СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Минасян, Сергей Павлович, кандидата юридических наук
Введение С.
Глава I. Теоретико-методологические основы правового С. 18 института государственной гражданской службы
§ 1. Сущность правового института государственной гражданской С. 18 службы
§ 2. Историко-правовой и сравнительно-правовой анализ С. законодательства о государственной гражданской службе
§ 3. Концептуальные основы реформирования законодательства о С. 62 государственной гражданской службе
Глава II. Формирование законодательства о государственной С. 85 гражданской службе на современном этапе
§ 1. Разграничение предметов ведения в регулировании института С. 85 государственной гражданской службы
§ 2. Соотношение публичного и частного в правовом С. регулировании института государственной гражданской службы
§ 3. Формирование федерального законодательства и С. законодательства субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Институт государственной гражданской службы в административном законодательстве"
Организация и функционирование системы государственной службы, соответствующей конституционной модели демократического правового социального светского федеративного государства с республиканской формой правления, находится в прямой зависимости от формирования законодательства в данной сфере общественных отношений. Эффективная государственная служба является одним из важнейших приоритетных направлений государственного строительства и стратегической целью проводимых административных реформ.
Процесс правового обеспечения организации и реформирования государственной службы длится уже более десяти лет. В нем могут быть выделены определенные этапы, характеризуемые наиболее значимыми законопроектами и нормативными правовыми актами, посредством которых формировался институт государственной службы Российской Федерации. Потребность в исследовании проблем формирования комплекса административно-правовых норм института государственной гражданской службы актуализируется принятием Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"1, который заменил устаревший и не отвечавший потребностям современного государственного развития Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" . Принятие Закона о государственной гражданской службе знаменует собой новейший этап формирования института государственной гражданской службы и законодательства о нем.
Актуальность рассмотрения процесса формирования государственной гражданской службы Российской Федерации как института административного права и сопровождающих данный процесс
1 См.: СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
2 См.: СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990. проблем, определяется большой социальной значимостью этого вида государственной службы, являющегося составной частью ее системы и одновременно системы российского административного законодательства. Эффективно организованная и исчерпывающе нормативно урегулированная государственная гражданская служба — ключ к решению многих современных проблем, стоящих перед российским государством.
Особенную актуальность на современном этапе проводимых реформ приобретает вопрос о структурном составе и нормативном содержании законодательства о государственной гражданской службе. Представляется, что ни проводимые реформы в области структуры органов исполнительной власти, ни изменения, направленные на оптимизацию функционального содержания деятельности государственного аппарата, не обретут максимально возможную эффективность без сопутствующего обновления законодательства о государственной гражданской службе. В первую очередь, это обусловлено дисбалансом правового регулирования государственной гражданской службы, возникшим вследствие длительного отсутствия в предыдущий период специального законодательства для данного вида государственной службы, в то время как военная служба и служба в ряде правоохранительных органов имела обширную законодательную базу специального административно-правового регулирования.
Актуализация решаемой обществом масштабной задачи построения социально ответственного государства, основанного на принципе "вертикали власти", не может не затрагивать проблемы построения эффективного института государственной гражданской службы. Очевидно, что процесс становления такого института в современной России должен иметь достаточную научную обоснованность и поддержку. Следует согласиться с тем, что ". лишь в немногих научных публикациях авторы пытаются обобщить опыт нормативного регулирования государственнослужебных отношений в Российской Федерации" . Тематику настоящего исследования актуализирует насущная необходимость в научном обобщении и прогнозировании процессов развития государственной гражданской службы как института административного законодательства, вызванная проведением административной реформы.
Актуальность проведенного исследования предопределяется новизной не только института государственной гражданской службы для современной России, но и процессом формирования системы российского права и законодательства в целом в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Современное административное законодательство, традиционно являясь одной из фундаментальных отраслей системы российского законодательства, отныне включает в себя институт государственной гражданской службы. Незначительное количество комплексных научных работ, посвященных данной проблематике, не способствует развитию законодательных основ данного института и решению возникающих практических проблем в правоприменительной сфере государственно-служебных отношений.
Таким образом, создание единой законодательной базы, регулирующей современную государственную гражданскую службу, только начинается, обуславливая объективную потребность в проведении комплексного административно-правового исследования, направленного на изучение и научное обобщение процесса и проблем формирования нормативно-правовой базы, являющейся составной частью административного законодательства Российской Федерации.
Степень разработанности темы. Институт государственной гражданской службы Российской империи был хорошо развит и
3 См.: Старилов Ю.Н. Административное право - на уровень правового государства. — Воронеж. ВГУ, 2003. С. 15. достаточно полно изучен учеными-юристами того времен4. В праве Российской империи данный институт находился в составе государственного права5, что не позволяло говорить о нем как об институте административного законодательства. Лишь в начале XX века надлежащее внимание исследованию данного института стали уделять ученые-административисты, характеризуя его административно-правовую сущность и особенности6.
