АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Фунциональная защита международных организаций»
ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ МИНИСТЕРСТВА ИНОСТРАННЫХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
На правах рукописи
КУРГУЗОВА ЯНА СЕРГЕЕВНА
ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ ЗАЩИТА МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Специальность: 12.00Л0 - международное право;
европейское право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 2003
Диссертация выполнена на кафедре международного права Дипломатической академии Министерства иностранных дел Российской Федерации.
Научный руководитель: доктор юридических наук,
профессор В.Н.Фёдоров
Официальные оппоненты: доктор юридических наук,
профессор М.И.Лазарев
Ведущая организация: Российский университет дружбы народов
Защита состоится « 17 » октября 2003 г. в 14.00 на заседании Диссертационного совета Д.209.001.03 при Дипломатической академии МИД России по адресу: г.Москва, ул.Остоженка, д.53/2, ауд.215.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Дипломатической академии МИД России.
кандидат юридических наук С.В.Глотова
Автореферат разослан
Ученый секретарь Диссертационного совета кандидат юридических наук, профессор
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.
Актуальность темы исследования. Обеспечение безопасности сотрудников международной организации, работающих зачастую в экстремальных условиях политической напряжённости, социальной и экономической нестабильности, — необходимая составляющая и одна из гарантий успешного выполнения самого широкого спектра целей и задач, стоящих перед международной организацией. В подобных обстоятельствах уверенность международного служащего в том, что наниматель, которым фактически является организация, в состоянии предпринять необходимые меры, задействовать механизмы функциональной защиты и, таким образом, гарантировать физическую неприкосновенность своего сотрудника, оградить его жизнь, здоровье, имущество от противоправного посягательства, создать материальные стимулы, компенсирующие психологические затраты при работе в непростых условиях, играет определяющую роль и сказывается на всём ходе выполнения его миссии.
В настоящий момент для результативного использования права международной организации на функциональную защиту создана достаточная как обычно-правовая, так и конвенционная международно-правовая база.
В работе автор исследует актуальные с международно-правовой точки зрения вопросы дальнейшего развития института функциональной защиты в рамках отрасли права международных организаций, а также смежных отраслей международного права: международного гуманитарного права, права вооруженных конфликтов и международного уголовного права.
В диссертационном исследовании даётся комплексный анализ существующих правовых позиций относительно реализации данного права международных организаций. За основу взята, в первую очередь, практика функциональной защиты Организации Объединённых Наций как универсальной международной организации, имеющей богатый опыт в этом направлении. Автор стремилась сделать особый акцент на правовой позиции, которую занимает Российская Федерация в вопросе повышения эффективности реализации ООН права на защиту как ооновских служащих, так и служащих других международных организаций, задействованных в проводимых ООН операциях.
Вопрос об эффективном использовании права на функциональную защиту является сложной международной проблемой, которую государства стремятся решить не только в рамках ООН. Эта проблема не потеряла актуальности и для международных неправительственных организаций, вносящих свой посильный вклад в восстановление и поддержание международного мира и безопасности.
Сложность анализа указанных вопросов связана с тем, что зачастую как сами международные организации, так и государства или иные субъекты, их создавшие, не уделяют должного внимания или в принципе игнорируют сложности, возникающие с обеспечением безопасности служащих ММПО и МНПО. Такой подход к проблеме негативным образом отражается на общем уровне защищённости сотрудников, развитии норм института функциональной защиты и, по сути, затрудняет, если не блокирует, его дальнейшее развитие. Кроме того, государства, направляющие своих представителей для работы на конференциях, в спецкомитетах
по выработке мер по совершенствованию правовых и организационных механизмов, зачастую грешат тем, что формулируют директивы таким образом, что сводят к минимуму возможность маневра и сближения позиций. В результате чего интеллектуальные усилия, время, финансовые средства "уходят нередко на пустую конфронтацию, стремление заблокировать позицию другого государства, не предложив ничего взамен.
Существенно осложняет прогрессивное развитие этого института отрасли права международных организаций и общее негативное, неконструктивное, субъективное отношение ряда государств к привилегиям и иммунитетам международных служащих, к миротворческой и гуманитарной деятельности, проводимой организацией, к самой международной организации.
Объектом диссертационного исследования являются нормы международного права, содержащиеся в актах первичного и вторичного права, регулирующие комплекс проблем защиты служащих международных межправительственных и неправительственных организаций и взятые за основу при разработке отдельных положений национального законодательства.
Предметом диссертационного исследования являются правоотношения, возникающие в результате функциональной защиты. Международные служащие обладают правом на оказание такой защиты со стороны организации-работодателя. Вместе с тем международная организация имеет не только право на осуществление функциональной защиты своих служащих, но и несёт обязанность по её предоставлению.
Целью диссертационного исследования является анализ с позиций международного и национального права путей и средств
повышения эффективности использования международными организациями права на предоставление функциональной защиты.
