СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Бурда, Любовь Евгеньевна, кандидата юридических наук
Введение
Глава 1. Правовые основы законотворчества субъекта
Российской Федерации в сфере государственной службы.
1.1. Государственная служба как публично-правовой институт.
1.2. Федеральное законодательство о предметах ведения и полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственной службы.
1.3. Предметы регулирования государственной службы законодательством субъекта Российской Федерации.
Глава 2. Законодательное регулирование государственной службы в субъектах Российской Федерации.
2.1. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации в системе законодательства о государственной службе.
2.2. Законы субъектов Российской Федерации о государственной службе.
2.3. Законы субъектов Российской Федерации, регулирующие отдельные отношения в сфере государственной службы.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Законодательство о государственной службе субъекта Российской Федерации"
Актуальность исследования.
Провозглашенный Конституцией Российской Федерации в 1993 году федерализм, основанный на государственной целостности России, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии субъектов Федерации, стал импульсом для развития законотворчества не только в целом в России, но и в её субъектах.
За последние годы качественно изменились характер и объем законотворчества, произошло существенное перераспределение полномочий между Российской Федерацией и входящими в её состав республиками, краями, областями, автономными округами, городами федерального значения. В результате, субъекты Российской Федерации получили несравненно больше возможностей для участия в формировании российской правовой системы, в том числе, по вопросам, которые ранее не были предметом регулирования на их уровне. К таковым относится институт государственной службы субъектов Российской Федерации.
Роль законотворчества субъектов Федерации постоянного возрастает. Оно направлено в первую очередь на то, чтобы обеспечивать проведение реформ, развивать и совершенствовать демократические институты, упорядочивать систему власти и управления, устанавливать и охранять права и свободы человека и гражданина. Ведь развитие федерализма возможно лишь тогда, когда члены Федерации имеют широкие полномочия в решении государственных вопросов, в том числе и в сфере законотворчества, и активно их используют.
Мы являемся свидетелями интенсивных темпов законодательной деятельности составных частей Федерации. За последние пять лет ими принято уже несколько сотен законов"1.
Процесс формирования законодательства субъектов Федерации, основанный на принципах, установленных Конституцией Российской Федерации (законности - статьи 4, 15; федерализма - статья 5; разделения власти - статья 10) идет сложно и противоречиво, сталкиваясь с различными проблемами. Основной из них можно назвать несоответствие законодательства субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и действующим федеральным законам. Несмотря на большую работу по приведению законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством, проделанную органами государственной власти в 2000 году, существенным недостатком законодательства субъектов Федерации по-прежнему пока остается расхождение его некоторых положений с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами или прямое противоречие им. Этим подрывается стабильность и единство правового регулирования, так необходимого в современных условиях.
Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики) на 2001 год в качестве первой задачи назвал "определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции" , которое должно осуществляться федеральными законами. В связи с этим исключительно важной проблемой является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
- Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. Научно-методическое пособие. Отв. редактор A.C.
Пиголкин. - М.: Издательство НОРМА, 1998. С,2.
- Путин В.В. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). Москва.2001.С6.
Федерации в области правового ре1улирования организации государственной службы и правового положения государственных служащих.
Правильное решение этой проблемы обеспечивает, с одной стороны, целостность федеративного государства и его эффективность в управлении, а с другой - самостоятельность субъектов Федерации в решении вопросов, которые входят в круг их предметов ведения. От того, как в федеративном государстве разграничены по существу предметы ведения и полномочия, зависит роль, которую играет государство в жизни общества.
Высказанная еще в XVIII веке мысль Жан-Жака Руссо о том, что лишь сильное государство обеспечивает свободу своим гражданам, приобретает особую актуальность в нашем реформируемом обществе, которое решительно требует от государства выполнения им своих функций. Функции государства осуществляет государственный аппарат, как определенным образом организованная совокупность служащих. Эти люди состоят на службе у государства, поэтому являются государственными служащими.
Таким образом, государственная служба призвана обеспечить и гарантировать реализацию задач и функций государственных органов и государства в целом. Она учреждается государственной властью, и производна от неё. По данным Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в настоящее время в Российской Федерации около 1 миллиона 130 тысяч россиян имеют статус государственных служащих, из них свыше 400 тысяч человек -федеральные госслужащие, остальные состоят на государственной и муниципальной службе в субъектах Российской Федерации1.
Государственная служба - важнейший инструмент государства. Поэтому на всем пространстве России государственная служба должна
Российская газета. 25 июля 2001 года. №140 (2752) быть в высшей степени организационно отлажена, а для этого, в первую очередь, законодательно обеспечена.
Базовой основой для развития законодательства о государственной службе должна стать Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Проект такой концепции уже разработан. В целях обеспечения реализации положений, содержащихся в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, распоряжением Президента Российской Федерации от 15 августа 2001 № 436-рп образована Комиссия по вопросам реформирования государственной службы Российской Федерации, создана межведомственная рабочая группа. Названным органам поручены подготовка и рассмотрение проектов программы реформирования государственной службы Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе.1 Подготовка указанных документов, несомненно, будет способствовать и совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе.
