государственного права. СПб., 1911.
92. Пажитнов К. А. Городское и земское самоуправление. СПб., 1913.
93. Пасхалов К. Необходимая реформа земских учреждений. М., 1909.
94. Пашенцев Д.А. Российское государство и право: некоторые особенности развития //Актуальные проблемы права в современной России: Сборник статей. Вып.2. М.: Социум, 2003.
95. Петров М. Избирательное право в существующих проектах реформы Городового положения // Городское дело. 1917. № 1.
96. Петров Ф.А. Органы самоуправления в системе самодержавной России: земство в 1864 1879гг. // Великие реформы в России. 1856 -1874. М.: Изд-во МГУ, 1992.
97. Пуздрач Ю.В. Становление конституционализма в России (теоретический и исторический аспекты становления российской государственности). М.: Манускрипт, 2001.
98. Развитие русского права в первой половине XIX века. М.: Наука, 1994.
99. Реформы и контрреформы в России. М.: Изд-во МГУ, 1996.
100. Свирин 10. Исторические этапы развития местного самоуправления в России // Право и жизнь. 2004. №69.
101. Семенов Д. Д. Городское самоуправление: очерки и опыты. СПб., 1901.
102. Семенов Д. Д. Петербургская городская избирательная реформа // Вестник Европы. 1903. Кн. 4.
103. Скуратов Ю.И. Проблемы теории и практики местного самоуправления на современном этапе // Актуальные проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: теория и практика: Материалы межвузовской научно-практической конференции. М., 2004. С.7
104. Смирнов В. Земская реформа 1864 года и ее последующие изменения // Русская старина. 1916. Том 167.
105. Толкушкин А. В. История налогов в России. М.: Юрист, 2001.
106. Цимбаев Н.И. Славянофильство. Из истории русской общественно-политической мысли XIX века. М., 1986.
107. Чернышевский Н.Г. Поли. собр. соч. В 15-ти т. М., 1935-1950. Т.5.
108. Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866.
109. Чичерин Б.Н. Бюрократия и земство // Вопросы политики. М., 1905.
110. Ярцев А.А. Земское самоуправление и местные органы административной юстиции в1890-1904 гг. (на материалах Северо-Запада России) // Государство и право. 2004. №10.
111. Waldron P. The End of Imperial Russia. 1855 1917: Camb. Univ. Press, 2002.
112. The Zemstvo in Russia: An Experiments in Local Self-government. Camb. Univ. Press, 1982.
113. I. Диссертации и авторефераты
114. Колотилин А.В. Российское законодательство о формировании органов местного самоуправления второй половины XIX начала XX века: Дисс. канд. юрид. наук. СПб, 2004. - 180с.
115. Лиманский Г.С. Формирование системы местного самоуправления в России (историко-правовое исследование): Дисс. к.ю.н. Самара, 2000.- 178с.
116. Максимова Н.А. Местное самоуправление России в 16-17 веках (историко-правовое исследование): Дисс. к.ю.н. Саратов, 1996. -141 с.
117. Михалева Н.В. Конституционно-правовые модели местного управления и местного самоуправления (сравнительный анализ): Автореф. дис. к.ю.н. М, 2005. -33с.
118. Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России: опыт историко-правового исследования: Дисс. д.ю.н. М, 1999.-375с.