Для реализации указанной цели автор поставила перед собой следующие основные задачи:
- исследовать в историческом ракурсе развитие как обычно-правового, так и договорно-правового регулирования института функциональной защиты и проанализировать перспективы его дальнейшей эволюции;
- определить и описать существующие на настоящий период правовые и организационные меры по обеспечению безопасности и защиты сотрудников международных организаций, в особенности, служащих, участвующих в миротворческих, гуманитарных и иных операциях, проведение которых связано с повышенным риском для их жизни и здоровья;
- с учётом действующих норм международного права рассмотреть проблему соотношения "внутреннего" и "внешнего" аспектов функциональной защиты;
- проанализировать на примере Международного Суда ООН и Административного Трибунала ООН решения международных судебных органов, вынесенные в связи с обращениями международных организаций системы ООН за судебной защитой международных служащих, а также обращения самих международных служащих за защитой прав в спорных ситуациях, связанных с их профессиональной деятельностью в ММПО;
- исследовать международно-правовую позицию Российской Федерации как государства - участника универсальных и региональных ММПО по вопросу обеспечения защиты
международных служащих и дальнейшему развитию института функциональной защиты;
-дать международно-правовую оценку действий государств, на территориях которых располагаются миссии международных организаций или которые принимают миротворческие силы.
Методологические и теоретические основы диссертационного исследования.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс таких методов как диалектический, системно-структурный, функциональный, формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический, логический и другие.
При исследовании проблемы международно-правового содержания и регулирования института функциональной защиты теоретической базой диссертации послужили труды российских ученых: Э.С.Александровой, О.В.Богданова, Б.В.Ганюшкина, О.П.Зайцевой, И.И.Коваленко, К.А.Кольяра, Э.С.Кривчиковой, С.Б.Крылова, А.М.Ладыженского, В.А.Моравецкого,
М.В.Митрофанова, Г.И.Морозова, Т.Н.Нешатаевой, А.И.Полторака, Л.И.Савинского, В.С.Семёнова, А.Н.Талалаева, Г.И.Тункина,
B.Н.Фёдорова, Е.А.Шибаевой, В.Е.Чиркина, а также труды зарубежных ученых: М.Ачурста, К.Ахлувалиа, Я.Броунли, Э.Давида,
C.Дженкса, Дж.Кастанеды, Г.Кельзена, Ф.Киргиза, С.Кросвелла, Г.Лаутерпахта, К.Лейбери-Менахема, Л.Оппенгейма, А.Пленти, М.Поточного, Б.Симмы, Л.Хенкина и других.
Выбор источников, использованных автором при написании диссертации, зависел от степени освещённости в работах вышеуказанных учёных вопросов привилегий и иммунитетов международных служащих, реализации права и обязанности
международных организаций по защите своих сотрудников, защите сотрудников международных организаций в случае вооруженного конфликта, международно-правовых обязательств государств, на территории которых действуют ММПО.
При исследовании проблем, составляющих предмет диссертации, автор использовала правовые источники, позволяющие сделать общенормативные выводы применительно к проблеме функциональной защиты, а именно: Устав Организации Объединённых Наций, Конвенцию о привилегиях и иммунитетах Организации Объединённых Наций от 13 февраля 1946 года, Конвенцию о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений ООН от 21 ноября 1947 года, Конвенцию о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, от 14 декабря 1973 года, Конвенцию о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала от 9 декабря 1994 года, Генеральное соглашение о привилегиях и иммунитетах Совета Европы от 2 сентября 1949 года, Соглашение о привилегиях и иммунитетах Агентства по атомной энергии от 1 июля 1959 года, Соглашение между Комиссией Европейских Сообществ и Правительством Союза Советских Социалистических Республик об учреждении, привилегиях и иммунитетах Представительства Комиссии Европейских Сообществ в Союзе Советских Социалистических Республик от 8 февраля 1991 года, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев от 6 октября 1992 года, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Программой развития Организации Объединённых Наций от 17 ноября 1993 года, Соглашение между Правительством
Российской Федерации и Организацией экономического сотрудничества и развития о привилегиях, и иммунитетах Организации в Российской Федерации от 8 июня 1994 года, Протокол о привилегиях и иммунитетах Международного органа по морскому дну от 26 марта 1998 года, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Организации Объединённых Наций по вопросам образования, науки и культуры об институте ЮНЕСКО по информационным технологиям в образовании (ИИТО) от 21 июля 1998 года, Дополнительный протокол о привилегиях и иммунитетах Организации черноморского экономического сотрудничества от 30 апреля 1999 года и другие, а также законодательные и иные нормативные акты Российской Федерации, в частности: Федеральный закон "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" № 93-Ф3 от 23 июня 1995 года, Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года1 и другие документы, которые, по мнению автора, имеют значение для решения проблем, составляющих предмет исследования.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в системной и комплексной разработке научно-правовой концепции международно-правовой защиты служащих международных организаций по аналогии с дипломатической защитой, предоставляемой физическому лицу со стороны государства
1 Собрание законодательства Российской Федерации от 26.06.1995 г., №26, ст. 2401 и Собрание законодательства Российской Федерации от РФ от 17.06.1996 г., №25, ст.2954.
гражданства или государства постоянного проживания (происхождения).
Научная новизна данной работы, как представляется, заключается и в том, что проблема функциональной защиты рассматривается автором в контексте международно-правовых актов, позволяющих проанализировать историю становления института функциональной защиты, его нынешнее содержание и перспективы дальнейшего развития.
В диссертации осуществлен комплексный анализ правовых и организационных мероприятий, входящих во "внутренний" и "внешний" аспекты осуществления международными организациями функциональной защиты своих сотрудников, а также аналогичных действий, предпринимаемых со стороны государств, что тоже соответствует критерию новизны, предъявляемому к диссертационным исследованиям.
