АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государственная дипломатическая служба Российской Федерации»
На правах рукописи
Денисов Артем Вадимович
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.14-Административное право; административный процесс
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
ь ЯНЗ 2015
005558223
Екатеринбург 2014
005558223
Работа выполнена в Уральском институте - филиале федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Научный руководитель: Кандидат юридических наук, доцент
Официальные оппоненты: Клейберг Юрий Александрович, доктор юридических наук, профессор, академик РАЕН, почетный работник высшего профессионального образования РФ
Пляскевич Андрей Олегович, кандидат юридических наук, доцент, академик РАЕН
Ведущая организация: НЧОУ ВПО "Армавирский лингвистический социальный институт", 352901, Краснодарский край, г.Армавир, ул.Кирова, д.22-24,
Защита состоится 20 декабря 2014 г. в 11.00 на заседании диссертационного совета РД 004.012.14 при Международной академии ювенологии, г,Тверь, ул.Московская, д. 1
Автореферат разослан 10 ноября 2014 г.
С диссертацией можно ознакомиться в Российской государственной бибдиотеле и Российской национальной библиотеке.
Кулешов Игорь Вячеславович
диссертационного совета
Ученый секретарь кандидат
экономических наук доцент Кочетова И.Н.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы. Основное внимание в ходе активного реформирования государственной службы уделяется формированию ее комплексной нормативно-правовой базы, способной в полной мере обеспечить выполнение задач, возложенных на государственную службу. Однако происходит возникновение новых видов государственной службы по отношению к которым отсутствует четкое правовое регулирование.
В настоящее время существует мнение, что дипломатическая служба не должна регулироваться особым законом. Эта позиция мотивируется тем, что дипломатическая служба является частью государственной гражданской службы Российской Федерации и все вопросы ее организации должны решаться в рамках общего законодательства о государственной службе. Но все мы понимаем, что дипломатическая служба имеет и свою, подчас ярко выраженную специфику.
Указанные обстоятельства обусловливают необходимость создания научно обоснованной системы регулирования государственной дипломатической службы в РФ, базирующейся на эффективно действующей системе правовых норм, соблюдении законности и правопорядка. Осуществляемые реформы государственной дипломатической службы в РФ влекут потребность в соответствующих научных исследованиях. Необходимость пересмотра ряда основополагающих начал, на которых строится правовое регулирование государственной службы в целом, а также государственной дипломатической службы, в частности, определяется также Концепцией внешней политики утвержденной Президентом РФ в 2013 г.
Настоящая диссертационная работа является попыткой осуществить решение этой задачи хотя бы частично. Представленная диссертационная работа является одной из первых в ряду исследований, посвященных проблемам формирования организационных и правовых основ дипломатической службы, необходимости выделения данного вида в отдельный самостоятельный вид государственной службы. Сегодня, когда на повестке дня стоит вопрос о формировании в России стройной, внутренне непротиворечивой, эффективной системы внешнеполитических органов выделение государственной дипломатической службы в качестве нового
самостоятельного вида государственной службы имеет исключительно важное значение.
Все сказанное позволяет сделать вывод, что исследование проблем правового регулирования и организации дипломатической государственной службы как самостоятельного вида государственной службы в настоящее время актуально как в теоретическом, так и в практическом плане. С теоретической точки зрения оно обусловлено необходимостью научно-теоретического осмысления и нормативного оформления в новых условиях целой серии административно-правовых дефиниций и положений, связанных с деятельностью внешнеполитических органов, а с практической — необходимостью создания научно обоснованной системы правового обеспечения дипломатической государственной службы Российской Федерации.
Это определило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Теоретической основой диссертации являются труды по общей теории права, конституционному, административному праву и организации государственной службы, дипломатическому и консульскому праву, гражданскому, трудовому праву, праву социального обеспечения, философские, экономические исследования. При проведении исследования автор опирался на научные работы Бахраха Д.Н., Барцица И.Н., Вельского К.С., Блищенко И.П., Граждана В.Д., Демина Ю.Г., Елисеева И.И., Жарова Ю.Ф., Зорина В.А., Иванова И.С., Козбаненко В.А., Козырина А.Н., Ноздрачева А.Ф., Плотникова О.В.., Селянинова О.П., Соловьева Э.Я., Старилова Ю.Н., Ткача А.Н., Торкунова A.B. и других. Этими авторами, в той или иной степени, затрагивались проблемы правового регулирования государственной службы, в том числе ее разновидности -дипломатической.
Вместе с тем, исследования монографического характера по данной тематике вообще не проводились. Единственная работа под редакцией Торкунова A.B. (2002 г.) основана на не действующем ныне законодательстве и не содержала вопросов правового регулирования государственной службы во внешнеполитическом ведомстве, а так же не затрагивала некоторые вопросы прохождения дипломатической государственной службы в частности такие как ответственность.
