АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Формы реализации непосредственной демократии в практике местного самоуправления Российской Федерации»
На правах рукописи
004602262
БАРДАКОВ ДАНИЛ АЛЕКСЕЕВИЧ
ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ В ПРАКТИКЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12 00 02 - Конституционное право, муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 0 г С V";
Москва-2010
004602262
Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов»
Научный руководитель
доктор юридических наук, Клишас Андрей Александрович
Официальные оппоненты
доктор юридических наук, профессор Залужный Александр Гаврилович
кандидат юридических наук, доцент Коростылева Марина Владимировна
Ведущая организация
Волгоградская академия МВД России
Защита состоится «09» июня 2010 года в 15 30 часов на заседании Диссертационного совета Д 212 203 29 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук при Российском университете дружбы народов по адресу 117198, г Москва, ул Миклухо-Маклая, д 6, ауд 347
С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Российского университета дружбы народов по адресу 117198, г Москва, ул Миклухо-Маклая, д 6
Автореферат разослан «_»_2010 г
Ученый секретарь
диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
А Р Батяева
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление остается предметом разносторонних дискуссий на протяжении длительного времени В обществе и в научных кругах активно обсуждаются природа местного самоуправления, соотношение местного самоуправления с государственным управлением, правовая регламентация местного самоуправления Однако единая позиция по вопросу соответствия специального законодательства о местном самоуправлении конституционным принципам и современному состоянию местного самоуправления отсутствует Нет единодушия и в определении объективных социально-исторических предпосылок возникновения и путей развития муниципальных отношений
Непрекращающиеся дискуссии и различающиеся точки зрения на сущность местного самоуправления обусловлены многогранностью и новизной этого феномена отечественной общественной практики При этом необходимо отметить, что местное самоуправление исследуется в направлении его публично-властной природы, как правило, без учета общественного начала Действующее специальное законодательство рассматривает местное самоуправление как первичный уровень организации публичной власти, хотя конституционные положения содержат идеи об институтах общественного самоуправления как неотъемлемой части местного самоуправления
Актуальность темы исследования в значительной мере вытекает из необходимости во-первых, теоретического анализа существующих проблем в развитии местного самоуправления, во-вторых, практических предложений по разработке эффективных форм осуществления местного самоуправления, позволяющих наиболее полно реализовать его конституционную модель
Отечественной научной мыслью не преодолена проблема механического объединения различных исторических явлений, обозначаемых термином местное самоуправление, поэтому для исследования местного самоуправления актуальным является обоснование его уникальности для российской общественно практики и выявление системных предпосылок для его возникновения
Большую важность на современном этапе развития доктринальных и легальных представлений о местном самоуправлении представляет утверждение общественной доминанты в формировании и функционировании муниципальных институтов Необходимо обратить внимание на то, что современное российское законодательство предоставляет возможность для осуществления общественного самоуправления посредством институтов территориального общественного самоуправления, схода
граждан, товарищества собственников жилья Рассмотрение этих правовых институтов в качестве форм непосредственной демократии позволяет разрешить институциональную задачу о положении местного самоуправления в системе организационных институтов социума Это обусловлено тем, что граждане и их объединения в форме местных сообществ при разрешении вопросов местного значения необходимо реализовывать свою субъектную функцию, а правовые механизмы территориального общественного самоуправления, схода граждан, товарищества собственников жилья позволяют этого достичь Корреляция форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления и реализации гражданами и их сообществами муниципальной субъектности определять актуальные направления исследований в этой области
Востребованным остается разработка и правовое закрепление форм реализации местного самоуправления гражданами посредством местных сообществ, которые, обладая признаками устойчивого объединения граждан для достижения определенной цели, имеют все основания для организационно-правового обособления
Местное самоуправление является общественной формой организации местных сообществ, поэтому прослеживается тесная взаимосвязь этого института с принципами непосредственной демократии При этом в настоящее время в научной литературе не уделяется достаточного внимания различиям реализации непосредственной демократии в системе местного самоуправления и ее реализации в системе государственной публично-властной системе Научная мысль практически не касается вопросов релевантности форм непосредственной демократии в практике современного местного самоуправления Российской Федерации, в юридических исследованиях остаются открытыми вопросы о формах непосредственной реализации субъектных функций граждан и местных сообществ в муниципальных правоотношениях