Научная новизна диссертационного исследования раскрывается, в частности, в следующих теоретических выводах и практических предложениях:
1. Проведенное диссертационное исследование позволяет установить взаимозависимость между возникновением и эволюцией института функциональной защиты, с одной стороны, и проходящими во второй половине XX и начале XXI столетия коренными изменениями в международных отношениях, возрастанием числа и интенсивности конфликтов нового поколения, связанных с межэтническими, межконфессиональными, территориальными и иными противостояниями как между государствами, так и внутри государств.
2. Безопасность персонала ООН и связанного с ней персонала является одним из основных условий эффективного проведения операций ООН, и главную ответственность за её обеспечение в соответствии с нормами международного права несут правительства принимающих государств.
3. Значительную роль в регулировании обеспечения безопасности персонала международных организаций, помимо конвенционных норм и норм вторичного права ММПО, играют нормы "неформальных актов" таких, как Руководящие указания по международному гуманитарному праву для сил, участвующих в операциях ООН по поддержанию мира, Десять правил миротворцев и др.
4. Совет Безопасности и Генеральная Ассамблея ООН стремятся имеющимися в их распоряжении правовыми средствами укрепить безопасность персонала Организации и других универсальных и региональных организаций, в особенности, персонала, участвующего в миротворческих операциях и в операциях, связанных с повышенным риском для задействованных в них сотрудников.
5. В разработке системы и механизмов защиты ооновского персонала особенно важно эффективное функционирование Секретариата ООН, содействующего созданию безопасных условий проведения операций.
6. "Гуманитарная интервенция", "гуманитарное вмешательство", региональное, "коалиционное миротворчество", не санкционированное Советом Безопасности ООН, помимо прочих неоднозначных для международного мироустройства последствий,
приводит к возрастающему числу жертв среди местного и международного персонала ММПО и МНПО.
7. Долгосрочным интересам Российской Федерации отвечает эффективная система защиты персонала как международных универсальных (ООН и специализированные учреждения системы ООН), так и региональных (СНГ, ЕврАзЭС, СЕ, ОБСЕ и др.) организаций.
Практическая значимость результатов диссертационного исследования определяется исключительной актуальностью для международного мира и безопасности, а также для обеспечения одного из неотъемлемых прав человека — права на жизнь — поднятой в диссертации проблемы, решение которой должно основываться на строгом соблюдении принципов и норм международного права.
Общие теоретические выводы, полученные автором с результате проведённого исследования, могут быть использованы российскими министерствами и ведомствами, уполномоченными на проведение переговоров по разработке и подписанию соглашений о статусе, в частности, российских миротворцев в государстве пребывания. Полученные результаты могут быть также использованы в работе Комитета ad hoc по сфере правовой защиты, предусмотренной Конвенцией о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала, который был учреждён резолюцией Генеральной Ассамблеи 56/89 от 25 января 2002 года.
Своё применение основные положения работы могут найти также при чтении общих и специальных курсов по международному праву, в частности, "Право международных организаций",
"Международная гражданская служба", "Проблемы ответственности в международном праве", "Международное уголовное право" и др.
Проведенное исследование позволяет сформулировать и вынести на защиту следующие основные положения:
1. В середине XX века институт функциональной защиты, осуществляемой как международными правительственными, так и неправительственными организациями получил должное и полномасштабное договорное закрепление в международном праве. До этого существовали разрозненные обычно-правовые нормы, которые не могли в полной мере отвечать интересам защиты сотрудников ММПО и МНПО. Современное международное право обладает достаточно эффективными механизмами для решения проблем, возникающих в связи с осуществлением функциональной защиты.
2. Правовое регулирование института функциональной защиты в силу его специфики не может быть раз и навсегда сложившимся. В него органично вплетаются положения новых соглашений о статусе сил или об условиях пребывания представительств международных организаций. В то же время существует определённый костяк правовых норм, которые практически в обязательном порядке включаются в новые соглашения и конвенции. В зависимости от специфики условий, в которых будут работать международные служащие, делаются ссылки на упоминавшиеся выше Конвенции 1947 и 1994 годов; государства берут на себя обязательства по обеспечению безопасности международных служащих, по обучению лиц, которые в дальнейшем будут принимать участие в миротворческих миссиях и т.п.
3. Разрабатывая тему диссертационного исследования, автор пришла к выводу, что, несмотря на то, что в деле обеспечения безопасности международных служащих и сотрудников международных неправительственных организаций ключевая роль принадлежит самим ММПО и МНПО, важное значение имеют и проводимые государствами в этой области мероприятия.
4. Как правовые, так и организационные мероприятия находятся в постоянном развитии. В настоящее время можно констатировать, что сложилась достаточная правовая база норм первичного и вторичного права международных организаций для осуществления функциональной защиты. Анализ резолюций Генеральной Ассамблеи ООН или Совета Безопасности ООН показывает, что в них повторяются уже устоявшиеся формулировки, призванные привлечь внимание к проблеме защиты международных служащих. Организационные меры — инструмент значительно более гибкий, незамедлительно отвечающий новым реалиям и именно поэтому постоянно находящийся в состоянии становления и апробации. Было бы желательно, чтобы международные организации уделяли всё больше и больше внимания именно этому аспекту функциональной защиты.
5. В ходе диссертационного исследования автор пришла к вводу, что существует "внешний" и "внутренний" аспекты функциональной защиты. На примере Организации Объединенных Наций автор демонстрирует, что первоначально складывается "внешний" аспект функциональной защиты, когда международная организация стремится оградить своих служащих от противоправных посягательств со стороны как государств, так и индивидов. В дальнейшем появляется и "внутренний" аспект, который выражается
в праве международного служащего отстаивать свои права перед судебным органом, специально созданным для того, чтобы разбирать споры между сотрудником и организацией.