В связи с изложенным, возрастает актуальность исследования как самой государственной службы, так и форм её правового регулирования, среди которых главной, бесспорно, является закон. "Отражая в концентрированном виде социальные интересы, закон выступает главным регулятором общественных отношений, гарантом прав и свобод гражданина. Он служит важнейшим средством преобразований в экономической, социальной и иных сферах и одновременно способствует стабилизации, устойчивости общественной обстановки. Закон устанавливает легальные рамки деятельности всех государственных и У общественных институтов, занимает ведущее место в правовой системе".
1 Распоряжение Президента Российской Федерации от 15 августа 2001 года, № 436-рп.
2 Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие. - М.: 1999. С.81.
Государственная служба в Российской Федерации регулируется различными нормативными правовыми актами. Среди них ведущее место должны занимать федеральные законы и принятые в соответствии с ними законы субъектов Федерации.
В настоящее время весьма противоречивы правовые основы государственной службы, установление которых осуществляет Российская Федерация. Наблюдается также и опережающее развитие законодательства о государственной службе субъектов Российской Федерации, что является, в ряде случаев, причиной правовых коллизий его с нормами федерального законодательства.
Законы о государственной службе приняты практически во всех субъектах Федерации. Но, как правило, их отдельные положения противоречат Конституции РФ и федеральному законодательству, имеют недостатки. Все это сдерживает реформирование государственной службы Российской Федерации, а также развитие этого важнейшего института административного права.
Развитие законодательства о государственной службе, его действенность в немалой степени зависят от правильного определения места государственной службы в предметах ведения, установления четкой иерархии законов, регламентирующих её, принятых на федеральном и региональном уровнях.
Изучение, теоретический анализ названных проблем и обобщение опыта законотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проведенные автором, создали основу для разработки предложений по совершенствованию законодательного регулирования как самой государственной службы, так и сложного и многогранного процесса её организации и функционирования.
Разработанность темы исследования.
Избранная тема в теоретическом отношении является недостаточно разработанной. При этом необходимо отметить, что проблемы государственной службы и её законодательного регулирования не были обойдены вниманием исследователей. Изучению государственной службы, её роли в государственном механизме посвящено значительное число работ как российских так и зарубежных ученых.
Зарубежная теоретическая мысль относительно государственной службы воплощена в трудах Макса Вебера, Ролана Драго и других ученых.
Теорию правового регулирования государственной службы в России разрабатывали крупные ученые в области юриспруденции И.Е Андреевский, A.B. Безродный, В.А. Евреинов, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, O.K. Нотович и другие.
Вопросами теории и практики советской государственной службы в 40 - 50-е годы активно занимались: С.С. Студеникин, Ц.А. Ямпольская; позднее - В.А. Воробьев, A.A. Жданов, Б.М. Лазарев, М.С. Студеникина, Ю.А.Тихомиров, В.М.Манохин, Н.П.Поборчая, Ю.А.Розенбаум и другие. Существенный вклад в развитие теории организации государственной службы внес В.Г. Вишняков.
Исследованием теоретических основ и различных аспектов современной государственной службы занимаются ученые различных научных специальностей. Зарубежное законодательство и опыт его применения обобщены в работах A.A. Анисимова, Б.С. Крылова, A.B. Оболонского, В.В. Чубинского.
Роль закона в правовом регулировании государственно-служебных отношений подвергалась глубокому анализу в монографиях и публикациях Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, В.Д. Граждана, A.A. Гришковца, Н.М. Казанцева, В.И., А.М.Куренного, Матирко, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, A.C. Пиголкина, М.И. Пискотина, П.П. Сергуна, Ю.Н.Старилова, Ю.А. Тихомирова.
По проблемам государственной службы Российской Федерации защитили докторские диссертации Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилов, кандидатские диссертации - A.A. Гришковец, A.B. Шаров и другие.
Весьма полезными для подготовки диссертации стали научные положения о роли закона в правовом регулировании общественных отношений, в целом, сформулированные в разное время в трудах С.С. Алексеева, С.А. Боголюбова, A.C. Пиголкина, С.А. Пяткиной, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Б.Б. Хангельдыева, Ц.А. Ямпольской и других.
Вместе с тем, пока не вызвали пристального внимания ученых проблемы, связанные с участием в формировании законодательства о государственной службе Российской Федерации субъектов Федерации. Между тем, такая потребность существует и она вызвана рядом объективных причин. Целью процесса реформирования государственной службы в Российской Федерации является построение единой системы государственной службы, функционирующей на новых принципах федерализма.
В условиях федеративного устройства России каждый из 89 субъектов (самая большая по числу субъектов федерация в мире) имеет свои органы государственной власти, самостоятельно организует свою государственную службу, определяет формы и методы её существования. С учетом федеративных начал организации государственной власти сформировались два вида единой государственной службы: федеральная государственная служба и государственная служба субъектов Российской Федерации. В связи с этим остро встали вопросы разграничения компетенции в сфере регулирования государственной службы на федеральном уровне и уровне субъекта Российской Федерации, юридических оснований регулирования государственной службы законодательством субъектов Российской Федерации.
С учетом изложенного в качестве объекта исследования избрана государственная служба субъекта Федерации, как составная часть государственной службы Российской Федерации, и направление её правового регулирования.
Непосредственный предмет исследования составляют особенности законодательства субъектов Российской Федерации в сфере государственной службы и факторы, влияющие на него.
Цели и задачи исследования.