Нормативно-правовая основа исследования включает Европейскую Хартию местного самоуправления, Конституцию Российской Федерации, Федеральный конституционный закон № 5-ФКЗ от 28 06 2004 г «О референдуме в Российской Федерации», Федеральный закон № 67-ФЗ от 12 06 2002 г «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон №154-ФЗ от 28 08 1995г «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон № 131-ФЭ от 06 10 2003г «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 12 06 2002 г №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации», Федеральный закон №138-Ф3 от 26 11 1996 г «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон №7-ФЗ от 12 01 1996 г «О некоммерческих организациях», Федеральный закон №82-ФЗ от 19 05 1995г «Об общественных объединениях» и другие нормативные правовые акты Российской Федерации, осуществляющие правовое регулирование в сфере местного самоуправления, законы субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации и др
Степень научной разработанности темы. При изучении правового регулирования местного самоуправления Российской Федерации обнаруживается определенный терминологический «произвол», особенно в использовании терминов «самоуправление» и «местное самоуправление» Поэтому представляется необходимым обратиться к смысловому содержанию этих терминов, включенных в энциклопедическую, лингвистическую, социологическую, политическую, юридическую и другую литературу
Российское муниципальное право развивается в рамках европейской правовой традиции, поэтому внимание к исследованиям В В Маклакова, А И Черкасова, А А Замотаева, посвященным Европейской Хартии местного самоуправления (1985г), является не данью моде, а потребностью, обусловленной необходимостью выявить возможный потенциал влияния этого международного правового документа на становление отечественного муниципального права
Исследование генезиса научных представлений о местном самоуправлении предопределило ретроспективность научного поиска Обращение к концепциям Р Молема, О Гирке, Л Штейна, Р Гнейста и др позволяет понять природу местного самоуправления, выявить сущность данного феномена. Теоретический анализ становления и развития местного самоуправления, представленный М В Баглаем, Г В Барабашевым, В И Бутовым, И В Выдриным, Б Н Габричидзе, С А Авакьяном, Р Т Мухаевым, Л А Нудненко, М А Красновым, О Е Кутафиным, В И Фадеевым, Н В Постовым, Ю А Тихомировым, В Е Чиркиным, Д Ю Шапсуговым, Н В Шумянковой, В В Еремяном и др, способствовали выявлению проблемного поля, слабых звеньев в современном муниципальном праве Российской Федерации
Современные российские ученые-юристы в своем большинстве разделяют идею о сохранении доминанты государственной составляющей в действующей системе муниципального управления, поэтому круг исследований по этой проблеме достаточно широк В решении проблемы соотношения государственных и общественных начал местного самоуправления и его конституционного закрепления мы опирались на исследования М И Абдуллаева, С А Авакьяна, Н И Азарова,
Н С Бондаря, А Р Еремина, А А Замотаева, В В Ильина, Ю В Ирхина, Е М Ковешникова, С А Комарова, Э Р Курманова, В В Лазарева, В С Мокрого, Р А Хомелева, В С Нерсесянца, Н И Матузова, А В Малько и др
Значительно меньше исследованы проблемы непосредственной демократии в системе местного самоуправления Знакомство с концепциями Л А Нудненко, В С Мокрого, А В Кружкова, А В Федотова, Е С Шугриной и точками зрения М Гетманской, Н А Желтуховой, Ю И Загурской, И Захарова, Н Миронова, М В Ручина, А И Солженицына, И В Худяковой позволили укрепиться во мнении о необходимости совершенствования частноправовых организационных форм местного самоуправления
Исследуя субъектно-объектные взаимосвязи системы современного местного самоуправления, мы обратились к работам, социологов, политологов, управленцев (Т И Заславская, В Г Ледяев, Н С Тимофеев, И X Райг, А Н Буров, В Д Граждан, Д П Зеркин, Ю С Кукушкин, Н Смелзер, Ф М Бородкин, Л Я Косалс, Р В Рывкина, А И Черкасов и др), которые единодушны в том, что развитие местного самоуправления и его отражение в законодательстве носит противоречивый характер На противоречивость и неадекватность отражения существующим муниципальным правом имеющихся реалий местного самоуправления указывают и специалисты в области юриспруденции А А Акмалова, В А Баранчиков, Л Э Губайдуллина, В Н Иванов, Е М Кошевников, Р Т Мухаев, А А Сергеев, Н П Церенов, Н Н Черногор, В Е Чиркин и др
В связи с тем, что понятие «местное сообщество» в двух последних федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не используется, на исследовательском правовом поле ученые-юристы (С Н Дмитриев, А А Сергеев, Р Т Мухаев, И А Иванникова, А В Федотов, В А Черкасов и др) данную проблему затрагивают лишь вскользь Местное сообщество, малые коллективы, локальные коллективы хорошо представлены в работах О И Баженовой, А Е Балабанова, Г А Банных, С В Бондарева, В В Вагина, А Г Воронина, В Н Виноградова, Е Е Горяченко, К Ю Зендрикова, В Н Иванова, И Брик, Ф Карасева, И Е Кокарева, Е С Шоминой, Н Е Прянишникова, однако данные авторы не решают проблемы правового регулирования их жизнедеятельности
Идея о возможности реализации прав и обязанностей субъектов местного самоуправления в организационно-правовой форме некоммерческой организации возникла под влиянием работ, в которых рассматриваются юридические лица и функции субъектов муниципальных правоотношений В этот список исследователей-юристов можно включить Н А Антонову, К В Арановского, В В Бараненкова,
М Н Голованова, В А Горожанина, В П Грибанова, Е В Гриценко, А В Егорова, Г Ю Касьянову, Д Катаева, С Д Князева, В Н Лазарева, В Е Лепского, Н В Максимова, М Ф Медведева, Т К Петрову, А П Сергеева, Ю В Стройкина, Ю К Толстого и др
Однако в работах юристов, исследующих муниципальные правоотношения, отсутствует анализ правоотношений в формах непосредственной демократии в современной практике местного самоуправления, поэтому обращение к теме «Формы непосредственной демократии в практике местного самоуправления Российской Федерации» представляется вполне оправданным
Объектом исследования выступает практика правоотношений в системе местного самоуправления Российской Федерации
