АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Формы реализации непосредственной демократии в практике местного самоуправления Российской Федерации»
005008080
БАРДАКОВ ДАНИЛ АЛЕКСЕЕВИЧ
ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ В ПРАКТИКЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12.00.02 - Конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 д ЯН В 2012
Москва - 2012
005008080
Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов»
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Клншас Андрей Александрович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Залужнын Александр Гаврилович
кандидат юридических наук Рубченко Наталья Александровна
Ведущая организация:
ГКОУ ВПО «Волгоградская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Защита состоится 08 февраля в 14.00 ч. на заседании диссертационного совета Д 212.203.29 при ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6, зал заседаний Ученого совета юридического факультета, аудитория 347.
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6.
Автореферат и объявление о защите диссертации направлены для размещения на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации в сети
Интернет (http://vak.ed.gov.ru) «_» декабря 2011 г. по электронной почте по адресу:
referat_vak@mon.gov.ru.
Автореферат разослан «__» декабря 2011 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 212.203.29 кандидат юридических наук, доцент
А.Р. Батяева
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Конституционные принципы разделения государственной системы и системы местного самоуправления позволяют вести научный поиск эффективных форм организации жизнедеятельности не только в целостном социуме, но и в муниципальных образованиях. Местное самоуправление призвано наиболее полно реализовать демократические принципы и обеспечить непосредственное участие каждого члена общества в принятии и реализации общественно значимых решений. В связи с этим поиск объективных предпосылок возникновения и развития непосредственной демократии актуален в организационно-правовых формах муниципальных образований. Для определения наиболее эффективных форм непосредственной демократии муниципального уровня требуется обращение к природе местного самоуправления, соотношению местного самоуправления с государственным управлением, правовой регламентации местного самоуправления, непосредственным и опосредованным формам реализации местного самоуправления. Рассмотрение непосредственной демократии как неотъемлемой составляющей местного самоуправления позволит понять и решить вопросы теории и практики муниципального права.
В юридической науке отсутствует единая позиция по вопросу соответствия специального законодательства о местном самоуправлении конституционным принципам и его современному состоянию. Нет единодушия и в определении объективных социально-исторических предпосылок возникновения и путей развития муниципальных отношений.
Востребованность исследований в сфере организационно-правовых форм обусловлена тем, что местное самоуправление неразрывно связано с институтами государства, но в своем возникновении и развитии оно опирается прежде всего на культурные ценности и принципы демократии. Муниципальные отношения обладают рядом свойств, существенно отличающих их от государственной организации общества, и в связи с этим позволяют реализовывать наиболее полно возможности непосредственной демократии.
Государственные органы выполняют, прежде всего, властные функции, поэтому объективно являются постоянным субъектом публичных отношений, осуществляющим управление обществом. Для такой системы характерны субъектно-объектные отношения, где институт непосредственной демократии является исключением, позволяющим каждому гражданину в отдельности и всему населению в целом участвовать в принятии решения по конкретному вопросу общественной жизни. В современной российской практике достаточно очевидны различия между прямым волеизъявлением по определенным вопросам на государственном уровне и
непосредственным участием граждан в выработке и реализации решений на уровне местного сообщества.
Востребованность исследования местного самоуправления, местных сообществ, муниципальных образований обусловлена тем, что эти явления, имеют качественное отличие от явлений государственной системы, поэтому применительно к муниципальным отношениям непосредственная демократия неизбежно будет обладать отличительными особенностями. Своеобразность и уникальность непосредственной демократии находит отражение в организационно-правовых формах местного самоуправления, через которые она может быть реализована. Непосредственная демократия, выступая обязательным свойством местного самоуправления, обусловливает формы, позволяющие каждому местному жителю участвовать в организации жизни локального сообщества, начиная с определения проблемных направлений и заканчивая реализацией принятых решений.
В Федеральном законе № 131-ФЭ от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» названы разнообразные формы и механизмы реализации общественного местного самоуправления, но при этом между ними не определена система взаимодействия, что требует отдельного внимания при исследовании вопросов местного самоуправления.
Принципиальным в понимании непосредственной демократии, реализуемой через институты местного самоуправления, является отражение самостоятельного, инициативного и ответственного участия граждан в разрешении местных вопросов как основополагающего начала её осуществления. Систематическая, регулярная деятельность каждого члена локального коллектива, выступающего в качестве субъекта муниципальных отношений, требует осмысления в качестве форм реализации непосредственной демократии в системе местного самоуправления.
Непрекращающиеся дискуссии и различающиеся точки зрения на сущность местного самоуправления обусловлены многогранностью этого феномена и неэффективностью опосредованных форм его реализации. При этом необходимо отметить, что местное самоуправление исследуется в направлении его публично-властной природы, как правило, без учета общественного начала. Действующее специальное законодательство рассматривает местное самоуправление как первичный уровень организации публичной власти, хотя конституционные положения содержат идеи об институтах общественного самоуправления как неотъемлемой части местного самоуправления. В специальном законодательстве вопросы непосредственно-демократических форм реализации местного самоуправления неоправданно носят второстепенный характер.
Актуальность темы исследования в значительной мере вытекает из необходимости: во-первых, теоретического анализа существующих проблем
4
реализации непосредственной демократии в системе местного самоуправления; во-вторых, практических предложений по внедрению эффективных форм осуществления местного самоуправления, позволяющих наиболее полно реализовать его конституционную модель.
На современном этапе развития доктринальных и легальных представлений о местном самоуправлении представляется наиболее значимым утверждение общественной доминанты в формировании и функционировании муниципальных институтов. Необходимо обратить внимание на то, что современное российское законодательство предоставляет возможность для осуществления общественного самоуправления посредством институтов территориального общественного самоуправления, схода граждан, товарищества собственников жилья. Рассмотрение этих правовых институтов в качестве форм непосредственной демократии позволяет разрешить институциональную задачу о положении местного самоуправления в системе организационных институтов социума. Это обусловлено тем, что граждане и их объединения в форме местных сообществ при решении вопросов местного значения могут реализовывать свою субъектную функцию, а правовые механизмы территориального общественного самоуправления, схода граждан, товарищества собственников жилья позволяют этого достичь. Корреляция форм непосредственной демократии и муниципальной субъектности местных сообществ позволит определить актуальные направления исследований в системе местного самоуправления.
Востребованным остается разработка и правовое закрепление форм реализации местного самоуправления посредством местных сообществ, которые, обладая признаками устойчивого объединения граждан для достижения определенной цели, имеют все основания для организационно-правового обособления. Научное сообщество достаточно единодушно в том, что местное самоуправление наряду с государственным имеет и общественное начало, однако эта составляющая слабо отражена в законодательстве и остается дискуссионной в теории права. При этом в настоящее время в научной литературе не уделяется достаточного внимания различиям реализации непосредственной демократии в системе местного самоуправления и её реализации в системе государственной публично-властной системе. Научная мысль практически не касается вопросов соотношения форм реализации непосредственной демократии в практике современного местного самоуправления Российской Федерации, в юридических исследованиях остаются открытыми вопросы о формах непосредственной реализации субъектных функций граждан и местных сообществ в муниципальных правоотношениях.
Степень научной разработанности темы. Проблемы осуществления местного самоуправления в Российской Федерации и его соотношения с непосредственной демократией имеют большое теоретическое и практическое значение, что
5
обуславливает научный интерес к этой проблематике специалистов различных отраслей знаний. Большой вклад в изучение местного самоуправления внесли исследования юристов.