Основная цель диссертационного исследования - постановка и разрешение ряда теоретических и практических проблем правового регулирования и организации государственной службы в субъектах Российской Федерации.
Исходя из намеченной цели, сформулированы и решались следующие исследовательские задачи:
• рассмотреть государственную службу, как публично-правовой институт;
• выяснить конституционные основы законодательного регулирования государственной службы на уровне Российской Федерации и субъекта Российской Федерации;
• показать процесс становления и развития законодательства о государственной службе в субъектах Российской Федерации;
• представить структуру законодательства субъекта Российской Федерации о государственной службе;
• провести сравнительно - правовой анализ действующего законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе;
• выявить недостатки действующего законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе, причины их порождающие, и определить пути их устранения;
• предложить практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства о государственной службе на уровне Российской Федерации и её субъектов.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы: диалектический, системный, исторический, сравнительный, а также специальные научные методы познания государственно-правовых процессов и явлений: системно-структурный, формально-юридический, историко-юридический, сравнительно-правовой, нормативно-логический, иные методы научного познания, обращенные к правовой проблематике.
Использование указанных методов в процессе изучения правовых явлений позволило оценить состояние общественных отношений в сфере государственной службы, определить степень адекватности их правового регулирования, выявить реальную потребность в совершенствовании законодательства и повышении его эффективности.
Теоретическую основу исследования составляют труды учёных -юристов, изучавших проблемы государственной службы и её законодательного регулирования. Комплексность предмета исследования обусловила использование научных трудов не только по административному праву, но и конституционному, трудовому, теории государства и права, другим отраслям права.
Нормативной базой исследования является действующее законодательство о государственной службе, состоящее из Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", других федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, а также из конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Автор основывает свои суждения и выводы на анализе положений конституций, уставов, законов о государственной службе субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа (республик Алтай, Бурятия, Хакасия, Тыва, Алтайского и Красноярского краев, Иркутской, Кемеровской, Омской, Томской, Читинской областей, Агинского-Бурятского, Таймырского (Долгано-Ненецкого), Усть-Ордынского, Эвенкийского автономных округов) и других. Дан исчерпывающий анализ нормативной базы государственной службы Новосибирской области.
Научная новизна работы определяется самой постановкой проблемы и степенью её разработанности. Диссертация является комплексным исследованием, специально посвященным проблемам правового регулирования государственной службы в субъектах Российской Федерации в условиях развития федерализма и возрождения гражданского общества в России.
Учитчсчя, что процесс реформирования государственной службы не закончен, а законодательство о ней не лишено недостатков, автором рассматриваются актуальные вопросы, связанные с правовым регулированием организации государственной службы субъектов Российской Федерации и её функционирования.
Осмысление научных трудов, законов и других нормативных актов в рамках предмета исследования с использованием научных методов познания позволило представить на защиту ряд выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на развитие и совершенствование законодательства о государственной службе субъектов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие выводы и предложения:
• теоретически обоснована зависимость государственной службы Российской Федерации от государственного устройства России и системы органов государственной власти;
• определено место государственной службы субъектов Российской Федерации и законодательства о ней в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
• выявлена особенность правового регулирования государственной службы субъектами Российской Федерации - ярко выраженный разрешительный характер;
• организация государственной службы в субъектах Федерации отнесена к предметам ведения субъектов Российской Федерации (вопросы финансирования государственной службы, поощрений и гарантий государственных служащих, порядок ведения их личных дел и другие).
• показано наличие нарушений Конституции Российской Федерации и федеральных законов при формировании законодательства субъектов Федерации в сфере государственной службы, проведен анализ причин и условий, способствующих этому;
• выработаны предложения и рекомендации по совершенствованию федерального и регионального законодательства по регламентации института государственной службы;
• обоснована необходимость создания в России единой, взаимоувязанной системы законодательства о государственной службе, включающей в качестве составных частей федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, объединенного общими принципами и обеспечивающего полноту регулирования, отсутствие в нем пробелов и противоречий.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования результатов диссертационного исследования, выводов и предложений в законодательной практике органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в решении актуальных проблем организации и правового регулирования государственной службы в субъектах Российской Федерации.
Материалы диссертации имеют научное значение для развития административного, а также конституционного права, могут быть использованы в научно-исследовательских целях и в учебном процессе по административному праву и другим юридическим дисциплинам, в разработке пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных служащих.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования использовались автором в процессе подготовки нормативных правовых актов Новосибирской области о государственной службе, документах о государственной службе, отражены в научных статьях и выступлениях.
Основные положения диссертации, выводы и предложения получили одобрение на заседании Отдела административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Материалы исследования использовались автором в сообщениях и выступлениях на заседаниях Постоянно Действующего Совещания руководителей органов государственной власти Новосибирской области и Совета по вопросам государственной службы Новосибирской области.
Материалы диссертационного исследования применяются автором в учебном процессе и лекционной деятельности.
Структура диссертации включает введение, две главы (шесть параграфов), заключение, перечень законов о государственной службе субъектов Российской Федерации, список федеральных нормативных правовых актов и использованной научной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Бурда, Любовь Евгеньевна, Москва
Заключение.
Проведенное исследование позволяет выделить основные проблемы законодательного регулирования государственной службы в субъектах Российской Федерации, сделать некоторые общие выводы, а также сформулировать предложения.