Предметом исследования являются организационно-правовые формы непосредственной реализации субъектных функций граждан и местных сообществ в муниципальных правоотношениях
Цель исследования — выявить релевантные организационно-правовые формы реализации непосредственной демократии в практике современного местного самоуправления Российской Федерации
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи
1 Раскрыть природу местного самоуправления и закономерности его институционального оформления,
2 Проанализировать соотношение государственных и общественных начал местного самоуправления в правовых теориях,
3 Выявить характер субъектно-объектных взаимоотношений в системе местного самоуправления,
4 Охарактеризовать правовое регулирование и основные факторы формирования местного сообщества в современной России,
5 Исследовать функционирование институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления,
6 Раскрыть правовые механизмы реализации прав и обязанностей субъектов местного самоуправления в формах непосредственной демократии
Методологическая основа исследования. В настоящем исследовании использовался диалектический подход к анализу правовых проблем, применялись различные общенаучные, исторические методы, а также методы системного, сравнительного, функционального и частноправового познания
Диалектический подход позволил всесторонне и объективно исследовать генезис местного самоуправления, выявить закономерности его функционирования, определить субъектный состав муниципальных правоотношений, рассмотреть
организационно-правовые формы местного самоуправления, отражающие его существенные стороны В исследовании нашли отражение требования системности и всесторонности познавательного процесса, единства общего и частного Методической основой исследования теоретико-правовых аспектов местного самоуправления выступили сравнительно-исторический и конкретно-исторический методы
Диссертационное исследование содержит следующие элементы научной новизны
1 Обосновано качественное отличие современного местного самоуправления от предшествующих исторических форм управления и самоуправления,
2 Установлена релевантность общественных начал местного самоуправления для его современного развития,
3 Раскрыта корреляция субъектной функции местных сообществ, его членов и форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления,
4 Выявлена потребность специального правового закрепления практики реализации форм непосредственной демократии в местных сообществах,
5 Определено качественное различие непосредственных демократических институтов в рамках государственной и муниципальной систем,
6 Обоснована необходимость организационно-правовой формы некоммерческой организации для реализации прав и обязанностей членов местных сообществ при осуществлении непосредственной демократии в системе местного самоуправления
На защиту выносятся следующие положения и выводы.
1 Местное самоуправление, реализуемое в современных социальных практиках, имеет иную качественную определенность по сравнению с управлением и предшествующими формами самоорганизации Современное местное самоуправление - это форма организации общественных отношений местного сообщества, характеризующаяся самостоятельностью и ответственностью членов местного сообщества при решении вопросов местного значения, в исторически же предшествующих формах самоуправления отдельные граждане не обладали самостоятельностью и не могли нести ответственность за решение вопросов местного значения
2 Общественные начала местного самоуправления в Российской Федерации имеют конституционное закрепление и практику функционирования, поэтому требуют своего адекватного правового регулирования Принцип общественности не предполагает общеобязательного характера местного самоуправления и всегда соотносим с принципами ответственности и самостоятельности Осознанное
решение населением локальной территории, сопряженное с пониманием самостоятельности и ответственности, лежащих на каждом члене коллектива, является основанием для создания муниципального образования Общественные начала местного самоуправления детерминируют субъектные функции отдельного члена местного сообщества, который имеет права, выполняет обязанности и несет ответственность
3 Конституционное закрепление населения главным и единственным субъектом муниципальных отношений получает свое развитие в специальном законодательстве, обозначающем сход граждан и территориальное общественное самоуправление формами непосредственной демократии, позволяющими населению России не потенциально, а реально реализовать свою субъектную функцию Сход граждан и территориальное общественное самоуправление максимально приближены к реалиям российской жизни и интересам каждого гражданина, поскольку в рамках этих институтов в наибольшей степени могут раскрыться самоуправленческие начала локальных коллективов, а каждый гражданин, реализуя свою субъектную функцию, может осуществить свои инициативы по улучшению совместной жизни
4 Правовое, культурное, социальное и экономическое развитие населения, сложившаяся муниципальная инфраструктура детерминируют осознание индивидами, проживающими на локальной территории, своего общего интереса и определяют рамки или границы местного сообщества Наличие общих интересов побуждает членов местного сообщества к реализации своей субъектной функции, правовая формализация которой минимально востребована для обустройства внутренней жизнедеятельности Однако для взаимодействия с окружающей социальной средой местное сообщество должно организационно обособиться путем создания юридического лица. В связи с этим большое значение имеет создание правовой базы, позволяющей реализовывать волю населения в формах непосредственной демократии