Российское муниципальное право развивается в рамках европейской правовой традиции, поэтому внимание к исследованиям В.В. Маклакова, А.И. Черкасова, A.A. Замотаева, посвященным Европейской Хартии местного самоуправления (1985г.), является не данью моде, а потребностью, обусловленной необходимостью выявить возможный потенциал влияния этого международного правового документа на становление отечественного муниципального права.
Исследование генезиса научных представлений о местном самоуправлении предопределило ретроспективность научного поиска. Обращение к концепциям Р. Модема, О. Гирке, Л. Штейна, Р. Гнейста и др. позволяет понять природу местного самоуправления, выявить сущность данного феномена. Теоретический анализ становления и развития местного самоуправления, представленный М.В. Баглаем, Г.В. Барабашевым, В.И. Бутовым, И.В. Выдриным, Б.Н. Габричидзе, С.А. Авакьяном, Р.Т. Мухаевым, JI.A. Нудненко, М.А. Красновым, O.E. Кутафиным, В.И. Фадеевым, Н.В. Постовым, Ю.А. Тихомировым, В.Е. Чиркиным, Д.Ю. Шапсуговым, Н.В. Шумянковой, В.В. Еремяном и др., способствовал выявлению проблемного поля, слабых звеньев в современном муниципальном праве Российской Федерации.
Выявляя соотношение государственных и общественных начал местного самоуправления и их конституционное закрепление, мы опирались на исследования Н.И. Азарова, Н.С. Бондаря, М.И. Абдуллаева, С.А. Авакьяна, А.Р. Еремина,
A.A. Замотаева, В.В. Ильина, Ю.В. Ирхина, Е.М. Ковешникова, С.А. Комарова, Э.Р. Курманова, В.В.Лазарева, B.C. Мокрого, P.A. Хомелева, B.C. Нерсесянца, Н.И. Матузова, A.B. Малько и др.
Значительно меньше исследованы проблемы непосредственной демократии в системе местного самоуправления. Знакомство с концепциями JI.A. Нудненко,
B.C. Мокрого, A.B. Кружкова, A.B. Федотова, Е.С.Шугриной и точками зрения М. Гетманской, H.A. Желтуховой, Ю.И. Загурской, И. Захарова, Н. Миронова, М.В. Ручина, А.И. Солженицына, И.В. Худяковой, Е.А. Незнамовой и др. позволили укрепиться во мнении о необходимости совершенствования частноправовых организационных форм местного самоуправления.
Исследуя субъектно-объектные взаимосвязи системы современного местного самоуправления, мы обратились к работам, социологов, политологов, управленцев (Т.И. Заславская, В.Г. Ледяев, Н.С. Тимофеев, И.Х. Райг, А.Н. Буров, В.Д. Граждан, Д.П. Зеркин, Ю.С. Кукушкин, Н. Смелзер, Ф.М. Бородкин, Л.Я. Косалс, Р.В. Рывкина, А.И. Черкасов и др.). Эти ученые единодушны в том, что развитие местного самоуправления и его отражение в законодательстве носит противоречивый характер. На противоречивость и
6
неадекватность отражения существующим муниципальным правом имеющихся реалий местного самоуправления указывают и специалисты в области юриспруденции: A.A. Акмалова, В.А. Баранчиков, Л.Э. Губайдуллина, В.Н. Иванов, Е.М. Кошевников, Р.Т. Мухаев, A.A. Сергеев, Н.П. Церенов, H.H. Черногор, В.Е. Чиркин и др.
Местное сообщество, малые коллективы, локальные коллективы представлены в работах О.И. Баженовой, А.Е. Балабанова, Г.А. Банных, С.В.Бондарева, В.В. Вагина,
A.Г. Воронина, В.Н. Виноградова, Е.Е. Горяченко, К.Ю. Зендрикова, В.Н. Иванова, И. Брик, Ф. Карасева, И.Е. Кокарева, И.А. Иванникова, Е.С. Шоминой, Н.Е. Прянишникова, С.Н. Дмитриева, A.A. Сергеева, Р.Т. Мухаева, A.B. Федотова,
B.А. Черкасова, однако в этих исследованиях вопросы правового регулирования отношений внутри сообществ остаются открытыми для обсуждения.
Идея о возможности реализации прав и обязанностей субъектов местного самоуправления в организационно-правовой форме некоммерческой организации возникла под влиянием работ, в которых рассматриваются юридические лица и функции субъектов муниципальных правоотношений. В этот список исследователей-юристов можно включить H.A. Антонову, К.В. Арановского, В.В. Бараненкова, М.Н. Голованова, В.А. Горожанина, В.П. Грибанова, Е.В. Гриценко, A.B. Егорова, Д. Катаева, Г.Ю. Касьянову, С.Д. Князева, В.Н. Лазарева, В.Е. Лепского, Н.В. Максимова, М.Ф. Медведева, Т.К. Петрову, А.П. Сергеева, Ю.В. Стройкина, Ю.К. Толстого и др.
Однако в работах юристов, исследующих муниципальные правоотношения, отсутствует анализ правоотношений в формах непосредственной демократии в современной практике местного самоуправления, поэтому обращение к теме «Формы непосредственной демократии в практике местного самоуправления Российской Федерации» представляется вполне оправданным.
Объектом исследования выступает практика правоотношений в системе местного самоуправления Российской Федерации.
Предметом исследования являются организационно-правовые формы реализации гражданами и местными сообществами субъектных функций в системе непосредственной демократии местного самоуправления.
Цель исследования - выявить востребованные организационно-правовые формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
1. Раскрыть природу общественной составляющей местного самоуправления и закономерности институционального оформления непосредственной демократии в системе местного самоуправления;
2. Проанализировать соотношение государственных и общественных начал местного самоуправления в правовых теориях;
7
3. Выявить характер субъектно-объектных взаимоотношений в системе местного самоуправления при реализации непосредственной демократии;
4. Охарактеризовать правовое регулирование институтов непосредственной демократии местных сообществ современной России;
5. Исследовать функционирование институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления;
6. Раскрыть правовые механизмы реализации прав и обязанностей субъектов местного самоуправления в формах непосредственной демократии.
Методологическая основа исследования. В настоящем исследовании использовался диалектический подход к анализу правовых проблем, применялись различные общенаучные и частно-научные методы познания (исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, конкретно-социологический, статистический, системный метод и др.). Применение этих методов позволило всесторонне и объективно исследовать институты непосредственной демократии. В исследовании нашли отражение требования системности и всесторонности познавательного процесса, единства общего и частного.
Теоретической базой исследования стали труды отечественных ученых правоведов - С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, Н.С.Бондаря, Р.Т. Мухаева, JI.A. Нудненко, O.E. Кутафина, В.И. Фадеева, В.В. Еремяна, В.В. Лазарева, B.C. Мокрого, Н.И. Матузова, A.B. Малько, Е.С. Шугриной, Н.В. Шумянковой, разработавших основы общей теории государства и права, конституционного права и муниципального права.
Нормативная основа исследования включает нормативно-правовые акты, регламентирующие вопросы реализации местного самоуправления в России: Конституция и законы Российской Федерации (Федеральный конституционный закон № 5-ФКЗ от 28.06.2004 г. «О референдуме в Российской Федерации», Федеральный закон № 67-ФЗ от 12.06.2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон №138-Ф3 от 26.11.1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон № 131-ФЭ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-ФЗ от 06.10.2003 г.), Федеральный закон № 7-ФЗ от 12.01.1996 г. «О некоммерческих организациях», Федеральный закон № 82-ФЗ от 19.05.1995 г. «Об общественных объединениях» и др.); международные документы, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права; законы субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного суда Российской Федерации и др.