6. Практика Международного Суда ООН и Административного Трибунала ООН носит противоречивый характер. Иногда судебные решения обеспечивают интересы государств, а не международных служащих. Особенно ярко этот тезис подтверждают решения, вынесенные в связи с вопросом "одалживания" лица государством международной организации.
7. Рассмотрев проблемы института функциональной защиты, автор пришла к выводу о том, что принятие Конвенции 1994 года служит прогрессивному развитию отрасли права международных организаций и вносит свой вклад в обеспечение безопасных условий для эффективного функционирования персонала ООН и связанного с ней персонала при проведении операций по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности.
8. После комплексного изучения темы диссертационного исследования можно констатировать, что в настоящее время в науке международного права институту функциональной защиты уделяется недостаточное внимание. Настоящее исследование преследует цель внести посильный вклад в решение этой актуальной и острой проблемы.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертационная работа выполнена на кафедре международного права Дипломатической академии МИД России.
Основные выводы диссертации получили апробацию в форме статей в научных журналах, обсуждения на кафедре международного права Дипломатической академии МИД России, в практической
работе автора в качестве сотрудника Отдела правовых проблем многостороннего сотрудничества Правового департамента МИД России, в работе на первой и второй сессиях Комитета ad hoc Организации Объединенных Наций по сфере правовой защиты, предусмотренной Конвенцией о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала (апрель 2002 года, октябрь 2002 года и март 2003 года).
Структура диссертационной работы и её содержание подчинены целям и задачам исследования. Работа состоит из введения, основной части, заключения и списка источников, на которые опиралась автор.
Во введении обосновывается актуальность темы, излагаются цели, задачи и методы исследования, раскрывается научная новизна, практическая значимость, апробация результатов проведённого исследования, а также формулируются основные положения, выносимые автором на защиту.
Глава I: "Понятие функциональной защиты международных организаций" состоит из трех параграфов, призванных раскрыть содержание института функциональной защиты. В этой главе также формулируется авторское определение этого понятия. Автор полагает, что, в широком смысле слова, функциональная защита — это совместные действия международной организации и государств - членов международной организации по обеспечению соблюдения особого правового статуса международного служащего, выступающего в официальном качестве, а также предлагает своё видение собственно термина "функциональная защита". Автор исходит из того, что, в узком смысле слова, функциональная защита — это комплекс действий,
предпринимаемых исключительно международной организацией по обеспечению соблюдения привилегий и иммунитетов международного служащего, а также его прав и свобод.
Автор формулирует концепцию "внешнего" и "внутреннего" аспектов функциональной защиты. Автору представляется, что такое деление является соразмерным, т.е. перечисляет все виды делимого понятия.
"Внешняя" функциональная защита — те правовые и организационные мероприятия, которые направлены на урегулирование или предотвращение возникновения спорных ситуаций в целях предоставления защиты сотрудникам ММПО и МНПО при их взаимодействии с официальными властями государства пребывания, членами конфликтующих группировок, криминальными элементами и т.п. Правовые и организационные меры являются наиболее распространёнными видами функциональной защиты.
Под правовыми мероприятиями понимаются: заключение, с одной стороны, государствами-членами ММПО международно-правовых договоров, посвященных привилегиям и иммунитетам как самой международной организации, так и её служащих, физической защите и обеспечению безопасности персонала организации, с другой стороны, заключение международных соглашений самой организацией со страной местопребывания её штаб-квартиры или проведения миротворческой или гуманитарной операции.
Процедуры и условия назначения на пост высших должностных лиц организации, переизбрания, возможность замещать одну и ту же должность неоднократно, принятие на работу рядовых международных служащих, основания выхода в отставку,
обеспечение гарантий независимости при уходе лица с международной гражданской службы также фиксируются в международных договорах, учреждающих организацию, и в актах вторичного права и являются другой гранью института функциональной защиты.2
Ещё один важный момент, который также относится к числу правовых мероприятий по защите персонала, — мандат на проведение операции, в котором в последнее время, как общее правило, стала фиксироваться обязанность принимающего миротворцев и гуманитарный персонал государства обеспечивать их безопасность, свободу передвижения и доступа к беженцем и вынужденно перемещённым лицам. При этом большое значение имеет скоординированность действий военного, гражданского и полицейского компонентов операции, общие параметры сотрудничества между которыми также целесообразно прописывать в мандатах.
Кроме того, на основе имеющихся прецедентов автор анализирует право международных организаций защищать своих служащих в судебном порядке. Неотъемлемость этого права была признана в заключении Международного Суда ООН. Вопрос о том, вправе ли международная организация предпринимать какие-либо судебные действия и, в частности, подавать судебный иск впервые был поднят в 1948 году перед Международным Судом Организации Объединенных Наций в связи с нападением на сотрудника ООН, действовавшего по поручению Организации на Ближнем Востоке.3
2 См., например, статьи 99-101 Устава ООН и соответствующие Правила о персонале, не раз изменявшиеся резолюциями Генеральной Ассамблеи.
3 1а 1949.
Очевидно, что это вопрос об одном из аспектов правосубъектности международной организации.
