ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Гарантии избирательных прав граждан в современной России»
Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова
(юридический факультет)
На правах рукописи
05201450206
Вискулова Виктория Вячеславовна
ГАРАНТИИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Специальность 12.00.02,- конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право.
Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук
Научный консультант - доктор юридических наук,
профессор С.А. Авакьян
Москва - 2013
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ...................................................................................................................4
ГЛАВА 1. ГАРАНТИИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН В
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И СУДЕБНОЙ ПРАКТИКЕ..................................................29
§ 1. Гарантии избирательных прав граждан в отечественном
законодательстве и судебной практике XX века..............................................29
§ 2. Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: пределы действия,
влияние на законодательство субъектов Российской Федерации
о гарантиях избирательных прав граждан и судебную практику./........................58
ГЛАВА 2. ГАРАНТИИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН
В СИСТЕМЕ НАУКИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА..................................81
§ 1. Понятие и виды гарантий избирательных прав
граждан в науке конституционного права......................................................81
§ 2. Гарантии избирательных прав граждан:
категория, закономерности формирующейся теории.........................................99
ГЛАВА 3. КАТЕГОРИЯ ГАРАНТИЙ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН В СТРУКТУРНЫХ И ФУНКЦИОНАЛЬНЫХ
ПОНЯТИЙНЫХ РЯДАХ ПРАВОВЫХ КАТЕГОРИЙ.....................................118
§ 1. Категория гарантий избирательных прав граждан в структурных понятийных рядах правовых категорий.
Институт гарантий избирательных прав граждан..............................................118
§ 2. Категория гарантий избирательных прав граждан в функциональных понятийных рядах правовых категорий.
Признание, реализация и защита избирательных прав граждан.........................131
§ 3. Избирательные комиссии в правотворческом процессе
Российской Федерации............................................................................146
§ 4. Правоотношения как гарантии избирательных прав граждан: общая характеристика и структура. Избирательные комиссии
как участники правоотношений.................................................................153
§ 5. Права, обязанности участников правоотношений и меры юридической ответственности как гарантии
избирательных прав граждан....................................................................169
ГЛАВА 4. ВЗАИМОСВЯЗЬ ГАРАНТИЙ И ПРИНЦИПОВ
ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА.....................................................................................208
§ 1. Гарантии всеобщего избирательного права.............................................209
§ 2. Институт региональных (территориальных) групп кандидатов:
гарантийная природа и отражение идеи равного избирательного права...............234
§ 3. Принцип прямого избирательного права - гарантия
непосредственной демократии...................................................................275
§ 4. Гарантии принципов обязательности и периодичности выборов:
становление, развитие, некоторые современные проблемы...............................308
ГЛАВА 5. РОЛЬ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В ГАРАНТИРОВАНИИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН...............................361
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.....................................................................................384
БИБЛИОГРАФИЯ..................................................................................388
ПРИЛОЖЕНИЕ 1. Проект Федерального конституционного закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан
в Российской Федерации»........................................................................469
ПРИЛОЖЕНИЕ 2. Проект Федерального закона «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации»..............................522
ПРИЛОЖЕНИЕ 3. Проект Федерального закона «О внесении изменений в статьи 3 и 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации»..........................................................................523
ПРИЛОЖЕНИЕ 4. Проект Федерального закона «О внесении изменений в статью 12 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан
в Российской Федерации».........................................................................524
3
ВВЕДЕНИЕ.
Актуальность темы исследования. Категория гарантий избирательных прав граждан является центральной в избирательном праве России. Право, не сводимое к совокупности законов, принимаемых государством, обратилось к гарантийной тематике выборов в середине XX века. Однако нормативное оформление термина «гарантии избирательных прав граждан» произошло лишь в некоторых странах СНГ в 1990-х годах (Россия, Узбекистан, Туркменистан), принявших одноименные законы, имеющие основополагающий, рамочный в электоральной сфере государств характер.