Государственная служба в контексте общественного развития представляет собой одну из форм участия граждан в осуществлении задач и функций государства, проявление организации гражданского общества. Это обуславливает связь государственной службы с другими социальными процессами и определенную зависимость от них. Наиболее ярко выражена её зависимость от природы и характера государства, организации государственной власти.
Переход России в конце двадцатого века в новое качество предполагает создание государственной службы как социально-правового института, обеспечивающего взаимосвязь общества и государства, а также коренное обновление правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере государственной службы (государственно-служебных отношений), приведение статуса государственного служащего в соответствие с мировыми стандартами.
Закономерности формирования законодательства о государственной службе субъектов Российской Федерации в Конституции Российской Федерации достаточно четко не определены. Среди предметов ведения не названа такая сфера общественных отношений как государственная служба субъектов Федерации, а среди отраслей законодательства - законодательство о государственной службе. Названный пробел Конституции Российской Федерации, а также предусмотренное Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" деление государственной службы Российской Федерации на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Российской Федерации, порождают сложную проблему разграничения законодательной компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектами в области правового регулирования вопросов государственной службы.
Исходя из положений Конституции Российской Федерации о единстве системы государственной власти, единстве системы органов исполнительной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, представляется возможным обосновать вывод о единстве системы государственной службы, понимаемой как исполнение полномочий государственных органов.
Названные конституционные положения пока не нашли четкого и определенного развития в федеральном законодательстве о государственной службе, что позволило некоторым субъектам Российской Федерации выдвинуть и реализовать в своем законодательстве положения о том, что государственная служба субъектов Российской Федерации находится в их исключительном ведении.
На основе анализа конституционных норм и норм федерального законодательства о государственной службе в диссертации доказывается несоответствие указанных положений законодательства некоторых субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству и предлагается ряд изменений как в федеральное законодательство, так и в законодательство субъектов Российской Федерации.
Главное, из чего исходил автор настоящего исследования, состоит в том, что государственная служба является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поэтому правовое регулирование государственно-служебных отношений осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это позволяет создать многообразие в системе российского законодательства о государственной службе, сохранив при этом единство принципов её организации и правового статуса государственных служащих. И федеральное, и региональное законодательство о государственной службе направлено на достижение общей цели: создание единой системы правового регулирования государственной службы Российской Федерации.
При наличии федерального регулирования в относящейся к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов сфере государственной службы субъект Российской Федерации не должен принимать противоречащие этому регулированию законы и исключать его действие на своей территории.
По предметам совместного ведения вначале должны издаваться федеральные законы , и уже в соответствии с ними приниматься законы субъектов Российской Федерации. При этом требуется неукоснительное соблюдение конституционного положения о том, что законы субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения. Задача федеральных законов в этом случае состоит в том, чтобы там, где нужно, обеспечить строгую федеральную меру законодательного регулирования, и одновременно определить допускаемое многообразие регионального законодательства.
С учетом изложенного, представляется, что на федеральном уровне должна быть создана правовая основа для законодательной компетенции субъекта Российской Федерации в сфере государственной службы.
Основным законом, регулирующим отношения в сфере государственной службы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, является принятый в июле 1995 года Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации". Он установил правовые основы организации государственной службы, закрепил статус государственных служащих, их основные права и обязанности, правоограничения, социальные гарантии, ответственность, определил порядок прохождения государственной службы, а так же решил ряд других насущных вопросов.
Нисколько не умаляя значимости названного закона в системе законодательства о государственной службе, наряду с указанным, следует отметить следующее. Являясь базовым, закон не предусматривает единую методологическую основу правового регулирования государственной службы, допуская регулирование её законодательством о труде, что в условиях бланкетного характера закона усугубляет противоречия и еще более усложняет его применение. Большая часть правовых актов, к которым имеют отсылки, не существует. Поэтому нормы закона в значительной части остаются нереализованными. При регулировании вопросов федеральной государственной службы ведущая роль принадлежит Указам Президента Российской Федерации, положения которых, как правило, рекомендуются органам государственной власти субъектов Российской Федерации для руководства.
В отличие от федеральной, государственная служба субъектов Российской Федерации в большей степени урегулирована законами.
Фактически за время прошедшее после принятия Федерального закона законодательство субъектов Российской Федерации развивается интенсивнее. Деятельность органов государственной власти субъектов Федерации более целенаправленна и конкретна. Регламентации подвергаются отдельные вопросы государственной службы.
Вместе с тем, следует учитывать, что субъекты Российской Федерации только ступили на путь самостоятельного законодательного регулирования общественных отношений, поскольку такое право им было предоставлено Конституцией Российской Федерации лишь в 1993 году. При такой ситуации очень важным представляется четкое и определенное изложение правовых норм в федеральных законах, особенно принимаемым по предметам совместного ведения, к которым относится и государственная служба.
Нельзя сказать, что Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" выполняет эту задачу. В нем до настоящего времени не решены важнейшие вопросы регулирования государственной службы, влияющие на законодательство субъектов Российской Федерации:
• не определена законодательная компетенция субъектов Российской Федерации в сфере государственной службы;
• не реализован базовый принцип государственной службы -принцип служения государству. Само определение государственной службы не соответствует сущности этого правового института, так как "служение" обществу подменяется "служением" конкретному государственному органу. Таким образом, по существу отрицается публичный характер государственной службы;
• при определении таких основополагающих, ключевых понятий как государственная должность и государственная служба, в Федеральном законе используется понятие "государственный орган", легитимное определение которого в настоящее время отсутствует;
• не созданы единые правовые и социально-экономические гарантии для государственных служащих.