К числу организационных относятся меры по практическому обеспечению защиты и безопасности служащих ММПО, гарантированных международными договорами. Это
образовательные комплексы, направленные на обучение персонала ориентированию в новых условиях в стране пребывания, психологические тренинги, позволяющие сотрудникам ММПО адаптироваться и акклиматизироваться к новой обстановке, роду деятельности и проч., курсы повышения квалификации, курсы по новым дисциплинам (например, международное гуманитарное право, защита культурных ценностей во время вооружённых конфликтов, международное уголовное право и др.). Сотрудников обучают навыкам ведения себя в экстремальных ситуациях, например, в случае насильственного задержания, нападения мародеров.
Одним из обязательных моментов при командировании сотрудника в современных условиях является распространение информации о борьбе со СПИД и ВИЧ, навыков профилактики заболеваний, создание специальных служб конфиденциальной проверки на наличие этих заболеваний и анонимное лечение заразившихся сотрудников.4 Во многих государствах - членах ООН в сотрудничестве с ЮНАИДС разработаны долгосрочные стратегии подготовки миротворческого персонала по вопросам СПИД/ВИЧ.
Особое внимание при командировании сотрудников следует уделять пропагандистской деятельности и распространению информации о целях и характере их миссии. Нередки случаи
4 См. резолюцию 5/1308/2000.
нападений на членов персонала международных организаций разъярённой толпы местных жителей.
В категорию организационных мер входит и разработка современных компьютерных программ-тренажеров и программ-си муляторов, позволяющих отрабатывать различные аспекты будущей миссии. Один из основных аспектов деятельности Координатора по вопросам безопасности ООН — адекватное информационное обеспечение сотрудников миссий по вопросам безопасных условий их работы.
Важный элемент организационных мероприятий — развитая система оповещения. Ооновская система оперативного информирования об инцидентах в сфере безопасности пока далека от совершенства. В первую очередь, требуется создание автоматизированной системы, которая бы сэкономила людские затраты при сборе, обработке и составлении статистических отчётов. Это особенно важно в свете ограниченности людских ресурсов Канцелярии Координатора. Во-вторых, требует проработки вопрос о создании единой базы данных, в которую будет сводиться фактологическая, статистическая, правовая информация, причём доступ к этой базе должен быть максимально упрощён и открыт, в принципе, для неограниченного числа пользователей.
В 2002 году организационным аспектам обеспечения функциональной защиты ооновского персонала были посвящены сразу два доклада Генерального секретаря ООН.5 Генеральный секретарь довольно подробно раскрыл содержание системы безопасности, которая функционирует в каждой стране, где есть
5 А/57/300 и А/57/365.
ооновское присутствие вне зависимости от стабильной или напряжённой обстановки в государстве пребывания.
Функциональная защита оказывается и международными неправительственными организациями при том, конечно, понимании, что эти организации не являются субъектами международного права. Имеющиеся у них средства функциональной защиты скромнее по сравнению с ММПО. Однако, не следует забывать, что на гуманитарных работников МНПО распространяется . действие Женевских конвенций 1949 года.
В процессе отправления международным служащим своих официальных обязанностей ему требуется не только описанная выше "внешняя" функциональная защита, т.е. те действия, которые предпринимает международная организация — работодатель, когда служащего необходимо уберечь от неправомерных посягательств на территории государств-членов или третьих государств, но и своего рода внутренняя защита: защита против злоупотреблений со стороны самой международной организации, нанявшей лицо на службу. Такой вид защиты необходим, поскольку все международные организации пользуются иммунитетом от исков, в том числе и собственных служащих. Служащий, посчитавший, что его права были незаконным образом нарушены, не может обратиться в национальный суд за защитой.
Таким образом, в целях предоставления правовой защиты международному служащему в рамках международной организации необходимо создать соответствующий орган, обладающий полномочиями по рассмотрению внутренних споров. Практика показала, что учреждение специального института в каждой организации необязательно. Например, в Административном
Трибунале ООН слушаются дела не только ооновских служащих, но также и сотрудников других международных организаций, например, ИКАО, ИМО, Пенсионного фонда ООН. Аналогичный орган существует и в Международной организации труда, и во Всемирном Банке.
В Главе II: "Международно-правовое регулирование защиты сотрудников международных организаций" работы, которая поделена на два параграфа, исследуются обычно-правовые и договорно-правовые нормы, входящие в институт функциональной защиты.
Институт функциональной защиты персонала международных организаций и, преимущественно, составная часть этого международно-правового института — защита персонала миротворческих и гуманитарных операций — первоначально получили обычно-правовое оформление. Лишь по прошествии десятков лет стали развиваться конвенционное нормы этого института международного права. В первую очередь, в Уставе Организации Объединённых Наций, Конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН 1946 года и Конвенции о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений ООН 1947 года, а в дальнейшем — в Конвенции о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе и дипломатических агентов, 1973 года и Конвенции по защите персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала 1994 года. Только последний международный договор прямо нацелен на обеспечение безопасности персонала при осуществлении миротворчества.
Международно-правовое наполнение институт получил за счёт применения комплекса норм из других отраслей международного права, во-первых, международного гуманитарного права, в части, касающейся защиты гражданского населения, во-вторых, права международных организаций, — защита экспертов в командировках, в-третьих, международного воздушного права, — защита авиационных средств передвижения, по аналогии.
Особое место в разработке универсальной системы международно-правовой защиты персонала международных организаций занимают Женевские конвенции 1949 года и два Дополнительных протокола 1977 года. В конвенциях нашли письменное закрепление нормы международного обычного права, сложившиеся в период с Первой по Вторую мировые войны.