Диссертационное исследование содержит следующие элементы научном новизны:
1. непосредственной демократии муниципального уровня и Выявлена причинно-следственная взаимосвязь институционапизации общественных начал местного самоуправления;
2. Раскрыты основания доминанты государственных начал местного самоуправления в правовых теориях и обоснована перспективность общественных начал для теории и практики местного самоуправления;
3. Охарактеризована субъектная функция местных сообществ и их членов при реализации форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления;
4. Выявлена потребность специального правового закрепления практики реализации форм непосредственной демократии в местных сообществах;
5. Определено качественное различие форм реализации непосредственной демократии в рамках государственной и муниципальной систем;
6. Обоснована необходимость организационно-правовой формы некоммерческой организации для реализации прав и обязанностей членов местных сообществ при осуществлении непосредственной демократии в системе местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие положения и выводы:
1. Местное самоуправление, реализуемое в современных социальных практиках, имеет иную качественную определенность по сравнению с управлением, поэтому может быть успешно реализуемо лишь в формах непосредственной демократии. Непосредственная демократия, базирующаяся на общественных началах, предопределяет самостоятельность и ответственность членов местного сообщества при решении вопросов местного значения, в исторически же предшествующих формах самоуправления отдельные граждане не обладали самостоятельностью и не могли нести ответственность за решение вопросов местного значения.
2. Общественные начала местного самоуправления в Российской Федерации имеют конституционное закрепление и практику функционирования, поэтому требуют своего адекватного правового регулирования. Общественные начала не предполагают общеобязательного характера местного самоуправления и всегда соотносимы с формами непосредственной демократии, принципами ответственности и самостоятельности, которые являются основанием для создания муниципального образования. Общественные начала местного самоуправления детерминируют субъектные функции отдельного члена местного сообщества, который имеет права, выполняет обязанности и несет ответственность.
3. Конституционное закрепление населения в качестве главного и единственного субъекта муниципальных отношений получает свое развитие в специальном законодательстве о формах непосредственной демократии, однако из всего
9
многообразия обозначенных форм в Федеральном законе №131-Ф3 от 06.10.2003 г. (статьи 22-33) только сход граждан и территориальное общественное самоуправление позволяют населению России не потенциально, а реально реализовать свою субъектную функцию. Сход граждан и территориальное общественное самоуправление максимально приближены к реалиям российской жизни и интересам каждого гражданина, поскольку в рамках этих институтов в наибольшей степени могут раскрыться самоуправленческие начала локальных коллективов, а каждый гражданин, реализуя свою субъектную функцию, может осуществить свои инициативы по улучшению совместной жизни.
4. Правовое, культурное, социальное и экономическое развитие населения, сложившаяся муниципальная инфраструктура детерминируют осознание индивидами, проживающими на локальной территории, своего общего интереса и определяют рамки или границы местного сообщества. Наличие общих интересов побуждает членов местного сообщества к реализации своей субъектной функции, правовая формализация которой минимально востребована для обустройства внутренней жизнедеятельности. Однако для взаимодействия с окружающей социальной средой местное сообщество должно организационно обособиться путем создания юридического лица, которое может эффективно функционировать только при наличии правовой базы, позволяющей реализовывать волю населения в формах непосредственной демократии.
5. В системе государственных отношений понимание непосредственной демократии как волеизъявления населения по поставленным вопросам общепризнано и объяснимо, но в системе местного самоуправление такое представление о непосредственной демократии представляется ограниченным. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления представляет собой самостоятельную, ответственную и регулярную деятельность каждого члена местного сообщества по решению всех вопросов местного значения. Наиболее жизнеспособной формой непосредственной демократии является институт территориального общественного самоуправления, поэтому целесообразно законодательно закрепить возможность придания статуса муниципального образования данному институту или его аналогам в организационно-правовой форме некоммерческой организации.
6. Члены местного сообщества, создавая некоммерческое юридическое лицо, осуществляют свое право на самоорганизацию, берут на себя соответствующие обязанности и несут ответственность за организацию своей жизнедеятельности. Организационно-правовая форма некоммерческой организации позволяет гражданам России непосредственно участвовать в осуществлении демократии, поскольку представляет собой правовой механизм реализации воли членов местного сообщества в решении вопросов их повседневной жизни. Организационно-правовая форма некоммерческого юридического лица является необходимой и достаточной для
10
реализации непосредственной демократии местных сообществ и их вхождения в социальную среду современной практики местного самоуправления.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертации определяется авторскими выводами и предложениями, позволяющими раскрыть организационный потенциал общественной составляющей местного самоуправления, реализацию муниципальных правоотношений в организационно-правовой форме некоммерческой организации и субъектные функции граждан и местных сообществ.
Материалы исследования могут быть использованы:
• государственными органами субъектов Российской Федерации и органами муниципальных образований при решении проблем реализации непосредственной демократии отечественного местного самоуправления;
• политическими партиями, общественными движениями при определении направления своей деятельности и разработке программ развития местного самоуправления;
• образовательными, научно-исследовательскими учреждениями, в круг деятельности которых входят вопросы теории и практики местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» и отражены в 10 публикациях. Идеи становления и проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации излагались автором на научно-практических конференциях: «Теоретические и методологические проблемы развития права в современной России» (Волгоград, 16 мая 2007 г.); «Актуальные проблемы государственной молодежной политики» (Волгоград, 29-30 ноября 2007 г.); «Профсоюзы и реализация прав и свобод личности в Российской Федерации» (Волгоград, 28-29 ноября 2008г.); «Российский регион: управление инновационным развитием в условиях мирового финансового кризиса» (Волгоград, 11-12 ноября 2010 г.); «Качество жизни как фактор формирования гражданского общества» (Волгоград, 6-7 октября 2011 г.). Основные положения диссертации нашли практическое применение в деятельности муниципальных органов при разработке нормативно-правовых актов.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативно-правовых актов и списка литературы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи исследования, характеризуется состояние теоретической разработки проблемы, излагаются методологические основы, научная новизна и практическая значимость диссертационного исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
Первая глава «Теоретико-правовые аспекты местного самоуправления Российской Федерации» состоит из двух параграфов, в которых рассмотрены понятие и природа местного самоуправления, проведен анализ местного самоуправления в контексте различных исторических этапов общественного развития, рассмотрены правовые теории местного самоуправления отечественных и зарубежных ученных, раскрыты объективные правовые и социально-экономические предпосылки возникновения местного самоуправления и его правовое закрепление, обоснована востребованность форм непосредственной демократии в системе современного местного самоуправления.
Параграф 1.1. «Природа местного самоуправления и его институциональное оформление» посвящен трактовкам термина и понятия «местное самоуправление» в различных отраслях знания, а также выявлению оснований инсгитуционализации непосредственной демократии. Необходимость такого подхода обусловлена тем, что возникновение и развитие местного самоуправления связано с различными процессами как в правовой среде, так и в социально-политической, культурной и экономической среде.
В то же время основной опорной точкой для исследования понятия местного самоуправления выступало современное официальное государственно-правовое понимание, которое изложено в Федеральном законе №131-Ф3 от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Представляется, что действующее легальное определение местного самоуправления намечает его основные составляющие, при этом оно не находит развития и отражения в дальнейших разделах Федерального закона № 1Э1-ФЗ от 06.10.2003г., т.е. подавляющее большинство положений законодательного акта не согласовываются с важнейшим его понятием.