Процесс формирования законодательства о государственной службе в субъектах Российской Федерации усложняется тем, что не принято ни одного из федеральных законов, отсылки к которым содержатся в Федеральном законе "Об основах государственной службе Российской Федерации". Президентом Российской Федерации не утвержден Реестр государственных должностей государственной службы в Российской Федерации.
При таких обстоятельствах несомненно законодательство субъектов Российской Федерации имеет серьезные недостатки, к которым можно отнести следующие:
• вторжение субъектов Российской Федерации в сферу исключительного ведения Российской Федерации;
• расширение собственной компетенции по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов;
• дублирование в своих законах структуры и содержания Федерального Закона.
Указанные недостатки федерального и регионального законодательства можно назвать общими для Российской Федерации и её субъектов. Они взаимосвязаны и взаимообусловлены.
Имеющиеся недостатки действующего правового регулирования государственной службы нужно и можно преодолеть. Для устранения правовых коллизий представляется целесообразным: при внесении изменений в Конституцию Российской Федерации дополнить статью 72 положением о том, что государственная служба субъекта Российской Федерации является предметом совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. Необходимо разработать и принять научно обоснованную концепцию, базирующуюся на принципах единства государственной службы Российской Федерации, её публичного характера, профессионализма и компетенции государственных служащих.
Дополнить Федеральный Закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" положением об исключительной компетенции Российской Федерации по регулированию отношений в сфере государственной службы, к которым следует отнести определение:
• групп должностей, относящихся к государственной службе;
• основных понятий Закона - "государственная должность", "государственный служащий", "государственная служба", а также "государственный орган". Указать признаки государственной службы, отличающие её от других видов общественно-полезной деятельности;
• общего правового статуса государственного служащего;
• системы квалификационных разрядов;
• структуры и видов государственной службы;
• оснований поступления на государственную службу и её прекращения;
• основ организации органов управления государственной службой;
• системы мер ответственности государственных служащих;
• других вопросов, требующих централизованного (федерального) регулирования.
Кроме того, необходимо закрепить на федеральном уровне в Реестре государственных должностей Российской Федерации перечня государственных должностей субъектов Российской Федерации.
Работа эта должна проводится с учетом практики законотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Законодательство субъектов Федерации, разработанное в соответствии с Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации", по отдельным положениям его усовершенствовали, развили и уточнили.
Субъектам Российской Федерации следует рекомендовать в законодательном порядке вносить в Государственную Думу законопроекты "О внесении изменений и дополнений." в указанный Федеральный закон. Эти изменения и дополнения могут также вноситься на основании анализа правоприменительной практики как федерального, так и субъектного законодательства о государственной службе.
Первостепенной задачей органов государственной власти субъектов Российской Федерации является приведение собственного законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом, тем самым гармонизируя его.
С учетом сложившегося в последние годы положения в регулировании государственной службы в субъектах Российской Федерации необходимо провести авторитетную юридическую экспертизу действующих региональных законов по вопросам государственной службы для определения их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также потребностям государственного строительства. Но при этом следует избегать тотальной унификации законодательства субъектов Российской Федерации. Законы субъектов Российской Федерации призваны выделить особенности и своеобразие накопленного ими опыта, местных традиций и правоприменительной практики. При этом очень важно, чтобы корректирование законодательства субъектов Российской Федерации осуществлялось одновременно с работой по устранению противоречий и неточностей федерального законодательства.
Перед Российской Федерацией и составляющими её субъектами стоит единая задача - сформировать обновленное и развитое законодательство о государственной службе, отвечающее потребностям времени.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Законодательство о государственной службе субъекта Российской Федерации»
1. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. М., 1993.
2. Декларация прав и свобод человека и гражданина: Принята Постановлением Верховного Совета РСФСР 22 ноября 1991 г. // Вестник Верховного Совета РСФСР. 1991. - № 52, ст. 1865.
3. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (утв. Верховным Советом РСФСР 20.06.84, редакция от 02.01.2000).
4. Кодекс законов о труде Российской Федерации (с изменениями на 30.04.99).
5. Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. - № 30. -ст.3594.
6. Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации" от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - 21 декабря. - № 51. - ст. 6270.
7. Федеральный закон "Об энергосбережении" от 3 апреля 1996 г. № 28-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - 8 апреля. - № 15. - ст. 1551.
8. Указ Президента Российской Федерации "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" от 4 апреля 1992 г. № 361 // Вестник Верховного Совета Российской Федерации. 1992. - № 17. - ст.923.
9. Указ Президента Российской Федерации "О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации" от 3 июня 1993 г. // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. - № 23. - ст.2108.
10. Указ Президента Российской Федерации "О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" от 24 декабря 1993 г. № 2288 //
11. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. -1993. -№ 52. ст.5086.
12. Указ Президента Российской Федерации "О повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих" от 23 августа 1994 г. № 1722 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. - 29 августа. - № 18. - ст.2066.
13. Указ Президента Российской Федерации "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" от 3 октября 1994 г. № 1969 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. - № 24. - ст.2598.