В этих документах сформулированы ограничения галопе регэопае, накладывающие обязательства на конфликтующие стороны не нападать на гражданских лиц, которыми, бесспорно, являются и сотрудники международных организаций, и ооновские миротворцы.6
Общим международным договором, из которого собственно и проистекает право международных организаций на осуществление функциональной защиты, является Устав Организации Объединённых Наций. В Уставе нет положений, которые бы непосредственно фиксировали это право Организации. Однако при анализе ряда его статей это право Организации Объединённых Наций становится очевидным. Поскольку для современного международного права Устав ООН стал чем-то большим, нежели обычным учредительным актом международной организации, а его
6 Здесь мы следуем определению статьей 3 Женевских конвенций: "Лица, которые непосредственно не принимают участия в военных действиях ...".
положения воспринимаются подавляющим большинством других международных соглашений о создании ММПО, то, на наш взгляд, не будет преувеличением сказать, что именно из этого акта проистекает право международных организаций на осуществление функциональной защиты и право международных служащих на её предоставление со стороны ММПО.
Основы института привилегий и иммунитетов международных служащих в рамках отрасли современного международного права — права международных организаций — были заложены при образовании Организации Объединённых Наций, в частности, Конвенцией о привилегиях и иммунитетах Организации Объединённых Наций от 13 февраля 1946 года и Конвенцией о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений от 21 ноября 1947 года. Хотя в теории международного права этот вопрос остается спорным.
Так, видный английский юрист С.Дженкс отмечал, что "с исторической точки зрения, нынешнее содержание международных иммунитетов имеет своим истоком опыт Лиги Наций, который был развит Международной организацией труда и который, подвергнувшись испытанию в условиях военного времени, был изменен в некоторых отношениях в заключенных во время войны соглашениях между МОТ и Канадой и впоследствии был пересмотрен Генеральной Ассамблеей Организации Объединённых Наций на ее I сессии в 1946 году".7
7 .(епкэ С. V/. "1тегпа1юпа1ГштипШев" Ьопс1оп, 1961, р. 12
В то же время в 1977 году специальный докладчик Комиссии международного права ООН в своем предварительном докладе8 предложил считать отправной точкой становления института привилегий и иммунитетов сотрудников международных организаций появление в XIX веке первых специальных ММПО (Европейская дунайская комиссия, Постоянная палата третейского правосудия и др.).
Обе конвенции являются межгосударственными международными договорами, и Организация Объединённых Наций не является их участницей.9
Первая Конвенция была принята в развитие статьи 105 Устава Объединённых Наций. Привилегии и иммунитеты должностных лиц Организации Объединённых Наций проистекают из привилегий и иммунитетов самой Организации. Особый акцент сделан на то, что предоставляемые должностным лицам Организации привилегии и иммунитеты необходимы для самостоятельного выполнения ими своих функций, связанных с деятельностью Организации. В разделе 20 статьи V закреплено, что "привилегии и иммунитеты предоставляются должностным лицам в интересах Объединенных Наций, а не для их личной выгоды. Генеральный секретарь имеет право и обязанность отказаться от иммунитета, предоставленного любому должностному лицу, в тех
8 КМП ООН с 1958 года в соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН рассматривала вопросы правового положения сотрудников международных организаций и представителей государств при международных организациях. Результатом этой плодотворной работы стала, в частности, анализируемая далее Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой 1973 года.
случаях, когда, по его мнению, иммунитет препятствует отправлению правосудия и от него можно отказаться без ущерба для интересов Объединённых Наций. В отношении Генерального секретаря право отказа от иммунитета принадлежит Совету Безопасности".
Конвенция о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений ООН 1947 года — документ уникальный, по сути дела, вбирающий в себя не один международный договор, поскольку регулирует предоставление иммунитетов и привилегий сразу нескольким международным организациям системы ООН и их персоналу. Решение объединить правовое регулирование различных по своим уставным целям организаций было продиктовано стремлением соблюсти единообразие в вопросе привилегий и иммунитетов. При этом каждое специализированное учреждение самостоятельно определяет категории должностных лиц, по отношению к которым должны применяться конвенционные положения (раздел 18 статьи VI).
Однако, норм, содержащихся в Конвенциях 1946 и 1947 годов, недостаточно, если речь идет о защите жизни и здоровья сотрудника международной организации. Рост криминальной активности против этой категории лиц явился импульсом дальнейшего формирования и развития института функциональной защиты. Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 14 декабря 1973 года была принята Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международно-правовой защитой, в том числе и дипломатических агентов. В настоящее время
9 Эта ремарка также справедлива как по отношению к Конвенции 1973 года, так и по отношению к Конвенции о безопасности персонала Организации Объединённых Наций и связанного с ней персонала 1994 года.
в этой Конвенции, вступившей в силу в 1977 году, участвуют более 90 государств, в том числе Российская Федерация как продолжатель Союза ССР, а также большая часть республик бывшего СССР на правах правопреемства.
Государства - участники Конвенции, принимая во внимание цели и принципы Устава Организации Объединенных Наций, касающиеся поддержания международного мира и развития дружественных отношений и сотрудничества между государствами, констатировали, что преступления против лиц, пользующихся международной защитой, подвергающие угрозе безопасность этих лиц, создают также серьезную угрозу и поддержанию нормальных международных отношений, которые необходимы для сотрудничества между государствами. Государства, подписавшие Конвенцию, отметили, что совершение подобных преступлений вызывает серьезное беспокойство международного сообщества в целом. В преамбуле Конвенции зафиксированы стремление и приверженность государств принимать "соответствующие и эффективные меры для предотвращения и наказания таких преступлений".