Развитие и становление современного российского варианта местного самоуправления предопределено идеями, заложенными в Конституции Российской Федерации 1993г., где получила закрепление концепция негосударственной природы местного самоуправления. В связи с этим наиболее перспективным направлением для изучения является общественная составляющая и формы непосредственной демократии местного самоуправления.
Признавая очевидность публично-властного правового регулирования общественных отношений по поводу осуществления местного самоуправления,
необходимо отметить, что тем самым нивелируются неотъемлемые свойства муниципальных правоотношений - самостоятельность, ответственность, добровольность, инициативность, демократичность, взаимосвязь с местными сообществами.
Полагая, что местное самоуправление имеет практику своей реализации, прежде всего, в формах непосредственной демократии, обобщим перечисленные характеристики и сформулируем определение местного самоуправления: это форма организации общественных отношений местного сообщества, характеризующаяся самостоятельностью и ответственностью членов местного сообщества при решении вопросов местного значения.
Детерминированность местного самоуправления такими его составляющими, как самостоятельность и ответственность населения при решении вопросов местного значения, служит аргументом в пользу того, что в нашей стране местное самоуправление стало возможным только в конце XX века. Потребность в местном самоуправлении появилась в условиях, с одной стороны, системного кризиса в управлении и экономике СССР в конце 80-х годов XX в., а, с другой стороны, -высокого социально-культурного уровня развития населения страны. Изменения системы управления требуется не только на общегосударственном уровне, но и, главным образом, на уровне первичных территориальных образований. В обозначенный исторический период времени у населения нашей страны появились объективные предпосылки для осуществления местного самоуправления, что предполагает наличие правовой культуры и социального осознание необходимости самостоятельно участвовать в решении значимых вопросов местного сообщества, а также минимальной материально-экономической возможности у каждого члена общества для активного участия в общественной жизни. Эту совокупность необходимых элементов можно обозначить следующим образом: социально-культурная активность, самостоятельность и возможность нести ответственность.
Отражая объективную реальность общественной жизни, Конституция Российской Федерации 1993г., закрепила правовые, организационные, политические и экономические гарантии местного самоуправления.
В параграфе 1.2. «Государственные и общественные начала местного самоуправления в правовых теориях» исследуется генезис научных представлений о местном самоуправлении.
При анализе положений теории свободной общины сделан вывод, что по своей сути она была отражением одного из этапов борьбы буржуазии за свои политические права.
Проведено исследование хозяйственной (или общественно-хозяйственной) теории самоуправления и сделан вывод о том, что определение общины как хозяйствующего субъекта позволяло достичь определенного компромисса в конфликте интересов разных
13
уровней буржуазной власти. Такое построение системы власти на местах предполагало монополию центральных органов власти на политическое руководство, а местным органам управления, на уровне городов и прочих локальных территорий, предоставляло широкую свободу в экономической деятельности, что было приемлемо для местной буржуазии.
В середине XIX века в связи с наличием тенденции централизации государственного управления в некоторых европейских странах появилась необходимость в разработке государственной теории местного управления. Согласно этой теории, любая деятельность по управлению является по своей природе публично-правовой и, следовательно, неизбежно носит государственный характер.
При рассмотрении теоретических положений прошлого о местном самоуправлении, можно сделать вывод, что эти теории местного самоуправления являются, с одной стороны, отражением, а с другой, - идеологической платформой борьбы за власть различных уровней субъектов управления на различных этапах своего существования.
Современные российские исследователи вносят свой вклад в определение понятия «местное самоуправление». Наиболее актуальными для изучения отечественные ученые считают такие вопросы, как: выявление природы местного самоуправления, соотношение местного самоуправления с понятиями «власть» и «система государственной власти», наличие политической составляющей в местном самоуправлении, определение принципов взаимоотношений местного самоуправления с государственной системой и целей местного самоуправления.
Представления о местном самоуправлении как публичной власти получают свое развитие в ряде исследований. Поиск природы муниципальных отношений в сфере публичной власти неизбежно приводит к выводам о том, что местное самоуправление и государственная власть представляют собой единое целое, реализуемое на различных уровнях общественных отношений.
Проблема современного этапа развития отечественной теории муниципального права состоит в том, что авторы большинства исследований в области местного самоуправления и действующий закон, наделяют муниципальные органы публично-правовыми характеристиками и свойствами, неразрывно связанными с реализацией государственной власти, тем самым, ограничивая поле правоотношений граждан и сокращая пространство научного освоения организации жизнедеятельности общества.
Разрешение обозначенной проблемы видится в признании однотипности существующей местной публичной власти с государственной властью и разработке новой концепции, основанной на последовательном проведении принципов общественности, ответственности, самостоятельности институтов местного самоуправления.
В связи с этим самостоятельность для муниципальных отношений принципиально значима в двух позициях:
• местное самоуправление не должно носить общеобязательного характера, который неизбежно свойственен государственным институтам, требует их создания и функционирования. Только осознанное решение населением локальной территории, сопряженное с пониманием ответственности, лежащей на каждом члене коллектива, может являться основанием для создания муниципального образования;
• самостоятельность выступает и в значении возможности отдельного члена общества быть субъектом муниципальных отношений, иметь права, выполнять обязанности и нести ответственность.
Вторая глава «Правовое регулирование субъектно-объектных отношений в системе местного самоуправления» состоит из двух параграфов, в которых раскрыта корреляция субъектной функции местных сообществ, его членов и форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления, а также выявлена потребность специального правового закрепления практики реализации форм непосредственной демократии в местных сообществах.
В параграфе 2.1. «Субъекты и объекты системы местного самоуправления» рассматривается проблема реализации местным сообществом и его членами субъектной функции в системе муниципальных правоотношений.
В соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации единственным источником власти в России является ее многонациональный народ. При этом следует исходить из того, что народ осуществляет различную власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Особенностью местного самоуправления является система субъектно-объектных взаимосвязей. Гражданин в системе муниципальных отношений всегда является субъектом, и его правовой статус неизменен, так как гражданин на регулярной основе осуществляет свои муниципальные права и несет обязанности. В системе государственных отношений субъектная функция гражданина ограничивается участием в выборах и референдумах. Объектом воздействия при осуществлении местного самоуправления выступают отношения, складывающиеся при разрешении вопросов местного значения с участием каждого жителя муниципального образования. При такой трактовке термин «самоуправление» представляется оправданным и единственно возможным.
Для участия в муниципальных правоотношениях жители локальных территорий и их объединения в виде муниципальных образований должны обладать определенными качествами, признанными и закрепленными законом. Совокупность этих качеств образует понятие правосубъектности лица либо объединения - участников муниципальных отношений. Объективной предпосылкой возникновения
муниципальных отношений является наличие других участников этих отношений, следовательно, установление муниципальных отношений невозможно без общности интересов жителей локальной территории.
Особое внимание следует уделить самостоятельности и инициативности гражданина как условию его «муниципальной дееспособности». В этой связи отметим, что любое волевое решение, действие субъекта общественных отношений неизбежно требует от него выполнение обязанностей, а при определенных условиях - несение ответственности за решение или действие. Следовательно, признавая потенциальную субъектность граждан в муниципальных отношениях, необходимо определить круг их обязанностей и характер ответственности.
Наиболее приемлемыми организационно-правовыми формами из перечня форм непосредственной демократии Федерального закона №131-Ф3 от 06.10.2003г. являются сход граждан и территориальное общественное самоуправление. Сход граждан и территориальное общественное самоуправление максимально приближены к реалиям российской жизни и интересам каждого гражданина, поскольку в рамках этих институтов в наибольшей степени могут раскрыться самоуправленческие начала локальных коллективов, а каждый гражданин, реализуя свою субъектную функцию, может осуществить свои инициативы.