Объект исследования - совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления государственной службы в структуре внешнеполитического ведомства РФ. Эти отношения возникают в связи с природой и назначением МИД РФ, необходимостью обеспечения защиты политического суверенитета и безопасности России. Они имеют сложный и комплексный характер.
Предмет исследования составляют теоретические и практические аспекты правового регулирования дипломатической службы, правовые нормы, регулирующее прохождение государственной дипломатической службы в различных внешнеполитических органах.
Цель данного диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе действующего законодательства, современных достижений юридической науки и критического анализа системы государственной службы разработать концептуальные подходы к определению места дипломатической государственной службы в данной системе и выдвинуть практические предложения по совершенствованию регулирующих данный правовой институт правовых норм.
Для достижения указанных целей были поставлены и решены следующие основные задачи:
1. Выявить специфические особенности государственной службы в структуре внешнеполитического ведомства РФ и уточнить понятие данного вида службы.
2. Определить место правовых норм, регулирующих государственную службу в МИД РФ в системе административного права; раскрыть структуру указанной совокупности норм и регулируемых ими общественных отношений.
3. Систематизировать принципы правового института государственной службы в МИД РФ, раскрыть их современное содержание и значение.
4. Провести анализ развития законодательства о дипломатической государственной службе, дать характеристику нормативных правовых актов, как регулировавших ее обеспечение в прошлом, так и действующих ныне, наметить пути совершенствования законодательства о данном виде государственной службы.
5. Разработать и обосновать предложения, направленные на повышение эффективности и научности регулирования и управления службой в МИД РФ, их рационализацию.
6. Проанализировать роль различных государственных органов РФ в формировании правоприменительной деятельности по реализации законодательства о государственной дипломатической службе.
7. Исследовать проблемы правового регулирования службы в МИД РФ в современный период и разработать предложения по совершенствованию правового регулирования.
Нормативную основу составили венские конвенции о дипломатических и консульских сношениях, другие международно-правовые акты; Конституция РФ, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, Федеральных министерств и ведомств, ведомственные нормативные акты Министерства иностранных дел РФ. Исследовались также декреты и постановления СНК СССР и РСФСР, постановления Совета Министров СССР и РСФСР, иные ведомственные нормативные правовые акты.
Методологическая основа исследования представляет собой системный подход к анализу объекта исследования — правоотношениям, складывающимся по поводу организации и функционирования государственной дипломатической службы Российской Федерации, а также комплекс научных методов познания (формально-догматический, логический, сравнительного правоведения, конкретно-социологический, исторического правоведения и другие частные методы научно-исследовательской работы).
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является специальным правовым исследованием государственной службы в структуре внешнеполитического ведомства РФ. Новизна исследования связана с комплексным освещением основных вопросов регулирования данного вида государственной службы. Диссертация представляет собой первый опыт изучения проблем государственной службы в МИД РФ.
Новыми являются: авторское определение государственной дипломатической службы в качестве отдельного вида государственной службы; характеристика правового статуса сотрудников и работников внешнеполитического ведомства, обоснование рассмотрения в качестве служащих дипломатической государственной службы не всех государственных служащих органов внешнеполитического
ведомства, а лишь тех, в обязанности которых входят выполнение так называемых дипломатических функций.
Научная новизна отражена в обоснованных теоретических положениях и выводах, в практических предложениях по совершенствованию нормативно-правового регулирования дипломатической службы РФ.
На защиту выносятся следующие основные положения, являющиеся новыми и содержащие элементы новизны:
1) Представлена концепция, в которой дипломатическая служба рассматривается как особый вид государственной службы РФ, осуществляемой только на федеральном уровне.
Предлагается определение понятия государственной дипломатической службы в МИД РФ, основанное на всестороннем исследовании теоретико-правовых суждений, раскрывающих его, и содержание данного вида деятельности в связи с изменением конституционных основ политического и экономического строя, проведением радикальной реформы в сфере государственного управления.
2) Выявлены и определены специфических функций при осуществлении дипломатической службы, в зависимости от функций самих государственных органов, регулирующих отношения в сфере внешней политики и международного сотрудничества:
Представительство, т.е. представительство своего государства перед третьими лицами (иностранными государствами, международными организациями и т.д.).
Общение и переписка, проведение переговоров. Налаживание тесных дружеских связей, установление личных контактов, которые способствуют укреплению взаимоотношений между государствами.
Сбор информации. Этот элемент самый важный в дипломатической функции, поскольку «внешнеполитическая слепота» приводит к нежелательным последствиям со стороны не участвующего государства.