В советское время институт государственной гражданской службы не имел законодательного регулирования и не был достаточно изучен, что во многом было обусловлено политическими причинами. Вместе с тем стоит отметить ряд значимых работ по вопросам института государственной службы в целом . В них получили всестороннее освещение наиболее общие проблемы организации и функционирования государственной службы советского типа.
Проблемам института государственной службы безотносительно его видового деления посвящено множество работ ученых-административистов постсоветского времени, которые были использованы при подготовке настоящего исследования. В их числе, прежде всего, работы Г.В.Атаманчука, Д.Н.Бахраха, К.С.Бельского, И.И.Веремеенко,
A.Ф.Ноздрачева, Н.М.Казанцева, В.А.Козбаненко, М.А.Краснова Б.М.Лазарева, В.М. Манохина, А.В.Оболонского, Д.М. Овсянко,
B.А.Прокошина, Ю.А.Розенбаума, Ю.Н. Старилова, Ю.Н. Тихомирова,
4 См.: Нелидов Н.К. Юридические и политические основания государственной службы. -Ярославль, 1874.
5 См.: Чичерин Б.Н. Курс государственной науки в 3-х томах. Часть 1. - М., 1894; Ивановский В.В. Русское государственное право. Вып. 7. Государственная служба. - Казань. 1885; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.2.: Особенная часть.— СПб., 1893.
6 См.: Елистратов А.И. Административное право. - М., 1911; Он же. Основные начала административного права. — М., 1914.
7 См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. - М., 1966; Фаянс Н.И. Советская государственная служба на современном этапе. Автореф. канд. юрид. наук. - М., 1955; Петров Г.И. Советское административное право. Общая часть. - Л., 1970; Пахомов Н. И. Административно-правовые вопросы государственной службы в СССР. — Киев, 1971 и др. внесших большой вклад в развитие и исследование проблематики государственной службы8.
Существенный вклад в разработку общей проблематики государственной службы внесли ученые-управленцы смежных областей научного знания: В.Г.Игнатов, B.C. Нечипоренко, Е.В. Охотский, А.И.Турчинов, В.А. Сулемов и др.
Различные аспекты государственной службы и отдельных ее видов были предметом исследования ряда диссертационных работ последнего времени 9 . Вместе с тем, комплексного анализа государственной гражданской службы как института административного законодательства, а также проблем формирования законодательства о государственной гражданской службе проделано не было.
В настоящее время в юридической науке высказываются точки зрения о том, что новейшие законы закладывают основу "новой подотрасли права"10. Фактически подтверждается высказанная ранее Ю.Н. Стариловым
8См.: Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. - М., 2002; Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. — Екатеринбург, 1995; Бельский К.С. Феноменология административного права. — Смоленск, 1995; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. Учебник для подготовки государственных служащих. - М., 1999; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. — М., 1999; Козбаненко В.А. Статус государственных гражданских служащих: структура и содержание. - М., 2003; Лазарев Б.М. Государственная служба. - М., 1993; Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. - М., 1997; Оболонский A.B. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. - М., 2002; Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. - М., 2002; Прокошин В.А. Право, власть и жизнеобеспечение народа: основы новейшей камералистики. — М., 2000; Старилов Ю.Н. Служебное право. - М., 1996 и др.
9 См.: Бурда JI.E. Законодательство о государственной службе субъекта Российской Федерации. Автореф. . канд. юрид. наук. — М., 2001; Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражаднских служащих (теоретико-административные аспекты). Автореф. . докт. юрид. наук. — М., МГИМО(У) МИД РФ. 2003; Морхат П.М. Взаимодействие правовых и моральных норм в сфере государственной службы России. Автореф. . канд. юрид. наук. — М., 2003; Туркова Ю.В. Организационно-правовой механизм регулирования федеральной государственной службы России. Автореф. . канд. юрид. наук. - СПб., 2003; Федотов А.Л. Правовое регулирование дипломатической службы в Российской Федерации. Автореф. . канд. юрид. наук. - М., МГИМО(У) МИД России 2002; Шаров A.B. Правовые и организационные проблемы регулирования государственной службы. Автореф. . канд. юрид. наук. - М., РАГС. 1997; Юрченко В.Н. Организационно-правовое и социальное обеспечение государственной службы в Российской Федерации. Автореф. . канд. юрид. наук. - М., 2003, и др.
10См.: Карлин А. Государственной службе - новое качество // Государственная служба. 2004. № 6 СЛ. идея о выделении в составе административного права "служебного права" 11 . Еще до вступления в силу федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" появился научно- практический комментарий, подготовленный коллективом ученых специалистов смежных отраслей российского права: административного и
1 'У трудового . Учитывая большую видовую разрозненность государственной службы и вытекающую из этого очевидную сложность исследования данного института в целом, область исследования ограничена проблематикой федерального законодательства о государственной гражданской службе. Выбор области исследования обусловлен приоритетностью данного направления в ходе проводимой в настоящих условиях административной реформы, неотъемлемой частью которой является модернизация и обновление правового регулирования системы и видов государственной службы Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования выступает комплекс правовых норм, образующих институт государственной гражданской службы, и формирующее его законодательство, складывающееся в процессе становления российской государственности современного типа.