Таким образом, можно констатировать, что субъектная функция граждан России в системе муниципальных правоотношений имеет практику своей реализации в формах непосредственной демократии - сход и территориальное общественное самоуправление. Данные формы непосредственной демократии отражены в специальном законодательстве о местном самоуправлении, однако их корреляция с феноменом «местное сообщество» в законодательстве отсутствует.
Параграф 2.2. «Местное сообщество в современной России: проблемы правового регулирования»- посвящен исследованию правового статуса местного сообщества и правовому регулированию участия граждан в организации своей жизнедеятельности в формах непосредственной демократии.
Реальными субъектными функциями при реализации местного самоуправления могут обладать небольшие группы людей, проживающие в сельском, городском поселении или городском округе и т.п. Основанием выстраивания взаимоотношений в таком коллективе является муниципальная инфраструктура, которая определяет приоритетность вопросов местного значения над вопросами государственного значения для организации жизнедеятельности этой группы людей.
Существенное значение для выработки организационно-правовых форм непосредственной демократии имеет понимание того, что местное сообщество является основой для формирования муниципальных отношений. Такое понимание местного сообщества позволяет сделать следующие выводы:
16
• осуществление самоуправления возможно только в рамках организованного сообщества;
• самоуправление - это отношения в формах непосредственной демократии между членами местного сообщества;
• организованное сообщество для осуществления самоуправления должно обладать самостоятельностью, а члены сообщества способностью к идентификации и самоорганизации.
Из обозначенных положений следует, что местное самоуправление, реализуемое в рамках локальных сообществ, должно иметь и соответствующие его сути организационно-правовые формы, специфика которых определяется свойствами местных сообществ и сложившейся традицией непосредственной демократии.
Особое значение для понимания природы общественных отношений, возникающих по поводу местного самоуправления, имеют такие признаки местного сообщества, как субъектность, поселенческий уровень субъектности, территориальный вид коллективности. В связи с этим местное самоуправление можно представить в виде взаимосвязей, возникающих между членами местного сообщества по различным вопросам совместной жизнедеятельности. Из приведенного положения вытекает, что субъектный состав этих отношений ограничен членами местного сообщества, при этом для формализации своей субъектности, упорядочения внутренних взаимосвязей и взаимодействия с окружающей социальной средой местное сообщество должно организационно обособиться. А выработка каких-либо универсальных процедур принятия решений по вопросам местного значения, формирования представительных органов и т.д. может иметь смысл только при соблюдении принципов добровольности участия в местном самоуправлении и отсутствии какого-либо принуждения при принятии решений и их реализации местным сообществом. Соответственно, реальный процесс местного самоуправления становится возможным только при непосредственном участии граждан в организации своей жизни, т.е. при наличии форм непосредственной демократии.
Таким образом, организационно-правовые формы непосредственной демократии определяются внутренними и внешними потребностями самоорганизующегося локального сообщества. К внутренним потребностям местных коллективов при осуществлении местного самоуправления можно отнести упорядочивание отношений между его членами. Под этим подразумевается выработка порядка, формы и качества участия жителей в самоуправлении, предложение процедуры принятия совместных решений по вопросам местного значения, формирования органов оперативного управления совместным имуществом. С другой стороны, взаимодействие с государственными органами, коммерческими организациям и иными субъектами
общественных отношений является внешними потребностями местного сообщества. Следовательно, для осуществления местного самоуправления местным сообществам необходимо и достаточно создание юридического лица, которое должно выполнять организационные и представительские функции.
Третья глава «Правовые формы непосредственного участия граждан и местных сообществ в реализации субъектной функции» содержит два параграфа, в которых анализируются подходы к определению непосредственной демократии в рамках государственной и муниципальной систем и рассматриваются организационно-правовые формы юридических лиц, применимых для реализации непосредственной демократии в системе местного самоуправления.
В параграфе 3.1. «Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления» рассматривается прямое участие граждан в обсуждении, выработке и принятии решений по вопросам местного значения, а также в контроле и реализации принятых решений в жизнь.
При сравнении непосредственной демократии в государственной и муниципальной системе обнаруживаются различия между прямым волеизъявлением по определенным вопросам и непосредственным участием в выработке и реализации решений по проблемам местного сообщества.
Непосредственная демократия в рамках государственной системы отличается строгой формализованностью. В связи с этим участие населения в управлении государственными делами сводится к выражению своего мнения по определенным вопросам с соблюдением установленной процедуры. Для системы государственных отношений такое понимание непосредственной демократии вполне допустимо, поскольку обеспечивается соблюдение общепризнанных демократических принципов и процедур. В системе же муниципальных отношений непосредственность и демократичность участия граждан в жизни местного сообщества имеет иной характер. Своеобразность и уникальность непосредственной демократии находит отражение в организационно-правовых формах непосредственной демократии, позволяющих каждому местному жителю участвовать в организации жизни локального сообщества, начиная с определения проблемных направлений и заканчивая реализацией принятых решений.
Принципиальным в понимании непосредственной демократии, реализуемой через институты местного самоуправления, является отражение самостоятельного, инициативного и ответственного участия граждан в разрешении местных вопросов как основополагающего начала при её осуществлении. Не единичное волеизъявление по отдельным вопросам, а систематическая, регулярная деятельность каждого члена локального коллектива, выступающего в качестве субъекта муниципальных отношений,
по разрешению всех вопросов местного значения, видимо, и есть непосредственная демократия в системе местного самоуправления.
Понимание муниципальных отношений как взаимодействия между членами местных сообществ по поводу вопросов местного значения обуславливает определенные требования к формам муниципальных образований. Можно предположить, что с учетом характеристик институтов схода граждан и территориального общественного самоуправления возможно выработать наиболее эффективную форму для реализации местного самоуправления. Граждане должны иметь возможность организации своей жизнедеятельности на уровне территориального общественного самоуправления в формах непосредственной демократии, которому необходимо придать статус муниципального образования, которое сможет функционировать в рамках действующего законодательства в формах некоммерческого юридического лица.
Добровольность, равноправие и самоуправление являются внутренними и внешними аспектами деятельности граждан при организации деятельности территориального общественного самоуправления. Внешний аспект характеризуется равенством всех субъектов муниципальных отношений перед законом, а внутренний заключается в самостоятельном установлении структуры органов, принятии устава, избрании органов территориального общественного самоуправления, определении основных направлений деятельности, утверждении сметы доходов и расходов и отчета о ее исполнении и т.д.
Свобода выбора форм и методов деятельности также является важным аспектом в организации территориального общественного самоуправления, что свидетельствует о положительности диспозитивного регулирования муниципальных отношений и способствует ответственному подходу граждан к решению вопросов местного значения.
На основе приведенных характеристик можно сделать вывод, что никакая другая организационно-правовая форма, предусмотренная действующим законодательством, не соответствуют природе и сущности местного самоуправления так, как институт территориального общественного самоуправления. В то же время этот институт лишен возможности иметь муниципальную правосубъектность, поэтому с учетом достижений в развитии местного самоуправления через институт территориального общественного самоуправления целесообразно рассмотреть возможность разработки соответствующих форм муниципального образования, а также организационного обособления в форме некоммерческой организации, позволяющей местному сообществу участвовать в решении вопросов местного значения в формах непосредственной демократии.