3) В ходе анализа нормативных актов и анализа правового статуса установлено, что в рамках внешнеполитического ведомства фактически функционируют два вида государственной службы. В связи с этим предложено среди всех государственных служащих органов внешнеполитического ведомства считать дипломатическими
государственными служащими только служащих занимающих должности, в соответствии с действующим законодательством в дипломатических представительствах и консульских учреждениях МИД РФ и в функциональные обязанности которых входит исполнение функций дипломатического характера, исключая при этом, остальных государственных гражданских служащих.
4) Рассматривая основы правового статуса сотрудников дипломатической государственной службы, автор исследования пришел к выводу, что они обладают общими для всех государственных служащих правами, несут общие для всех обязанности, но в силу специфики данного вида службы их деятельность характеризуется и специфическими чертами. Это проявляется в особом характере службы за рубежом, когда на дипломатического служащего распространяются нормы не только российского, но и международного права, а так же национального права страны пребывания.
5) Выявлено, что принятый федеральный закон от 27.07.2010 № 205-ФЗ "Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации" не только не снял существующие противоречия в правовых статусах дипломатического работника и сотрудника дипломатической службы, но и попытался уравнять разнофункциональные должности.
6) Анализируя институт почетного консульства РФ установлено, что данный институт противоречит существующей концепции о допуске к государственной службе РФ исключительно граждан РФ.
7) Одним из существенных аспектов государственной дипломатической службы РФ являются вопросы, связанные с ее прохождением служащими, имеющими дипломатические ранги. В работе проанализированы проблемы, возникающие в практике деятельности органов дипломатической службы по регулированию процесса прохождения государственной службы. Раскрываются понятия поступления на государственную дипломатическую службу, присвоения дипломатических рангов, аттестации и ряд других.
8) Практико-прикладное исследование проблематики государственной дипломатической службы позволило выдвинуть ряд предположений по изменению
федеральных норм, в частности внести изменение в ст.З федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и рассматривать дипломатическую службу как вид федеральной государственной службы в системе государственной службы РФ. Так же, должности дипломатической службы предлагается изъять из «Реестра должностей Федеральной государственной гражданской службы".
Теоретическая и практическая значимость работы определяется тем, что содержащиеся в нем выводы и предложения по совершенствованию правового регулирования государственной дипломатической службы могут быть использованы в законотворческой деятельности, в правоприменительной деятельности, в учебном процессе, а также при подготовке учебной литературы по административному и дипломатическому праву.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре государственного права Уральского института - филиала федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» и обсуждалась на совместных заседаниях родственных кафедр. Материалы исследования применялись автором в учебном процессе.
Основные положения диссертации были опубликованы в специальных изданиях.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами, а также логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения и библиографического списка.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются объект и предмет исследования, показывается степень научной разработанности темы, ставятся цели и задачи работы, определяется методологическая основа, отмечается научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, формулируются основные положения, выносимые на защиту, характеризуется структура работы. Отмечается, что основной целью данной работы ставилось при анализе Федеральных законов "О системе государственной службы РФ", «О государственной гражданской службе РФ» и "Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации" показать :
• что место дипломатической службы в системе государственной службы РФ определено не верно;
• особенности службы в органах дипломатической службы Российской Федерации на примере подзаконных актов и международных соглашений;
• некорректность используемой терминологии;
• необходимость принятия специального федерального закона.
Первая глава «Теоретико-правовые конструкции государственной дипломатической службы РФ» состоит из трех параграфов, где рассматриваются общетеоретические вопросы государственной службы, место в ее системе дипломатической службы, а также особо рассматриваются органы дипломатической службы РФ.
В первом параграфе диссертант анализирует современное состояние системы государственной службы. Отмечает, что государственная служба является объектом изучения многих отраслей науки в силу того, что представляет собой комплексное явление и имеет различные аспекты: политический, организационный, экономический, нормативный, кадровый, аналитический, социальный, психологический и другие.
Вместе с тем, в отечественной юридической науке на данный момент недостаточно комплексных междисциплинарных монографических работ, посвященных изучению рассматриваемых в совокупности теоретических, правовых, организационных аспектов сущности и содержания процессов становления, развития института государственной гражданской службы на современном этапе административной реформы и реформы государственной службы.
В ходе анализе действующего законодательства делает следующие выводы:
1) с правовой точки зрения государственную службу следует рассматривать как самостоятельный, особый правовой институт со специфическим содержанием и структурой;
2) правовой институт государственной службы является комплексным, включает в себя нормы различных отраслей права (конституционного, трудового, административного, уголовного и др.). Вопросы компетенции, деятельности государственных служащих регулируются всеми отраслями права.
Выделяются признаки государственной службы РФ.
Во втором параграфе анализируются научные подходы и нормативные определения понятия и признаков государственной дипломатической службы РФ.