14. Указ Президента Российской Федерации "Об общеправовом классификаторе отраслей законодательства Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. - № 1.
15. Указ Президента Российской Федерации "О классификаторе правовых актов" от 15 марта 2000 г. № 511 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. - 20 марта. - № 12. - ст. 1260.
16. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 06.03.97 г. // Российская газета. -1997. 7 марта.
17. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "Россия на рубеже эпох (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" от 30.03.99 г. // Российская газета. 1999. - 31 марта. - № 60.
18. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "Не будет ни революций, ни контрреволюций!" // Российская газета. 2001. - 4 апреля. - № 66.
19. Конституция Республики Тыва: Принята на референдуме Республики Тыва 6 мая 2001 г. Кызыл, 2001.
20. Устав Красноярского края: Принят Законом Красноярского края от 29.02.1996 № 8-252 (в ред. Закона Красноярского края от 18.05.2001 № 14-1290) // Красноярский рабочий. 1996. - 29 марта. - № 60; Красноярский рабочий. - 2001. - 2 июня. - № 100.
21. Устав Иркутской области: Принят постановлением Законодательного собрания Иркутской области от 19 января 1995 года № 8/1-ЗС, Законом Иркутской области от 10.02.1995 № 34-03 (в ред. Законов
22. Государственной Думы Томской области (сборник нормативных правовых актов). -2001. -20 июня. N 34.
23. Устав Агинского Бурятского автономного округа: Принят 23 ноября 1994 г. (в ред. от 02.06.1998). Чита: Читинская областная типография, 1999.
24. Устав (Основной закон) Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа: Принят Думой Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа 25 марта 1998 г., законом округа от 8 апреля 1998 г. № 13-64 окЗ // Таймыр. 1998. - 14 мая.
25. Республики Алтай. 1998 - № 3(28) (март); Звезда Алтая. - 1999. - 19 июня. - № 82; Ведомости Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай. - 1999. - № 12 (37) (июнь).
26. Закон Республики Бурятия "О государственной службе" от 12 апреля 1994 г. N 435-ХН (ред. от 01.02.1996) // Бурятия. -1996. -22 февраля. N 34; Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. -1996. -N11.
27. Закон Республики Бурятия "О стаже государственной, муниципальной службы в Республике Бурятия" от 29 июня 2000 г. № 446-II // Бурятия. 2000. - 5 июля. - № 124; Собрание законодательства Республики Бурятия. - 2000. - № 10.
28. Закон Республики Татарстан "О государственной службе" от 8 февраля 1994 г. № 2101-ХИ // Известия Татарстана. 1994. - 26 апреля. -№ 79, Республика Татарстан. - 1994. - 26 апреля. - № 84, Ведомости Верховного Совета Татарстана. - 1994. - № 3-4, ст. 30.
29. Закон Республики Тыва "О государственной службе" от 29 января 1997 года // Газета "Тувинская правда" 1997. - 15 апреля.
30. Закон Республики Хакасия "О порядке проведения конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы Республики Хакасия" от 17 июня 1997 г. № 8 //Вестник Хакасии. -1997. -№7.
31. Закон Республики Хакасия "Об аттестации государственного служащего Республики Хакасия" от 17 июня 1997 г. № 9 // Вестник Хакасии. 1997. -№ 7.
32. Закон Алтайского края "Об аттестации государственных служащих Алтайского края" от 5 июня 1996 г. № 28-ЗС // Алтайская правда. 1996. - 11 июня. - № 119; Сборник законодательства Алтайского края.- 1996.-N3(23).
33. Закон Красноярского края "О государственной службе Красноярского края" от 24 марта 1997 г. № 12-434 (ред. от 05.12.2000) // Красноярский рабочий. 1997. - 19 апреля. - №№ 74 - 75; Красноярскийрабочий. 2000. - 21 декабря. - № 235.
34. Закон Красноярского края "О стаже государственной службы
35. Красноярского края" от 22 июня 1998 г. № 3-116 (ред. от 27.03.2000) // Красноярский рабочий. 1998. - 4 июля. - №№ 124 - 125; Красноярский рабочий. - 2000. - 13 апреля. - № 68.
36. Собрания Иркутской области. 1999. - 5 февраля. - № 27; Восточно -Сибирская правда. - 1999. - 18 февраля.
37. Закон Кемеровской области "Закон о государственной службе Кемеровской области" от 13 февраля 1998 г. № б-ОЗ (ред. от 12.11.1999) // Кузбасс. 1998. -18 апреля. - №72.
38. Закон Кемеровской области "Об аттестации государственных служащих Кемеровской области" от 27 ноября 2000 г. № 84-03 // Кузбасс.- 2000. 15 декабря. - № 235.
39. Закон Курганской области "Об аттестации государственных и муниципальных служащих Курганской области" от 26 августа 1997 г. // Новый мир. 1997. - 23 сентября.
40. Закон Московской области "О Совете по вопросам государственной службы" от 27 июня 1997 г. № 31/97-03 // Подмосковные известия. 1997. - 10 июля. - № 126, Вестник Московской областной Думы.- 1997. № 8 (август).