Параграф 3.2. «Реализация прав н обязанностей субъектов местного самоуправления в формах непосредственной демократии» посвящен организационно-правовой форме некоммерческого юридического лица, которое
19
рассматривается в качестве необходимой и достаточной для реализации непосредственной демократии местными сообществами в практике местного самоуправления.
Местное самоуправление, находится в той сфере общественных отношений, в которой реализуются самостоятельные и добровольные инициативы граждан, и поэтому оно в наименьшей мере нуждается в регламентации. Однако местное сообщество, аккумулирующее самоуправленческие отношения, находится в социальной среде, которая не мыслима без правового регулирования.
Допустимое решение задачи с перечисленными исходными данными видится в следующем:
• свести к минимуму правовое регулирование отношений между членами местного сообщества, ограничившись рамочными нормами;
• предоставить максимальные правовые гарантии;
• разработать четкие процедуры взаимодействия местного сообщества в лице представительного органа с окружающей социальной средой.
Для реализации местного самоуправления на уровне местных сообществ в формах непосредственной демократии необходимо законодательно закрепить за местным сообществом: возможность приобретения прав субъекта и создания обязанностей через органы юридического лица; механизмы формирования воли сообщества и способы ее выражения; определенный порядок формирования представительных органов местного сообщества, т.е. органов юридического лица; способы обеспечения управления имуществом и коллективом организации в интересах достижения тех целей, ради которых она создана; механизмы согласования интересов лиц, являющихся членами местного сообщества.
Из таких признаков местного самоуправления, как добровольность и осознанность участия в его осуществлении, следует, что организация должна быть основана на постоянном членстве. Участие в самоуправлении - это постоянный, непрерывный процесс, который не может быть ограничен однократным волеизъявлением или действием, поэтому только постоянное участие членов местного сообщества в деятельности общей организации отвечает общественной составляющей местного самоуправления. Отдельно обратим внимание на добровольность участия в самоорганизации. Представляется, что при создании некоммерческой организации местного сообщества необходимо исходить из абсолютной диспозитивности норм об участии в ней. Следовательно, при создании местным сообществом некоммерческого юридического лица и при его функционировании для осуществления местного самоуправления требуется полный консенсус всех членов объединяющего сообщества.
Особого внимания заслуживает вопрос об имуществе организации. Для достижения совместных целей и решения сопутствующих задач посредством организации необходимо материальное, имущественное, финансовое, трудовое участие членов местного сообщества.
Ситуация в современном отечественном законодательстве такова, что ныне действующий Федеральный закон №131-Ф3 от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо признать регулирующим, прежде всего, государственную публично-властную сферу. Практика местного самоуправления отражена в нем незначительно, что требует соответствующей научной и законотворческой работы. Для достижения же целей эффективного правового регулирования сферы местного самоуправления, защиты прав и интересов граждан при самоорганизации, выработки оптимальных организационно-правовых форм для осуществления местного самоуправления необходимо принятие специального закона, позволяющего реализовать в полном объеме общественную составляющую местного самоуправления, которая закреплена в Конституции Российской Федерации.
В заключении излагаются результаты проведенной работы, формулируются основные выводы, подводятся итоги исследования и обозначаются перспективы дальнейшей научной разработки данной темы.
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА:
I. Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Бардаков Д.А. Современное доктринальное и легальное понимание местного самоуправления // Философия права. - 2008. - №2. - С. 107-111 (0,72 п.л.).
2. Бардаков Д.А. Государственные и общественные начала местного самоуправления в социальных теориях / Д.А. Бардаков, А.И. Бардаков // Философия социальных коммуникаций. - 2012. - № 1. - С. 67-71 (1/0,8 п.л.).
II. Другие научные публикации:
3. Бардаков Д.А. Понятие местного самоуправления // Голос разума. Республиканский философский журнал. - 2006. - №2. - С. 64-69 (0,24 п.л.).
4. Бардаков Д.А. Соотношение непосредственной демократии и местного самоуправления // Гуманитарные исследования в ДГАУ (научный ежегодник кафедр дисциплин цикла ОГСЭ ДГАУ), Выпуск 5, п. Персиановский, 2008. - С. 67-73 (0,38 п.л.).
5. Бардаков Д.А. Местное самоуправление как институт непосредственной демократии // Профсоюзы и реализация прав и свобод личности в Российской федерации: сборник материалов III научно-практической конференции, Волгоград, 2122 ноября 2007 г./ отв. ред. Долженко Г.Д.; Федерация независимых профсоюзов России [и др.]. - Волгоград: Принт, 2008. - С. 155-160 (0,34 п.л.).
6. Бардаков Д.А. Местное самоуправление: выбор нового поколения граждан // «Актуальные проблемы государственной молодежной политики», межрегиональная науч.-практ. конф. (2007; Волгоград). Межрегиональная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы государственной молодежной политики», 29-30 ноября 2007 г.: [материалы] / отв. ред. В.Н. Кабанов [и др.]. - Волгоград: Изд-во ФГОУ ВПО ВАГС, 2008. - С. 89-94 (0,34 пл.).
7. Бардаков Д.А. Самоорганизация в системе местного самоуправления: проблемы правового регулирования // Гуманитарные исследования в ДГАУ (научный ежегодник кафедр дисциплин цикла ОГСЭ ДГАУ), Выпуск 6, п. Персиановский, 2009. - С. 56-62 (0,55 п.л.).
8. Бардаков Д.А. Организационно-правовое оформление непосредственного осуществления населением местного самоуправления // Российский регион: управление инновационным развитием в условиях мирового финансового кризиса: всероссийская науч.-практ. конф. (2010; Волгоград): Всероссийская научно-практическая конференция «Российский регион: управление инновационным развитием в условиях мирового финансового кризиса», 11-12 ноября 2010 г.: [материалы]. - Волгоград: Изд-во ФГОУ ВПО ВАГС, 2010. - С. 296-298 (0,4 п.л.).
9. Бардаков Д.А. Институционализация общественной природы местного самоуправления / Д.А. Бардаков, А.И. Бардаков // Качество жизни как фактор формирования гражданского общества, всероссийская науч.-практ. конф. (2011; Волгоград). Всероссийская научно-практическая конференция «Качество жизни как фактор формирования гражданского общества», 6-7 октября 2011 г.: [материалы]. -Волгоград: Изд-во ФГОУ ВПО ВАГС, 2011. - С. 20-25 (0,75/0,5 п.л.).
Типография «ЭкоПринт» Подписано в печать 26.12.2011 г. Заказ № 897 Формат 60x84/16. Объем 1,1 п л. Тираж 100 экз.
БАРДАКОВ ДАНИЛ АЛЕКСЕЕВИЧ
ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ В ПРАКТИКЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Работа посвящена исследованию проблем реализации непосредственной демократии в системе местного самоуправления. Изучая отечественный и зарубежный опыт, автор приходит к выводу, что современный этап развития местного самоуправления в Российской Федерации связан с общественной природой непосредственной демократии. В исследовании установлена взаимосвязь субъектной функции местных сообществ, его членов и форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления. Автор в работе выявил потребность специального правового закрепления практики реализации форм непосредственной демократии в местных сообществах. Определено качественное различие непосредственных демократических институтов в рамках государственной и муниципальной систем. В диссертационном исследовании обоснована необходимость организационно-правовой формы некоммерческой организации для реализации прав и обязанностей членов местных сообществ при осуществлении непосредственной демократии в системе местного самоуправления.