Представлена авторская концепция, которая намерена аргументировано вывести из под эгиды государственной гражданской службы государственную дипломатическую службу, внести изменение в ст.З Федерального закона №58-ФЗ и рассматривать её как вид федеральной государственной службы в системе государственной службы РФ.
Диссертант обуславливает свою позицию ярко выраженной спецификой, а иногда и прямыми различиями в правовом регулировании по соотношению с государственной гражданской службы. Посредством раскрытия понятия и признаков государственной дипломатической службы, становится видна её самобытность и уникальность.
В параграфе так же рассматриваются исторические диспуты и основные вехи в обсуждении принятия закона о дипломатической службе. Отмечается что, ни многочисленные дискуссии, ни практические доводы не привели к принятию закона о дипломатической службе.
Анализируется положение законодательства в части определения понятия дипломатической службы. Автору, представляется необоснованным определение государственной дипломатической службы изложенным в законе, по следующим моментам:
1. Дефиниция указывает в качестве системного признака - отнесение государственной дипломатической службы к государственной гражданской службе. Это противоречит концепции диссертации.
2. Законодательство не дает определение дипломатии и дипломатическим функциям, которые положены в основу определения, однако на основании международных норм в частности Венской конвенции о дипломатических сношениях и определения дипломатии, можно выделить следующую дефиницию. Под дипломатическими функциями понимается, прежде всего:
- Представительство, т.е. представительство своего государства перед третьими лицами (иностранными государствами, международными организациями и т.д.). Отстаивание и защита интересов своего государства, а так же его граждан.
- Общение и переписка, проведение переговоров. Налаживание тесных дружеских связей, установление личных контактов, которые способствуют укреплению взаимоотношений между государствами.
- Сбор информации. Этот элемент самый важный в дипломатической функции, поскольку «внешнеполитическая слепота» приводит к нежелательным последствиям со стороны не участвующего государства. Важнейшей функцией дипломатического представительства является выяснение всеми законными средствами условий и событий, происходящих в стране пребывания, и сообщение о них своему правительству.
Таким образом, из вышеизложенного делается вывод о том, что дипломатические функции относятся непосредственно к служащим, направленным на службу в дипломатические представительства и учреждения за рубежом. Именно они осуществляют напрямую вышеуказанные функций. Функций служащих центрального аппарата МИД РФ, а так же территориальных органов -представительств на территории РФ сводятся к обеспечивающим исполнение полномочий государства во внешнеполитической деятельности, (вспомогательным)
Автор указывает, что налицо наличие во внешнеполитическом ведомстве двух различных видов государственной службы: федеральной государственной гражданской службы осуществляющей вспомогательную функцию и государственной дипломатической службы осуществляющей представительскую функцию.
Таким образом, указание в определений всего аппарата МИД РФ по мнению автора является не корректным.
Автор предлагает следующее определение, государственная дипломатическая служба РФ - особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами РФ, не имеющими гражданства (подданства) иностранного государства, представляющий собой профессиональную служебную деятельность на должностях государственной дипломатической службы по осуществлению представительских полномочий Российской Федерации в международных отношениях, а также по обеспечению полномочий федеральных государственных органов (учреждений) и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в загранучреждениях МИД РФ.
Выделяются следующие особенности дипломатической службы:
1. по содержанию государственная дипломатическая служба представляет собой профессиональную служебную деятельность, связанную с реализацией государственных властных полномочий, направленных на представление интересов государства в сфере международных отношений.
Сущность любой деятельности раскрывается через выявление ее целей. Дипломатическая служба направлена на регулирование отношений, возникающих при осуществлении внешнеполитической деятельности государства. Этим объясняется установление определенных целей, на достижение которых она направлена.
Так же автором выделены функции дипломатической службы и классифицированы на внешние (социальные) и внутренние (внутриаппаратные); федеральные и местные; организационно-управленческие, информационно-аналитические, контрольные, воспитательные; регулятивные и охранительные.
2. государственная дипломатическая служба РФ имеет специальный источник нормативно-правового регулирования - федеральный закон №205-ФЗ, где устанавливаются общие принципы построения системы данного вида службы, основы
правового статуса служащих, а также проведена попытка отразить особенности прохождения данного вида службы;
3. государственная дипломатическая служба организована исключительно в органах и учреждениях МИД РФ и только на федеральном уровне.
4. государственная дипломатическая служба связана с обязательным замещением должности федеральной государственной гражданской службы, которая в обязательном порядке должна быть закреплена в соответствующем реестре;
5. государственная дипломатическая служба - это профессиональная служебная деятельность граждан РФ с 18 до 60 лет, которые соответствуют квалификационным требованиям по соответствующей должности. В некоторых случаях в качестве обязательного требования указывается отсутствие иностранного гражданства (подданства) у супруга(и) должностного лица.