41. Закон Новосибирской области "О государственной службе Новосибирской области" от 10 июля 1996 г. № 40-03 (в ред. Закона
42. Новосибирской области от 11.05.2000 г. № 93-03) // Ведомости. -1996. N 29; Ведомости. - 2000. - N 19; Советская Сибирь. -2000. - 20 мая. - N 92-93.
43. Закон Новосибирской области "О денежном содержании государственных служащих в Новосибирской области" от 23 декабря 1996 г. № 52-03 // Ведомости. -1996. N 52.
44. Закон Новосибирской области "Об аттестации государственных служащих Новосибирской области" от 13 июля 1998 г. № 15-03 // Ведомости. 1998. - N 29; Советская Сибирь. - 1998. - 21 июля. - N 133.
45. Закон Новосибирской области "О реестре государственных должностей в Новосибирской области" 10 января 1999 г. № 35-03 // Ведомости. -1999. N 1-2; Советская Сибирь. - 1999. -19 января. - N 8.
46. Закон Омской области "О государственной службе Омской области" от 26 июля 1996 г. № 69-03 (в ред. Закона Омской области от 28 июня 2000 г. № 247-03) // Омский вестник. 1996. - 6 августа. - № 144;
47. Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 1996. - № 3; Омский вестник. - 2000. -29 июня. - № 37; Ведомости Законодательного Собрания Омской области. - 2000 (август). - № 2 (23), ст. 1113.
48. Закон Омской области "Об аттестации государственных служащих Омской области" от 23 июля 1999 г. № 213-03 // Омский вестник. 1999. - 12 августа. - N 155; Ведомости Законодательного Собрания Омской области. - ноябрь 1999. - N 3 (20), ст. 974
49. Закон Орловской области "О государственной службе Орловской области" от 6 декабря 1996 г. (в ред. областного закона от 18 марта 1997 г.) // Ведомости Орловской областной Думы. 1997. - № 8-9.
50. Тульские известия. 2000. - 2 февраля. - № 23, Вестник Тульской областной Думы. - 2000. - № 1 (48)-2(49).
51. Закон Читинской области "О соотношении муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Читинской области" от 26 января 2000 г. № 200-ЗЧО // Забайкальский рабочий. 2000. - 24 февраля. - № 39-40.
52. Закон Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа "О государственной службе Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа".// Таймыр.-1997.
53. Закон Усть-Ордынского Бурятского автономного округа "О государственной службе Усть-Ордынского Бурятского автономного округа".// Ведомости Законодательного Собрания Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.-1997
54. Закон Эвенкийского автономного округа "О государственной службе Эвенкийского автономного округа".// Окружные ведомости. -1997. №5.
55. Закон города Москвы "О государственной службе города Москвы" от 29 октября 1997 г. № 43 // Тверская, 13. 1997. - 18-24 декабря. - № 51, Ведомости Московской Думы. - 1998. - № 1.
56. Административное право зарубежных стран. Учебное пособие. М., 1996.
57. Алексеев С.С. Теория права. М., 1994.
58. Алексеев С.С. Государство и право. Изд. второе. М., 1997.
59. Алехин А.П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 1996.
60. Атаманчук Г.В. Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации: Доклад 28 апреля 1992 г. // Вестн. государственной службы. М., 1992.
61. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Юрид. лит., 1997.
62. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 1996.
63. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. Изд. 2-е, изм. и доп. - М.: Издательская группа "НОРМА-Инфра-М", 1999.
64. Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург, 1995.
65. Вельский К.С. О концепции реформы государственной службы в Российской Федерации // Государство и право. 1994. - № 4. С. 24-32.
66. Вельский К.С. Феноменология административного права. -Смоленск, 1995.
67. Васильев A.M. Правовые категории. // Методологические аспекты разработки системы категорий теории права М., 1976.
68. Вебер М. Избранные произведения. М., 1991.
69. Венгеров А.Б. Теория государства и права. Часть II. Теория права. Том I. М, 1996.
70. Винокуров В. Квалификационные разряды государственных служащих// Рос. юстиция. 1996. №5.
71. Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. М.,1972.
72. Волошина В.В. Правовые проблемы регулирования государственной службы в Российской Федерации: Авторефер. дис. канд. юрид. наук. М., 1993.
73. Волошина В.В., Титов К.А. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовые аспекты. М.: Луч, 1995.
74. Государственная служба в Российской Федерации: Концепции, опыт, проблемы. М., 1993.
75. Государственная служба Российской Федерации: Становление, кадровое обеспечение. М., 1994.
76. Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. Под общ. ред. Г.В.Атаманчука. М., 1997.
77. Государственная служба: Организация, кадры, управление. М., 1996. Вып. второй.
78. Государственная служба: Общие проблемы: Зарубежный опыт. М., 1995. Вып. первый.
79. Государственная служба: Кадровая политика: Зарубежный опыт. М., 1995. Вып. второй.
80. Государственная служба: Регулирование трудовых отношений: Зарубежный опыт. М., 1995. Вып. третий.
81. Государственная служба (комплексный подход): Уч. пособие. М.: Дело, 1999.
82. Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. -Ростов-на-Дону: Феникс, 1998.
83. Государственное управление и государственная служба за рубежом: курс лекций / Под общей ред. проф. В.В.Чубинского. С-Пб.: Образование и культура; СЗАГС, 1998.
84. Гришковец A.A. Кому какие законы писаны (в разных регионах России госслужащие живут по разным нормам). // Российская Федерация. 1996. - № 16.