5 В системе государственных отношений понимание непосредственной демократии как волеизъявления населения по поставленным вопросам общепризнано и объяснимо, но в системе местного самоуправление такое представление о непосредственной демократии представляется ограниченным Непосредственная демократия в системе местного самоуправления представляет собой самостоятельную, ответственную и регулярную деятельность каждого члена местного сообщества по решению всех вопросов местного значения Наиболее жизнеспособной формой непосредственной демократии является институт территориального общественного самоуправления, которому целесообразно придать
статус муниципального образования в организационной форме некоммерческой организации
6 Члены местного сообщества, создавая некоммерческое юридическое лицо, осуществляют свое право на самоорганизацию, берут на себя соответствующие обязанности и несут ответственность за организацию своей жизнедеятельности Организационно-правовая форма некоммерческой организации позволяет гражданам России непосредственно участвовать в осуществлении демократии, поскольку представляет собой правовой механизм реализации воли членов местного сообщества в решении вопросов их повседневной жизни Организационно-правовая форма некоммерческого юридического лица является необходимой и достаточной для реализации непосредственной демократии местных сообществ и их вхождения в социальную среду современной практики местного самоуправления
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертации определяется авторскими выводами и предложениями, позволяющими раскрыть организационный потенциал общественной составляющей местного самоуправления, реализацию муниципальных правоотношений в организационно-правовой форме некоммерческой организации и субъектные функции граждан и местных сообществ
Материалы исследования могут быть использованы
• государственными органами субъектов Российской Федерации и органами муниципальных образований при решении проблем реализации непосредственной демократии отечественного местного самоуправления,
• политическими партиями, общественными движениями при определении направления своей деятельности и разработке программ развития местного самоуправления,
• образовательными, научно-исследовательскими учреждениями, в круг деятельности которых входят вопросы теории и практики местного самоуправления
Апробация результатов исследования Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» и отражены в 8 публикациях Идеи становления и проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации излагались автором на научно-практических конференциях «Теоретические и методологические проблемы развития права в современной России» (Волгоград, 16 мая 2007г), «Актуальные проблемы государственной молодежной политики» (Волгоград, 29-30 ноября 2007г), «Профсоюзы и реализация прав и свобод личности в Российской Федерации» (Волгоград, 28-29 ноября 2008г )
Основные положения диссертации нашли практическое применение в деятельности муниципальных органов при разработке нормативно-правовых актов
Структура диссертации Диссертация состоит из введения, трех глав включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и списка литературы
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи исследования, характеризуется состояние теоретической разработки проблемы, излагаются методологические основы, научная новизна и практическая значимость диссертационного исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту
Первая глава «Теоретико-правовые аспекты местного самоуправления Российской Федерации» состоит из двух параграфов, в которых рассмотрено понятие и природа местного самоуправления, проведен анализ местного самоуправления в контексте различных исторических этапов общественного развития, рассмотрены правовые тории местного самоуправления отечественных и зарубежных ученных, раскрыты объективные правовые и социально-экономические предпосылки возникновения местного самоуправления и его правового закрепления, обоснована взаимосвязь негосударственных форм общественной организации и местного самоуправления
Параграф 1 1. «Природа местного самоуправления и его институциональное оформление» посвящен анализу термина «местное самоуправление» в разрезе различных отраслей знания Необходимость такого подхода к исследованию обусловлена тем, что возникновение и развитие местного самоуправления связано с различными процессами как в правовой среде, так и в социально-политической, культурной и экономической среде
В то же время основной опорной точкой для исследования понятия местного самоуправления выступало современное официальное государственно-правовое понимание, которое изложено в Федеральном законе от 06 10 2003 г №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Представляется, что действующее легальное определение местного самоуправления намечает его основные составляющие, при этом оно не находит развития и отражения в дальнейших разделах Федерального закона от 06 10 2003 г № 131-ФЭ, т е подавляющее большинство положений законодательного акта не согласовываются с важнейшим его понятием
Развитие и становление современного российского варианта местного самоуправления предопределено идеями, заложенными в Конституции РФ 1993г, где получила закрепление концепция негосударственной природы местного самоуправления В связи с этим наиболее перспективным направлением для изучения является общественная составляющая природы местного самоуправления
Признавая очевидность публично-властного правового регулирования общественных отношений по поводу осуществления местного самоуправления, необходимо отметить, что тем самым нивелируются неотъемлемые свойства муниципальных правоотношений - самостоятельность, ответственность, добровольность, инициативность, демократичность, связанность с местными сообществами
Полагая, что местное самоуправление имеет практику своей реализации, прежде всего в формах непосредственной демократии, обобщим перечисленные характеристики и сформулируем определение местного самоуправления это форма организации общественных отношений местного сообщества, характеризующаяся самостоятельностью и ответственностью членов местного сообщества при решении вопросов местного значения