Предметом исследования являются теоретико-правовые положения и подходы к формированию административного законодательства о государственной гражданской службе, эволюция его правовых форм и правовое обеспечение института государственной гражданской службы в современных условиях.
Целью настоящей работы является выявление на основе комплексного проблемно-правового анализа современного российского законодательства о государственной службе тенденций и особенностей формирования института государственной гражданской службы в
11 См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. -М., 1996. С 46.
Российской Федерации и определение возможных перспектив его совершенствования.
Исходя из цели диссертационного исследования определены следующие его задачи:
- изучить особенности государственной гражданской службы как самостоятельного правового института;
- на основе исторического анализа выявить этапы развития законодательства о государственной гражданской службе;
- определить место института государственной гражданской службы в системе административного законодательства Российской Федерации;
- на основе сравнительно-правового анализа выявить общие и отличительные черты института государственной гражданской службы различных государств, учитывая особенности его развития с учетом применимости в российских условиях; исследовать систему современного законодательства о государственной гражданской службе, выявить особенности и возможные тенденции формирования законодательства различного уровня (федерального и субъектов Российской Федерации); выявить и обобщить основные проблемы формирования законодательства о государственной гражданской службе на современном этапе;
- выявить особенности разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в правовом регулировании государственной гражданской службы;
- с учетом сущности государственной гражданской службы как института административного законодательства выявить соотношение публичного и частного в его правовом регулировании;
12 См.: Комментарий к Федеральному закону о «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств // А.Ф.Ноздрачев, А.Ф. Нуртдинова, Л.А. Чиканова и др. - М.: МЦФЭР, 2005. обосновать перспективы развития и совершенствования законодательства о государственной гражданской службе с учетом осуществляемого реформирования системы государственной службы Российской Федерации.
Методологической основой диссертации является общенаучный диалектический метод познания, позволяющий рассматривать институт государственной гражданской службы как динамическую категорию, зависящую от экономических, правовых и социально-политических факторов в определенную историческую эпоху. Также были использованы методы анализа, синтеза, аналогии и обобщения, сравнительно-исторический, сравнительно-правовой и формально-логический методы.
При написании работы наряду с общедоступными опубликованными источниками были использованы документы, находящиеся в ограниченном доступе. Для детального и полного рассмотрения процесса формирования федерального законодательства о государственной гражданской службе применялись ресурсы Автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Нормативной правовой основой диссертации являются
Конституция Российской Федерации 1993 г., законодательные акты
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации как общего характера (Трудовой кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс
Российской Федерации (часть вторая), Уголовный кодекс Российской
Федерации и др.), так и специального характера (Федеральный закон "О
1 ^ системе государственной службы Российской Федерации" , Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и др.), нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и
13 См.: СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063. и иные подзаконные акты федерального уровня, законодательные и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации.
Научная новизна исследования. Настоящее исследование является одной из первых современных попыток комплексного рассмотрения института государственной гражданской службы как части административного законодательства, во всей полноте его видовой специфики, с учетом отечественного и зарубежного опыта, динамики изменения законодательства как федерального, так и регионального уровней. Прослеживается развитие института государственной гражданской службы с момента его возникновения до наших дней, дана периодизация законодательства о государственной гражданской службе. Выявлены проблемы и перспективы дальнейшего развития законодательства о государственной гражданской службе. На основе проведенного анализа соотношения частноправовых и публично-правовых элементов в регулировании государственной гражданской службы сделаны выводы об оптимальном соотношении императивного и диспозитивного методов применительно к правовому регулированию института государственной гражданской службы. В процессе исследования найдены новые аргументы в пользу утверждения, согласно которому институт государственной гражданской службы являет собой самостоятельный комплекс норм в системе административного законодательства Российской Федерации.
Положения, выносимые на защиту:
1. Институт государственной гражданской службы, являясь частью института государственной службы, обладает специфическими чертами, предопределяющими его сущность: двухуровневое правовое регулирование, наличие подвидов службы; использование преимущественно административно-правового метода регулирования; субсидиарное регулирование нормами трудового права.
Законодательство о государственной гражданской службе является частью административного законодательства Российской Федерации, чем определяются требования к его структурному построению и нормативному содержанию.
2. Институт государственной гражданской службы в Российской империи к рубежу Х1Х-ХХ вв. организационно сформировался и получил надлежащее закрепление в специальном законодательстве, имевшем кодифицированный характер. Историко-правовой анализ правовых норм, которыми регламентировался институт государственной гражданской службы, позволил сделать обоснованный вывод о том, что некоторые из них достигали довольно высокой степени юридико-технического совершенства и не утратили своего практического значения для современного нормативно-правового массива. Проведенный анализ позволяет заявить о частичной преемственности накопленного отечественного исторического опыта в ходе проводимой в настоящее время реформы государственной службы. В первую очередь это касается вопросов материального стимулирования государственных гражданских служащих, а также установления правоограничений, отвечающих сущности данного правового института (например, конкретные административно-правовые меры, вытекающие из запретов на осуществление предпринимательской деятельности, на совмещение должностей и пр.).