6. По должностям предусмотрено присвоение классных чинов и дипломатических рангов.
В третьем параграфе дана характеристика системе органов внешнеполитического ведомства, а так же проанализированы должности, на которых осуществляется дипломатическая служба.
Отмечается, что единую систему органов государственной дипломатической службы образуют дипломатические представительства и консульские учреждения государства за рубежом, представительства государства при международных организациях.
Специальные функции повседневной деятельности в области осуществления внешнеполитического курса российского государства возложены на Министерство иностранных дел Российской Федерации. В рамках его центрального аппарата в основном организуется и проходит государственная гражданская служба РФ.
Подробно рассматривается структура центрального аппарата МИД РФ, а так территориальные представительства МИД РФ.
Подробно автор останавливается на дипломатических представительствах и консульских учреждениях. Отмечается, что важнейшей особенность государственной дипломатической службы РФ является то, что для успешного
выполнения своих функций дипломатическим представительствам и консульским учреждениям необходимо обладать определенными правами, иммунитетами и привилегиями. Иммунитет как норма международного права вытекает из общепризнанного принципа суверенного равенства государств и невмешательства во внутренние дела друг друга. Вот почему иммунитеты и привилегии представляются не сотрудникам посольств и консульств, а аккредитующему государству в отношении его служащих за границей. Причем предоставляются не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления посольствами и консульствами соответствующих задач и функций от имени их государств.
Рассматривая персонал дипломатического представительства, автор классифицирует его на дипломатический, административно-технический и обслуживающий персоналы.
В ходе анализа выясняется что, вопрос о переходе специалистов с одного вида государственной службы на дипломатическую службу в законодательстве не урегулирован. Встает вопрос - прекращается, либо заменяется классный чин у служащего в случае его перехода с гражданской службы на дипломатическую, либо у служащего сохраняется и чин и ранг. Поскольку предусмотренный частью 4 статьи 13 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной гражданской службы Российской Федерации" указ Президента Российской Федерации, которым должно быть определено соотношение классных чинов федеральной государственной гражданской службы, дипломатических рангов, воинских и специальных званий, классных чинов правоохранительной службы, а также соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и классных чинов государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, не принят, налицо законодательный пробел, есть необходимость разработки и принятия данного указа, который урегулировал бы вопрос соотношение классных чинов и дипломатических рангов.
Так же автор анализирует консульскую службу как неотъемлемую часть государственной дипломатической службы призванную обеспечить в рамках своих функций и задач защиту прав и интересов государства, его юридических и физических
лиц в отношениях с иностранными государствами, их ведомствами, организациями и частными лицами.
Подводя итог, выделяются отличительные признаки должности дипломатической службы:
- должность дипломатической службы создается государством. Причем на постоянной основе и в целях решения конкретного круга государственно-дипломатических задач, т.е. создается не под человека, а под функцию государственного дипломатического аппарата;
- учреждение, реорганизация, упразднение должностей дипломатической службы регулируются федеральным законодательством, соответствующими федеральными нормативно-правовыми актами;
- президент страны определяет политический, правовой, и финансовый статус должности, Министерство иностранных дел устанавливает объем полномочий по должности, ее место в структуре аппарата, формы и методы реализации полномочий по данной должности.
Вторая глава «Особенности правового статуса служащих государственной дипломатической службы РФ (дипломатических служащих)» состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе исследуются признаки служащих государственной службы, рассматривается их правовой статус.
Диссертант приходит к выводу, что статус служащего государственной дипломатической службы определяется как общими для государственных служащих, работающих в системе МИД РФ чертами, так и специальными (уникальными) чертами:
- важнейшей особенностью статуса дипломатического работника является то, что на период работы за пределами России для него устанавливаются соответствующие привилегии и иммунитеты, дополнительные ограничения и изъятия из прав, связанные с особенностями законодательства и обычаями страны пребывания и требованиями международного права.
- дипломатический работник является политическим и духовно-нравственным носителем и защитником национальных интересов российского государства и своего народа.
Отмечена проблема, связанная с реализацией в РФ института почетного консульства. Интересным фактом, при рассмотрении статуса дипломатического служащего является вопрос о требовании к гражданству.
В ходе анализа данного института установлено, что почетным консулом может быть как гражданин Российской Федерации, так и гражданин иностранного государства. Функции почетного консула, а так же порядок назначения и прекращения его деятельности в целом идентичны штатным консулам и должностным лицам консульства. Таким образом, налицо исполнение функций лиц занимающего государственную должность, а так же лиц обеспечивающих исполнения полномочий РФ иностранным гражданином.
Диссертант отмечает, что по своей правовой природе, институт «почетного консульства» противоречит существующей концепции о допуске к государственной службе РФ исключительно граждан РФ.