Соответствующая особенность правового регулирования избирательного процесса в нашей стране порождена практикой выборов в органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления конца 1993 - начала 1994 года, сопровождавшихся массовыми нарушениями избирательных прав граждан. В целях противодействия подобной тенденции и защиты права граждан избирать и быть избранными в органы власти и был разработан проект первого Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ, в самом наименовании которого объявлялась приоритетная цель принятия, задавшая вектор развития всего последующего законодательства о выборах.
Современное состояние правового регулирования гарантий избирательных прав граждан несовершенно. Это проявляется и в легальном определении пределов действия рамочного избирательного законодательства, и в нормативном конструировании условий и механизмов, претворяющих институт выборов в жизнь, и в низкой практической эффективности концепции разделения гарантий избирательных прав граждан на основные и дополнительные. Нормативные ориентиры, заданные субъектам РФ принятием трех рамочных федеральных законов в 1994, 1997 и 2002 годах, нередко отличались внутренней несогласованностью и, по сути, не оставляли законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ поля для субсидиарного гарантирования избирательных прав граждан. При этом в судебной практике подчеркивалось, что такое регулирование является правом, а не обязанностью соответствующих органов, что отнюдь не способствовало региональным нор-мотворческим инициативам. Более того, под видом дополнительного гарантирования в субъектах РФ нередко устанавливались требования, ограничивающие конституционное право граждан на участие в управлении делами государства.
Исторически репрезентативность идеи дополнительного гарантирования избирательных прав граждан проявлялась в защите прав коренных малочисленных народов, что утратило актуальность в связи с отменой института квотирования народностей в представительных органах власти в 2004 году. За редким исключением, законы субъектов РФ сегодня лишь дублируют основные гарантии избирательных прав граждан, учрежденные федеральными нормами, а не создают субсидиарных условий, правил и процедур, обеспечивающих реализацию соответствующих прав. Это актуализирует обновление концепции разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами в вопросах гарантирования избирательных прав граждан.
Недостатки нормативного обеспечения права граждан на участие в выборах следуют из фактической неизученности внутренней природы их гарантий наукой конституционного права. Проблема правовых гарантий неоднократно рассматривалась учеными как на общетеоретическом уровне, так и в рамках отдельных отраслей права, однако фундаментальные исследования данного вопроса незначительны. В свою очередь, гарантии избирательных прав граждан, несмотря на почти двадцатилетнюю историю нормативного оформления в российском законодательстве в качестве центральной категории, до сих пор не выступали объектом самостоятельного научного анализа. Ученые лишь в зависимости от цели исследования традиционно идентифицировали указанные гарантии с условиями, средствами, механизмами, методами, способами реализации, охраны, защиты, соблюдения, осуществления избирательных прав граждан, классифицируя гарантии на материальные, политические, организационные, идеологические и собственно правовые.
При таком подходе гарантии избирательных прав и сегодня выступают тем, что в науке именуется «единством многообразного», а изучение гарантий, заявляемое учеными в качестве объекта исследования, сводится к анализу всевозможных других проблем избирательного права. Современная нормативная дефиниция рассматриваемого термина, хотя и обращена к аспектам реализации избирательных прав, также не исключает известной «необъятности» понятия, что подтверждается многочисленными актами казуального толкования.
Необычайно широкая семантическая форма гарантий избирательных прав граждан, тем не менее, требует четкого структурирования. В конституционном праве назрела необходимость исследования правовой природы отмеченных гарантий в за-
висимости от их места в системе права и в механизме правового регулирования. Крайне важно познание законов (закономерностей), «управляющих» возникновением, структурой, функционированием и развитием гарантий избирательных прав граждан.
Учитывая, что учеными уже произведена первичная упорядоченность гарантий избирательных прав граждан, намечены пути познания их сущности и перспектив дальнейшего развития, особую актуальность приобретают исследования причин недостаточной эффективности гарантийных предписаний. Отказ от многих традиционных институтов избирательного права, введение в современную избирательную систему России ряда норм, гарантийных лишь по форме, но не по содержанию, недостаточная согласованность положений избирательного и смежного с ним законодательства, а также самого законодательства о выборах, олицетворяющая отсутствие глубокого научного анализа некоторых из принимаемых новаций подтверждают актуальность избранной диссертантом темы исследования.