Детерминированность местного самоуправления такими его составляющими, как самостоятельность и ответственность населения при решении вопросов местного значения, служит аргументом в пользу того, что в нашей стране местное самоуправление стало возможным только в конце XX века. Потребность в местном самоуправлении появилась, с одной стороны, в ситуации системного кризиса в управлении и экономике СССР в конце 80-х годов XX в, а, с другой стороны, в условиях высокого социально-культурного уровня развития населения страны Изменения системы управления требуется не только на общегосударственном уровне, но и, главным образом, на уровне первичных территориальных образований В обозначенный исторический период времени у населения нашей страны появились объективные предпосылки для осуществления местного самоуправления, что предполагает наличие культурного и социального осознание необходимости самостоятельно участвовать в решении значимых вопросов местного сообщества, а также минимальной материально-экономической возможности у каждого члена общества для активного участия общественной жизни Эту совокупность необходимых элементов можно обозначить следующим образом социально-культурная активность, самостоятельность и возможность нести ответственность
Отражая объективную реальность общественной жизни, Конституция РФ 1993 г, закрепила правовые, организационные, политические и экономические гарантии местного самоуправления
В параграфе 1.2. «Государственные и общественные начала местного самоуправления в правовых теориях» исследуется вопросы генезиса научных представлений о местном самоуправлении
При анализе положений теории свободной общины сделан вывод, что по своей сути она была отражением одного из этапов борьбы буржуазии за свои политические права
Проведено исследование хозяйственной (или общественно-хозяйственной) теории самоуправления и сделан вывод о том, что определение общины как хозяйствующего субъекта позволяло достичь определенного компромисса в конфликте интересов разных уровней буржуазной власти Такое построение системы власти на местах предполагало монополию центральных органов власти на политическое руководство, а местным органам управления, на уровне городов и прочих локальных территорий, предоставляло широкую свободу в экономической деятельности, что было приемлемо для местной буржуазии
В середине XIX века в связи наличием тенденции централизации государственного управления в некоторых европейских стран появилась необходимость в разработке государственной теории местного управления Согласно этой теории, любая деятельность по управлению является по своей природе публично-правовой и, следовательно, неизбежно носит государственный характер
При рассмотрении теоретических положений прошлого о местном самоуправлении, можно сделать вывод, что эти теории местного самоуправления являются, с одной стороны, отражением, а с другой, - идеологической платформой борьбы за власть различных уровней субъектов управления на различных этапах своего существования
Учитывая теоретические положения прошлого, современные российские исследователи вносят свой вклад в определение понятия «местное самоуправление» Наиболее актуальными для изучения отечественные ученые считают вопросы выявления природы местного самоуправления, соотношение местного самоуправления с понятиями «власть» и «система государственной власти», наличие политической составляющей в местном самоуправлении, выработка принципов взаимоотношений между местным самоуправлением и государственной системой, определение целей местного самоуправления
Представления о местном самоуправлении как публичной власти получают свое развитие в ряде исследований Поиск природы муниципальных отношений в сфере публичной власти неизбежно приводит к выводам о том, что местное самоуправления и государственная власть представляют собой единое целое, реализуемое на различных уровнях общественных отношений
Проблема современного этапа развития отечественной теории муниципального права состоит в том, что авторы большинства исследований в области местного самоуправления и действующий закон, наделяют муниципальные органы публично-
правовыми характеристиками и свойствами, неразрывно связанными с реализацией государственной власти, тем самым, ограничивая поле правоотношений граждан и сокращая пространство научного освоения организации жизнедеятельности общества
Разрешение обозначенной проблемы видится в признании однотипности существующей местной публичной власти с государственной властью и разработке новой концепции, основанной на последовательном проведении принципов общественности, ответственности, самостоятельности институтов местного самоуправления
В связи с этим самостоятельность для муниципальных отношений принципиально значима в двух позициях
• местное самоуправление не должно носить общеобязательного характера, который неизбежно свойственен государственным институтам, требует их создания и функционирования Только осознанное решение населением локальной территории, сопряженное с пониманием ответственности, лежащей на каждом члене коллектива, может являться основанием для создания муниципального образования,
• самостоятельность выступает и в значении возможности отдельного члена общества быть субъектом муниципальных отношений, иметь права, выполнять обязанности и нести ответственность
Вторая глава «Правовое регулирование субъектно-объектных отношений в системе местного самоуправления» состоит из двух параграфов, в которых раскрыта корреляция субъектной функции местных сообществ, его членов и форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления, а также выявлена потребность специального правового закрепления практики реализации форм непосредственной демократии в местных сообществах