В ходе детального анализа принятого федерального закона от 27.07.2010 № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения государственной гражданской службы в МИД РФ» автор указывает, что различие в определениях сотрудника от работника отсутствует, так как законодатель рассматривает работника в качестве видового, а сотрудника - родового объекта служащего федеральной государственной гражданской службы.
Кроме того указывается, что применение термин «дипломатический работник» вызывает сомнение по нескольким основаниям:
- термин работник принято употреблять в отношении лиц осуществляющих трудовую деятельность в бюджетных, либо коммерческих структурах. Организация работы государственных служащих и работников обладает целым комплексом различий.
-несмотря на внешнее сходство характера трудовой деятельности государственных служащих и работников коммерческой (бюджетной) сферы, было бы неправильно приравнивать их друг к другу.
- важнейшее отличие состоит так же в том, что работники оказывают гражданам и организациям услуги, не связанные с осуществлением властных или управленческих функций. Наравне с этой они могут заниматься и другой
оплачиваемой работой, так как для них (в отличие от государственных служащих) никаких ограничений не существует.
В связи с вышеуказанным предлагается определение «служащего государственной дипломатической службы» под которым понимаются лица, исполняющие функции дипломатического характера, занимающие должности в структуре внешнеполитического ведомства РФ по которым предусмотрено присвоение дипломатических рангов, в задачи которых входит исполнение обязанностей по представительству РФ зарубежом, либо по обеспечению деятельности лиц которые исполняют вышеуказанные обязанности.
Лица же, замещающие в центральном аппарате Министерства иностранных дел Российской Федерации, территориальных органах Министерства иностранных дел Российской Федерации должности федеральной государственной гражданской службы, по которым предусмотрено присвоение классных чинов федеральной государственной гражданской службы, являются гражданскими служащими.
Автором предложено, что бы во втором случае данные лица замещали должности государственной гражданской службы и им присваивались классные чины, их статус в полной мере урегулирован соответствующим законом. В первом же случае, относить данных лиц к служащим дипломатической государственной службы, присваивать дипломатические ранги и именовать служащими государственной дипломатической службы. Их служба должна регулироваться особым законом «О государственной дипломатической службе РФ».
Выделяются особенности служащего государственной дипломатической службы:
1. это физическое лицо, гражданин Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющий государственным и иностранным языком и имеющий профессиональное образование.
2. это лицо не должно состоять в брачных отношениях с лицом без гражданства, либо иностранным гражданином.
3. это лицо, занимающее должность в структуре внешнеполитического ведомства, на которой предусмотрено исполнение обязанностей по
представительству РФ зарубежом, либо по обеспечению деятельности лиц которые исполняют вышеуказанные обязанности.
4. это лицо является носителем секретной информации
Данное обстоятельство подтверждает общую идей, что лицо должно быть гражданином РФ.
5. Служащему дипломатической государственной службы присваивается в установленном законом порядке дипломатический ранг;
6. Служащий за свою деятельность получает денежное содержание из федерального бюджета. Одновременно выплачиваются и должностной оклад в рублях, и должностной оклад в иностранной валюте, обычно в долларах США или Евро, реже — в валюте страны пребывания.
7. Служебные отношения служащих государственной дипломатической государственной службы регулируются в большей части нормами трудового права. В соответствие со ст. 23 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" государственные гражданские служащие замещают должности на основе служебного контракта (а не трудового договора).
Во втором параграфе характеризуются отдельные элементы статуса служащих государственной дипломатической службы.
Диссертантом рассматриваются наиболее характерные черты и особенности правового статуса служащих государственной дипломатической службы. Подробно рассматривается система присвоения дипломатических рангов.
Выделяются особенности, связанные с квалификационными требованиями к первому дипломатическому рангу: требования к уровню политолого-правовой подготовки, требования к уровню информационно-аналитической подготовки, требования к уровню языковой подготовки, требования к документоведческой подготовке, требования к нравственным качествам.
Проводится анализ ряда ограничений и изъятий из гражданских прав и свобод, установленных российским законодательством в связи со спецификой прохождения дипломатической службы, а так же прав и обязанностей.
В ходе анализа диссертант приходит к выводу, что все элементы правового статуса государственного гражданского служащего так же характеризуют и
дипломатического служащего, однако важнейшей особенностью дипломатических служащих является то, что существующее многообразие внутриведомственных актов устанавливает дополнительные права и обязанности, а так же ограничения и изъятия. Данный момент показывает, что отсутствие единого документа, предусматривающего специфику осуществления полномочий на должностях государственной дипломатической службы создает неудобство в правовом регулировании, хотя бы в части того, что некоторые приказы МИД РФ устанавливающие и конкретизирующие запреты и ограничения официально не публиковались, что ставит под сомнения из легитимность.