3. Систематизацию государственно-служебных норм в процессе совершенствования законодательства о государственной гражданской службе следует проводить с учетом российских исторических особенностей на основе выявленного опыта развития исследуемого института в государствах континентальной правовой системы. Это касается как принципов построения законодательства о государственной гражданской службе (в частности, по примеру ФРГ, усиление роли федерального центра в правовом регулировании института), так и содержания самого института. Важным является использование опыта стран и англосаксонской правовой системы: особую актуальность имеет рецепция опыта регулирования новых для России, но уже сформировавшихся и успешно действующих в зарубежных странах институтов — конфликта интересов, индивидуальных служебных споров, служебных контрактов, должностных регламентов и других институтов с целью их совершенствования в отечественном законодательстве.
4. Научно обоснованные принципы организации и функционирования правового института государственной гражданской службы должны найти не только формальное отражение в административном законодательстве, но и сама система законодательства о государственной гражданской службе должна строиться на их основе. Предложенная классификация таких принципов проводится по двум основным группам:
1. Организационно-функциональные: а) организационные (например, федерализм, единства правовых и организационных основ); б) функциональные (например, законность, открытость).
2. Системно-видовые: а) общесистемные (ч. 4 ст. 32, п. "т" 71, ч. 3 ст. 97 Конституции Российской Федерации, ч. 1 ст. 3 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"); б) видовые (п. 2, 6, 7 ст. 6 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации").
5. Предлагается концептуальное положение, согласно которого система законодательства, как федерального, так и субфедерального уровня, должна быть четко соподчинена, т.е. любой нормативный правовой акт по вопросам государственной гражданской службы должен приниматься только в силу прямого указания нормативного акта, имеющего большую юридическую силу. Из этого следует, что упреждающее и восполняющее правотворчество при регулировании вопросов государственной гражданской службы невозможно для субъектов Российской Федерации подзаконных актов ни одного из двух уровней: федерального и субъектов Российской Федерации.
6. Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в правовом регулировании государственной гражданской службы является принципиальным вопросом, ответ на который отчасти предопределяет как внутреннее содержание самого института, так и систему законодательства о нем. Выдвигается доктринальное положение о том, что, обеспечивая единство правового регулирования государственной гражданской службы в условиях федеративной формы устройства России, необходимо учитывать приоритет общефедеральных интересов над региональными, что позволит построить новый эффективный институт государственной гражданской службы. Исходя из данного теоретико-правового положения, предлагается реализовать новый подход в процессе построения системы законодательства о государственной гражданской службе. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны приниматься только по тем вопросам, решение которых прямо отнесено федеральным законом о виде государственной службы к их компетенции. При этом компетенция субъектов Российской Федерации должна быть ограничена только теми вопросами, регулирование которых невозможно на уровне федеральном.
7. Проблема соотношения публичного и частного в правовом регулировании института государственной гражданской службы проистекает из сущности самого института и его социального предназначения в системе государственного управления. Сделаны выводы об оптимальном соотношении публично-правовых и частноправовых методов в правовом регулировании исследуемого института, которые позволят добиться построения эффективной государственной гражданской службы. Выдвигается тезис о том, что с учетом стоящих общегосударственных задач, диспозитивные начала в регулировании государственной гражданской службы должны постепенно вымещаться регулированием императивным. Нормы трудового права в настоящее время рецепируются институтом государственной гражданской службы и под воздействием административно-правового метода претерпевают изменения, позволяющие наиболее адекватно регулировать государственные гражданско-служебные отношения. Преобладание административно-правового метода в правовом регулировании института государственной гражданской службы оправдано и соответствует его сущности и социальной значимости. Данный тезис подтверждается различием самих понятий "служба" и "труд" - первое характерно для публичных отношений, тогда как второе — для частных. При этом государственные гражданские служащие, являясь проводниками государственной власти, в интересах соблюдения прав и свобод граждан должны действовать в рамках четких императивных указаний закона. Должны быть разработаны императивные процедурные нормы, упорядочивающие применение субъективного усмотрения в ходе реализации государственными гражданскими служащими властных полномочий.