85. Гришковец A.A. Право государственного служащего на продвижение по службе // Государство и право, 1998. № 10.
86. Додонов В.Н., Каминская Е.В., Румянцев О.Г. Словарь гражданского права / Под общей редакцией В.В.Залесского. М.: Инфра, 1997. - 304 с.
87. Драго Р. Административная наука. М.: Прогресс, 1982.
88. Ежегодник-95: Государственная служба России. М.: РАГС,1996.
89. Игнатенко В.В. Устав Иркутской области как законодательный акт. Иркутск: Изд-во Иркутской экономической академии, 1997.
90. Игнатюк H.A. Как используются понятия "система" и структура" федеральных органов власти в конституционном законодательстве // Журнал Российского права. 1999. - №9.
91. Казанцев Н.М. Концепция формирования государственной службы в субъектах Российской Федерации: Регион, рынок, кадры.-М, 1994.
92. Казанцев Н.М. Толковый словарь правового содержания понятий государственной службы. М.: РАГС, 1996.
93. Колодкин JI.M. Государственная служба: взгляд в прошлое и перспективы//Вестн. гос. службы. 1994. № 3.
94. Комментарий к Конституции Российской Федерации. Изд. второе / Отв. ред. Л. А. Окуньков. М., 1994.
95. Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы РФ" и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Отв. ред. Л.А.Окуньков. М., Юрид. фирма "Контракт"; Инфра-М, 1998.
96. Конституция Российской Федерации. Энциклопедический словарь / В.А.Туманов, Е.В.Чиркин, Ю.А.Юдин. М.: Большая российская энциклопедия, 1995.
97. Концепции развития российского законодательства. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 1998.
98. Куренной A.M. Трудоправовой статус государственного служащего: проблемы совершенствования // Российское государство и государственная служба на современном этапе. М.: РАГС, 1998.
99. Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993.
100. Манохин В.М. Советская государственная служба. М: Юридическая литература, 1966.
101. Манохин В.М. Государственная служба // Государственное управление и административное право. М, 1972.
102. Манохин В.М. Государственное управление и административное право. М, 1978.
103. Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишев З.А. Российское административное право. М., 1996.
104. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: Правовое регулирование. М., 1997.
105. Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. М.: Дело, 1996.
106. Настольная книга государственного служащего / Отв. ред. Шкатулла В.И. М.: Экономика, 1999
107. Новицкая Т.Е. Государственная служба в России (правовое регулирование во времена Петра 1)//Юридический мир, октябрь 1996.
108. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М.: "Статут", 1999.
109. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба (законодательный опыт Германии) // Советская юстиция. 1993. №16.
110. Ноздрачев А.Ф. Германское законодательство о государственной службе // Государственная служба в зарубежных странах: Сборник обзоров законодательства. М.: ИНИОН РАН, 1996.
111. Ноздрачев А.Ф. Новое законодательство о федеральной государственной службе // Право и экономика. 1994. - № 6.
112. Ноздрачев А.Ф. Право на участие в управлении делами государства// Право и экономика. 1994. № 16.
113. Ноздрачев А.Ф. Новое в правовом статусе государственных служащих // Вестн. гос. службы. 1994. № 4.
114. Ноздрачев А.Ф. Федеральная государственная служба // Рос. юстиция. 1994. №6.
115. Ноздрачев А.Ф., Пронина B.C., Хангельдыев Б.Б. О развитии административного законодательства // Государство и право. 1996. № 7.
116. Оболонский A.B. Драма российской политической истории: система против личности. М., ИГПРАН, 1994.
117. Общая теория права и государства. Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1996.
118. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах / Под ред. проф. М.Н. Марченко. т. "Теория права". - М.: Изд-во "Зерцало", 1998.
119. Овсянко Д.М. Административно-правовые проблемы государственной службы в Российской Федерации. Диссертация в виде научного доклада на соискание ученой степени доктора юридических наук. Московская государственная юридическая академия. 1998.
120. Овсянко Д.М. Административное право: Уч. пособие. М.,1995.
121. Овсянко Д.М. Государственная служба РФ: Уч. пособие для студентов юридических факультетов и институтов / Отв. ред. проф. Г.А.Туманов. М.: Юристь, 1996.
122. Основы законодательства Российской Федерации о государственной службе// Вестн. гос. службы. М., 1992. Декабрь.
123. Охотский Е.В. Политическая элита.
124. Проблемы правотворчества субъектов РФ: Научно-методическое пособие / Отв. ред. А.С.Пиголкин. М.: Норма, 1998.
125. Розенбаум Ю.А. Государственная служба как фактор укрепления целостности российского федеративного государства // Государство и право, 1999, №4.
126. Словарь административного права / Колл. Авторов. М.: Фонд "Правовая культура", 1999.
127. Служащий советского государственного аппарата / Отв. ред. Ю.А.Тихомиров. М., 1970.
128. Советский энциклопедический словарь. М., 1979.
129. Современная концепция государственной службы: Понятие, опыт, проблемы. Учеб. пособие. Челябинск, 1993.
130. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации (сб. нормативных актов) : Учеб. пособие / Воронеж. 1995.
131. Старилов Ю.Н. Государственная служба (служебное право) как учебный курс: Формирование концепции // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. научных трудов. Воронеж, 1995. Вып. 1.