В параграфе 2 1. «Субъекты и объекты системы местного самоуправления» рассматривается проблема реализации местным сообществом и его членами субъектной функции в системе муниципальных правоотношений
В соответствии со статьей 3 Конституции РФ единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ При этом следует исходить из того, что народ осуществляет через органы государственной власти и органы местного самоуправления различную власть Особенностью местного самоуправления является субъектный состав муниципальных отношений и объект, на который оказывается воздействие Субъект муниципальных отношений выступает только в этом качестве и его правовой статус неизменен, поскольку он должен на регулярной основе нести свои муниципальные права и обязанности, т е участвовать в муниципальных отношениях Объектом воздействия при осуществлении местного
самоуправления выступают отношения, складывающиеся при разрешении вопросов местного значения с участием каждого жителя муниципального образования При такой трактовке термин «самоуправление» представляется оправданным и единственно возможным
Для участия в муниципальных правоотношениях жители локальных территорий и их объединения в виде муниципальных образований должны обладать определенными качествами, признанными и закрепленными законом Совокупность этих качеств образует понятие правосубъектности лица либо объединения -участников муниципальных отношений Объективной предпосылкой возникновения муниципальных отношений является наличие других участников этих отношений Следовательно, установление муниципальных отношений невозможно без общности интересов жителей локальной территории
Особое внимание следует уделить самостоятельности и инициативности гражданина как условию его «муниципальной дееспособности» В этой связи отметим, что любое волевое решение, действие субъекта общественных отношений неизбежно требует от него выполнение обязанностей, а при определенных условиях - несение ответственности за решение или действие Следовательно, признавая потенциальную субъектность граждан в муниципальных отношениях, необходимо определить круг их обязанностей и характер ответственности
Основными организационно-правовыми формами, предложенными Федеральным законом от 06 10 2003 г № 131-ФЭ для непосредственной реализации местного самоуправления, являются сход граждан и территориальное общественное самоуправление Сход граждан и территориальное общественное самоуправление максимально приближены к реалиям российской жизни и интересам каждого гражданина, поскольку в рамках этих институтов в наибольшей степени могут раскрыться самоуправленческие начала локальных коллективов, а каждый гражданин, реализуя свою субъектную функцию, может осуществить свои инициативы
Таким образом, можно констатировать, что субъектная функция граждан России в системе муниципальных правоотношений имеет практику своей реализации в формах непосредственной демократии - сход и территориальное общественное самоуправление Данные формы непосредственной демократии отражены в специальном законодательстве о местном самоуправлении, однако их корреляция с феноменом «местное сообщество» в законодательстве отсутствует
Параграф 2.2. «Местное сообщество в современной России проблемы правового регулирования» посвящен исследованию правового статуса местного сообщества и его места в системе местного самоуправления
Реальными субъектными функциями при реализации местного самоуправления могут обладать небольшие группы людей, проживающие в сельском, городском поселении или городском округе и т п Основанием выстраивания взаимоотношений в таком коллективе является муниципальная инфраструктура, которая определяет приоритетность вопросов местного значения над вопросами государственного значения для организации жизнедеятельности этой группы людей
Существенное значение для выработки организационно-правовых форм местного самоуправления имеет понимание того, что местное сообщество является основой для формирования муниципальных отношений Такое понимание местного сообщества позволяет сделать следующие выводы
• осуществление самоуправления возможно только в рамках организованного сообщества,
• самоуправление - это отношения, прежде всего, между членами местного сообщества,
• организованное сообщество для осуществления самоуправления должно обладать самостоятельностью, а члены сообщества способностью к идентификации и самоорганизации
Из обозначенных положений следует, что местное самоуправление, реализуемое в рамках локальных сообществ, должно иметь и соответствующие его сути организационно-правовые формы, специфика которых определяется свойствами местных сообществ
Особое значение для понимания природы общественных отношений, возникающих по поводу местного самоуправления, имеют такие признаки местного сообщества, как субъектность, поселенческий уровень субъектности, территориальный вид коллективности В связи с этим местное самоуправление можно представить в виде взаимосвязей, возникающих между членами местного сообщества по различным вопросам совместной жизнедеятельности Из приведенного положения вытекает, что субъектный состав этих отношений ограничен членами местного сообщества, при этом для формализации своей субъектности, упорядочения внутренних взаимосвязей и взаимодействия с окружающей социальной средой местное сообщество должно организационно обособиться Необходимо иметь в виду, что выработка каких-либо универсальных процедур принятия решений по вопросам местного значения, формирования представительных органов и т д может иметь смысл только при соблюдении принципов добровольности участия в местном самоуправлении и отсутствия какого-либо принуждения при принятии и реализации решений местным сообществом