BARDAKOV DANIL
FORMS OF REALIZATION OF DIRECT DEMOCRACY IN PRACTICE OF LOCAL SELF-GOVERNMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION
The research is devoted to investigation of problems of realization of direct democracy in local self-government system. Studying domestic and foreign experience, the author concludes that the present stage of development of local self-government in the Russian Federation is connected with the public nature of direct democracy. In the research the interrelation of subject function of local communities, its members and forms of direct democracy in local government system is established. The author has revealed requirement of special legal fastening of practice of realization of forms of direct democracy for local communities. Qualitative distinction of direct democratic institutes within the limits of the state and municipal systems is defined. In the dissertational research necessity of the organizational-legal form of the noncommercial organization for realization of the rights and duties of members of local communities is proved at realization of direct democracy in local self-government system.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Формы реализации непосредственной демократии в практике местного самоуправления Российской Федерации»
61 12-12/455
На пробах)рукописи БАРДАКОВ ДАНИЛ АЛЕКСЕЕВИЧ
ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ В ПРАКТИКЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12.00.02 - Конституционное право; муниципальное право
ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Клишас Андрей Александрович
Москва-2012
Содержание
Введение....................................................................................................3
Глава 1. Теоретико-правовые аспекты местного самоуправления Российской Федерации..........................................................................................^
1.1. Природа местного самоуправления и его институциональное оформление..................................................................................................I ^
1.2. Государственные и общественные начала местного самоуправления в правовых теориях............................................ 46
Глава 2. Правовое регулирование субъектно-объектных отношений в системе местного самоуправления........................................................................67
2.1. Субъекты и объекты системы местного самоуправления..............67
2.2. Местное сообщество в современной России: проблемы правового регулирования............................................................................................................90
Глава 3. Правовые формы непосредственного участия граждан и местных сообществ в реализации субъектной функции.....................120
3.1. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления................................................................................................120
3.2. Реализация прав и обязанностей субъектов местного самоуправления в формах непосредственной демократии......................143
Заключение........................................................................................^ 70
Список использованных нормативных правовых актов и литературы...................................................
Введение
Актуальность темы исследования. Конституционные принципы разделения государственной системы и системы местного самоуправления позволяют вести научный поиск эффективных форм организации жизнедеятельности не только в целостном социуме, но и в муниципальных образованиях. Местное самоуправление призвано наиболее полно реализовать демократические принципы и обеспечить непосредственное участие каждого члена общества в принятии и реализации общественно значимых решений. В связи с этим поиск объективных предпосылок возникновения и развития непосредственной демократии актуален в организационно-правовых формах муниципальных образований. Для определения наиболее эффективных форм непосредственной демократии муниципального уровня требуется обращение к природе местного самоуправления, соотношению местного самоуправления с государственным управлением, правовой регламентации местного самоуправления, непосредственным и опосредованным формам реализации местного самоуправления. Рассмотрение непосредственной демократии как неотъемлемой составляющей местного самоуправления позволит понять и решить вопросы теории и практики муниципального права.
В юридической науке отсутствует единая позиция по вопросу соответствия специального законодательства о местном самоуправлении конституционным принципам и его современному состоянию. Нет единодушия и в определении объективных социально-исторических предпосылок возникновения и путей развития муниципальных отношений.
Востребованность исследований в сфере организационно-правовых форм обусловлена тем, что местное самоуправление неразрывно связано с институтами государства, но в своем возникновении и развитии оно опирается прежде всего на культурные ценности и принципы демократии. Муниципальные отношения обладают рядом свойств, существенно
отличающих их от государственной организации общества, и в связи с этим позволяют реализовывать наиболее полно возможности непосредственной демократии.
Государственные органы выполняют, прежде всего, властные функции, поэтому объективно являются постоянным субъектом публичных отношений, осуществляющим управление обществом. Для такой системы характерны субъектно-объектные отношения, где институт непосредственной демократии является исключением, позволяющим каждому гражданину в отдельности и всему населению в целом участвовать в принятии решения по конкретному вопросу общественной жизни. В современной российской практике достаточно очевидны различия между прямым волеизъявлением по определенным вопросам на государственном уровне и непосредственным участием граждан в выработке и реализации решений на уровне местного сообщества.
Востребованность исследования местного самоуправления, местных сообществ, муниципальных образований обусловлена тем, что эти явления, имеют качественное отличие от явлений государственной системы, поэтому применительно к муниципальным отношениям непосредственная демократия неизбежно будет обладать отличительными особенностями. Своеобразность и уникальность непосредственной демократии находит отражение в организационно-правовых формах местного самоуправления, через которые она может быть реализована. Непосредственная демократия, выступая обязательным свойством местного самоуправления, обусловливает формы, позволяющие каждому местному жителю участвовать в организации жизни локального сообщества, начиная с определения проблемных направлений и заканчивая реализацией принятых решений.
В Федеральном законе № 1Э1-ФЗ от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» названы разнообразные формы и механизмы реализации общественного местного самоуправления, но при этом между ними не определена система
взаимодействия, что требует отдельного внимания при исследовании вопросов местного самоуправления.
Принципиальным в понимании непосредственной демократии, реализуемой через институты местного самоуправления, является отражение самостоятельного, инициативного и ответственного участия граждан в разрешении местных вопросов как основополагающего начала её осуществления. Систематическая, регулярная деятельность каждого члена локального коллектива, выступающего в качестве субъекта муниципальных отношений, требует осмысления в качестве форм реализации непосредственной демократии в системе местного самоуправления.
Непрекращающиеся дискуссии и различающиеся точки зрения на сущность местного самоуправления обусловлены многогранностью этого феномена и неэффективностью опосредованных форм его реализации. При этом необходимо отметить, что местное самоуправление исследуется в направлении его публично-властной природы, как правило, без учета общественного начала. Действующее специальное законодательство рассматривает местное самоуправление как первичный уровень организации публичной власти, хотя конституционные положения содержат идеи об институтах общественного самоуправления как неотъемлемой части местного самоуправления. В специальном законодательстве вопросы непосредственно-демократических форм реализации местного самоуправления неоправданно носят второстепенный характер.
Актуальность темы исследования в значительной мере вытекает из необходимости: во-первых, теоретического анализа существующих проблем реализации непосредственной демократии в системе местного самоуправления; во-вторых, практических предложений по внедрению эффективных форм осуществления местного самоуправления, позволяющих наиболее полно реализовать его конституционную модель.
На современном этапе развития доктринальных и легальных представлений о местном самоуправлении представляется наиболее
значимым утверждение общественной доминанты в формировании и функционировании муниципальных институтов. Необходимо обратить внимание на то, что современное российское законодательство предоставляет возможность для осуществления общественного самоуправления посредством институтов территориального общественного самоуправления, схода граждан, товарищества собственников жилья. Рассмотрение этих правовых институтов в качестве форм непосредственной демократии позволяет разрешить институциональную задачу о положении местного самоуправления в системе организационных институтов социума. Это обусловлено тем, что граждане и их объединения в форме местных сообществ при решении вопросов местного значения могут реализовывать свою субъектную функцию, а правовые механизмы территориального общественного самоуправления, схода граждан, товарищества собственников жилья позволяют этого достичь. Корреляция форм непосредственной демократии и муниципальной субъектности местных сообществ позволит определить актуальные направления исследований в системе местного самоуправления.