8. Обосновывается вывод о том, что система законодательства о государственной гражданской службе имеет четко выраженную иерархическую структуру, построенную по принципу "общее - особенное -частное" и соответственно состоящую из нормативных правовых актов следующих уровней и видов: 1) федеральное законодательство о системе государственной службы; 2) федеральное законодательство межвидового характера; 3) федеральное законодательство о государственной гражданской службе; 4) федеральное законодательство о подвидах государственной гражданской службы (в возможной перспективе); 5) законодательство субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе. Большая часть вопросов института государственной гражданской службы должна быть урегулирована на уровне федерации. Формулируется вывод о том, что федеральные законы должны регулировать лишь те наиболее общие вопросы, которые определяют основы организации и функционирования самого института государственной гражданской службы (общие принципы, статус государственных гражданских служащих, порядок прохождения службы, дисциплинарное производство и ряд других вопросов). Указы Президента Российской Федерации как главы государства должны регулировать вопросы, конкретизирующие положения федеральных законов. Постановления Правительства Российской Федерации должны регулировать отдельные вопросы преимущественно материально-бытового характера. Подзаконными актами субъектов Российской Федерации могут регулироваться аналогичные вопросы при условии соблюдения принципа единства системы государственной гражданской службы и статуса государственных гражданских служащих.
Научное и практическое значение исследования. Результаты проведенного исследования имеют определенное значение для дальнейшей разработки теоретико-правовых подходов к формированию специального законодательства о государственной службе. Разработанные в диссертации выводы могут быть использованы в процессе совершенствования действующего и при разработке нового российского законодательства, а также в учебном процессе преподавания дисциплины административного права и специального учебного курса "Правовое регулирование государственной службы". На этой основе может быть разработана новая учебная дисциплина "Правовое обеспечение государственной гражданской службы". Кроме того, некоторые положения диссертации могут быть востребованы в правоприменительной деятельности, связанной с поступлением на государственную гражданскую службу и с ее прохождением.
Реализация обоснованных перспектив развития правового института государственной гражданской службы и решение проблем, возникших при формировании законодательства о нем, будет способствовать повышению эффективности функционирования государственного аппарата. Следствием этих процессов должно стать значительно большее доверие населения к публичной власти, чем это можно наблюдать в настоящий момент.
Основные выводы и результаты исследования изложены в публикациях автора и в выступлениях на научных конференциях. В частности, на Всероссийских конференциях в РАГС при Президенте Российской Федерации (октябрь 2004 г.), Нижнем Новгороде (май 2004). Материалы исследования использовались для информационно-аналитического обеспечения законотворческой деятельности депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также в процессе формирования законодательства о государственной гражданской службе Республики Мордовия.
Отдельные выводы исследования послужили основой для подготовки депутатских поправок ко второму чтению к проекту федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Минасян, Сергей Павлович, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Анализ правовых норм, образующих институт государственной гражданской службы и формирующего его законодательства, складывающегося в процессе развития российской государственности, а также теоретико-правовых положений и подходы к формированию административного законодательства о государственной гражданской службе позволяют сделать ряд выводов и предложений, которые могут быть использованы при дальнейшем реформировании и совершенствовании законодательства о государственной гражданской службе.
Правовому институту государственной гражданской службы, являющемуся составной частью института гражданской службы, присущи все черты последнего: он является межотраслевым, сложным, регулятивным институтом, включающим материальные и процессуальные нормы. Наличие особенностей государственной гражданской службы позволяет говорить о выделении ее в отдельный правовой институт.
Сущность исследуемого правового института определяется через его характерные черты: двухуровневое правовое регулирование, наличие подвидов службы, субсидиарное регулирование нормами трудового права, использование преимущественно административно-правового метода регулирования, что предопределяет направления дальнейшего научно-правового исследования, на базе которого можно будет сделать вывод о тенденциях развития законодательства, его внутренней структуры и места в системе российского законодательства.
Современное законодательство о государственной гражданской службе является составной частью административного законодательства, что закреплено Классификатором правовых актов Российской Федерации. Вместе с тем, указанный Классификатор содержит ряд неточностей, касающихся определения государственной службы. Не нашли своего отражения такие разделы законодательства о государственной службе, как законодательство о государственной гражданской службе, о правоохранительной службе. Военная служба вообще включена в отдельный раздел, входящий в законодательство об обороне, необоснованно выделены в отдельный подраздел, относящийся к разделу "Труд и занятость населения" правовые акты, касающиеся особенностей регулирования труда государственных и муниципальных служащих. Указаные недостатки следует устранить и привести Классификатор в соответствие с новым законодательством о государственной гражданской службе.
Историко-правовое исследование позволяет сделать вывод о том, что начиная с XVII века в России шло активное становление законодательства о государственной гражданской службе, толчком к чему послужило принятие Табели о рангах, а на рубеже XIX - XX вв. правовой институт государственной гражданской службы окончательно сформировался. Законодательство о нем имело развитый характер. Некоторый положительный опыт правового регулирования государственной гражданской службы имперского периода следовало бы перенести и в современное законодательство. В частности, в целях повышения престижа государственной службы, стабильности и профессионализма ее кадрового состава представляется необходимым совершенствование политики в области материального стимулирования государственных служащих. Система государственной гражданской службы, сложившаяся в монархической России, в период советской власти была безальтернативно отвергнута. В итоге формирование законодательства о государственной службе началось лишь в начале 1990х годов. Однако законодательство нового периода не отвечало потребностям построения правового демократического государства с эффективной системой государственного управления.