Таким образом, организационно-правовые формы местного самоуправления определяются внутренними и внешними потребностями самоорганизующегося локального сообщества К внутренним потребностям местных коллективов при осуществлении местного самоуправления можно отнести упорядочивание отношений между его членами Под этим подразумевается выработка порядка, формы и качества участия жителей в самоуправлении, предложение процедуры принятия совместных решений по вопросам местного значения, формирования органов оперативного управления совместным имуществом С другой стороны, взаимодействие с государственными органами, коммерческими организациям и иными субъектами общественных отношений является внешними потребностями местного сообщества Следовательно, для осуществления местного самоуправления местным сообществам необходимо и достаточно создание юридического лица, которое должно выполнять организационные и представительские функции
Третья глава «Правовые формы непосредственного участия граждан и местных сообществ в реализации субъектной функции» содержит два параграфа, которые посвящены подходам к определению непосредственной демократии в рамках государственной и муниципальной систем и рассмотрению организационно-правовых форм юридических лиц, применимых для реализации непосредственной демократии в системе местного самоуправления
В параграфе 31. «Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления» рассматривается прямое участие граждан в качестве субъектов самоуправления в обсуждении, выработке и принятии решений по вопросам местного значения, а также в контроле и реализации принятых решений в жизнь
При сравнении непосредственной демократии в государственной и муниципальной системе необходимо понимать различия между прямым волеизъявлением по определенным вопросам и непосредственным участием в выработке и реализации решений по проблемам местного сообщества
Непосредственная демократия в рамках государственной системы отличается строгой формализованностью В связи с этим участие населения в управление государственными делами сводится к выражению своего мнения по определенным вопросам с соблюдением установленной процедуры Для системы государственных отношений такое понимание непосредственной демократии вполне допустимо, поскольку обеспечивается соблюдение общепризнанных демократических принципов и процедур В системе же муниципальных отношений непосредственность и демократичность участия граждан в жизни местного сообщества должна носить иной характер Своеобразность и уникальность
непосредственной демократии находит отражение в организационно-правовых формах местного самоуправления, позволяющих каждому местному жителю участвовать в организации жизни локального сообщества, начиная с определения проблемных направлений и заканчивая реализацией принятых решений
Принципиальным в понимании непосредственной демократии, реализуемой через институты местного самоуправления, является отражение самостоятельного, инициативного и ответственного участия граждан в разрешении местных вопросов как основополагающего начала при ее осуществлении Не единичное волеизъявление по отдельным вопросам, а систематическая, регулярная деятельность каждого члена локального коллектива, выступающего в качестве субъекта муниципальных отношений, по разрешению всех вопросов местного значения, видимо, и есть непосредственная демократия в системе местного самоуправления
Понимание муниципальных отношений как взаимодействия между членами местных сообществ по поводу вопросов местного значения обуславливает определенные требования к формам муниципальных образований Можно предположить, что с учетом характеристик институтов схода граждан и территориального общественного самоуправления возможно выработать наиболее эффективную форму для реализации местного самоуправления Граждане должны иметь возможность организации своей жизнедеятельности на уровне территориального общественного самоуправления в формах непосредственной демократии, которому необходимо придать статус муниципального образования, а реализовывать в формах некоммерческого юридического лица
Добровольность, равноправие и самоуправление являются внутренними и внешними аспектами деятельности граждан при организации деятельности территориального общественного самоуправления Внешний аспект характеризуется равенством всех субъектов муниципальных отношений перед законом, а внутренний заключается в самостоятельном установлении структуры органов, принятии устава, избрании органов территориального общественного самоуправления, определении основных направлений деятельности, утверждении сметы доходов и расходов и отчета о ее исполнении и т д
Свобода выбора форм и методов деятельности также является важным аспектом в организации территориального общественного самоуправления, что свидетельствует о положительности диспозитивного регулирования муниципальных отношений и способствует ответственному подходу граждан к решению вопросов местного значения
На основе приведенных характеристик можно сделать вывод, что никакая другая организационно-правовая форма, предусмотренная действующим
законодательством, не соответствуют природе и сущности местного самоуправления так, как институт территориального общественного самоуправления В то же время этот институт лишен возможности иметь муниципальную правосубъектность, поэтому с учетом достижений в развитии местного самоуправления через институт территориального общественного самоуправления целесообразно рассмотреть возможность разработки соответствующих форм муниципального образования и организационного обособления в форме некоммерческой организации, позволяющей местному сообществу участвовать в решении вопросов местного значения в формах непосредственной демократии
Параграф 3.2 «Реализация прав и обязанностей субъектов местного самоуправления в формах непосредственной демократии» посвящен организационно-правовой форме некоммерческого юридического лица, которая рассматривается в качестве необходимой и достаточной для реализации непосредственной демократии местными сообществами в практике местного самоуправления