В качестве примера диссертант выделяет специфические обязанности, установленные для служащего государственной дипломатической службы во внутриведомственных актах. В частности служащий обязан:
- соблюдать положения Венской Конвенции о дипломатических сношениях от 18.04.1961 , положения Венской Конвенции о консульских сношениях от 24.04.1963, иные нормативные правовые акты, общепризнанные принципы и нормы международного права.
- соблюдать законы и обычаи государства пребывания, обязаны обеспечить соблюдение членами их семей законов государства пребывания, общепризнанных норм поведения и морали, а также режимных требований и правил проживания, действующих на территории загранучреждения.
- поддерживать уровень профессиональной и языковой квалификации, требуемый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;
- оберегать интересы Российского государства, хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, в том числе затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан;
- получать разрешение руководителя на участие в дипломатических приемах и других протокольных мероприятиях;
- выезжать по распоряжению администрации в служебные командировки, в том числе длительные, для работы в загранучреждениях Российской Федерации;
- соблюдать порядок работы со служебной информацией, обеспечивать сохранность служебной документации, загранпаспортов, удостоверений личности и пропусков в соответствии с инструкциями и правилами;
- достойно представлять Российскую Федерацию в государстве пребывания;
- исполнять в случае наступления в государстве пребывания чрезвычайных обстоятельств (военных действий, катастрофы, стихийного бедствия, крупной аварии, эпидемии и других чрезвычайных обстоятельств), а также в связи со служебной необходимостью поручения руководителя загранучреждения Министерства иностранных дел Российской Федерации, связанные с реализацией функций загранучреждения и не входящие в должностные обязанности сотрудника дипломатической службы, в том числе во внеслужебное время и без дополнительной оплаты.
Диссертантом предложено дополнить основания отказа для поступления на дипломатическую службу в случае, если гражданин был осужден за преступление по приговору суда, вступившему в законную силу, имеет, либо имел судимость, которая снята или погашена, в отношении его осуществляется уголовное преследование либо прекращено уголовное преследование за истечением срока давности, в связи с примирением сторон, вследствие акта об амнистии или в связи с деятельным раскаянием по основаниям, предусмотренным ст. 275 и главой 30 УК РФ;
Так же предложено ввести ограничение на заключение трудовых договоров в течение двух лет после увольнения с государственной службы с иностранными организациями той страны, в которой осуществлялось преимущественное прохождение гражданином государственной дипломатической службы, либо с государством пребывания по последнему месту службы.
В третьем параграфе исследуются социально-правовые и государственные гарантии дипломатических служащих.
Подробно рассмотрены обязанности МИД РФ в связи с прохождением государственной гражданской службы. В частности отмечается, что государством обеспечивается защита не только прав сотрудника, а так же членов его семьи в период их пребывания за границей на иммунитеты и привилегии, предусмотренные Венской Конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г.
Делается акцент на то, что перечисленные гарантий находятся в различных нормативных источниках, что затрудняет их идентификацию и правоприменение. Кроме того отмечены некоторые случай противоречия между подзаконными актами и федеральными законами.
Каждая из перечисленных гарантий обладает присущей ей спецификой, назначением, наличием самостоятельного юридически значимого результата.
Четвертый параграф посвящен ответственности служащих дипломатической государственной службы.
Диссертантом подробно рассмотрены и классифицированы следующие виды ответственности:
- Дисциплинарная (служебно-правовая) ответственность
Отмечено следующее, что понятие ответственности в дипломатической государственной службе тесно связано с понятием профессиональной этики дипломатов.
- Административная ответственность дипломатического служащего при исполнении им должностных обязанностей.
- Уголовная ответственность
Выделены составы уголовных преступлений, непосредственно зависящих от юридического статуса дипломатического служащего.
- Гражданско-правовая (цивилистическая) ответственность дипломатического служащего.
Отмечена специфическая ответственность дипломатических служащих и сотрудников, выражающаяся в отзыве персонала загранучреждения. Она выражается в том, что персонал дипломатической службы, работающий в загранучреждениях, при совершении грубых нарушений служебных обязанностей, а также деяний, влекущих ответственность, установленную законодательными актами РФ или страны пребывания, кроме применения мер дисциплинарного воздействия, досрочно отзывается в РФ. Основанием для досрочного отзыва персонала дипломатической службы является так же совершение таких же деяний членами семей.
Третья глава «Особенности прохождения государственной дипломатической службы РФ» включает три параграфа.