Состояние научной разработанности темы исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды ведущих ученых по проблемам теории права, конституционного права и его подотрасли - избирательного права, муниципального права, рассматривающих гарантии в качестве элементов научных теорий правового статуса, деятельности государственных органов в аспекте обеспечения прав и свобод личности, реализации права, законности и т.д.
На общетеоретическом уровне вопросы правовых гарантий в рамках познания сущности права (преимущественно в свете гарантий законности и правопорядка) исследовались в работах A.M. Айзенберга, С.С. Алексеева, С.Г. Березовской, В.В. Гла-зырина, Г. Еллинека, В.И. Каминской, Д.А. Керимова, A.A. Кененова, Г.С. Котлярев-ского, Б.Л. Назарова, В.И. Никитинского, П.М. Рабиновича, Т.В. Синюковой, В.М. Степанова, М.С. Строговича, Е.В. Шориной, Л.С. Явича и других. В то же время, при всей неоднократности обращения ученых к категории правовых гарантий, комплексные исследования в этой области редки - одной из первых работ, направленных на познание природы таких гарантий вне связи с оценкой того либо иного объекта гарантирования, была диссертация A.B. Лошкарева1, защищенная в 2009 году.
1 Лошкарев A.B. Правовые гарантии: теоретические проблемы определения понятия и классификации. Дисс. канд. юрид. наук. Краснодар, 2009.
В науке конституционного (государственного) права особое внимание уделялось гарантиям прав, свобод и обязанностей граждан, т.е. гарантиям как элементам либо внешним факторам правового статуса (С.А. Авакьян, A.C. Автономов, К.В. Ара-новский, A.A. Астрахань, H.A. Боброва, H.A. Богданова, Ю.В. Введенский, Н.В. Вит-рук, Л.Д. Воеводин, П.П. Глущенко, А.Я. Жабин, H.A. Иванников, C.B. Калашников, С.Ю. Кашкин, Е.И. Колюшин, H.A. Кравец, С.С. Кравчук, О.В. Кудряшов, O.E. Кута-фин, М.А. Лаврик, В.А. Лебедев, А.И. Лепешкин, Г.В. Мальцев, A.B. Малько, В.В. Мамонов, Н.И. Матузов, A.B. Мицкевич, В.В. Невинский, Ю.А. Огибалин, Т.Т. Ози-ев, B.C. Основин, В.В. Регитский, В.А. Ржевский, Л.А. Слитенко, М.Б. Смоленский,
A.И. Умиев, E.H. Хазов, В.Д. Хилинский, Б.В. Чернов, A.A. Шилов, М.Л. Энтин, A.A. Югов, Ц.А. Ямпольская), реже - гарантиям полновластия народа (Г.В. Барабашев,
B.Т. Кабышев, С.С. Кравчук, Г.Н. Носкова, К.Ф. Шеремет), гарантиям соблюдения конституций, конституционализма (С.А. Авакьян, Д.А. Керимов, В.О. Лучин), гарантиям основ конституционного строя (H.A. Ткачева), гарантиям депутатской деятельности (A.B. Зиновьев, Р.В. Федоров), гарантиям прав местного самоуправления (В.М. Решетин, А.П. Солдатов, A.B. Черненко, Е.С. Шугрина), гарантиям институтов непосредственной демократии (В.А. Кряжков). Фундаментальной отраслевой докторской диссертацией последних лет по рассматриваемому вопросу выступает работа E.H. Ха-зова («Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина в России: теоретические основы и проблемы реализации». М., 2011).