Что касается регулирования института функциональной защиты актами вторичного права, то, как справедливо отмечает М.В.Митрофанов, "современное международно-правовое положение персонала международных организаций регулируется главным образом локальными нормами, входящими в право данной международной организации".10
10 См. Митрофанов М.В. "Служащие международных организаций" М, 1981 с.12
В Главе III: "Характеристика основных международно-правовых актов в сфере обеспечения безопасности сотрудников ООН и других международных организаций и персонала миротворческих операций", состоящей из двух параграфов, автор сконцентрировала свое внимание на проблеме обеспечения безопасности персонала, задействованного в миротворческих, гуманитарных и иных операциях, сопряженных с повышенным риском для жизни и здоровья их участников.
Российская Федерация, наряду с её инициаторами — Новой Зеландией и Украиной — принимала активное участие в разработке Конвенции 1994 года и неоднократно заявляла о своей обеспокоенности проблемой безопасности международного персонала. 9 февраля 2000 года в своём выступлении на заседании Совета Безопасности ООН по вопросу о защите международного персонала, действующего в зонах конфликтов, Постоянный Представитель Российской Федерации при ООН С.В.Лавров, приветствуя вступление в силу 15 января 1999 года Конвенции, ещё раз обратил внимание своих коллег на актуальность всего комплекса вопросов защиты персонала ООН, действующего в зонах конфликтов. Этот вопрос неоднократно рассматривался в Совете Безопасности. Задачи обеспечения безопасности персонала стали неотъемлемой частью всех резолюций Совета Безопасности по операциям по поддержанию мира. В этой связи С.В.Лавров подчеркнул необходимость дальнейшего эффективного развития правовой системы, которая обеспечила бы твердую основу для защиты миротворцев. Он также отметил, что существенную роль в укреплении правовой базы для улучшения условий деятельности международного персонала призвана сыграть принятая на 54-й
сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюция "Безопасность и защита гуманитарного персонала и защита персонала ООН".
В этой главе автор также анализирует природу современных международных конфликтов — конфликтов "нового поколения", которые являются внутренними по сути, но создают угрозу международной безопасности, что, в свою очередь, оказывает непосредственное влияние на развитие института функциональной защиты. С точки зрения автора, характерными чертами современных международных конфликтов являются: (1) неопределённость целей их участников; (2) политизированность гуманитарной деятельности; (3) гражданское население стало и щитом, и основной мишенью конфликтующих сторон; (4) при проведении гуманитарных операций происходит не только распространение, но и насаждение западных ценностей; (5) гуманитарный персонал становится ненужным свидетелем преступной политики враждующих сторон, что негативно сказывается на его безопасности; (6) гуманитарный персонал, оборудование, помощь являются легкой добычей для криминальных элементов; (7) гуманитарные учреждения и организации, занимающиеся оказанием помощи, нередко имеют различные мандаты и цели и никоим образом не ассоциированы с основными — ооновскими — миротворцами; (8) те лица, ради которых собственно и начинают проводиться гуманитарные акции, зачастую находятся под впечатлением того, что организация занимается не столько помощью, сколько рекламным распространением информации о себе.
В настоящее время перед государствами - участниками Конвенции 1994 года встал вопрос о соответствии и жизнеспособности конвенционных положений новым реалиям.
Следует, к сожалению, констатировать тот факт, что на данный момент имеет место лишь один прецедент включения положений Конвенции 1994 года в соглашения о статусе сил (СОФА) или миссии (СОМА)." В мае 2002 года был заключён СОФА с Восточным Тимором. Конечно, Конвенция вступила в силу недавно, однако ничто не препятствовало заинтересованным государствам требовать от ООН заключать подобные договоры и включать в них конвенционные положения. На прошедшей в апреле 2002 года сессии Специального комитета ООН по сфере правовой защиты Конвенции 1994 года представители государств выразили свою озабоченность в связи с подобной ситуацией.
Конвенция распространяется на операции, учрежденные компетентными органами ООН в соответствии с Уставом Организации, в целях поддержания или восстановления международного мира и безопасности, а также на те миссии, выполняемые международными служащими, которые Совет Безопасности или Генеральная Ассамблея в соответствии с процедурой, заложенной в Конвенции, объявляют операциями с "особым риском" в отношении безопасности персонала. Защитный механизм Конвенции работает в отношении тех двух категорий персонала, что упомянуты в пунктах а) и б) части 1 статьи 1 Конвенции. Именно действие Конвенции по кругу лиц, сфера конвенционного охвата, а также процедура объявления "особого риска" и необходимость установления договорной связи между ООН и МНПО и вызывали серьезные замечания ряда государств и были рассмотрены Генеральным секретарем ООН в докладе А/55/637.
11 Аббревиатуры от английского "status of forces agreement" (SOFA) и "status of mission agreement" (SOMA).
Рекомендации Генерального секретаря в принципе сводились к предложению принципиально пересмотреть сферу охвата Конвенции. Конвенцию, которая еще не успела реализовать заложенный в ней потенциал, не прошла "проверку временем", фактически предлагалось пересмотреть.
Между тем, резолюцией Генеральной Ассамблеи 56/89 от 25 января 2002 года был учрежден Комитет ad hoc по сфере правовой защиты, предусмотренной Конвенцией о безопасности персонала Организации Объединённых Наций и связанного с ней персонала, для рассмотрения рекомендаций, сделанных Генеральным секретарем в докладе А/55/637.