Необходимо понимать, что самоорганизация, следствием которой является местное самоуправление, находится в той сфере общественных отношений, в которой реализуются самостоятельные и добровольные инициативы граждан, и поэтому она в наименьшей мере нуждается в регламентации Но также необходимо понимать и то, что местное сообщество, аккумулирующее самоуправленческие отношения, находится в социальной среде, которая не мыслима без правового регулирования
Допустимое решение задачи с перечисленными исходными данными видится в следующем
• свести к минимуму правовое регулирование отношений между членами местного сообщества, ограничившись рамочными нормами,
• предоставить максимальные правовые гарантии,
• разработать четкие процедуры взаимодействия местного сообщества в лице представительного органа с окружающей социальной средой
Для реализации местного самоуправления в преобладающей социальной среде местному сообществу необходимо следующее возможности приобретения прав субъекта и создания обязанностей через органы юридического лица, механизмы формирования воли сообщества и способы ее выражения, определенный порядок формирования представительных органов местного сообщества, т е органов юридического лица, способы обеспечения управления имуществом и коллективом организации в интересах достижения тех целей, ради которых она создана, механизмы согласования интересов лиц, являющихся членами местного сообщества
Из таких признаков местного самоуправления, как добровольность и осознанность участия в его осуществлении, следует, что организация должна быть основана на постоянном членстве Участие в самоуправлении - это постоянный, непрерывный процесс, который не может быть ограничен одним каким-либо волеизъявлением или действием, поэтому только постоянное участие членов местного сообщества в деятельности общей организации отвечает общественной составляющей местного самоуправления Отдельно обратим внимание на добровольность участия в самоорганизации Представляется, что при создании некоммерческой организации местного сообщества необходимо исходить из абсолютной диспозитивности норм об участии в ней Следовательно, при создании местным сообществом некоммерческого юридического лица и при его функционировании для осуществления местного самоуправления требуется полный консенсус всех членов объединяющего сообщества
Особого внимания заслуживает вопрос об имуществе организации Для достижения совместных целей и решения сопутствующих задач посредством организации необходимо материальное, имущественное, финансовое, трудовое участие членов местного сообщества
Ситуация в современном отечественном законодательстве такова, что ныне действующий Федеральный закон от 06 10 2003г №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо признать регулирующим, прежде всего, государственную публично-властную сферу Практика местного самоуправления отражена в нем незначительно, что требует соответствующей научной и законотворческой работы Для достижения же целей эффективного правового регулирования сферы местного самоуправления, защиты прав и интересов граждан при самоорганизации, выработки оптимальных организационно-правовых форм для осуществления местного самоуправления необходимо принятие специального закона, позволяющего реализовать в полном объеме общественную составляющую местного самоуправления, которая закреплена в Конституции РФ
В заключении излагаются результаты проведенной работы, формулируются основные выводы, подводятся итоги исследования и обозначаются перспективы дальнейшей научной разработки данной темы
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ РАБОТАХ АВТОРА-
1 Бардаков Д А Понятие местного самоуправления // Голос разума. Республиканский философский журнал - 2006 - №2 - С 64-69 0,24 и л
2 Бардаков Д А Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления И Инновации в воспитательной работе вуза как фактор повышения качества подготовки специалиста Материалы региональной межвузовской научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников, аспирантов и соискателей 26 октября 2007 г - пос Персиановский, ДонГАУ, 2007 - С 90-93 0,34 п л
3 Бардаков Д А Современное доктринальное и легальное понимание местного самоуправления//Юристь Правоведъ -2008 -№2 - С 107-111, 0,72 п л
4 Бардаков Д А Исторические предпосылки института местного самоуправления в Российской Федерации // Ученые записки (выпуск 8) сборник статей - Волгоград Изд-во Волгоградского института экономики, социологии и права - 2007 - С 291-303, 0,52 п л ,
5 Бардаков ДА Местное самоуправление выбор нового поколения граждан// «Актуальные пробтемы государственной молодежной политики», межрегиональная науч -практ конф (2007, Волгоград) Межрегиональная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы государственной молодежной политики», 29-30 ноября 2007 г [материалы] / отв ред В Н Кабанов [и др ] -Волгоград Изд-во ФГОУ ВПО ВАГС, 2008 С 89-94 0,34 п л
6 Бардаков ДА Местное самоуправление как институт непосредственной демократии Профсоюзы и реализация прав и свобод личности в Российской федерации сборник материалов III научно-практической конференции, Волгоград, 21-22 ноября 2007 г/ отв ред Долженко ГД, Федерация независимых профсоюзов России [и др] - Волгоград Принт, 2008 -С 155-160, 0,34 п л
7 Бардаков Д А Соотношение непосредственной демократии и местного самоуправления // Гуманитарные исследования в ДГАУ (научный ежегодник кафедр дисциплин цикла ОГСЭ ДГАУ), Выпуск 5, п Персиановский, 2008 - С 67-73, 0,38 п л
8 Бардаков Д А Самоорганизация в системе местного самоуправления проблемы правового регулирования // Гуманитарные исследования в ДГАУ (научный ежегодник кафедр дисциплин цикла ОГСЭ ДГАУ), Выпуск 6, п Персиановский, 2009 - С 56-62, 0,75 п л
Подписано в печать 21 04 2010 г Заказ № 158 Формат 60x84/16 Объем 1,2 п л Тираж 100 экз