Анализ зарубежного законодательства о государственной гражданской службе в настоящее время имеет большое значение для совершенствования отечественного опыта построения новой системы гражданской службы. При становлении законодательства о гражданской службе в России представляется правильным выборочная рецепция опыта государств со схожей правовой системой и государственным устройством, например ФРГ. В частности, положительным моментом является детальное публично-правовое регулирование всех государственно-служебных отношений, построенное на принципе централизации и повышенной роли федерации в правовом регулировании. Следует также рецептировать опыт регулирования новых для России институтов, которые получили широкое развитие в зарубежных странах (конфликт интересов, дисциплинарное производство и пр.).
Научно обоснованные принципы построения и функционирования института государственной гражданской службы предопределяют тенденции его развития. Становление нового института государственной гражданской службы опосредуется формированием законодательства о нем. Такое законодательство должно не только закреплять базовые принципы института государственной гражданской службы, но и само быть построено в соответствии с такими принципами. Строго иерархичная система законодательства о государственной гражданской службе, являясь составной частью законодательства административного, будет в полной мере соответствовать потребностям нового института гражданской службы. Для этого базовый закон о государственной гражданской службе должен четко и максимально полно урегулировать государственно-служебные отношения, однозначно разграничить предметы ведения федерации и ее субъектов, а также определить компетенцию Президента
РФ и органов исполнительной власти Российской Федерации в правовом регулировании государственной гражданской службы.
Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами имеет принципиальное значение для построения и функционирования эффективной системы государственной гражданской службы. Непродуманное разделение полномочий, нечеткое формулирование в данной сфере приводит к масштабным негативным последствиям.
По нашему мнению такое разграничение должно основываться на учете ведущей роли федерации в правовом регулировании государственной гражданской службы, что позволит построить более эффективную систему гражданской службы.
В настоящее время на законодательном уровне обоснованно закреплен принцип единства правового регулирования государственной гражданской службы при преобладающей роли федеральных нормативных правовых актов перед актами субъектов.
Федеральное законодательство о государственной гражданской службе содержит ряд внутренних противоречий, которые необходимо устранить. В первую очередь необходимо уточнить ряд норм Закона о системе и Закона о государственной гражданской службе в целях их однозначного понимания и применения. Норму п. 5 ст. 12 Закона о системе, позволяющую субъектам федерации дополнять прохождение гражданской службы отдельными этапами, не предусмотренными законодательством федерации, следует исключить, т.к. иное может повлечь дезинтеграцию системы гражданской службы.
Ряд полномочий субъектов Российской Федерации следует передать на федеральный уровень, что будет способствовать сближению правовых статусов гражданских служащих различных уровней и регионов. В их числе, полномочие, по утверждению порядка предоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего.
Вопросы выравнивания денежного содержания гражданских служащих не могут быть полностью единообразно урегулированы на федеральном уровне. Вместе с тем следует установить на федеральном уровне базовые минимальные размеры денежного содержания гражданских служащих, дифференцированные в зависимости от субъекта федерации.
Представляется правильным создание единой системы органов по управлению государственной гражданской службой, т.к. отсутствие системности в управлении приведет к разрозненности в проведении кадровой политике, что дисстабилизирует единство системы государственной гражданской службы.
В законодательстве следует также закрепить возможность принятия федеральных целевых программ развития и реформирования системы государственной гражданской службы, а не гражданской службы отдельных видов, что будет способствовать эффективности развития института в целом.
Особую проблему являет собой соотношение трудового и административно-правового регулирования служебной деятельности государственных гражданских служащих. Институт государственной гражданской службы традиционно относится к публично-правовым. Представляется правильным сокращение диспозитивных начал в регулировании государственной гражданской службы и переход к регулированию императивному.
В новейшее законодательство о государственной гражданской службе инкорпорированы путем рецепции нормы трудового права. Множество норм под воздействием административно-правового метода регулирования претерпели изменения по сравнению с аналогичными нормами трудового права, например, появился минимальный срок испытания при приеме на службу; основанием для возникновения служебных отношений является избрание, в отличие от общетрудового основания — заключения трудового договора; единственным критерием для определения преимущества на занятие иной должности при сокращении должностей является профессионализм, а так называемые социальные критерии исключены. Также появился ряд норм неизвестных трудовому законодательству, в частности, институт конфликта интересов.
Система законодательства о государственной гражданской службе имеет четко выраженную иерархическую структуру, построенную по принципу "общее-частное".