Как ООН, так и другие межправительственные организации, задействованные в гуманитарных миссиях, стремятся привлечь особое внимание государств-членов к проблеме обеспечения безопасности персонала и издают большое количество актов вторичного права. Нельзя сказать, что реакция международных организаций адекватна, однако она определяется исключительно имеющимися у ММПО и МНПО средствами. Свидетельством этому может служить резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 55/174 от 19 декабря 2000 года, в которой Генассамблея "решительно осуждает вооруженные нападения на сотрудников Организации Объединённых Наций и других гуманитарных организаций и их убийства, решительно призывает "Талибан" выполнять свое провозглашенное обязательство сотрудничать в срочном расследовании этих чудовищных преступлений в целях предания виновных правосудию и настоятельно призывает все афганские стороны продемонстрировать свою приверженность обеспечению безопасности всего персонала Организации Объединённых Наций и
других гуманитарных организаций, с тем чтобы содействовать их дальнейшей работе по оказанию помощи пострадавшему населению". Далее в части В этой же резолюции Генассамблея "решительно осуждает убийство семи афганских сотрудников программы информирования о минной опасности, осуществляемой при поддержке Организации Объединённых Наций, неустановленными вооруженными преступниками, а также недавние акты насилия и запугивания в отношении персонала и помещений Организации Объединённых Наций", "настоятельно призывает все афганские стороны, в частности, "Талибан", уважать международное гуманитарное право, обеспечивать безопасность и свободу передвижения всего персонала Организации Объединённых Наций и гуманитарного персонала, а также их безопасный и беспрепятственный доступ к любому пострадавшему населению и обеспечивать охрану имущества Организации Объединённых Наций и гуманитарных организаций, включая неправительственные организации, с тем чтобы облегчить их работу", а также "призывает власти "Талибана" в полной мере осуществить Дополнительный протокол, касающийся безопасности персонала Организации Объединённых Наций в Афганистане, к Меморандуму о взаимопонимании от 13 мая 1998 года, подписанный Организацией Объединённых Наций и "Талибаном".
В силу своего обязательного для адресата характера, куда больший интерес вызывают резолюции Совета Безопасности ООН. В ракурсе обеспечения безопасности ооновского персонала красноречив пример резолюции 1441 по Ираку от 8 ноября 2002 года. В этой резолюции были установлены правовые рамки как статуса наблюдателей — сотрудников ооновских органов, — так и условий
их деятельности на территории Ирака, а также возложены вполне определенные обязательства на иракскую сторону. Причем нельзя не отметить оригинальность документа с точки зрения юридической техники. Документ состоит из собственно резолюции Совета, а также письма на имя Генерального секретаря ООН, подготовленного Исполнительным председателем Комиссии Организации
Объединённых Наций по наблюдению, контролю и инспекциям (ЮНМОВИК)12 и Генеральным директором МАГАТЭ от 8 октября 2002 года, и обязательного для Ирака в соответствии с пунктом 6 резолюции.
Совет Безопасности постановил, что "весь персонал ЮНМОВИК и МАГАТЭ пользуется привилегиями и иммунитетами, соответствующими тем, которыми, как это предусмотрено в Конвенции о привилегиях и иммунитетах Организации Объединённых Наций и Соглашении о привилегиях и иммунитетах МАГАТЭ, наделяются эксперты, выполняющие поручения", и, кроме того, обязал Ирак "не предпринимать враждебные действия или угрожать такими действиями, направленными против любого представителя или члена персонала Организации Объединённых Наций или МАГАТЭ".
В письме Исполнительного председателя ЮНМОВИК и Генерального директора МАГАТЭ закреплены четкие параметры сотрудничества и содействия представителей Ирака сотрудникам ооновского и связанного с Организацией персонала. В частности, на иракскую сторону возложено бремя бесплатного обеспечения
12 Учреждена резолюцией 8/1284/1999 в качестве вспомогательного органа Совета Безопасности и заменила Специальную комиссию, созданную в соответствии с резолюцией 8/687/1991.
физической защиты всего оборудования и подбора приемлемых с учетом их защищённости мест размещения персонала. Предусмотрен упрощенный въезд в страну (на основании пропуска или удостоверения ООН) без соблюдения каких-либо формальностей, обычно принятых при въезде в страну иностранцев. При этом в качестве одной из мер предосторожности и гарантии безопасности людей особо оговаривается, что список ооновских сотрудников, прибывающих в Багдад, сообщается иракским властям за час до прибытия самолета. Принимая на себя обязательство по обеспечению соблюдения персоналом законов Ирака, ЮНМОВИК и МАГАТЭ предусмотрели, что ни персонал и следующий с ним личный багаж, ни официальные грузы не подвергаются досмотру.
В заключении диссертационного исследования приводятся теоретические и практические выводы из проведённого исследования.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах.
1. Международно-правовое регулирование защиты сотрудников международных организаций // "Законодательство и экономика", 2003, №3, 1,75 п.л.
2. "Внешний" и "внутренний" аспекты защиты международных служащих // "Законодательство и экономика", 2003, №7, 1,75 п.л.
3. Работа Комитета ad hoc по сфере правовой защиты, предусмотренной Конвенцией о защите персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала, 1994 г. // "Юрист-международник", 2003, 0,75 п.л.