Востребованным остается разработка и правовое закрепление форм реализации местного самоуправления посредством местных сообществ, которые, обладая признаками устойчивого объединения граждан для достижения определенной цели, имеют все основания для организационно-правового обособления. Научное сообщество достаточно единодушно в том, что местное самоуправление наряду с государственным имеет и общественное начало, однако эта составляющая слабо отражена в законодательстве и остается дискуссионной в теории права. При этом в настоящее время в научной литературе не уделяется достаточного внимания различиям реализации непосредственной демократии в системе местного самоуправления и её реализации в системе государственной публично-властной системе. Научная мысль практически не касается вопросов соотношения форм реализации непосредственной демократии в практике
современного местного самоуправления Российской Федерации, в юридических исследованиях остаются открытыми вопросы о формах непосредственной реализации субъектных функций граждан и местных сообществ в муниципальных правоотношениях.
Степень научной разработанности темы. Проблемы осуществления местного самоуправления в Российской Федерации и его соотношения с непосредственной демократией имеют большое теоретическое и практическое значение, что обуславливает научный интерес к этой проблематике специалистов различных отраслей знаний. Большой вклад в изучение местного самоуправления внесли исследования юристов.
Российское муниципальное право развивается в рамках европейской правовой традиции, поэтому внимание к исследованиям В.В. Маклакова,
A.И. Черкасова, A.A. Замотаева, посвященным Европейской Хартии местного самоуправления (1985г.), является не данью моде, а потребностью, обусловленной необходимостью выявить возможный потенциал влияния этого международного правового документа на становление отечественного муниципального права.
Исследование генезиса научных представлений о местном самоуправлении предопределило ретроспективность научного поиска. Обращение к концепциям Р. Модема, О. Гирке, Л. Штейна, Р. Гнейста и др. позволяет понять природу местного самоуправления, выявить сущность данного феномена. Теоретический анализ становления и развития местного самоуправления, представленный М.В. Баглаем, Г. В. Барабашевым,
B.И.Бутовым, И.В. Выдриным, Б.Н. Габричидзе, С.А. Авакьяном, Р.Т.Мухаевым, Л.А. Нудненко, М.А. Красновым, O.E. Кутафиным, В.И.Фадеевым, Н.В. Постовым, Ю.А. Тихомировым, В.Е.Чиркиным, Д.Ю.Шапсуговым, Н.В. Шумянковой, В.В. Еремяном и др., способствовал выявлению проблемного поля, слабых звеньев в современном муниципальном праве Российской Федерации.
Выявляя соотношение государственных и общественных начал
местного самоуправления и их конституционное закрепление, мы опирались
на исследования Н.И. Азарова, Н.С. Бондаря, М.И. Абдуллаева,
С.А.Авакьяна, А.Р.Еремина, A.A. Замотаева, В.В. Ильина, Ю.В. Ирхина,
Е.М.Ковешникова, С.А. Комарова, Э.Р. Курманова, В.В. Лазарева,
В.С.Мокрого, P.A. Хомелева, B.C. Нерсесянца, Н.И. Матузова, A.B. Малько и др.
Значительно меньше исследованы проблемы непосредственной демократии в системе местного самоуправления. Знакомство с концепциями Л.А. Нудненко, B.C. Мокрого, A.B. Кружкова, A.B. Федотова, Е.С.Шугриной и точками зрения М. Гетманской, H.A. Желтуховой, Ю.И. Загурской, И.Захарова, Н. Миронова, М.В. Ручина, А.И. Солженицына, И.В. Худяковой, Е.А. Незнамовой и др. позволили укрепиться во мнении о необходимости совершенствования частноправовых организационных форм местного самоуправления.
Исследуя субъектно-объектные взаимосвязи системы современного местного самоуправления, мы обратились к работам, социологов, политологов, управленцев (Т.И. Заславская, В.Г. Ледяев, Н.С. Тимофеев, ИХ. Райг, А.Н. Буров, В.Д. Граждан, Д.П. Зеркин, Ю.С. Кукушкин, Н.Смелзер, Ф.М. Бородкин, Л.Я. Косалс, Р.В. Рывкина, А.И. Черкасов и др.). Эти ученые единодушны в том, что развитие местного самоуправления и его отражение в законодательстве носит противоречивый характер. На противоречивость и неадекватность отражения существующим муниципальным правом имеющихся реалий местного самоуправления указывают и специалисты в области юриспруденции: A.A. Акмалова,
B.А.Баранчиков, Л.Э. Губайдуллина, В.Н. Иванов, Е.М. Кошевников, Р.Т.Мухаев, А.А.Сергеев, Н.И. Церенов, H.H. Черногор, В.Е. Чиркин и др.
Местное сообщество, малые коллективы, локальные коллективы представлены в работах О.И. Баженовой, А.Е. Балабанова, Г.А. Банных,
C.В.Бондарева, В.В. Вагина, А.Г. Воронина, В.Н. Виноградова,
Е.Е.Горяченко, К.Ю. Зендрикова, В.Н. Иванова, И. Брик, Ф. Карасева, И.Е.Кокарева, И.А. Иванникова, Е.С. Шоминой, Н.Е. Прянишникова, С.Н.Дмитриева, А.А.Сергеева, Р.Т. Мухаева, A.B. Федотова, В.А. Черкасова, однако в этих исследованиях вопросы правового регулирования отношений внутри сообществ остаются открытыми для обсуждения.
Идея о возможности реализации прав и обязанностей субъектов
местного самоуправления в организационно-правовой форме
некоммерческой организации возникла под влиянием работ, в которых
рассматриваются юридические лица и функции субъектов муниципальных
правоотношений. В этот список исследователей-юристов можно включить
H.A. Антонову, К.В. Арановского, В.В. Бараненкова, М.Н. Голованова,
В.А.Горожанина, В.П. Грибанова, Е.В. Гриценко, A.B. Егорова, Д. Катаева,
Г.Ю. Касьянову, С.Д. Князева, В.Н. Лазарева, В.Е. Лепского, Н.В.Максимова,
М.Ф. Медведева, Т.К. Петрову, А.П. Сергеева, Ю.В. Стройкина, Ю.К.Толстого и др.
Однако в работах юристов, исследующих муниципальные правоотношения, отсутствует анализ правоотношений в формах непосредственной демократии в современной практике местного самоуправления, поэтому обращение к теме «Формы непосредственной демократии в практике местного самоуправления Российской Федерации» представляется вполне оправданным.
Объектом исследования выступает практика правоотношений в системе местного самоуправления Российской Федерации.
Предметом исследования являются организационно-правовые формы реализации гражданами и местными сообществами субъектных функций в системе непосредственной демократии местного самоуправления.
Цель исследования - выявить востребованные организационно-правовые формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
1. Раскрыть природу общественной составляющей местного самоуправления и закономерности институционального оформления непосредственной демократии в системе местного самоуправления;
2. Проанализировать соотношение государственных и общественных начал местного самоуправления в правовых теориях;
3. Выявить характер субъектно-объектных взаимоотношений в системе местного самоуправления при реализации непосредственной демократии;
4. Охарактеризовать правовое регулирование институтов непосредственной демократии местных сообществ современной России;
5. Исследовать функционирование институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления;
6. Раскрыть правовые механизмы реализации прав и обязанностей субъектов местного самоуправления в формах непосредственной демократии.
Методологическая основа исследования. В настоящем исследовании использовался диалектический подход к анализу правовых проблем, применялись различные общенаучные и частно-научные методы познания (исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, конкретно-социологический, статистический, системный метод и др.). Применение этих методов позволило всесторонне и объективно исследовать институты непосредственной демократии. В исследовании нашли отражение требования системности и всесторонности познавательного процесса, единства общего и частного.
Теоретической базой исследования стали труды отечественных ученых правоведов - С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, Н.С.Бондаря, Р.Т. Мухаева, Л.А. Нудненко, O.E. Кутафина, В.И. Фадеева, В.В. Еремяна, В.В