Большая часть вопросов института государственной гражданской службы урегулирована на уровне федерации. Федеральное законодательство в большой степени кодифицировано, что положительно сказывается на функционировании института гражданской службы. Вместе с тем, ряд вопросов должен быть урегулирован подзаконными федеральными актами. Учитывая, что законодательство о государственной гражданской службе является составной частью административного законодательства, закон однозначно определяет компетенцию органов государственной власти в области правового регулирования гражданской службы. Не вызывает сомнения правильность наделения Президента РФ как главы государства широкими полномочиями по регулированию государственной гражданской службы. Вместе с тем, следует отметить, что действующая система разграничения компетенции не лишена недостатков, устранение которых позволит повысить эффективность и устойчивость института гражданской службы.
На региональном уровне, не смотря малый объем компетенции по правовому регулированию, следует принять новые законы о гражданской службе соответствующего субъекта Российской Федерации, что обусловлено требованиями соблюдения принципа системности законодательства и его административно-правовой природой.
Таким образом, институт государственной гражданской службы, получивший новое развитие и содержание в современной России с принятием новейшего законодательства о нем, нуждается в дальнейшей доработке, в частности, с учетом возможной реализации предложений, сформулированных в настоящем исследовании. Направлениями работы по совершенствованию института государственной гражданской службе в системе современного российского права и законодательства должны стать: придание ему большей императивности, более детальное описание процедур, устранение нечетких и противоречивых правовых норм различной юридической силы и сфер действия. Также немаловажно в краткие сроки принять необходимые нормативные правовые акты, обозначенные в Законе о системе и Законе о государственной гражданской службе, наполнить их нормативным содержанием, в полной мере отражающем административно - правовые особенности института государственной гражданской службы Российской Федерации. Реализация подобных мер в процессе формирования законодательства позволит повысить эффективность функционирования гражданской гражданской службы в Российской Федерации.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Институт государственной гражданской службы в административном законодательстве»
1. Нормативные правовые акты и официальные документы 1. Международные и федеральные нормативные правовые акты
2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993. // "Российская газета" от 25 декабря 1993.
3. Международный пакт о гражданских и политических правах // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17 (1831). ст. 291
4. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 года № 197. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1. ст. 3
5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 года № 14-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. № 5. ст. 410
6. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25. ст. 2954
7. Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" // "Российская газета" от 31 мая 2003 года
8. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // "Российская газета" от 31 июля 2004 года
9. Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 № 1336 "О федеральной программе "Реформирование системы государственной службы Российской Федерации (2003 2003 годы" // "Российская газета" от 23 ноября 2002.
10. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 № 110 «О поведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 2005. № 6. ст.437.
11. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня) от 2005. № 6. ст.438.
12. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» от 2005. № 6. ст.439.
13. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным гражданским служащим» от 2005. № 6. ст.440.
14. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 24 октября 2001 года № 2008-Ш ГД // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 45. ст. 4229
15. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 24 января 2001 года № 1044-Ш ГД, Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 6. ст. 501
16. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 17.05.2002 № 2752-Ш ГД, не опубликовано
17. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, официально не опубликована, Парламентская библиотека, АМ/201-1
18. Проект федерального закона "О внесении дополнения в Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" № 99035431-2, внесенный Законодательным Собранием Вологодской области, официально не опубликован, АСОЗД
19. Проект федерального закона "О внесении дополнения в Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации"97090962-2, внесенный Президентом РФ, официально не опубликован, АСОЗД
20. Проект федерального закона № 8445-3 "О федеральной государственной службе", официально не опубликован, АСОЗД
21. Проект федерального закона № 85554-3 "Кодекс поведения государственных служащих Российской Федерации", официально не опубликован, АСОЗД
22. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию М., 2002
23. Нормативные правовые акты субъектов Российской1. Федерации*
24. Закон Республики Мордовия от 7 февраля 2005 года № 2-3 "О государственных должностях и должностях государственной гражданской службы Республики Мордовия».
25. Закон Омской области от 15 июля 2004 года № 547-03 "О внесении изменений и дополнений в закон омской области «О государственной службе Омской области".
26. Закон Тюменской области от 21 октября 2004 года № 279 "О внесении изменений в некоторые законы тюменской области».
27. Закон Республики Марий Эл от 23 сентября 2004 года № 38-3 "О регулировании отношений в области государственной гражданской службы Республики Марий Эл".
28. Закон Еврейской автономной области от 24 ноября 2004 года № 36303 "О некоторых вопросах государственной гражданской службы Еврейской автономной области ".
29. В данном подразделе не приводятся законодательные акты о государственной гражданскойслужбе других субъектов Российской Федерации, так как их тексты использовались поинформационным базам справочно-правовых систем «Гарант» и «Консультант плюс».
30. Закон Владимирской области от 25 августа 2004 года года № 135-03 "О государственной гражданской службе Владимирской области".
31. Закон Ульяновской области от 29 ноября 2004 года № 085-30 "О государственной гражданской службе Ульяновской области".1.. Научная, учебная и специальная литература 1. Авторефераты, книги и монографии
32. Абезин Д.А. Правовое регулирование государственной службы субъектов Российской Федерации. Автореф. . канд. юрид. наук. — Волгоград, 2003.
33. Агапов А.Б. Учебник административного права. — М., Городец. 1999.