В качестве соответствующих гарантий ученые-конституционалисты рассматривали факт существования правового государства (В.Е. Чиркин, В.А. Четвернин), некоторые конституционные права материального и процессуального характера, а также ответственность за их нарушение (Б.А. Страшун, В.В. Маклаков, A.A. Мишин), нормы конституций (H.A. Михалева), закрепление прав и свобод в нормативных источниках (A.C. Автономов), учреждение правозащитных институтов (Н.Л. Гранат).
В исследованиях избирательной системы России начала XX века, а также советского периода гарантийная тематика выборов затрагивалась в трудах A.A. Аскеро-ва, Б.П. Вышеславцева, А.Н. Горшенева, С.С. Кравчука, А.И. Лепешкина, H.A. Михалевой, Л.А. Морозовой, Ф.Н. Сударикова, П.В. Туманова, Б.В. Щетинина и других. При этом гарантии избирательных прав граждан в советском государственном праве детально не исследовались; в юридической литературе воспроизводились отдельные
нормы гарантийного характера, присущие законодательству о выборах того периода, либо приводилась краткая характеристика видов соответствующих гарантий - материальных, политических и юридических гарантий избирательных прав (Ф.Н. Судариков), гарантий истинности волеизъявления избирателей (П.В. Туманов), гарантий осуществления всеобщего и равного избирательного права (в учебниках по государственному праву С.С. Кравчука, Б.В. Щетинина, А.Н. Горшенева), гарантий прав кандидатов в депутаты, гарантий общественного контроля за законностью выборов (H.A. Михалева, JI.A. Морозова).
С середины 90-х годов XX века проблеме гарантий избирательных прав граждан уделялось большее внимание, хотя гарантийная тематика выборов и сегодня не получила детальной разработки. Выделение гарантий избирательных прав граждан в современных учебных изданиях в качестве отдельной темы изучения, а также дефи-нирование данного понятия - большая редкость; гарантии как бы «растворяются» в исследованиях источников и принципов избирательного права, статуса субъектов избирательного права, стадий избирательного процесса, института ответственности.
Конечно, нельзя утверждать, что гарантии избирательных прав граждан абсолютно игнорируются вниманием современных ученых - соответствующий вопрос рассматривался в трудах С.А. Авакьяна, Л.Г. Алехичевой, Н.М. Антошиной, П.А. Астафичева, В.Н. Белоновского, Е.В. Босовой, А.Ю. Бузина, Ю.А. Веденеева, A.A. Вешнякова, H.H. Воробьева, И.В. Галушко, Ю.А. Дмитриева, В.Я. Гельмана, А.Г. Головина, В.П. Заботина, A.B. Зиновьева, A.B. Иванченко, В.Б. Исраеляна, O.A. Ищен-ко, Д.Б. Каткова, Е.В. Корчиго, С.Д. Князева, С.М. Кременецкого, A.C. Кучина, Л.Н. Линик, В.О. Лучина, В.И. Лысенко, М.В. Масловской, М.С. Матейковича, В.Д. Мо-стовщикова, A.A. Муравьева, В.В. Никулина, А.Е. Постникова, Е.А. Потапова, Т.М. Пряхиной, А.Х. Руппеля, Г.Д. Садовниковой, Д.Б. Сергеева, В.Б. Сергейчука, A.A. Смольякова, Б.А. Страшуна, А.Р. Фазулова, В.Ф. Халипова, Е.В. Халиповой, У.Ф. Ха-санова, С.Ю. Чудиной, В.В. Шабуни, В.В. Шуленина и других исследователей.
Отдельные аспекты института гарантирования избирательных прав граждан затрагиваются во всех кандидатских и докторских диссертациях по избирательному праву последних лет (всего в новейшей электоральной истории защищено около 200 кандидатских и 15 докторских диссертаций по вопросам избирательного права и процесса). В частности, гарантированность и охрана избирательных прав граждан в свете
совершенствования порядка формирования представительных органов исследуются в докторской диссертации Г.Д. Садовниковой («Представительные органы в Российской Федерации: проблемы исторической обусловленности, современного предназначения и перспективы развития». М., 2013); институциональный аспект гарантий избирательных прав отражен в докторской диссертации С.Н.