В первом параграфе исследуются особенности поступления на государственную дипломатическую службу. Выявлено, что прохождение дипломатической службы, представляет особую систему юридических фактов, влияющих на социально-правовой статус дипломатического служащего и его карьеру. При этом учитывающих буквально все условия и факторы: социальное происхождение и родственные связи, образование и наличие соответствующих документов о повышении квалификации, специальность и место должности в штатном расписании, порядок найма на службу и правила продвижения по службе, объем привилегий, иммунитетов и ограничений. Все эти элементы регулируются соответствующими правовыми нормами и положениями.
Подробно рассмотрены основные направления служебной деятельности в процессе прохождения службы. Проанализировав квалификационные требования диссертантом отмечено, что при поступлении на дипломатическую службу основное внимание уделяется не столько профессионально-деловым, но и гражданским, мировозренческим и моральным качествам кандидата. Выделяются специфические качества сотрудника дипломатической службы.
Во втором параграфе рассматривается процедура заключение служебного контракта.
Диссертантом выделены особенности заключения служебного контракта. В частности указано несоответствие положений ФЗ №-79 «О государственной гражданской службе» в части заключения служебного контракта. Отмечено, что в законе не имеется положений, определяющих особенности регулирования труда дипломатических сотрудников, направляемых на службу в дипломатические представительства и консульские учреждения РФ. В силу ст. 73 названного Закона к регулированию отношений, возникающих при направлении государственных гражданских служащих на работу в дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, а также в представительства федеральных органов исполнительной власти за границей, должны применяться нормы трудового законодательства, включая и нормы гл. 53 ТК РФ.
Кроме того, при заключении контракта с дипломатическим служащим учитываются положения многочисленных внутриведомственных приказов, а так же приказов иных ведомств, например ФСБ РФ.
Третий параграф посвящен особенности аттестации и прекращению дипломатической службы.
Диссертант отмечает, что аттестация сотрудников строится в соответствии с основным принципом воспитательной работы - умелого сочетания морального и материального стимулирования труда с одной стороны и строгой объективной взыскательностью с другой.
Выявлены слабые моменты по работе с молодыми кадрами:
Первое — «дефицит доверия» к возможностям и способностям молодых сотрудников.
Второе — отсутствие достаточной требовательности, снисходительность к молодым сотрудникам со стороны руководителей и опытных дипломатов.
Третье — отсутствие систематического и непрерывного (мониторингового) анализа качества и количества труда молодых сотрудников.
Четвертое — отсутствие нормативно утвержденной системы карьерного продвижения кадров.
Исходя из этого, автор предлагает ряд рекомендаций по совершенствованию кадровой политики в органах дипломатической службы.
В заключении диссертации подводятся итоги проведенного исследования, резюмируются выводы, формулируются рекомендации и предложения, касающиеся совершенствованию правового регулирования процедуры прохождения государственной дипломатической службы.
ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК
1. Денисов A.B. Особенности правового регулирования государственной дипломатической службы в РФ // Научный журнал «Социум и власть» №2(34)2012 -0,4 п.л.
2. Денисов A.B. Противодействие коррупционной деятельности в МИД РФ // Научно-информационный журнал «Вопросы управления» Выпуск №4(21) декабрь 2012г. С 41.-0,4 п.л.
3. Денисов A.B. Особенности поступления на государственную дипломатическую службу РФ // «Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса» Вып.3(24). Волгоград, 2013.С.268. - 0,4 п.л.
Научные статьи, опубликованные в других юридических изданиях:
4. Денисов A.B. Кулешов И.В. Место дипломатической службы в системе государственной службы РФ (статья) // Научный вестник Уральской академии государственной службы. 2009. №4(9). С.36. - 0,4 п.л.
5. Денисов A.B. Характеристика прав и обязанностей как элемента правового статуса дипломатических сотрудников // Научный журнал "Экономика Социология и Право". 2010 г. №76. С.55. - 0,4 п.л.
6. Денисов A.B. Характеристика правоограничений, как элемента правового статуса дипломатических сотрудников // Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов. 20Ю.№8. С.71. - 0,4 п.л.
7. Денисов A.B. Система дипломатических рангов на дипломатической государственной службе // Научно-аналитический журнал «Научная перспектива». 20Ю.№7\2010. С.ЗЗ- 0,4 п.л.
8. Денисов A.B. Понятие и признаки сотрудника дипломатической государственной службы // Научный вестник Уральской академии государственной службы. 2011. №14. С.36. - 0,4 п.л.
9. Денисов A.B. Сотрудник дипломатической государственной службы или дипломатический работник // Сборник научных статей «Актуальные проблемы государственного права» Вып.И. Изд-во УрИ РАНХиГС, 2011.С.92- 0,4 п.л.
Подписано в печать 01.11.2014 г. Формат 60x84 1/16 Усл. печ. Л. 1,5. Тираж 35 экз. заказ №248
Копировальный центр «Копи-А» 620027, Екатеринбург, ул. Мамина-Сибиряка, 71