34. Административное право зарубежных стран. Под. Ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М., 2003.
35. Административное право. Под ред. Козлова Ю.М., Попова Л.Л. — М., Юристь, 1999.
36. Алексеев С.С. Право: азбука, теория, философия: опыт комплексного исследования. — М., 1999.
37. Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975.
38. Алексеев С.С. Теория права. -М., 1995.
39. Атаманчук Г.В. Модернизация государственного управления: теоретико-методологические основания. — М., 2001.
40. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2002.
41. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2000.
42. Бахрах Д.Н. Административное право. М., БЕК. 2002.
43. Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. -Екатеринбург, 1995
44. Вельский К.С. Административная власть государственного служащего. Свердловск, 1988.
45. Вельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995.
46. Бурда JI.E. Законодательство о государственной службе субъекта Российской Федерации. Автореф. канд. юрид. наук. М., 2001.
47. Венгеров A.B. Теория государства и права. Теория права. 4.2: Т.1 — М., Юристъ, 1996.
48. Волгин H.A. Опыт подготовки и стимулирования труда государственных служащих в Японии. — М., 1998.
49. Волошина В.В. Правовые проблемы регулирования государственной службы в Российской Федерации. Автореф. . канд. юрид. наук. — М., 1993.
50. Волошина В.В., Титов К.А. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовые аспекты. М., 1995.
51. Воронков A.B. Правовое регулирование государственной службы в Российской Федерации (Вопросы теории и практики): Статьи и исследования. СПб., СПбГУ. 2001.
52. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. — М., 2003.
53. Государственная служба в странах основных правовых систем мира: нормативные акты. Под ред. A.A. Демина. — М., 2001.
54. Государственная служба. Комплексный подход, отв. редактор A.B. Оболонский. М., 1999.
55. Государственная служба: культура поведения и деловой этикет. Под ред. Охотского E.B. М., 1998.
56. Государственное управление и государственная служба за рубежом. Под ред. В.В. Чубинского. СПб., 1998.
57. Государственное управление: основы теории и организации. В 2-х томах. Под ред. Козбаненко В.А. М., 2002.
58. Гражданский процесс: учебник. Отв. ред. В.В. Ярков. М., БЕК. 1999.
59. Гришковец A.A. Проблемы правового регулирования государственной службы в Российской Федерации. Ч. 3. Государственная должность и государственный служащий: проблемы правового статуса. — М., ИГПСгосслужбы, 2000.
60. Гумплович JI. Общее учение о государстве. СПб., 1910.
61. Демин A.A. Государственная служба. — М., 2002.
62. Диев B.C., Дзядуков К.И. Проблемы формирования российской модели государственной службы. Новосибирск, СибАГС, 1997.
63. Дипломатическая служба./ Под руководством А. В. Торкунова. М., РОССПЭН. 2002.
64. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М., 2001
65. Егинбарян Р.В. Краснов Ю.К. Теория государства и права. М., 2003.
66. Егинбарян Р.В. Тадевосян Э.В. Конституционное право. М., 2002.
67. Елистратов А.И. Административное право. — М., 1911.
68. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. -М., Высшая школа, 1987.
69. Ильин И.А. Наши задачи. Т. 1. М., 1922.
70. Казанцев Н.М. Концепция формирования государственной службы в субъектах Российской Федерации: Регион, рынок, кадры. -М., 1994.
71. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционально-функциональный анализ. -М., РАГС, 1999.
72. Казанцев Н.М. Толковый словарь правового содержания понятий государственной службы. М., 1996.
73. Карельский В.М. О сочетании частного и публичного в праве. -Екатеринбург, 1990.
74. Козбаненко В.А. Основы государственной службы и кадровой политики Российской Федерации. М., ГУУ, 1999.
75. Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражаднских служащих (теоретико-административные аспекты). Автореф. . докт. юрид. наук. М., МГИМО(У) МИД РФ. 2003.
76. Козбаненко В.А. Правовой статус государственных гражданский служащих: структура и содержание. Монография. — М., 2003.
77. Козбаненко В.А. Правовые основы государственного управления. — М. 2002.
78. Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. — М., 1996.
79. Козлов Ю.М. Административное право в вопросах и ответах. М., Юристь, 2000.
80. Комментарии к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств./ А.Ф. Ноздрачев, А.Ф. Нуртдинова, Л.А. Чиканова и др. М.:МЦФЭР, 2005. - 576 с.
81. Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций. — Саратов, СГАП. 2001.
82. Коренев А.П. Административное право России. Ч. I. — М., 1997.
83. Куфакова Н.А. Правовое положение служащих государственного управления буржуазных стран. -М., 1967.
84. Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993.
85. Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: учебник для вузов. 2-е изд. - М., Спарк, 2001.
86. Лебедев В.М. Трудовое право: проблемы общей части. — Томск, 1998.
87. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997.
88. Манохин В.М. Советская государственная служба. — М., 1966.
89. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право.59
